徐勇：民主化進(jìn)程中的政府主動(dòng)性----四川省達(dá)川市村民自治示范活動(dòng)調(diào)查與思考

　　<編者按>農(nóng)村基層選舉（或稱農(nóng)村村民自治）時(shí)下正在成為一個(gè)熱門話題，并日益成為關(guān)心中國(guó)社會(huì)前途的人們寄予厚望的對(duì)象，有人視之為中國(guó)式民主道路的希望所在，也有人從中看到了提升鄉(xiāng)村社會(huì)自組織能力和重構(gòu)農(nóng)村基層政權(quán)合法性基礎(chǔ)的重大契機(jī)。然而迄今為止，這一鄉(xiāng)村民主實(shí)驗(yàn)的進(jìn)行主要有賴于政府民政部門的推動(dòng)，各地的實(shí)踐也無(wú)不證以：村民自治或功與否，歸根結(jié)底仍取決于當(dāng)?shù)刂魇抡叩膽B(tài)度。由此帶來(lái)的疑問(wèn)是：國(guó)家究竟能否成為民主化進(jìn)程持久、可靠的推動(dòng)力來(lái)源？政府在民主化進(jìn)程中扮演的角色，又該如何認(rèn)定？本期刊登的這篇文章即著眼于此。文章本身或許還存在著種種不足，但問(wèn)題所及，卻應(yīng)為關(guān)心中國(guó)民主制度建設(shè)與前途的各位同仁共同關(guān)注。

　　根據(jù)一般經(jīng)驗(yàn)和傳統(tǒng)理論，以大眾參與為主要內(nèi)容的民主化進(jìn)程是在公眾壓力下執(zhí)政者讓步的結(jié)果，政府在民主化進(jìn)程中大多扮演著消極被動(dòng)角色。在中國(guó)，自80年代后期開始的村民自治，將歷史上長(zhǎng)期為專制政治壓制的廣大農(nóng)民卷入平靜而洶涌的民主化浪潮之中。中國(guó)的民主化進(jìn)程得以在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為落后的農(nóng)村取得出乎意料的成就，與執(zhí)政黨和政府扮演的積極主動(dòng)角色密切相關(guān)。筆者1996年在四川省達(dá)川市對(duì)該市的村民自治示范活動(dòng)的調(diào)查，證明了以上結(jié)論。

　　一.村民自治示范活動(dòng)的進(jìn)程及成效? ?

　　達(dá)川市位于四川省東部的大巴山區(qū)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)構(gòu)成中占較大比重。全市34.4萬(wàn)人中，農(nóng)村人口占絕大多數(shù)。達(dá)川市的村民自治的起步與四川省的整體發(fā)展相一致。1987年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》。1991年5月28日，四川省第七屆人大常委會(huì)第23次會(huì)議通過(guò)《四川省<中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）>實(shí)施辦法》。四川省的村民自治進(jìn)程由此在全省范圍內(nèi)啟動(dòng)。根據(jù)中共中央文件精神，村民自治的起步階段主要是進(jìn)行試點(diǎn)，樹立典型，開展示范活動(dòng)。四川省的村民自治示范縣（市）最初定在省城附近的彭山縣。該縣的村民自治進(jìn)程較快，并出現(xiàn)了永遠(yuǎn)村等示范典型村。達(dá)川市位于川東，距位于川西的省城成都較遠(yuǎn)。1993年，該市成為四川省第二個(gè)村民自治示范縣（市）。其村民自治進(jìn)程迅速加快，取得了明顯的成效，不僅居于四川省前列，而且許多方面在全國(guó)也處于領(lǐng)先地位。

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　　1.按照民主自治原則進(jìn)行村民委員會(huì)換屆選舉，村民依法充分行使民主權(quán)利，村級(jí)組織得以健全，群眾基礎(chǔ)增強(qiáng)。

