徐湘林：從政治發(fā)展理論到政策過(guò)程理論

　　近些年來(lái)，中國(guó)政治改革的理論研究在相當(dāng)程度上受政治發(fā)展理論以及替代理論的影響。然而，該理論在分析發(fā)展中國(guó)家政治變遷中所存在的方法論的局限和理論體系的缺失較少為人們所認(rèn)識(shí)。尤其是在中國(guó)政治改革的研究中，政治發(fā)展理論所設(shè)置的理論假設(shè)、分析框架、和變量關(guān)系都被想當(dāng)然地沿用于對(duì)中國(guó)的實(shí)際政治描述和解釋中來(lái)。因此，有必要對(duì)這些理論的基本內(nèi)容和觀點(diǎn)進(jìn)行批判性的評(píng)述，以比較和總結(jié)中國(guó)政治改革理論的疏失和方法論的局限，尋找更可靠的理論分析工具。

　　一、政治發(fā)展理論的缺失與替代理論的意義

　　從上個(gè)世紀(jì)50-60年代以來(lái)，西方政治發(fā)展理論家們?cè)噲D運(yùn)用特定的分析框架和概念工具，以及西方民主國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，來(lái)比較分析不同發(fā)展形態(tài)和程度的政治變遷和適應(yīng)的問(wèn)題，并期望最終建立普適性理論體系。然而，這種努力遇到了極大的困難和挑戰(zhàn)。面臨眾多不同歷史文化背景的政治體系的不同發(fā)展經(jīng)歷，以少數(shù)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)性研究建立起來(lái)的理論解釋、分析范式和測(cè)量指標(biāo)不斷被其不完善性和局限性所困擾。這也造成了對(duì)政治發(fā)展宏觀理論研究熱情的減退。從20世紀(jì)70年代以后，由于政治發(fā)展宏觀理論不斷遭受方法論和經(jīng)驗(yàn)研究方面的批評(píng)，已經(jīng)很少再有人從事宏觀政治發(fā)展理論的探討。不少研究者將興趣轉(zhuǎn)向了第三世界的發(fā)展和區(qū)域研究，轉(zhuǎn)向?qū)μ囟ㄎ幕瘏^(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的探討，而著重點(diǎn)也從政治發(fā)展轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展模式與政治制度的關(guān)系等政治經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的課題，一些有別于政治發(fā)展的替代理論也相繼提出。

　　政治發(fā)展理論的困境在于它所追求的理論普適性目標(biāo)和有西方中心論之嫌的價(jià)值體系。從一開始，政治發(fā)展學(xué)者們就想建立一個(gè)能夠用來(lái)分析解釋所有特定社會(huì)政治發(fā)展現(xiàn)象和規(guī)律的宏大理論（grand theory），這一宏大理論不但要能夠自成為一個(gè)完整的體系，而且能夠具有理論詮釋(interpretation)的意義。[1] 政治發(fā)展的宏大理論試圖從動(dòng)態(tài)和靜態(tài)兩個(gè)層面建立自己的理論體系。從動(dòng)態(tài)的層面，政治發(fā)展被定義為政治形態(tài)從低級(jí)階段向高級(jí)階段，或者從傳統(tǒng)階段向現(xiàn)代階段的變遷過(guò)程。不管是將這種發(fā)展階段分為傳統(tǒng)和現(xiàn)代的二分法，還是傳統(tǒng)、現(xiàn)代化和現(xiàn)代的三分法，政治發(fā)展都被認(rèn)為是方向已定、目標(biāo)明確和不可逆轉(zhuǎn)的政治現(xiàn)代化過(guò)程。這種傳統(tǒng)-現(xiàn)代的發(fā)展觀試圖將西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政治特征和發(fā)展中國(guó)家的政治特征進(jìn)行區(qū)別，并從這些差異中歸納出彼此不相容的政治形態(tài)，以前者的政治特征作為后者應(yīng)該追求的發(fā)展目標(biāo), 并以此建立政治發(fā)展的理論分析框架。這一發(fā)展的理論框架在尋求其理論解釋上的普遍意義的同時(shí)，也表現(xiàn)出一種明顯的、具有道德價(jià)值判斷的觀點(diǎn)，即把西方（或者更確切的說(shuō)把英美）現(xiàn)代政治體系看作是成功經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)體制的楷模，并將其介紹和推廣到其他的發(fā)展中國(guó)家。[2] 從靜態(tài)的層面，政治發(fā)展理論試圖通過(guò)建立一整套測(cè)定指標(biāo)來(lái)衡量特定時(shí)期的特定社會(huì)政治發(fā)展的程度。盡管各位學(xué)者提出的測(cè)定指標(biāo)的表述和歸類各有不同，但被多數(shù)人所認(rèn)同的指標(biāo)明顯具有西方政治系統(tǒng)的特征和價(jià)值觀的烙印。例如，白魯恂提出的衡量政治發(fā)展的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)包括：1）平等原則以法律形式被普遍接受的程度；
2）行政效率、理性與世俗政策取向等要素的行政執(zhí)行能力回應(yīng)和滿足人民需要的程度；
以及3）政治組織和行政組織的職能分化、專業(yè)化和組織之間整合的程度。[3] 又如歐爾森提出的政治發(fā)展的五個(gè)變量則包括：1）行政能力，即官僚體制的功能、效能和利益整合程度；
2）立法功能，即立法機(jī)關(guān)利益整合功能和文人控制政治的程度；
3）競(jìng)爭(zhēng)性政黨組織利益整合功能和穩(wěn)定程度；
4）實(shí)行憲政的程度，即領(lǐng)導(dǎo)人公開甄選和行政部門自主的程度；
5）公民影響力，即民選代表、反對(duì)黨和團(tuán)體的存在以及新聞自由的程度。[4] 這些標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置，無(wú)疑是建立在對(duì)西方政治民主體系的理解之上的，其中許多標(biāo)準(zhǔn)與非西方民主政治體制的經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)無(wú)關(guān)。

　　從研究途徑和價(jià)值取向的角度來(lái)看，政治發(fā)展理論更多地是建立在多元主義理論價(jià)值的基礎(chǔ)之上的。這一理論在美國(guó)有著深厚的思想根基和政治現(xiàn)實(shí)意義，并在價(jià)值取向上符合美國(guó)自由主義民主體制的現(xiàn)實(shí)需要。多元主義以及新多元主義以社會(huì)為中心，認(rèn)為社會(huì)政治力量在政治中具有決定性的重要意義，而國(guó)家的作用則是協(xié)調(diào)來(lái)自社會(huì)的各種不同的政治要求和利益要求，盡可能的達(dá)到一種平衡和合理的政治輸出和政策結(jié)果，以維護(hù)政治和社會(huì)的穩(wěn)定。因此，社會(huì)團(tuán)體、政黨、選舉、利益表達(dá)、利益整合、政治過(guò)程以及相應(yīng)的民主政治文化特征和政治制度安排成為政治研究的主要內(nèi)容。這一理論視角通過(guò)伊斯頓的政治系統(tǒng)理論、阿爾蒙德的結(jié)構(gòu)功能主義、達(dá)爾的民主理論以及其他許多美國(guó)著名的政治學(xué)者的理論闡述，形成了美國(guó)現(xiàn)代政治學(xué)的理論基礎(chǔ)，同時(shí)也成為了現(xiàn)代美國(guó)自由主義民主政治體制的思想基礎(chǔ)。政治發(fā)展理論在多元主義理論基礎(chǔ)上形成了與之配套的概念、規(guī)范和研究途徑，進(jìn)而影響了整整一代熱衷于政治發(fā)展研究的學(xué)者。當(dāng)這一大批用多元主義理論武裝起來(lái)的學(xué)者將其研究興趣投向了拉丁美洲、非洲和亞洲地區(qū)新興國(guó)家的發(fā)展研究時(shí)，他們的大多數(shù)人基本上是從西方的政治系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)功能體系的理想模式出發(fā)，來(lái)評(píng)估發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)的。從這一立足點(diǎn)出發(fā)，他們將發(fā)展中國(guó)家的政治系統(tǒng)和社會(huì)結(jié)構(gòu)方面與西方國(guó)家之間所存在的差異，確定為傳統(tǒng)性、政治系統(tǒng)不發(fā)達(dá)和結(jié)構(gòu)功能失調(diào)，以對(duì)應(yīng)西方政治體系的現(xiàn)代性、政治系統(tǒng)發(fā)達(dá)和結(jié)構(gòu)功能良好。同時(shí)，他們的研究熱情不僅僅在于對(duì)這些地區(qū)發(fā)展進(jìn)程的經(jīng)驗(yàn)性學(xué)術(shù)探討和研究，而且更注重于以西方的經(jīng)驗(yàn)來(lái)促成這些地區(qū)的發(fā)展進(jìn)程，將西方民主、多元主義和社會(huì)正義標(biāo)準(zhǔn)移植到這些地區(qū)。

