張英洪：構(gòu)建農(nóng)民增收的制度環(huán)境

　　促進農(nóng)民增收是時隔18年后中央再次作出關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作一號文件的關(guān)鍵詞。對于農(nóng)民增收，中央高度重視、學(xué)者共同關(guān)注、農(nóng)民強烈渴望。從學(xué)理上說，農(nóng)民增收是一種價值目標(biāo)，而如何建立確保農(nóng)民增收的長效機制，從而從根本上解決長期困惑人們的農(nóng)民問題，就迫切需要國人進行理性的思考和認真的回答。我們認為關(guān)鍵是要構(gòu)建一個不因領(lǐng)導(dǎo)人改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人注意力改變而改變的制度環(huán)境。?

　　新制度經(jīng)濟學(xué)強調(diào)制度因素對人的行為、資源配置和經(jīng)濟增長的重大影響，認為制度是經(jīng)濟增長的決定性因素。建國以來，我們不是沒有制度設(shè)計和制度安排，問題是，在當(dāng)時特殊的歷史條件下，我國人為造就了罕見的制度國情：城鄉(xiāng)分離的二元社會結(jié)構(gòu)。這種在計劃經(jīng)濟條件下形成的歧視農(nóng)民的二元社會結(jié)構(gòu)，嚴重束縛著每個農(nóng)民自由而全面的發(fā)展。改革開放以來在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變過程中，一系列在計劃經(jīng)濟條件下出臺的著眼于維護計劃經(jīng)濟體制的法律制度不僅沒有得到及時全面的清理、修正或廢除，相反卻在起著重大的作用。這在社會轉(zhuǎn)型過程中就產(chǎn)生了這樣一種人為扭曲的奇觀：從事著農(nóng)業(yè)這種比較效益低下的弱勢農(nóng)民卻被重重舊制度之繩捆綁著去與不受約束的強勢集團在市場經(jīng)濟的大潮中不平等地“博弈”。很顯然，這種游戲規(guī)則是不公正的。

　　從理論上說，基層政府與中央政權(quán)的執(zhí)政理念和執(zhí)政目標(biāo)是一致的。但在改革開放和實行市場經(jīng)濟條件下，基層政府在服從中央政權(quán)的大前提下卻存在著廣泛的自身利益訴求。“上有政策、下有對策”，正是這種中央政權(quán)與基層政府行政差異性磨擦的生動描述。在公共選擇理論看來，政府同樣是由“經(jīng)濟人”組成的，在缺乏有效約束和職能未能根本轉(zhuǎn)變的大背景下，成為利益主體的基層政府就可能滑向滿足自身利益最大化的偏好�；鶎诱�府的這種逐利偏好，必然帶來兩個嚴重后果，一是侵害廣大農(nóng)民的切身利益，二是損害中央政權(quán)的為民形象。?

　　市場經(jīng)濟客觀上要求市場主體地位一律平等，呼喚政府職能的公共性和公共權(quán)力的有限性、制約性。促進農(nóng)民增收是為了“做大蛋糕”，而以為只要把“蛋糕做大”就可以高枕無憂的話，這未免過于簡單樂觀。一方面，在傳統(tǒng)的歧視性制度安排中，面對市場經(jīng)濟的激烈競爭，農(nóng)民能否把“蛋糕”持續(xù)“做大”就是一個大問題；
另一方面，如果農(nóng)民不能平等地參與制定游戲規(guī)則，不能掌握

　　“切蛋糕的刀”，那么即使“蛋糕做大”了，也不能保證農(nóng)民充裕地享有“蛋糕”。現(xiàn)在是建國以來我國農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)和供給最豐富的時期，可按國內(nèi)和國際兩個標(biāo)準(zhǔn)計算，生產(chǎn)這些豐富的農(nóng)副產(chǎn)品的中國農(nóng)民的貧困人口卻分別還有2820萬人和8800萬人之巨。退一步說，即使農(nóng)民分得一大塊“蛋糕”，而不公平、非正義的制度安排卻要迫使農(nóng)民拿出更多的“蛋糕”才能支付就學(xué)和就醫(yī)等生存保障和發(fā)展的需要，那么農(nóng)民仍然會在物質(zhì)貧困和精神沮喪的夾擊中艱難地求生。?

　　因而，在當(dāng)前構(gòu)建農(nóng)民增收的制度環(huán)境尤為緊要。我們認為在構(gòu)建制度環(huán)境上必然從兩個層面入手，第一是從憲法層面入手給農(nóng)民以平等的公民地位，保障農(nóng)民的基本權(quán)利和自由。在計劃經(jīng)濟條件下出臺的歧視農(nóng)民的政策法律制度具有明顯的違憲性質(zhì)，嚴重地損害了農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，必須盡快予以清理和廢除。在促進農(nóng)民增收過程中，要勇于制度創(chuàng)新，真正做到堅決革除一切束縛農(nóng)民自由而全面發(fā)展的體制性弊端，盡快改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展。同時必須從嚴約束公共權(quán)力、防止公權(quán)濫用，實現(xiàn)政府職能向提供公共物品的根本性轉(zhuǎn)變。第二是從政策層面入手實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、政府補貼農(nóng)民。農(nóng)業(yè)是一種比較效益較低的弱

　　質(zhì)產(chǎn)業(yè)，發(fā)達國家無一例外地實行對農(nóng)業(yè)進行特別扶持和對農(nóng)民進行直接補貼的優(yōu)惠政策。建國以來，我國卻逆向選擇“挖農(nóng)補工

　　”戰(zhàn)略，這是“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險”的重要根源。加入WTO后，我們要充分利用WTO的相關(guān)條款加大對農(nóng)業(yè)的支持力度，實行對農(nóng)民的直接補貼。現(xiàn)在我國已進入工業(yè)化中期階段，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的歷史條件已經(jīng)完全成熟。令人欣慰的是，被稱作“含金量高”的中央一號文件在這方面邁出了實質(zhì)性步伐，充分體現(xiàn)了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體新民本主義的執(zhí)政理念和施政風(fēng)格。?

　　構(gòu)建公正、有序、可持續(xù)的制度環(huán)境，就是要立黨為公、執(zhí)政為民，就是以民為本，樹立憲法的至上權(quán)威，依法治國，建設(shè)現(xiàn)代法治國家。??

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