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　　與大多數(shù)地方一樣，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間，達(dá)川市的村民委員會(huì)選舉并沒(méi)有嚴(yán)格按照民主和群眾自治原則進(jìn)行，村干部的產(chǎn)生及村級(jí)組織的運(yùn)作受人民公社時(shí)期的行政命令方式影響較深。由此出現(xiàn)了兩種情況。一是在不少經(jīng)濟(jì)落后地方，村民對(duì)擔(dān)任村級(jí)干部興趣不大，村組基層組織不健全。二是村干部的產(chǎn)生受鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政影響較大，缺乏足夠的群眾基礎(chǔ)和為村民服務(wù)的主動(dòng)性，其威信亦不高。在開展村民自治示范活動(dòng)中，民主選舉，健全組織被作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)。達(dá)川市利用三年一度的村民委員會(huì)換屆選舉，重點(diǎn)加強(qiáng)基層組織和村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。首先，充分動(dòng)員群眾參與，依法進(jìn)行換屆選舉。1993年，全市農(nóng)村都嚴(yán)格按照《村民委員會(huì)組織法》及相關(guān)法律法規(guī)文件進(jìn)行了正常的換屆選舉。選舉的民主、公開程度大為提高。候選人的提名和確定，采取組織考察、民意測(cè)驗(yàn)、海選（由選民廣泛提名）、預(yù)選等方式進(jìn)行。正式投票及投票結(jié)果完全尊重群眾的選擇。全市參加投票的選民達(dá)到總數(shù)的95.1％。其中，復(fù)興鎮(zhèn)、東岳鄉(xiāng)共有13個(gè)選區(qū)，參選率達(dá)到100％，并且無(wú)一人代票。后又對(duì)少數(shù)換屆選舉不成功的6個(gè)村和未選足額的35個(gè)村、76名村委會(huì)成員，依法進(jìn)行了重選、另選和補(bǔ)選。村委會(huì)換屆選舉還促進(jìn)了村級(jí)黨組織建設(shè)。其中有7個(gè)后進(jìn)村的21名黨支部委員被調(diào)整。其次，在換屆選舉后，重點(diǎn)健全村委會(huì)組織體系。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，班子合力強(qiáng)的幾個(gè)村，經(jīng)村民討論通過(guò)，撤消了村民小組建制，使村委會(huì)的工作效率得以提高，有利于發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)。為強(qiáng)化村委會(huì)的組織作用，各村的村委會(huì)都統(tǒng)一設(shè)置了科技生產(chǎn)、人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、計(jì)劃生育、文化衛(wèi)生和社會(huì)福利等工作委員會(huì)，選舉配齊了村民小組長(zhǎng)。?

　　經(jīng)過(guò)村民委員會(huì)換屆選舉和健全基層組織，一批年富力強(qiáng)的村民成為村組干部。他們經(jīng)過(guò)群眾的嚴(yán)格挑選，威信高，責(zé)任感強(qiáng)，愿意帶領(lǐng)群眾共同致富。該市羅江鎮(zhèn)三村四組組長(zhǎng)伍錫弟原在蒲家鎮(zhèn)預(yù)制廠當(dāng)廠長(zhǎng)，村民民主選舉激發(fā)了他為村民服務(wù)的政治熱情，主動(dòng)放棄年薪萬(wàn)元的高收入，辭去廠長(zhǎng)回村當(dāng)組長(zhǎng)。為改變本組落后面貌，他主動(dòng)拿出自己的存款，賣掉肥豬，墊支修建村組公路。在他的感召下，公路占地所毀樹木、蔬菜、禾苗，群眾不要任何補(bǔ)償，公路得以順利修建。村委會(huì)換屆選舉和基層組織的健全還大大強(qiáng)化了基層干部和群眾自我服務(wù)的主動(dòng)積極意識(shí)。特別是一些偏遠(yuǎn)落后的村莊，一改過(guò)去“等、靠、要”的習(xí)慣，主動(dòng)想辦法，在爭(zhēng)取各方支持的同時(shí)，自力更生，艱苦奮斗，創(chuàng)造條件，改變貧困落后的面貌。新村、盤石兩個(gè)鄉(xiāng)有13個(gè)村原是無(wú)任何集體經(jīng)濟(jì)的“空殼村”。后在自治示范活動(dòng)中自籌資金，開發(fā)荒山、水域，發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)，一舉改變了無(wú)集體經(jīng)濟(jì)的面貌。