　　將政治發(fā)展確定為最終將要達(dá)到的、具體的、可實(shí)現(xiàn)的設(shè)定目標(biāo)的理論假設(shè)在對(duì)非西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)研究中遭到質(zhì)疑。許多新興國(guó)家的經(jīng)歷表明，政治發(fā)展并不是按照一個(gè)特定的順序進(jìn)行的，政治發(fā)展的目標(biāo)也往往是在發(fā)展中國(guó)家特定時(shí)期和特定文化背景下政治選擇的結(jié)果，因而具有多元性和開放性。[5] 傳統(tǒng)與現(xiàn)代、發(fā)展與落后的兩分法以及這種兩分法在政治發(fā)展理論中的運(yùn)用也引起多方面的理論問(wèn)題�；羧A德•瓦阿德認(rèn)為，“現(xiàn)代”概念常常被當(dāng)作“西方”的同義詞，而“現(xiàn)代”和“傳統(tǒng)”也具有某種道德判斷的意味。大部分政治發(fā)展的研究文獻(xiàn)，過(guò)于倚重于西歐和美國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)，因此，具有太多的感情、偏袒和種族優(yōu)越感（ethoncentric），而且在相當(dāng)程度上與發(fā)展中國(guó)家當(dāng)前的經(jīng)驗(yàn)不相關(guān)。[6] 而薩姆吉?jiǎng)t通過(guò)對(duì)一些非西方的國(guó)家本土制度的研究發(fā)現(xiàn)，被西方一些人認(rèn)為“傳統(tǒng)”的制度，有一部分已經(jīng)自身轉(zhuǎn)變成某種現(xiàn)代化制度，這些經(jīng)驗(yàn)可能提供了一種本土化的轉(zhuǎn)型方式，一種可以替代西方式發(fā)展模式的、而不是蒼白無(wú)力的一味模仿的、從傳統(tǒng)性向現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型的另一類模式。[7] 上個(gè)世紀(jì)七十年代以來(lái)，一些發(fā)展中國(guó)家的學(xué)者和政治領(lǐng)導(dǎo)人基于本土發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，也加入了對(duì)西方發(fā)展模式普適性論點(diǎn)的反省和批評(píng)的行列。他們認(rèn)為，西方發(fā)展的時(shí)機(jī)和循序階段未必可以復(fù)制。事實(shí)上，第三世界大部分國(guó)家的發(fā)展所面臨的歷史條件和時(shí)機(jī)已經(jīng)大不相同，所有西方的教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)在這些地區(qū)的試驗(yàn)，幾乎都得從根本上進(jìn)行重新的詮釋。例如，新興中產(chǎn)階級(jí)的政治角色，軍隊(duì)職業(yè)化程度，農(nóng)民和工人的政治角色，以及政治多元化的普及程度，這些被西方政治社會(huì)學(xué)認(rèn)定的政治發(fā)展條件，都應(yīng)該重新確定它們?cè)谡�治發(fā)展中的意義。[8] 而且，對(duì)于一些發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，具有西方中心論色彩的政治發(fā)展模式已經(jīng)造成了他們自己，以及外在世界對(duì)于他們國(guó)家客觀現(xiàn)實(shí)理解上的扭曲、偏頗和失真。那些被認(rèn)為必須重新賦予現(xiàn)代性內(nèi)容的或者干脆應(yīng)該被顛覆的傳統(tǒng)制度，大部分已經(jīng)被證實(shí)具有不可忽視的彈性、延續(xù)性。這些制度不但沒(méi)有在社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷的影響下消亡，反而順應(yīng)了現(xiàn)代化的潮流，顯示出其適應(yīng)性。在發(fā)展模式的選擇中，發(fā)展中國(guó)家不可能完全按照西方發(fā)展模式的條件、順序和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定自己的發(fā)展策略。本土的歷史文化和制度不一定就是發(fā)展的障礙，發(fā)展中國(guó)家有可能根據(jù)自己的實(shí)際情況，尋找出適應(yīng)與本土發(fā)展的新的路徑。[9] 一些激進(jìn)的西方左翼批評(píng)者甚至將西方的現(xiàn)代化理論和政治發(fā)展理論看作是冷戰(zhàn)時(shí)期西方意識(shí)形態(tài)和知識(shí)攻勢(shì)的一部分，其目的是將第三世界維系在西方實(shí)力的范圍，以排斥其他可能性的發(fā)展形態(tài)。[10] 其結(jié)果是，這種發(fā)展模式的推廣已經(jīng)給一些第三世界帶來(lái)了負(fù)面的影響，發(fā)展本身加速了這些國(guó)家傳統(tǒng)制度中某些碩果僅存、頗具績(jī)效的機(jī)制的瓦解，在漫不經(jīng)心中扼殺了他們邁向?qū)嵸|(zhì)性發(fā)展的可能性。[11]

　　由此可見(jiàn)，對(duì)政治發(fā)展理論中“西方中心論”的批判不僅是來(lái)自發(fā)展中國(guó)家，而且首先是來(lái)自于西方的其他一些學(xué)派。這些批評(píng)有的是出于意識(shí)形態(tài)上的爭(zhēng)論，但也有許多則是出于對(duì)社會(huì)科學(xué)研究目的和方法論方面的探討。政治發(fā)展理論在概念、理論假設(shè)和方法論上所出現(xiàn)的問(wèn)題和局限，以及在價(jià)值取向方面對(duì)西方發(fā)展模式的偏袒和強(qiáng)加于人的勢(shì)態(tài)，使其理論所追求的普適性目的受到多方面質(zhì)疑。這些質(zhì)疑促成了比較政治研究替代理論的出現(xiàn)。

　　上個(gè)世紀(jì)70 年代，一批研究拉丁美洲發(fā)展的學(xué)者所提出的依附理論和研究途徑在與政治發(fā)展理論及其觀點(diǎn)的對(duì)比中取得了明顯的理論優(yōu)勢(shì)。依附理論學(xué)派批評(píng)政治發(fā)展理論研究途徑過(guò)于單一和缺乏歷史觀。他們將其視野擴(kuò)展到政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域、國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)背景和歷史文化的層面。依附理論學(xué)者從三個(gè)方面建立起自己的理論分析體系。其一，他們認(rèn)為世界體系事實(shí)上被分為發(fā)達(dá)的“中心”國(guó)家和“低度發(fā)展”的“邊緣”國(guó)家。發(fā)展中國(guó)家的問(wèn)題從相當(dāng)程度上是由于中心國(guó)家追求成長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的結(jié)果。其二，他們強(qiáng)調(diào)國(guó)家在發(fā)展和政治變遷中具有重要的作用，認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家不管是在國(guó)內(nèi)問(wèn)題和國(guó)際問(wèn)題方面，都需要國(guó)家有足夠的能力采取果斷的行動(dòng)。其三，他們承認(rèn)發(fā)展中國(guó)家的多樣性，并逐漸地認(rèn)識(shí)到本土因素對(duì)其長(zhǎng)期發(fā)展進(jìn)程所具有的決定性意義。與政治發(fā)展理論相比較，依附理論的確為拉丁美洲、非洲和亞洲的發(fā)展提供了某種更具完整性和合理性的解釋模式。例如，在對(duì)東亞地區(qū)發(fā)展模式的研究中，主流學(xué)派的理論觀點(diǎn)從很大的程度上受到依附理論基本觀點(diǎn)的影響，對(duì)東亞地區(qū)的權(quán)威主義的政治體制和政治文化傳統(tǒng)在本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用給予了相當(dāng)程度的肯定。[12]

　　替代理論雖然在經(jīng)驗(yàn)性研究和解釋上比政治發(fā)展理論具有優(yōu)勢(shì)，但這些理論（包括后來(lái)提出的法團(tuán)主義理論）仍然是尋求普遍意義和詮釋意義的宏大理論。一旦這種宏大理論的創(chuàng)建越深入、越細(xì)化，所應(yīng)用的范圍越廣，其理論體系的弱點(diǎn)也就越明顯。依附理論的困境首先來(lái)自于內(nèi)部的分歧。發(fā)展中國(guó)家在追求自身發(fā)展的實(shí)踐中既有成功的實(shí)例，也有失敗的實(shí)例，依附理論學(xué)派由此也分化為積極的依附理論學(xué)派和消極的依附理論學(xué)派。當(dāng)前者熱烈討論一些國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中逐步完成了從傳統(tǒng)的權(quán)威主義向本土特色的民主轉(zhuǎn)型時(shí)，而后者卻指出其新型民主制度受傳統(tǒng)制度滲透而表現(xiàn)出的不確定性。一些批評(píng)者指出，依附理論所解釋的只是發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)型時(shí)期的事實(shí)，因此只能算是一種過(guò)渡的理論。更有人指出，在當(dāng)前的國(guó)際形勢(shì)和全球化進(jìn)程中，很少有國(guó)家在發(fā)展中不受西方政治、經(jīng)濟(jì)和文化的重大影響。如果把本土模式看作是一種全新的道路，而不是一種務(wù)實(shí)的政治策略，其發(fā)展前景將是暗淡的。激進(jìn)的批評(píng)者則把問(wèn)題提升到意識(shí)形態(tài)的層面，攻擊依附理論的主要“貢獻(xiàn)”不是為該地區(qū)所發(fā)生的事實(shí)提供具有洞察力的指導(dǎo)，反而是為該地區(qū)的民族主義情結(jié)提供了意識(shí)形態(tài)的論據(jù)，因此，依附理論所呈現(xiàn)的只是一種狹隘而且短暫的觀點(diǎn)而已。[13]

　　可以看出，政治發(fā)展理論和依附理論在追求普適性意義的過(guò)程中都先后遇到了理論上和價(jià)值上的困境。同時(shí)，由于復(fù)雜的國(guó)際現(xiàn)實(shí)背景和不同價(jià)值觀的卷入，使得理論上的辯論因意識(shí)形態(tài)因素而更加的復(fù)雜化。但是，不可否認(rèn)的是，替代理論的出現(xiàn)和對(duì)政治發(fā)展理論的批評(píng)至少產(chǎn)生了兩個(gè)積極的結(jié)果。其一，它給比較政治研究尋求理論普適性和一致性的主觀意愿和熱情提出警告。這一警告不但使得學(xué)術(shù)界開始對(duì)以西方發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和價(jià)值體系為主導(dǎo)的學(xué)術(shù)思想進(jìn)行必要的反思，對(duì)許多西方社會(huì)科學(xué)建立起來(lái)的概念、定義、假定和假設(shè)的使用范圍進(jìn)行再審理，而且也促使人們重新重視對(duì)非西方的本土性文化、制度傳統(tǒng)和發(fā)展模式的研究。這種反思和再審理，使尋求單一式政治發(fā)展模式的努力轉(zhuǎn)向了對(duì)具有多源頭本土發(fā)展可能性的理論探討。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　對(duì)不同地區(qū)的各式各樣的發(fā)展理論研究的深入和細(xì)化，已經(jīng)向我們提出了如下的任務(wù)：即如何來(lái)判斷和識(shí)別不同發(fā)展模式之間的差異和原因，如何進(jìn)一步確定其本土化特性與普遍性之間的聯(lián)系，以及如何來(lái)確定這兩者之間的平衡方式。其二，它對(duì)發(fā)展中國(guó)家追究發(fā)展過(guò)程中的政治選擇提供了新的內(nèi)容。事實(shí)上，替代理論和本土發(fā)展模式給處于發(fā)展困境的國(guó)家提供了新的希望，他們可以重整信心，克服對(duì)自身歷史文化的自卑情結(jié)，正視傳統(tǒng)制度中一些合理因素的重要性，了解各種發(fā)展道路可能遇到的錯(cuò)綜復(fù)雜的事實(shí)，重新探討各種可能的發(fā)展方向，以務(wù)實(shí)的態(tài)度選擇發(fā)展戰(zhàn)略，解決本土面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

　　然而，政治發(fā)展理論和依附理論的辯論并沒(méi)有解決宏大理論所要追求的一致性和普適性的理論目標(biāo)，或者可以說(shuō)這種理論目標(biāo)從一開始可能就是誤入歧途。政治發(fā)展的宏大理論所暴露的問(wèn)題恰恰在于其理論體系過(guò)于追求普適性意義而忽視了特殊性意義的重要性，過(guò)分強(qiáng)調(diào)普遍價(jià)值含義而忽視了現(xiàn)實(shí)中的具體政治需求。發(fā)展中國(guó)家在現(xiàn)代化過(guò)程中不可避免地要面臨政治體制的變革，政治體制的變革既有可能推動(dòng)進(jìn)一步的發(fā)展，也有可能摧毀繼續(xù)發(fā)展所依賴的政治秩序和制度條件。因此，其關(guān)鍵問(wèn)題是如何選擇政治策略，使政治變革有利于發(fā)展而不是相反。這種選擇是困難的和復(fù)雜的。選擇既不能脫離世界經(jīng)濟(jì)體系和西方價(jià)值的強(qiáng)大壓力，又必須考慮自身歷史傳統(tǒng)的制約和現(xiàn)實(shí)社會(huì)政治變化對(duì)體制轉(zhuǎn)型可能帶來(lái)的沖擊。因此，解決發(fā)展中國(guó)家面臨的實(shí)際問(wèn)題需要更加細(xì)致的、更加切合實(shí)際的中型理論和政治分析工具。這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題恰恰被政治發(fā)展理論忽視了。