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　　2. 擴(kuò)大村民群眾參與公共事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督渠道，加強(qiáng)干群溝通，形成發(fā)展合力。? 根據(jù)村民自治的原則精神，村民應(yīng)該是自治的主體。但是，由于村民參與公共事務(wù)的渠道較少，村民自治事實(shí)上成為少數(shù)村干部的自治，村民群眾除了一年難得召開一次的村民大會(huì)外，對(duì)村莊的公共事務(wù)知之甚少，干部與群眾之間無(wú)形中存在著互不信任的隔膜。在村民自治活動(dòng)中，達(dá)川著重建立健全村民代表會(huì)議組織。在大多數(shù)村，實(shí)行每10－15戶選1名村民代表，組成村民代表議事會(huì)，經(jīng)常性地參與村公共事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督。村民代表會(huì)議一般每季度召開一次會(huì)議，討論決定本村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、興辦集體企業(yè)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式、新修維修公路、集資改善辦學(xué)條件，以及計(jì)劃生育、社會(huì)治安、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、財(cái)務(wù)收支等重大事項(xiàng)。由于村民化表的參與，使村民自治真正成為村民群眾的自治，改善了干部與群眾的關(guān)系。如村民代表主動(dòng)協(xié)助村干部調(diào)整土地、收繳稅費(fèi)、調(diào)解糾紛等，解決農(nóng)村工作中的一些熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，使鄉(xiāng)村干部的工作由被動(dòng)變主動(dòng)。?

　　3.建章立制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層管理工作規(guī)范化。

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　　由于農(nóng)村正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重大轉(zhuǎn)變之中，無(wú)論是貧困村，還是富裕村，都普遍存在制度不健全，管理不規(guī)范的問(wèn)題，從而引發(fā)或激化了一些矛盾。在開展村民自治示范活動(dòng)中，達(dá)川市抓住這個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，推動(dòng)依照法律法規(guī)建章立制，以制度治理鄉(xiāng)村。該市普遍動(dòng)員群眾討論制定《村民自治章程》。首先是以村民小組為單位，對(duì)章程草案反復(fù)討論、修改，后交村民代表會(huì)議審議、修改，再交全體村民會(huì)議表決通過(guò)，形成正式制度條文，最后交村委會(huì)執(zhí)行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全市的136個(gè)村，參加討論、修改章程的村民達(dá)54萬(wàn)人次。章程因此具有較強(qiáng)的群眾性、權(quán)威性、合法性和實(shí)用性。通過(guò)制定章程，廣大基層干部和群眾受到了一次深刻的民主和法制教育。為配合《村民自治章程》的貫徹實(shí)施，該市還制定了《村黨支部工作職責(zé)》、《村民委員會(huì)工作職責(zé)》、《村委會(huì)報(bào)告工作制度》、《財(cái)務(wù)管理制度》、《村務(wù)公開制度》和《村民代表議事規(guī)則》等規(guī)章制度。根據(jù)要求，村干部應(yīng)該依照制度行使權(quán)力，村民也可以根據(jù)制度監(jiān)督干部，從而有利于基層管理工作走向規(guī)范化。?

　　村級(jí)財(cái)務(wù)一直是農(nóng)村基層社會(huì)的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，并關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，達(dá)川市農(nóng)村采取村財(cái)務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)管，這樣雖然可以在一定程度上避免村極干部亂收亂支的現(xiàn)象，但村的省略受到限制，群眾也有意見(jiàn)。在村民自治活動(dòng)中，達(dá)川市將村級(jí)財(cái)務(wù)村建村管作為重要內(nèi)容，建立健全財(cái)務(wù)公開和財(cái)務(wù)管理制度。村級(jí)財(cái)務(wù)采取會(huì)計(jì)管賬、出納管錢、村主任審批和村民監(jiān)督的辦法。開支150元以上要經(jīng)過(guò)村委會(huì)集體研究決定。開支1000元以上要由村民代表會(huì)議討論決定。重大開支要經(jīng)村民大會(huì)討論決定。正常收支季度公開，預(yù)算決算年度公開，重大建設(shè)項(xiàng)目及時(shí)公開。通過(guò)建立健全村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度，既增加了村級(jí)經(jīng)濟(jì)活力，也可以防止少數(shù)村干部以權(quán)謀私，結(jié)束了村財(cái)務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)管的被動(dòng)局面。