　　二、政治變遷的理論解說(shuō)

　　20 世紀(jì)70 年代以來(lái)，比較政治學(xué)者開始將研究的重心轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)型社會(huì)的政治變遷議題上來(lái)。與政治發(fā)展理論的研究相比，政治變遷的理論研究撇開了政治發(fā)展終結(jié)目標(biāo)和發(fā)展階段順序的理論假設(shè)和概念框架，而將研究確定在政治系統(tǒng)發(fā)生變化的原因、方式、過(guò)程和結(jié)果等方面。

　　就一般意義而言，政治變遷是指一種政治系統(tǒng)發(fā)生變化或向另一種系統(tǒng)轉(zhuǎn)變的過(guò)程。根據(jù)戴維•伊斯頓的定義和描述，政治系統(tǒng)是指維系一個(gè)社會(huì)政治生活正常運(yùn)行的有機(jī)體，由系統(tǒng)組織、系統(tǒng)成員以及組織的能力和成員的權(quán)威性影響力等要素組成。政治系統(tǒng)的主要功能是將政治輸入轉(zhuǎn)化成為官方的政策、決定和執(zhí)行行動(dòng)，對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性的分配。他認(rèn)為，政治系統(tǒng)的維持取決于兩個(gè)基本的條件：其一，能夠持續(xù)地對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性的分配；
其二，設(shè)法使社會(huì)的大多數(shù)成員服從這種權(quán)威性價(jià)值分配并把服從當(dāng)作義務(wù)。一旦政治系統(tǒng)不能夠有效的進(jìn)行決策，或者不能使這些決策按照確定的規(guī)則為社會(huì)大多數(shù)所接受，政治系統(tǒng)就將面臨崩潰。也就是說(shuō)，當(dāng)政治系統(tǒng)不能采取合適的措施對(duì)付即將形成或業(yè)已形成的社會(huì)壓力或政治替代力量時(shí)，它就不可能繼續(xù)維持下去。

　　但是，伊斯頓認(rèn)為，即使是遇到了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和社會(huì)危機(jī)，一個(gè)政治系統(tǒng)并不會(huì)輕易地解體或者徹底的崩潰。政治系統(tǒng)雖然與其他系統(tǒng)之間存在著一定的邊界，它仍然可以是開放性的，能夠?qū)ι鐣?huì)的要求、支持以及壓力做出有效的反應(yīng)。政治系統(tǒng)通常具有對(duì)外部條件和影響的特殊適應(yīng)能力，其內(nèi)部組織可以通過(guò)積累形成對(duì)付外部環(huán)境壓力的大量機(jī)制。這些機(jī)制使政治系統(tǒng)組織可以調(diào)節(jié)自己的行為，改變自己的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，甚至重新確定自己的基本目標(biāo)。伊斯頓反對(duì)當(dāng)時(shí)流行的均衡分析理論，因?yàn)榫�衡理論認(rèn)為，當(dāng)系統(tǒng)受到環(huán)境壓力時(shí)，政治系統(tǒng)成員的目標(biāo)只是試圖改變環(huán)境，重新建立均衡點(diǎn)。這種均衡分析理論實(shí)際上掩蓋了政治系統(tǒng)為適應(yīng)社會(huì)壓力而選擇不同途徑和目標(biāo)的可能性。他指出，政治系統(tǒng)的適應(yīng)性不僅僅表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)壓力做出簡(jiǎn)單的自我調(diào)整、修正或從根本上改變外在環(huán)境，它還應(yīng)該包括，為避開或吸納外部替代力量而采取積極的、建設(shè)性的乃至創(chuàng)造性的廣泛行動(dòng)，甚至包括根本改變政治系統(tǒng)本身。

[14]

　　從嚴(yán)格意義上講，伊斯頓的政治系統(tǒng)理論并不能算是政治變遷理論。伊斯頓一直把他的政治系統(tǒng)分析理論確定為一種規(guī)范性理論，其目的是以政治系統(tǒng)的維持和穩(wěn)定為價(jià)值目標(biāo)，分析最大限度實(shí)現(xiàn)既定價(jià)值的必要條件，并依此給與理論說(shuō)明。[15] 但他關(guān)于政治系統(tǒng)的適應(yīng)能力決定其維持或崩潰的解說(shuō)，卻被一些研究政治變遷的學(xué)者所吸收。阿爾蒙德就將政治系統(tǒng)的能力看作是政治變遷的一個(gè)核心的變量。他認(rèn)為，政治系統(tǒng)之所以發(fā)生變遷，是因?yàn)橄到y(tǒng)獲得了新的能力。傳統(tǒng)的家族和宗教領(lǐng)袖通過(guò)建立官僚組織來(lái)擴(kuò)大對(duì)社會(huì)的控制能力和資源吸取能力，家族和宗教組織轉(zhuǎn)變?yōu)樘厥獾恼�治組織，原有的系統(tǒng)就增加了對(duì)社會(huì)的整合和動(dòng)員能力，政治系統(tǒng)能力發(fā)生了變化，政治系統(tǒng)本身也必然發(fā)生變遷。[16] 尼克拉斯•貝利則把政治系統(tǒng)看作是社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)部分，政治系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)之間的邊界發(fā)生改變，必然要影響政治系統(tǒng)的執(zhí)行功能力。只要政治系統(tǒng)所執(zhí)行的社會(huì)功能有了擴(kuò)張、萎縮和重組，政治系統(tǒng)就會(huì)發(fā)生變遷。[17]

　　這種關(guān)于政治系統(tǒng)的“能力”學(xué)說(shuō)實(shí)際上成為研究發(fā)展中國(guó)家政治變遷問(wèn)題的主流觀點(diǎn)。但大多數(shù)的學(xué)者因在伊斯頓學(xué)說(shuō)的影響下，把政治系統(tǒng)僅僅看作是一個(gè)整體，很少深入到政治系統(tǒng)的內(nèi)部，對(duì)其適應(yīng)能力的構(gòu)成特點(diǎn)進(jìn)行比較分析。在他們看來(lái)，政治系統(tǒng)只是社會(huì)系統(tǒng)之下的一個(gè)子系統(tǒng)，對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的變化和影響不斷做出反應(yīng)的“黑箱”。在與社會(huì)系統(tǒng)的互動(dòng)中，政治系統(tǒng)只是應(yīng)變量，而社會(huì)系統(tǒng)則是自變量。因此，他們關(guān)心的是社會(huì)系統(tǒng)的變化以及對(duì)政治系統(tǒng)產(chǎn)生影響。政治輸入成為研究的主要部分，而政治系統(tǒng)的內(nèi)部運(yùn)作以及運(yùn)作規(guī)則和方式則很少涉及。政治系統(tǒng)的特征似乎是已經(jīng)給定的，或者由外在社會(huì)規(guī)則和價(jià)值觀念所決定。這種理論觀點(diǎn)與美國(guó)政治學(xué)的團(tuán)體理論和多元主義理論傳統(tǒng)實(shí)際上是一脈相承的。它使得大多數(shù)研究政治變遷的學(xué)者，將研究興趣集中在社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化的影響、社會(huì)階級(jí)和階層的變化、政黨組織和其他政治性社會(huì)組織的政治影響、以及與政治參與相關(guān)的政治心理因素和政治文化因素等方面的議題。許多的議題最后又回到政治發(fā)展理論所提出的西方民主政治價(jià)值的目標(biāo)上來(lái)。

　　在西方政治變遷經(jīng)典文獻(xiàn)中，亨廷頓的理論具有獨(dú)特的意義。1968年亨廷頓在《變化社會(huì)中的政治秩序》一書中對(duì)政治變遷的理論分析，已經(jīng)擺脫了多數(shù)人對(duì)民主重要性的過(guò)分強(qiáng)調(diào)，而將議題轉(zhuǎn)向發(fā)展中國(guó)家政治穩(wěn)定問(wèn)題方面。他直截了當(dāng)?shù)嘏�評(píng)了美國(guó)政治家對(duì)于國(guó)家（政府）建設(shè)的偏頗認(rèn)識(shí)，認(rèn)為美國(guó)歷史上強(qiáng)烈的反政府傾向，使得美國(guó)的政治家在政府構(gòu)建時(shí)首先想到的是如何限制政府的權(quán)力，而不是創(chuàng)建權(quán)威和權(quán)力集中。政府體制和對(duì)政府權(quán)力的限制被混為一談，一個(gè)好的政府的構(gòu)建就是制定一部成文憲法，再加之權(quán)利法案、三權(quán)分立、制約與平衡、聯(lián)邦制、定期選舉以及政黨競(jìng)爭(zhēng)。亨廷頓認(rèn)為，這一套價(jià)值體系對(duì)于發(fā)展中國(guó)家是不適合的。因?yàn)閷?duì)于大多數(shù)處于發(fā)展中的國(guó)家來(lái)說(shuō)，首先需要的是建立權(quán)威的政治秩序；
“首要的問(wèn)題不是自由，而是建立一個(gè)合法的公共秩序”，只有當(dāng)建立了有一定水準(zhǔn)的政治組織，才能進(jìn)行有意義的選舉，否則，“選舉只會(huì)加強(qiáng)那些鬧分裂，并且常常又是反動(dòng)的社會(huì)勢(shì)力，瓦解公共權(quán)威的結(jié)構(gòu)�！盵18] 亨廷頓提出了三個(gè)基本事實(shí)來(lái)證明他的這一觀點(diǎn)。其一，從政府維護(hù)公共秩序的基本功能看問(wèn)題，世界各國(guó)之間的最大差別不是政府的形式，而是各個(gè)政府實(shí)行有效統(tǒng)治的程度；
其二，第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并沒(méi)有促使這些國(guó)家出現(xiàn)現(xiàn)代化理論家所預(yù)示的政治發(fā)展，反而是增加了這些國(guó)家的社會(huì)混亂和政治衰朽；
其三，在發(fā)展中國(guó)家，那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展越快的國(guó)家，其政治上的動(dòng)蕩也越嚴(yán)重。基于以上事實(shí)，亨廷頓認(rèn)為，發(fā)展中國(guó)家最重要的任務(wù)是維持政治穩(wěn)定，而政治穩(wěn)定取決于政治參與和政治制度化之間的聯(lián)系。在他看來(lái)，政治參與范圍的擴(kuò)大，其根本原因在于現(xiàn)代化和非政治的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展�，F(xiàn)代化對(duì)政治穩(wěn)定的影響是通過(guò)以下過(guò)程得以體現(xiàn)的：經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)流動(dòng)的相互作用產(chǎn)生了社會(huì)挫折，社會(huì)挫折與流動(dòng)機(jī)會(huì)的相互作用產(chǎn)生政治參與的擴(kuò)展，而政治參與的擴(kuò)展與政治制度化的滯后則產(chǎn)生政治的不穩(wěn)定。亨廷頓的理論雖然以現(xiàn)代化為起點(diǎn)，但他明確地將有關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化研究與對(duì)政治參與、政治不穩(wěn)定和暴力的研究作了區(qū)分，并將其研究的重點(diǎn)放在政治參與和政治制度化之間的關(guān)系方面。在他看來(lái)，在現(xiàn)代化的各種關(guān)系中，政治制度化和政治參與之間的關(guān)系非常重要，因?yàn)檫@種關(guān)系的失衡將導(dǎo)致發(fā)展的失敗，使政治變遷走向政治衰朽（即政治上的不穩(wěn)定、腐化、獨(dú)裁和暴力）。由于亨廷頓在分析政治衰朽現(xiàn)象時(shí)，主張通過(guò)約束新團(tuán)體的政治參與、限制大眾媒體以及壓制群眾動(dòng)員的方法控制和調(diào)節(jié)發(fā)展的進(jìn)程，他的理論分析模式受到自由主義派學(xué)者的批評(píng)，認(rèn)為其理論是從穩(wěn)定、秩序、平衡與和諧價(jià)值觀出發(fā)的保守理論。

　　總體而言，政治變遷理論試圖從較小的范圍來(lái)彌補(bǔ)政治發(fā)展宏大理論的不足，將研究的范圍縮小到影響政治體系結(jié)構(gòu)性變化和轉(zhuǎn)型因素的問(wèn)題上來(lái)。政治變遷理論在宏觀層面上的解說(shuō)似乎并不復(fù)雜。社會(huì)變遷所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化、社會(huì)階級(jí)和階層的重新劃分、精英與大眾關(guān)系的變化以及國(guó)家（政府）與社會(huì)關(guān)系的演變等都會(huì)是推動(dòng)政治變遷的外在原因；
外在原因促使政治體系內(nèi)部的調(diào)整以至于改變體系本身。政治變遷理論實(shí)際上是由社會(huì)變遷理論引入政治活動(dòng)領(lǐng)域的，并或多或少將政治變遷看作是社會(huì)變遷所引發(fā)的帶有必然性的結(jié)果。雖然政治變遷的研究引導(dǎo)了不少學(xué)者去關(guān)注特定國(guó)家和文化區(qū)域政治變遷的經(jīng)驗(yàn)性研究，但是，由于政治變遷被當(dāng)作是政治發(fā)展理論的一個(gè)分支，在理論層面上，對(duì)政治變遷的宏大歷史敘事和普遍化理論概括仍然被看作是政治學(xué)的重大議題。

　　在方法論上，政治變遷研究多數(shù)是停留在社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革與政治變遷的相關(guān)性解說(shuō)的層面上。多數(shù)學(xué)者從政治社會(huì)化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量、社會(huì)政治變量等視角來(lái)解釋政治變遷原因。這些研究途徑雖然在方法論上很受歡迎，但從嚴(yán)格的意義上來(lái)講，并不能算是政治變遷的分析理論，而更多地是一種政治變遷的描述性理論。這些相關(guān)性解說(shuō)只是對(duì)政治變遷表層現(xiàn)象進(jìn)行的概括性描述，對(duì)其因果關(guān)系的實(shí)質(zhì)缺乏應(yīng)有的深入分析。概括意義上的相關(guān)性解釋雖然提供了構(gòu)建經(jīng)驗(yàn)理論的基本資料，但并不是經(jīng)驗(yàn)理論分析本身，因而不能用來(lái)理解相關(guān)變量之間互動(dòng)的本質(zhì)，無(wú)法對(duì)特定制度背景下政治變遷事實(shí)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)性解釋和可行性預(yù)測(cè)。

　　當(dāng)我們深入特定政治變遷的經(jīng)驗(yàn)性研究時(shí)，我們往往會(huì)發(fā)現(xiàn)，政治變遷過(guò)程中政治現(xiàn)象和行動(dòng)將涉及的具體問(wèn)題遠(yuǎn)比宏觀理論的闡釋要復(fù)雜的多。普遍化理論與特定背景下的經(jīng)驗(yàn)之間會(huì)出現(xiàn)不銜接，宏觀理論的解釋在具體的事實(shí)面前會(huì)顯得蒼白無(wú)力，理論對(duì)社會(huì)政治問(wèn)題的理解也因此缺乏指導(dǎo)意義。這種問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因在于，宏觀理論體系的建立所依據(jù)的事實(shí)根據(jù)往往是有限的，當(dāng)這種理論體系被用于更大范圍的經(jīng)驗(yàn)性研究時(shí)，其普遍化理論的指導(dǎo)意義就會(huì)減弱甚至喪失。尤其是跨文化的研究中，宏觀理論追求普適性與愿望和價(jià)值方面的偏頗將會(huì)導(dǎo)致其理論解釋力的局限和偏差。[19]

　　政治變遷實(shí)際上可以包括兩個(gè)基本層面的變化。其一，政治系統(tǒng)內(nèi)部的變化，即系統(tǒng)組織和成員之間權(quán)力職能關(guān)系的變化；
其二，政治系統(tǒng)本身的轉(zhuǎn)變，即政治系統(tǒng)作為一個(gè)整體由一種類型向另一種類型的轉(zhuǎn)變。因此，政治變遷理論既需要深入分析特定政治系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力和功能結(jié)構(gòu)的變化及其原因，也需要研究一種政治系統(tǒng)類型是否可能向另一種系統(tǒng)類型演變，或者是如何發(fā)生這種演變這樣的問(wèn)題。而且，更重要的是，還應(yīng)該探討政治系統(tǒng)內(nèi)部的變化與系統(tǒng)演變之間是否存在著某種聯(lián)系，一種政治體系內(nèi)部的變化能否促使政治系統(tǒng)向另一種模式轉(zhuǎn)變。然而，宏大理論和宏觀抽象模型分析方法將很難深入探討這些問(wèn)題，對(duì)這些變化的深入探討需要建立相對(duì)具體的實(shí)證分析理論。

　　三、政策過(guò)程：一種政治改革研究的中層理論

　　通過(guò)上述分析，抽象宏大理論與具體經(jīng)驗(yàn)之間存在的鴻溝是顯而易見(jiàn)的，要解決這樣的問(wèn)題，其理論方式就是在宏大理論和具體經(jīng)驗(yàn)之間建立中層理論。社會(huì)學(xué)家羅伯特•默頓曾經(jīng)根據(jù)社會(huì)學(xué)研究領(lǐng)域存在的同類問(wèn)題提出了建立中層理論的構(gòu)想。他認(rèn)為，中層理論的意義在于架通抽象理論研究與具體經(jīng)驗(yàn)分析之間的橋梁，是一種介于抽象的統(tǒng)一性理論與具體經(jīng)驗(yàn)性描述之間的理論。中層理論的目的主要是指導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)研究，其理論能夠通過(guò)經(jīng)驗(yàn)加以驗(yàn)證，因此，它只涉及有限的社會(huì)現(xiàn)象，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　適用于解釋有限的社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域。同時(shí)，中層理論并不排斥宏觀經(jīng)典理論的思想觀點(diǎn)和理論建構(gòu)策略，而是指出宏觀理論因普遍化、抽象化所產(chǎn)生的理想化和空洞化的弊端，開辟被宏觀理論所忽視的具體領(lǐng)域和研究方向，增強(qiáng)理論研究的應(yīng)用性、適應(yīng)性和指導(dǎo)性。而實(shí)現(xiàn)這一理論設(shè)想的策略則是，通過(guò)區(qū)分宏觀理論問(wèn)題和微觀現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，建立針對(duì)經(jīng)驗(yàn)調(diào)查的中層理論構(gòu)想和假設(shè)，并使這些構(gòu)想和假設(shè)能夠在具體的經(jīng)驗(yàn)調(diào)查中得到證實(shí)。因此，中層理論實(shí)際上是對(duì)宏觀經(jīng)典理論研究工作的延伸和補(bǔ)充，它并不刻意尋求對(duì)重大社會(huì)問(wèn)題的終極解決途徑和理論解說(shuō)，而是在有限的范圍內(nèi)通過(guò)實(shí)證的方法尋求可以解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的理論途徑和方案。[20]

　　中國(guó)的理論界在對(duì)政治改革問(wèn)題的理論研究中一直處于徘徊不前的尷尬境地，政治改革研究在理論指導(dǎo)上長(zhǎng)期局限在似是而非的宏大理論敘事層面而不能自拔，在經(jīng)驗(yàn)性研究上又缺乏足夠的理論指導(dǎo)，因此存在著宏大理論闡釋和就事論事個(gè)案分析的兩極分化。宏大理論闡釋的那種評(píng)古論今不著邊際的演繹和歸納，就事論事個(gè)案分析的那種缺乏理論想象力和反思的瑣碎，體現(xiàn)出中國(guó)理論界在中國(guó)政治改革研究方面的理論貧乏。在宏大理論闡釋方面東拼西湊的借鑒，以及在個(gè)案分析方面缺乏理論指導(dǎo)的盲目和離散，使得相關(guān)研究無(wú)法進(jìn)行有意義的知識(shí)積累和理論認(rèn)識(shí)的提升。因此，墨頓的中層理論構(gòu)想和設(shè)計(jì)對(duì)中國(guó)政治改革的理論研究和方法論探討具有重要的理論指導(dǎo)意義。

　　可以認(rèn)為，中國(guó)政治改革研究應(yīng)該有宏觀理論研究的指導(dǎo)，政治發(fā)展與政治變遷理論也確實(shí)為中國(guó)政治改革提供了可供借鑒的一些一般性概念、理論假設(shè)和研究框架。經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的社會(huì)結(jié)構(gòu)變化（如社會(huì)階級(jí)和階層的分化和重組）、國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的演變、社會(huì)基本價(jià)值的轉(zhuǎn)變（如社會(huì)精英與大眾政治意識(shí)和觀念的變化）都可能成為某種外在原因，成為對(duì)政治改革產(chǎn)生影響和推動(dòng)的力量。但是，當(dāng)我們運(yùn)用這些理論分析中國(guó)政治改革的實(shí)踐活動(dòng)時(shí)，其相關(guān)概念和推論都只能是有待檢驗(yàn)的理論假設(shè)，而不能當(dāng)作既定事實(shí)的根據(jù)。而且，政治發(fā)展和政治變遷理論所推論的許多因果關(guān)系仍然過(guò)于宏觀和一般化，無(wú)法回答更加深入的具體問(wèn)題。例如，中國(guó)高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)變化是通過(guò)什么樣的方式和途徑來(lái)影響政治改革的進(jìn)程，哪些因素和條件決定著政治改革目標(biāo)和內(nèi)容的選擇以及形式和方法的運(yùn)用，又是哪些原因使中國(guó)政治改革表現(xiàn)出某些不同的特點(diǎn)。這些問(wèn)題光靠政治發(fā)展和政治變遷的宏觀理論假設(shè)和解釋是無(wú)法給與具體回答的。