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　　在建章立制中，建立村級(jí)檔案是達(dá)川市的一個(gè)富有特色的舉措。新中國(guó)建立以來(lái)，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)體制不斷變動(dòng)，特別是改革開放以來(lái)，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了很大變化，人口、財(cái)產(chǎn)、土地等關(guān)系日趨復(fù)雜。如果不理順這些關(guān)系，勢(shì)必影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。針對(duì)這一問(wèn)題，達(dá)川市在開展村民自治示范活動(dòng)中，利用制定各種規(guī)章制度之機(jī)，對(duì)長(zhǎng)期遺留下來(lái)的人口、財(cái)產(chǎn)、土地等問(wèn)題進(jìn)行了清理，并建立起規(guī)范的檔案。1993－1996年，全市建立檔案11480卷。其中，財(cái)務(wù)檔案5570卷，文書檔案3920卷，土地檔案1010卷，戶籍檔案980卷。有54個(gè)村建立了專門的檔案室。通過(guò)建立檔案制度，解決了不少長(zhǎng)期懸而未決的問(wèn)題，為農(nóng)村改革發(fā)展提供了可靠的制度保證。該市西外塔坨村在整理檔案資料中，找到了30多年前的一份土地租用合同，使長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的一筆土地官司得以結(jié)案，挽回經(jīng)濟(jì)損失18萬(wàn)元。東城北巖村的一樁拖延15年之久的土地糾紛在清理和建立村級(jí)檔案中按照協(xié)議妥善解決。?

　　自1993年，達(dá)川市以村民自治示范活動(dòng)為切入點(diǎn)，村民自治進(jìn)程大大加快，基層直接民主和依法治理都達(dá)到一個(gè)新的水平。至1995年，全市有11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處，127村（居）民委員會(huì)達(dá)到省政府規(guī)定的村（居）民自治示范活動(dòng)十條標(biāo)準(zhǔn)。村民自治示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處，示范村（居）民委員會(huì)分別占100％和93.3％。特別是這一廣泛深入的政治變動(dòng)是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的狀態(tài)下發(fā)生的。民主化進(jìn)程不僅沒(méi)有影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，而且促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和政治穩(wěn)定。1992年全市農(nóng)村人均純收入為855元，1995年達(dá)1352元，初步達(dá)到小康水平。特別是通過(guò)村級(jí)組織建設(shè)，大大增強(qiáng)了集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力。1992年，全市農(nóng)村村集體純收入5000元以上的村僅有57個(gè)，占總數(shù)的41.8%，5000元以下占58.2％，其中“空殼村”36個(gè)。1995年，5000元以上的村上升到99.27％，其中收入在1萬(wàn)元以上的村78個(gè)，出現(xiàn)了數(shù)個(gè)百萬(wàn)元的村，消滅了“空殼村”。通過(guò)村民自治中的自我教育，促進(jìn)了精神文明建設(shè)。文明村、衛(wèi)生村、“三戶一家”的評(píng)選成為經(jīng)常性的活動(dòng)。通過(guò)村民自治中的自我管理促進(jìn)了社會(huì)秩序的好轉(zhuǎn)。由于建立健全村級(jí)治安組織體系，強(qiáng)化了基層的自我防范、自我監(jiān)督和自我調(diào)節(jié)能力，維護(hù)了社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。? 二、政府在村民自治進(jìn)程中扮演的積極主動(dòng)角色

　　如果從長(zhǎng)期缺乏民主傳統(tǒng)的角度看，對(duì)該市的民主化進(jìn)程無(wú)論作什么估價(jià)都不過(guò)分。在這一平靜的民主化“革命”進(jìn)程中，政府（這里是廣義的政府，包括執(zhí)政黨、人大、政府等政治和政權(quán)系統(tǒng)）發(fā)揮了重要的歷史主動(dòng)性和積極性。其功能和作用主要表現(xiàn)為：?

　　1.啟動(dòng)功能。?