　　因此，當(dāng)我們涉及中國(guó)政治改革具體問(wèn)題的研究和尋找理論解釋的時(shí)候，必然需要建立針對(duì)這些具體問(wèn)題所設(shè)立的較為具體的分析理論。這種理論應(yīng)該對(duì)所關(guān)注的具體問(wèn)題的研究具有理論指導(dǎo)意義，同時(shí)又能對(duì)宏觀理論所提出的某些基本假設(shè)給與解釋和補(bǔ)充。這種理論不應(yīng)該是包羅萬(wàn)象的。那種把所有相關(guān)的因素變量同等地納入分析框架只能是徒勞無(wú)益的，無(wú)助于理清各種變量之間可能存在的因果關(guān)系。因此，這種理論必須是一種有限的理論，其觀察的對(duì)象應(yīng)該是具體存在的事實(shí)，而不是理論推論的假定，其論據(jù)應(yīng)該是以已有的事實(shí)為依據(jù)，而不是在觀念上的預(yù)期，其理論假設(shè)應(yīng)該是建立在有限的彼此相關(guān)的事實(shí)基礎(chǔ)之上，而不是平分秋色的無(wú)所不包的事實(shí)羅列之上。

　　如果我們圍繞中國(guó)政治改革的特征來(lái)考察20多年來(lái)政治變遷的過(guò)程，我們就有可能建立一個(gè)較為具有針對(duì)性的分析理論。首先，我們可以從政治變遷的方式入手來(lái)建構(gòu)我們的分析理論。政治變遷可以分為政治改革和政治革命兩種截然不同的方式。政治改革作為政治變遷的一種方式，與政治革命的方式有著本質(zhì)上的不同。政治革命以大規(guī)模的社會(huì)政治動(dòng)員為手段，通過(guò)徹底改變現(xiàn)有的權(quán)威體制，對(duì)現(xiàn)有政治制度以及政治體制進(jìn)行顛覆性的變革，并伴隨著大規(guī)模的政治精英的轉(zhuǎn)換。因此，政治革命是一種劇烈的政治活動(dòng)，涉及的是政治領(lǐng)域中的高烈度層面的政治沖突。由于政治革命的這些特點(diǎn)，考察和分析政治革命所運(yùn)用的理論和分析框架將更傾向于政治沖突的層面。政治學(xué)對(duì)政治革命的考察分析往往更多地關(guān)注于革命形成的原因，如社會(huì)階級(jí)之間的沖突，以及代表這些階級(jí)的不同政治力量之間的權(quán)力爭(zhēng)奪、黨派斗爭(zhēng)和意識(shí)形態(tài)的斗爭(zhēng)。在這里，社會(huì)沖突理論、階級(jí)分析理論、社會(huì)-國(guó)家（對(duì)立）關(guān)系理論和革命理論成為主要的理論分析工具。政治改革則涉及的是政治領(lǐng)域中低度沖突層面的政治活動(dòng)，它主要涉及的是現(xiàn)有的政治制度框架下對(duì)政治運(yùn)行體制和權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和有限的變革，其主要手段是通過(guò)現(xiàn)有的權(quán)威體制制定改革政策，并主要是通過(guò)現(xiàn)有的政治與行政體制來(lái)推行改革政策的實(shí)施，以達(dá)到政治改革的目的。

　　從這一基本認(rèn)識(shí)出發(fā)，政治改革可以被看作是一個(gè)政策過(guò)程，即政治權(quán)威在特定的政治環(huán)境和政治體系中，按照特定的規(guī)則選擇和制定政策，并賦予實(shí)施的過(guò)程。按照伊斯頓的政治系統(tǒng)理論，只要政治系統(tǒng)能夠不斷地制定出權(quán)威性的決定并賦予實(shí)施，政治系統(tǒng)就會(huì)持續(xù)。在這里，維持某種程度的政治秩序和政治穩(wěn)定是問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)，而政治過(guò)程的主要內(nèi)容則是一個(gè)政策選擇、制定與實(shí)施的政策過(guò)程。在這一過(guò)程中，來(lái)自社會(huì)不同階層和利益群體的要求和壓力、政治領(lǐng)導(dǎo)人的政治價(jià)值觀、官僚政治以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化因素等無(wú)疑會(huì)對(duì)政策選擇、制定和實(shí)施產(chǎn)生影響，但是這些因素只有在圍繞著制定權(quán)威性政策的層面上加以考慮才有意義。因此，政治改革的分析理論應(yīng)該是政策取向的，這個(gè)理論的核心就是政策過(guò)程。

　　對(duì)政策過(guò)程的研究無(wú)疑為我們建構(gòu)政治改革的分析理論提供了新的途徑。政策過(guò)程研究并不是新的領(lǐng)域。西方政治科學(xué)早在半個(gè)世紀(jì)前就已經(jīng)開始注重政策過(guò)程的研究，其相關(guān)研究大多是基于對(duì)本土穩(wěn)定的政治系統(tǒng)運(yùn)行的探討。戴維•伊斯頓的政治系統(tǒng)理論模式曾對(duì)政策過(guò)程研究的發(fā)展起過(guò)重要的影響。他認(rèn)為，政治系統(tǒng)是由政治行動(dòng)者的規(guī)律性互動(dòng)構(gòu)成的，這些行動(dòng)者的任務(wù)是為社會(huì)進(jìn)行“價(jià)值的權(quán)威性分配”。政治系統(tǒng)所處的環(huán)境對(duì)政治系統(tǒng)不斷提出需求和給與不同的支持，政治系統(tǒng)根據(jù)其運(yùn)行規(guī)則把這些需求和支持轉(zhuǎn)換為公共政策形式，然后政策實(shí)施所產(chǎn)生的結(jié)果反饋給環(huán)境，并影響今后對(duì)政治系統(tǒng)的投入。[21] 由此可見(jiàn)，伊斯頓的政治系統(tǒng)模式可以被看作是政策過(guò)程的一個(gè)初步模式。

　　從上個(gè)世紀(jì)70年代開始，西方政治學(xué)和公共行政學(xué)日益重視對(duì)公共政策的研究，越來(lái)越多的政治科學(xué)家、行政學(xué)家將其研究集中在公共政策的規(guī)劃、制定和執(zhí)行過(guò)程中來(lái)。在政治科學(xué)領(lǐng)域，公共政策過(guò)程的研究已經(jīng)成為支柱研究領(lǐng)域之一。公共政策的經(jīng)驗(yàn)性研究堅(jiān)持較為傳統(tǒng)的描述性和記述性的分析方法，從宏觀和微觀兩個(gè)層次分析和探討公共政策的制定和發(fā)展過(guò)程。以宏觀理論模式為基礎(chǔ)的政策過(guò)程研究注重政策或政策領(lǐng)域的長(zhǎng)期發(fā)展與變化，政治思潮、社會(huì)觀念、政府組織和社會(huì)制度等對(duì)公共政策發(fā)展變化的影響，以及公共政策對(duì)社會(huì)發(fā)展變化的影響。以微觀理論模式為基礎(chǔ)的政策過(guò)程研究則側(cè)重于政策過(guò)程中單個(gè)的行動(dòng)者的行為分析，試圖從這些對(duì)公共政策過(guò)程的全面細(xì)致的觀察中歸納出政治精英、利益團(tuán)體和官僚機(jī)構(gòu)的行為模式，以及這些行為模式的制度和文化原因。[22]

　　此外，比較政策將研究的領(lǐng)域擴(kuò)展到了跨文化的研究方面，其研究包括對(duì)某些特定國(guó)家（如歐美國(guó)家）之間的比較，不同國(guó)別之間實(shí)質(zhì)性政策（如保健政策、稅收政策、教育政策、住房政策和環(huán)保政策等）內(nèi)容的比較以及公共政策過(guò)程比較。早年公共政策比較研究由社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展理論所主導(dǎo)，主要研究和探討在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)現(xiàn)代化一般過(guò)程中，國(guó)家是如何作出政策反應(yīng)的。這種發(fā)展理論認(rèn)為，隨著各國(guó)從農(nóng)業(yè)社會(huì)進(jìn)入工業(yè)社會(huì)進(jìn)而進(jìn)入發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化社會(huì)，每一個(gè)國(guó)家都要經(jīng)歷同樣的發(fā)展階段，而在同一發(fā)展階段各國(guó)政府所作的政策反應(yīng)是相同的。在這種理論指導(dǎo)下，一些學(xué)者試圖通過(guò)比較政策的研究來(lái)檢驗(yàn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般性理論。進(jìn)入70年代以后，這種理論越來(lái)越受到人們的批評(píng)，因?yàn)槿藗儼l(fā)現(xiàn)各國(guó)政府在同一政策問(wèn)題上所作的不同反應(yīng)與它們所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段并不一定相關(guān)（如歐洲大陸國(guó)家和英、美國(guó)家在社會(huì)福利政策上的差異）。對(duì)發(fā)展理論模式的批判促進(jìn)了比較政策研究方法的多樣化。一些學(xué)者試圖證明不同歷史經(jīng)驗(yàn)和文化積淀所形成的不同文化價(jià)值對(duì)公共政策制定和執(zhí)行的影響。也有學(xué)者重新從歷史-制度的角度研究不同國(guó)家的政策過(guò)程，把人的行為或組織的行為放在特定歷史環(huán)境和特定制度安排中進(jìn)行考察。比較研究的發(fā)展和多樣化使得公共政策研究突破了美國(guó)主流學(xué)派（多元主義學(xué)派）對(duì)該領(lǐng)域的壟斷，新協(xié)作主義（neo-corporatism）、新制度主義、政策網(wǎng)絡(luò)分析和社會(huì)選擇理論等新的理論和方法已經(jīng)在政策過(guò)程研究中產(chǎn)生影響。

　　由此可見(jiàn)，以政策研究為取向的學(xué)術(shù)探討已經(jīng)涉及政治學(xué)、行政學(xué)乃至社會(huì)學(xué)等諸多領(lǐng)域。這些研究所產(chǎn)生的理論和實(shí)證的成果，其中包括眾多的基本概念、對(duì)變量關(guān)系的假設(shè)、理論分析框架、研究途徑和方法等，為我們構(gòu)建政治改革的分析理論和途徑提供了理論建構(gòu)的許多素材。但關(guān)鍵的問(wèn)題是，如何從這些理論素材中提煉出我們需要的成分，構(gòu)建可以用來(lái)指導(dǎo)政治改革研究的理論。政策過(guò)程理論構(gòu)建的首要任務(wù)是確定研究的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，這些價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)將決定政策過(guò)程研究的范疇和方法，決定我們應(yīng)該將哪些變量納入考慮的范圍和采用哪些分析手段。其次是針對(duì)所要觀察的事實(shí)提出基本問(wèn)題，根據(jù)基本問(wèn)題尋找相關(guān)的變量，然后通過(guò)事實(shí)的分析找出變量之間的因果關(guān)系，找出不同因果關(guān)系中間的邏輯順序。

　　20多年來(lái)中國(guó)政治改革的實(shí)踐所體現(xiàn)的一個(gè)重要特征是它的持續(xù)性和漸進(jìn)性。[23] 如果我們從這一持續(xù)性漸進(jìn)特征來(lái)考察中國(guó)的政治改革，考察這種持續(xù)性漸進(jìn)政治改革的成因，以及它以什么途徑不同程度地改變了中國(guó)原有的政治體制的構(gòu)成和運(yùn)行方式，這將有助于我們對(duì)中國(guó)政治改革的許多具體問(wèn)題進(jìn)行更加深入的了解。因此，對(duì)中國(guó)政治改革政策過(guò)程研究的范疇首先應(yīng)該確定在政治過(guò)程的領(lǐng)域，涉及的將是改革政策是以什么樣的既定方式和什么樣的現(xiàn)實(shí)考量標(biāo)準(zhǔn)被選擇、制定和實(shí)施，而不應(yīng)該是首先從社會(huì)基本價(jià)值目標(biāo)出發(fā)來(lái)進(jìn)行政策設(shè)計(jì)。只有當(dāng)我們對(duì)現(xiàn)實(shí)的事實(shí)和經(jīng)驗(yàn)有了比較深入的了解和研究，基于社會(huì)基本價(jià)值目標(biāo)的政策設(shè)計(jì)才有堅(jiān)實(shí)的事實(shí)基礎(chǔ)。與此相適應(yīng)，在方法論上則應(yīng)該首先確定在經(jīng)驗(yàn)性解釋的實(shí)證研究方面，而不是規(guī)范價(jià)值的陳述和強(qiáng)調(diào)方面。經(jīng)驗(yàn)性解釋的實(shí)證研究一般是對(duì)既定事實(shí)的研究，即將政治改革當(dāng)作一個(gè)既定事實(shí)，并從此出發(fā)對(duì)所發(fā)生的事實(shí)進(jìn)行有目的的分析。它將有助于我們擺脫由于對(duì)某種主觀價(jià)值目標(biāo)和價(jià)值要求的期盼可能對(duì)基本事實(shí)分析的困擾，有助于我們對(duì)政治改革的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)及其規(guī)律進(jìn)行盡可能客觀的了解。

　　四、政策過(guò)程理論的框架

　　政策過(guò)程如果可以成為一種分析中國(guó)政治改革的中層理論的話，它應(yīng)該包括如下的研究?jī)?nèi)容。其一，它需要探討改革政策是在一種什么樣的政治環(huán)境和體制下被制定和實(shí)施的。其二，它需要探討對(duì)改革政策的制定和實(shí)施產(chǎn)生影響的重要變量有哪些，這些變量（如社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、各種政治組織和機(jī)構(gòu)、各種社會(huì)群體、政治領(lǐng)導(dǎo)人等）中哪些變量是起決定性作用的。其三，它需要探討那些對(duì)改革政策制定起決定性作用的群體、組織或個(gè)人的政策偏好，他們?cè)谡�策選擇中所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)和條件。在這里，政策過(guò)程的概念不同于政策分析中的政策制定程序的概念，它應(yīng)該從圍繞政策制定和實(shí)施的政治過(guò)程來(lái)界定。

　　政治環(huán)境和政治體制是制約和規(guī)范政策制定和實(shí)施的重要因素。政治環(huán)境的狀態(tài)決定著政治體制可能感受到的政治壓力或者政治支持的程度，而政治體制的特征則基本上決定著政策過(guò)程參與群體和個(gè)人在政策制定中可能扮演的角色和發(fā)揮的作用。政治環(huán)境的差異將在很大程度上影響政策選擇時(shí)政策優(yōu)先考慮事項(xiàng)的順序和基調(diào)，而政治體制特征的結(jié)構(gòu)性差別則決定著政策過(guò)程參與群體和個(gè)人在政策制定和實(shí)施中權(quán)力關(guān)系的差別。例如，當(dāng)政治環(huán)境有利于某項(xiàng)政治改革的時(shí)候，相關(guān)改革政策的制定和推行就會(huì)更容易，反之，相關(guān)政策就會(huì)被暫時(shí)擱置。如果政治環(huán)境由于某項(xiàng)政策的實(shí)施而惡化，產(chǎn)生了政治的不穩(wěn)定，政治改革不但會(huì)暫時(shí)停止，已有的政策也會(huì)被調(diào)整甚至停止實(shí)施。權(quán)威主義政治體制將使得政策制定的權(quán)力更多地集中于國(guó)家權(quán)威機(jī)構(gòu)，社會(huì)團(tuán)體的參與和影響力就會(huì)很弱。另外，人格化權(quán)威政治結(jié)構(gòu)和政治體制的弱制度化將使政治領(lǐng)導(dǎo)人有更大的決策自主權(quán)，而官僚群體對(duì)政治組織的依附性將大大削弱他們?cè)谡�治改革中利益受損時(shí)的抵制能力。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　[24] 政策過(guò)程理論對(duì)政治環(huán)境和政治體制特征的考察應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的。尤其是對(duì)政治體制的考察，不但要闡明政治體制結(jié)構(gòu)的基本特質(zhì)以及對(duì)政治過(guò)程的作用，而且也要考察其在政治改革過(guò)程中所發(fā)生的變化。

　　政治改革過(guò)程中到底有哪些重要的變量因素是重要的，需要加以考察分析？亨廷頓在概括政治變遷研究途徑時(shí)曾經(jīng)提出的分析框架和相關(guān)變量值得我們參考。他認(rèn)為研究政治變遷可以從政治系統(tǒng)中不同組成部分之間的變量關(guān)系著手。政治系統(tǒng)各種組成部分可以概括為五種類型。第一，政治文化部分，即與政治有關(guān)的并且在社會(huì)大眾中占主導(dǎo)地位的價(jià)值、態(tài)度、取向和信仰。第二，政治結(jié)構(gòu)部分，即有形的政治組織，如政黨、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和官僚層，這些政治組織制定權(quán)威性的決定并將其賦諸于實(shí)施。第三，社會(huì)群體部分，即正式的和非正式的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)群體，他們以一定方式參與政治，向政治機(jī)構(gòu)提出要求。第四，政治領(lǐng)導(dǎo)層部分，即政治機(jī)構(gòu)中的個(gè)人和集團(tuán)，他們?cè)诖_定價(jià)值觀念和取向方面比其他人有更大的影響力，在政策選擇和制定中起著重要的作用。第五，政策部分，即通過(guò)政治活動(dòng)制定和實(shí)施政治決定，其目的就是有意識(shí)的影響社會(huì)內(nèi)部利益和懲罰的分配。政治變遷必然要涉及到這五個(gè)方面的變化。而在通常的情況下，這些組成部分發(fā)生變化的速度是有差別的，并彼此產(chǎn)生影響，形成不同特點(diǎn)的政治變遷的形式和結(jié)果。因此，他建議人們應(yīng)該注意研究這些組成部分變化之間的關(guān)系，如占支配地位的價(jià)值觀念變化與結(jié)構(gòu)演化之間的關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)人更替與政策變化之間的關(guān)系，以及社會(huì)群體政治參與的變化與結(jié)構(gòu)變化之間的關(guān)系。[25]

　　亨廷頓所歸納的這五個(gè)變量為我們研究政策過(guò)程提供了可以借鑒的分析途徑，但他只是羅列了這些變量和研究變量關(guān)系的可能性，并沒(méi)有進(jìn)一步闡述這五個(gè)方面的變量相互之間的關(guān)系是按照什么樣的邏輯互為因果的。其實(shí)，這五個(gè)方面的變量都與政策過(guò)程有關(guān)，也可以被看作是政策過(guò)程中的最基本的變量。政策過(guò)程實(shí)際上是人們圍繞特定政策訴求所進(jìn)行的一系列政治活動(dòng)。這種政治過(guò)程也是各種政治變量之間不斷進(jìn)行互動(dòng)的過(guò)程，其互動(dòng)過(guò)程又是在一定的政治體制條件下，按照一定的政治規(guī)則進(jìn)行的。在這里，政治體制是進(jìn)行政治互動(dòng)的前提條件，改革政策的制定和實(shí)施是政治互動(dòng)的結(jié)果。改革政策會(huì)在不同的程度上改變既定的政治體制，改變了的政治體制將成為下一輪政治互動(dòng)的前提條件。因此，當(dāng)我們確定了改革的基本政治變量之后，還必須探討政治體制的基本狀況，探討政治組織、社會(huì)群體和政治領(lǐng)導(dǎo)層等其他變量是以什么方式和途徑參與政治決策，它們?cè)谡�策選擇中所扮演的角色，所產(chǎn)生的影響，以及是誰(shuí)在起著決定性的作用。

　　在政策過(guò)程中，政策選擇主體的行為不僅僅受政治體制的制約，而且也受其政治需求和價(jià)值觀的支配，這種政治需求和價(jià)值觀之間往往有著密切的聯(lián)系。正如詹姆斯•安德森所認(rèn)為的那樣，決策者進(jìn)行政策選擇時(shí)雖然會(huì)受到諸如社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、政治壓力、制度的程序以及時(shí)空限制等因素的作用影響，但決策者本人的價(jià)值觀和需求對(duì)政策選擇的作用是不可忽視的。這些價(jià)值可以歸納為五種類型。其一，政治價(jià)值，即決策者在評(píng)價(jià)政策方案時(shí)所采取的政治標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)政策決策者來(lái)說(shuō)，“政策被看作是發(fā)展和實(shí)現(xiàn)政黨和利益團(tuán)體目標(biāo)的手段，政治上有利構(gòu)成了此種政策決策的基礎(chǔ)�！逼涠�，組織價(jià)值，即決策者在政策制定中對(duì)其所屬組織機(jī)構(gòu)的利益和目標(biāo)的考慮，這種組織價(jià)值具體體現(xiàn)為追求本組織（如官僚機(jī)構(gòu)）的生存，發(fā)展和擴(kuò)大本組織的計(jì)劃和行動(dòng)，以及維護(hù)本組織的權(quán)力和特權(quán)等。其三，個(gè)人價(jià)值，即決策者在保護(hù)和發(fā)展個(gè)人的政治聲望和歷史地位，以及其他利益時(shí)所遵循的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。其四，政策價(jià)值。政治決策者不但受政治、組織、個(gè)人利益價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的影響，它們還可能會(huì)根據(jù)自己對(duì)公共利益和政策合理性的認(rèn)識(shí)來(lái)確定政策的選擇。其五，意識(shí)形態(tài)價(jià)值，即主流社會(huì)和國(guó)家權(quán)威所確定的一整套邏輯上相聯(lián)系的價(jià)值觀和信念，它是政治權(quán)威衡量政策行動(dòng)合理化和合法化的重要手段和標(biāo)準(zhǔn)。[26]

　　安德森對(duì)于影響政策決策價(jià)值類型的分類為我們提供了具有借鑒意義的政策取向或偏好的五種價(jià)值基礎(chǔ)，尤其是意識(shí)形態(tài)價(jià)值對(duì)我們分析中國(guó)政治改革政策選擇具有啟示的意義。安德森的意識(shí)形態(tài)價(jià)值的概念比亨廷頓的政治文化概念在分析政治改革政策過(guò)程中更具有可確定性。政治文化作為社會(huì)大眾基于經(jīng)驗(yàn)所形成的對(duì)政治權(quán)威、政治權(quán)力和政府角色等的態(tài)度以及相關(guān)的價(jià)值和信仰，它所表達(dá)的是社會(huì)群體政治行為所處的主觀環(huán)境。[27] 政治文化在什么程度上和以什么方式對(duì)政策過(guò)程產(chǎn)生作用是很難確定的。阿爾蒙德和維巴曾經(jīng)試圖通過(guò)社會(huì)問(wèn)卷的方式和文化分類的理論模式來(lái)說(shuō)明政治文化如何決定民主政治體制的形式，但其結(jié)論一直受到人們的質(zhì)疑。伊斯頓自始至終批評(píng)政治文化的概念的含糊性和不確定性，堅(jiān)持用價(jià)值的概念而不是文化的概念作為政治分析的基本概念是有一定道理的。在政策過(guò)程分析中，意識(shí)形態(tài)的概念具有更大的確定性和可觀察性。在多數(shù)情況下，權(quán)威體制中的意識(shí)形態(tài)是由政治權(quán)威來(lái)確立和修正的，它作為政策和政治行為的合理性合法性標(biāo)準(zhǔn)不但具有更明確的強(qiáng)制性，而且一旦主體意識(shí)形態(tài)發(fā)生修正或更改，往往對(duì)政策選擇產(chǎn)生明顯的作用，因此具有分析上的可觀察性。例如中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層在1978年底對(duì)以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱意識(shí)形態(tài)體系的修正，為隨后推行改革開放政策奠定了合理性的價(jià)值基礎(chǔ)就是一個(gè)很好的例證。

　　然而，安德森對(duì)政策價(jià)值取向的分類也僅僅是采取了羅列的方式，并沒(méi)有進(jìn)一步分析它們之間是一種什么樣的邏輯關(guān)系。應(yīng)該指出的是，這些價(jià)值取向在許多情況下可能是相互矛盾的，例如政治價(jià)值與政策價(jià)值或意識(shí)形態(tài)之間的矛盾，意識(shí)形態(tài)與政策價(jià)值之間的矛盾，組織價(jià)值與其他價(jià)值之間的矛盾等等。當(dāng)這些矛盾產(chǎn)生時(shí)，在什么樣的條件下一種價(jià)值將會(huì)占有主導(dǎo)的地位，并能夠?qū)ζ渌麅r(jià)值進(jìn)行修正或限制。具體講，在什么條件下政治價(jià)值（如政黨的生存發(fā)展）將促使既定意識(shí)形態(tài)發(fā)生變化或部分改變，又是在什么條件下它能夠?qū)�組織價(jià)值（如官僚機(jī)構(gòu)的部門利益）的作用產(chǎn)生制約。這些問(wèn)題在改革政策過(guò)程分析中需要進(jìn)一步深入探討。

　　當(dāng)我們考察分析政策選擇過(guò)程時(shí)，不僅要考察分析決策者的政策取向和價(jià)值觀，而且還有必要分析政策選擇中的不確定因素。假定政策決定者能夠按照其政策取向和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)來(lái)選擇政策方案，但他同時(shí)仍然會(huì)面臨政策結(jié)果可能存在不確定性的問(wèn)題。決策者總是希望政策能夠按照預(yù)期的結(jié)果被實(shí)現(xiàn)，但是，政策方案是建立在預(yù)測(cè)和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上的，在政策實(shí)施的過(guò)程中仍然會(huì)有許多無(wú)法預(yù)知的因素影響到政策的實(shí)際結(jié)果。當(dāng)經(jīng)驗(yàn)和預(yù)測(cè)能力不足的情況下，決策者必須認(rèn)真考慮一旦政策失敗可能產(chǎn)生的后果。這種考慮對(duì)改革者來(lái)說(shuō)是非常重要的，因?yàn)檎�治改革政策的失敗尤其�?huì)帶來(lái)政治上的嚴(yán)重后果。因此，決策者將面臨政策選擇如何應(yīng)付政策失敗的問(wèn)題，這將使得理性的決策者必須根據(jù)已有的條件，選擇合適的政策策略，以求減少政策結(jié)果的不確定性，保證改革政策基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這種針對(duì)政策結(jié)果不確定性所采取的策略手段將決定改革政策會(huì)采取什么樣的方式、步驟，以及決定政策的內(nèi)容和時(shí)間表。而某種策略的重復(fù)使用將會(huì)使政策方式、步驟以及內(nèi)容和時(shí)間表的選擇形成某種定式，最后將形成政治改革的某種特點(diǎn)。

　　到此為止，我們已經(jīng)基本可以對(duì)政策過(guò)程理論分析框架進(jìn)行總結(jié)了。首先，我們可以假定中國(guó)政治改革是在現(xiàn)有的基本政治制度條件下對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)和政治體制所進(jìn)行的改革，它是在維持基本政治制度穩(wěn)定的基礎(chǔ)上對(duì)政治權(quán)力和政府運(yùn)行體制所進(jìn)行的調(diào)整、改進(jìn)和職能轉(zhuǎn)換。因此，政治改革可以看作是一個(gè)政策過(guò)程，是一個(gè)通過(guò)政策的選擇、制定和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有政治權(quán)力關(guān)系和政府體制的職能進(jìn)行有目的的轉(zhuǎn)變的過(guò)程。隨著政治改革的不斷深入，基本政治制度中的某些原則和部分可能會(huì)有不同程度的修改和變更，但其出發(fā)點(diǎn)仍然是以維持穩(wěn)定而不是實(shí)行顛覆為改革的基本目標(biāo)的。

　　當(dāng)我們將理論的視角放在政策過(guò)程分析的層面之后，影響政策選擇、制定和實(shí)施的各種變量和變量之間的關(guān)系將成為我們關(guān)注的焦點(diǎn)。由于我們將政策過(guò)程作為分析的主線，其關(guān)鍵變量的選擇主要根據(jù)它們與政策過(guò)程的相關(guān)性程度而定，依照這一標(biāo)準(zhǔn)，我們將與政治改革政策過(guò)程密切相關(guān)的五個(gè)變量作為主要的考察對(duì)象，它們包括意識(shí)形態(tài)、政治領(lǐng)導(dǎo)層、政治運(yùn)行體制中的各種組織機(jī)構(gòu)、社會(huì)群體和政策。同時(shí)我們假設(shè)，這些變量之間的關(guān)系和它們對(duì)政策過(guò)程產(chǎn)生影響和作用的程度是由政治體制中的權(quán)力關(guān)系所決定的，這種權(quán)力關(guān)系決定不同的變量以什么樣的渠道和參與程度來(lái)影響政策選擇、政策制定和政策實(shí)施。根據(jù)這一假設(shè)，可以進(jìn)一步探討的問(wèn)題有以下幾個(gè)方面。其一，在現(xiàn)有政治體制下，意識(shí)形態(tài)對(duì)改革政策的合理性和合法性的作用，以及在什么條件下意識(shí)形態(tài)本身會(huì)發(fā)生變化。其二，在權(quán)威體制下政治領(lǐng)導(dǎo)層在政治改革政策的選擇和制定中扮演的角色，以及政治領(lǐng)導(dǎo)層的政策取向、偏好和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策選擇和政策策略的影響。其三，官僚機(jī)構(gòu)和組織的政策偏好和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)對(duì)改革政策制定和實(shí)施的影響，這些機(jī)構(gòu)和組織的特質(zhì)（如制度化程度和適應(yīng)變化的能力）對(duì)政治改革政策選擇的影響。其四，社會(huì)群體在現(xiàn)有政治體制下對(duì)政策過(guò)程可能的參與方式和程度。其五，決定政治改革政策的內(nèi)容、步驟和實(shí)施時(shí)間表的重要因素。

　　以上政策過(guò)程分析框架還可以用來(lái)分析中國(guó)政治改革中的某些具體理論問(wèn)題�；�于中國(guó)政治改革的持續(xù)性、漸進(jìn)性的基本事實(shí)，需要從理論上回答的問(wèn)題有：為什么中國(guó)的政治改革是漸進(jìn)的而不是激進(jìn)的？為什么這一改革能夠長(zhǎng)期持續(xù)？這種漸進(jìn)改革能夠在多大的程度上實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行政治運(yùn)行體制的平穩(wěn)變革？以及這種變革是否遵循著某種邏輯？針對(duì)其中的某些問(wèn)題，我們可以假設(shè)，中國(guó)政治改革的持續(xù)性是由中國(guó)政治領(lǐng)導(dǎo)層確定的政策目標(biāo)和采取的政策策略所決定的，政治改革是一個(gè)不斷進(jìn)行政策選擇的持續(xù)過(guò)程，其漸進(jìn)性特征與政策選擇所依據(jù)的制度和體制的具體條件相關(guān)。運(yùn)用以上政策過(guò)程的理論框架對(duì)這些假設(shè)進(jìn)行實(shí)證性檢驗(yàn)將可以得出有意義的新的結(jié)論，這將與傳統(tǒng)的宏大理論分析的結(jié)論形成有意義的對(duì)照。

　　概括而言，政策過(guò)程作為研究中國(guó)政治改革的一種中層理論，是為政治改革經(jīng)驗(yàn)性研究提供具體理論指導(dǎo)的實(shí)證性理論。與政治發(fā)展的宏觀理論想比較，政策過(guò)程理論是有限理論，它主要是圍繞著政治改革的政策選擇、政策制定和政策實(shí)施方面的相關(guān)問(wèn)題展開的理論假設(shè)和實(shí)證檢驗(yàn)。它并不涉及主觀的社會(huì)基本價(jià)值目標(biāo)的探討，不是從主觀規(guī)范價(jià)值判斷出發(fā)評(píng)價(jià)政治改革實(shí)踐的對(duì)與錯(cuò)，而是試圖對(duì)中國(guó)政治改革的基本特征和方式方法進(jìn)行理論性解釋。同時(shí)，政策過(guò)程理論分析并不完全排除價(jià)值選擇，這一理論的構(gòu)建其實(shí)是以如何才能維持政策過(guò)程平穩(wěn)運(yùn)行為基本價(jià)值原則的，并圍繞這一價(jià)值建立相關(guān)的概念和命題。政策過(guò)程理論承認(rèn)價(jià)值目標(biāo)，并試圖分析最大限度實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的必要條件。從這個(gè)意義上講，政策過(guò)程理論既是描述性的又是規(guī)范性的。需要指出的是，這種規(guī)范性不同于傳統(tǒng)的政治倫理理論，因?yàn)閭鹘y(tǒng)政治倫理理論“充其量不過(guò)是試圖證明所選擇的倫理立場(chǎng)是正確的，它并不想對(duì)行為作出任何解釋”。

[28] 具體講，雖然中國(guó)政治改革過(guò)程中政治民主和科學(xué)決策成為政治領(lǐng)導(dǎo)層和學(xué)術(shù)界反復(fù)闡述和討論的話題，但政策過(guò)程理論并不把政治民主或政策科學(xué)作為理論建構(gòu)的基本價(jià)值原則，而是把它們當(dāng)作可觀察的事實(shí)納入描述性分析之中。這種選擇與作者的政治立場(chǎng)無(wú)關(guān)，而是從理論構(gòu)建的一致性考慮的。正如伊斯頓多年前就曾經(jīng)指出的那樣，民主政治作為人們所偏愛(ài)的一種政治系統(tǒng)，已經(jīng)成為了人們爭(zhēng)喋不休、樂(lè)此不疲的一種政治倫理的中心話題。

[29]直到現(xiàn)在，圍繞民主政治的立場(chǎng)之爭(zhēng)依然存在。政策科學(xué)在半個(gè)世紀(jì)前提出來(lái)以后，所引發(fā)的理性主義和漸進(jìn)主義的爭(zhēng)論雖然已經(jīng)平息，但理性主義即理想主義和漸進(jìn)主義即保守主義的立場(chǎng)對(duì)立仍然存在。因此，將這些富有爭(zhēng)議和無(wú)法準(zhǔn)確界定的價(jià)值作為理論的價(jià)值出發(fā)點(diǎn)，這本身就與政策過(guò)程理論的實(shí)證性目標(biāo)不一致。當(dāng)然，政治改革的研究領(lǐng)域應(yīng)該涵蓋多層面的理論問(wèn)題和價(jià)值選擇，其中也包括社會(huì)基本價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題、政策設(shè)計(jì)科學(xué)性的問(wèn)題以及政策選擇的倫理問(wèn)題。但是這些不同領(lǐng)域的問(wèn)題不應(yīng)該混為一談，混淆這些問(wèn)題的邊界只會(huì)帶來(lái)理論分析上的混亂，對(duì)既定價(jià)值于事無(wú)補(bǔ)。此外，對(duì)社會(huì)基本價(jià)值目標(biāo)的探討和政策設(shè)計(jì)的科學(xué)性追求離開了對(duì)現(xiàn)實(shí)政治的如實(shí)了解，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　也只會(huì)使這種目標(biāo)和設(shè)計(jì)脫離實(shí)際，成為一種好看而無(wú)法實(shí)現(xiàn)的空中樓閣。

　　注釋：

　　[1] 理論詮釋主義者不但尋求對(duì)事實(shí)的精確概括和解釋，而且還要尋求解答與社會(huì)觀念相關(guān)的那些有目的的行動(dòng)的理由。為此目的，理論詮釋首先需要建立一種可以直接進(jìn)行評(píng)估的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，然后在這些規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)與一般因果理論之間建立聯(lián)系，最大可能地解釋某一特殊社會(huì)的實(shí)踐行動(dòng)與其他社會(huì)的實(shí)踐和傳統(tǒng)之間存在的連貫性和可理解性。見(jiàn)Harry Eckstein, “Case Study and Political Science”, in Fred I. Greenstein and Nelson W. Polsby, eds.: Handbook of Political Science, vol. 1, Political science: Scope and Theory, Reading, Mass. Addison-Wesley, 1975, p. 81; and Donald Moon, “The Political Inquiry: A Synthesis of Opposed Perspectives.” 同上, p.173.

　　[2] 例如，利普塞特在他的《政治人》一書中認(rèn)為，社會(huì)現(xiàn)代化與政治民主密不可分，彼此相輔相成。國(guó)家一旦達(dá)到更高的識(shí)字率，形成更強(qiáng)的社會(huì)流動(dòng)，具有更多的廣播和電視，就會(huì)加速民主的進(jìn)程，見(jiàn)《政治人》，商務(wù)印書館，1993年，第33-40頁(yè)；
希爾斯則認(rèn)為，歷史發(fā)展或演進(jìn)就是通往現(xiàn)代性，就是通往民主，新興國(guó)家的民主必須建立在人人平等之上，…走向現(xiàn)代性就是走向科學(xué)性，…現(xiàn)代性就是西方化, 見(jiàn)Edward Shils, Political Development in the New States, Paris: Mouton, 1966, pp.8-10.

　　[3] Lucian Pye, “Introduction: Political Culture and Political Development.” In Lucian Pye and Sidney Verba, eds Political Culture and Political Development. Princeton University Press, 1965, pp. 3-26.

　　[4] Marvin Olsen, “Multivariate Analysis of National Political Development,” American Sociological Review, Vol. 33, No. 5. October 1968, 703-704.

　　[5] Alfred Diamant, “Political Development: Approaches to Theory and Strategy”, in John Montgomery and William Siffin (eds.,) Approaches to Development: Politics, Administration, and Change, N.Y. McGraw-Hill Book Company, 1966, pp. 108-120; Leonard Binder, “National Integration and Political Development”, American Political Science Review, Vol. LVII, Sep. 1964, pp. 622-631.

　　[6] Howard Wiarda, “The Ethoncentrism of Social Sciences: Implications for Research and Policy,” Review of Politics, no. 43, April 1981, pp.163-197.

　　[7] A. H. Somjee, Parallels and Actuals of Political Development, London: MacMilliam, 1986.

　　[8] S. N. Eisenstadt, “Post-Traditional Societies and the Continuity and Reconstruction,” Daedalus, 102 (winter 1973, pp. 1-27.

　　[9] 例如，印度學(xué)者梅塔提出的整合式多元主義理論就是針對(duì)印度本土發(fā)展模式的一種輪廓清晰和意義深遠(yuǎn)的闡釋，見(jiàn)Vrajenda Raj Mehta, Beyond Marxism: Towards an Alternative Perspective, New Delhi: Manohar Publications, 1978.

　　[10] Susanne J. Bohenheier, The Ideology of Developmentalism: The American Paradigm-Surrogate for Latin American Studies, Beverly Hills, CA: Sage Publication, 1971; Teresa Hayter, Aid as Imperialism, Baltimore, MD: Penguin, 1971; Ronald H. Chicote, Theories of Comparative Politics; The Search for a Paradigm, Boulder, CO: Westview Press, 1981.

　　[11] Wiarda, “Ethnocentrism of Social Science,” 見(jiàn)前引。

　　[12] 相關(guān)研究見(jiàn)[美]C. 戴約等，《東亞模式的啟示：亞洲四小龍政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究》，王浦劬譯，中國(guó)廣播電視出版社，1992年版；
徐湘林：“論東亞發(fā)展模式及其內(nèi)在原因”，《現(xiàn)代化進(jìn)程中的政治與行政》北京大學(xué)出版社，1998，上冊(cè)，第144-162頁(yè)。

　　[13] Tony Smith, “The Dependency Approach,” in Howard J. Wiarda, ed. New Directions in Comparative Politics, Westview Press, 1991, p.125.

　　[14] 戴維•伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》，華夏出版社，1999年，第二章。

　　 [15] 同上，第16-17頁(yè)。

　　[16] Gabriel Almond, Political Development, Boston: Little Brown and Company, 1970, pp. 166-168.

　　[17] Nicholas Berry, Political Configurations, An Analysis of the Political System in Society, Goodyear Publishing Company, Inc., 1972, p.49.

　　[18] 亨廷頓，《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，生活、讀書、新知三聯(lián)書店，1989年版，第7頁(yè)。

　　 [19] 徐湘林：“政策科學(xué)的理論困境與本土化”，《21世紀(jì)：人文與社會(huì)》（首屆：“北大論壇”論文集），北京大學(xué)出版社，2002年版。

　　 [20] 墨頓對(duì)中層理論的論述，見(jiàn)Robert King Merton, “On Sociological Theories of the Middle Range, “ in On Social Structure and Science, edited and introduced by Piotr Sztompka, The University of Chicago Press, 1996. 另見(jiàn)，J. H.特耐，《社會(huì)學(xué)理論的結(jié)構(gòu)》（上），邱澤奇等譯，華夏出版社，2001，第23頁(yè)。

　　[21] David Easton, A Framework for Political Analysis, Englewood Cliffs, N.J.: Prentices-Hall, 1965, p. 110.

　　[22] 對(duì)政策過(guò)程研究成果的評(píng)述，見(jiàn)大岳秀夫：《政策過(guò)程》，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社1992年版。

　　[23] 徐湘林，“以政治穩(wěn)定為基礎(chǔ)的中國(guó)漸進(jìn)政治改革”，《戰(zhàn)略與管理》，2000年，第5期，第16-26頁(yè)。

　　 [24] 徐湘林，“毛后時(shí)代的精英轉(zhuǎn)換和依附性技術(shù)官僚的興起”，《戰(zhàn)略與管理》，2001年，第6期。

　　 [25] 亨廷頓，“導(dǎo)致變化的變化：現(xiàn)代化、發(fā)展和政治”，西里爾•布來(lái)克主編，《比較現(xiàn)代化》，上海以文出版社，1996，第82-83頁(yè)。

　　 [26] 詹姆斯•安德森，《公共決策》，華夏出版社，1990，第19-20頁(yè)。

　　 [27] 西德尼•維巴對(duì)政治文化的經(jīng)典定義是：“由得自經(jīng)驗(yàn)的信念、表意符號(hào)和價(jià)值觀組成的體系，這個(gè)體系規(guī)定了政治行為所由發(fā)生的主觀環(huán)境”。它決定著人們?nèi)绾慰创�政府的合適角色以及政府應(yīng)該如何組織的信念、符號(hào)、價(jià)值觀是什么。見(jiàn)Lucian Pye and Sidney Verba, ed. Political Culture and Political Development, Princeton, NJ: Princeton University Press, 1965, p. 513.

　　 [28] 伊斯頓，《政治生活的系統(tǒng)分析》，第16頁(yè)。

　　 [29] 同上。

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