在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間，達(dá)川市的村民自治進(jìn)程與四川全省的情形大體相同。只是通過(guò)開展村民自治示范活動(dòng)，才大大加快了村民自治的進(jìn)程。1990年，中共中央將定決村民自治的重點(diǎn)放在試點(diǎn)示范上。國(guó)家民政部要求每個(gè)省都要選擇1－2個(gè)縣（市），(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))每個(gè)縣都要選擇若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要選擇若干村開展村民自治示范，以摸索經(jīng)驗(yàn)，樹立典型。同時(shí)對(duì)村民自治示范點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定。顯然，作為村民自治示范點(diǎn)，其村民自治進(jìn)程應(yīng)居于其他地方的前列，要求也較高。如在一般的縣，只需要在若干年限內(nèi)在若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊建立起示范典型。對(duì)村民自治示范縣來(lái)說(shuō)，則要求絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊達(dá)到示范點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。而示范點(diǎn)的選擇和確定，既取決于上級(jí)主管部門，又與被選擇點(diǎn)的主動(dòng)爭(zhēng)取有關(guān)。村民自治示范點(diǎn)與其他示范典型不同，不僅其工作十分復(fù)雜，難以控制，而且主管部門并沒(méi)有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)支持。一般地方對(duì)此缺乏熱情和積極性。達(dá)川市民政局得知四川省民政廳選擇1－2個(gè)縣（市）作為縣級(jí)村民自治示范點(diǎn)的情況后，主動(dòng)爭(zhēng)取將示范點(diǎn)放在本市，并得到省有關(guān)部門的同意。

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　　當(dāng)村民自治示范點(diǎn)確定后，達(dá)川市的決策者并沒(méi)有將其只是作為一個(gè)政府部門（民政局）的分管工作，而是作為推動(dòng)農(nóng)村工作和全面進(jìn)步的切入點(diǎn)，從而給予了高度重視。這是因?yàn)椋�中共十一屆三中全�?huì)以來(lái)，該市農(nóng)村的改革發(fā)展取得了很大成就，但也面臨著新的挑戰(zhàn)和問(wèn)題，發(fā)展亦不平衡。在一些經(jīng)濟(jì)較為落后的地方，集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱，村級(jí)組織缺乏為村民服務(wù)的能力，威信不高。而在一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地方，由于管理制度不健全，干部和群眾關(guān)系不協(xié)調(diào)，社會(huì)矛盾有所增多。1992年以后，在黨和國(guó)家高度重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題的宏觀背景下，該市采取了不少措施推動(dòng)農(nóng)村工作，取得了一些成效。但是，由于沒(méi)有一個(gè)共同的切入點(diǎn)，各部門各抓所分管的工作，造成工作重復(fù)，缺乏整體規(guī)劃，亦難以分類指導(dǎo)，工作成效不顯著。隨著村民自治示范點(diǎn)的確定，達(dá)川市委和市政府通過(guò)學(xué)習(xí)有關(guān)文件精神，對(duì)村民自治有了進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)。認(rèn)為農(nóng)村工作千頭萬(wàn)緒，都要通過(guò)基層組織去做；
農(nóng)村工作千難萬(wàn)難，把基層組織建設(shè)好，將廣大農(nóng)民的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)，再大的困難也能克服。為此，該市決定以開展村民自治活動(dòng)作為契機(jī)和切入點(diǎn)，加強(qiáng)村級(jí)組織和民主政治建設(shè)，以此推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步。?

　　由于達(dá)川的決策者將村民自治作為推動(dòng)農(nóng)村全面進(jìn)步的切入點(diǎn)，因而給予了高度的重視。市級(jí)成立了專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)－－市村民自治領(lǐng)導(dǎo)小組，由市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，分管法制工作的人大副主任、政府副市長(zhǎng)、政協(xié)副主席、組織部長(zhǎng)、宣傳部長(zhǎng)、武裝部長(zhǎng)、民政局長(zhǎng)等7個(gè)任副組長(zhǎng)，并從市人大、組織部、民政局、人武部、公安局、農(nóng)委、團(tuán)委、婦聯(lián)、文明辦、財(cái)政局等部門和單位抽調(diào)工作人員組成工作機(jī)構(gòu)。市民政局長(zhǎng)任辦公室主任。發(fā)達(dá)完備的政府組織系統(tǒng)一旦被啟動(dòng)，村民自治進(jìn)程必然會(huì)大大加快。?

　　2.動(dòng)員功能。

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　　村民自治的核心是動(dòng)員廣大農(nóng)民群眾共同參與基層政治和社會(huì)事務(wù)的管理，是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣的工作。特別是不少基層干部對(duì)村民自治尚不熟悉，認(rèn)為農(nóng)村工作本已難做，如果讓農(nóng)民有更多的民主權(quán)利，農(nóng)民可能“不聽話”，工作更難做。同時(shí)，村民自治作為人民群眾自治，只有充分動(dòng)員群眾才能付諸實(shí)際。而群眾中也存在“自治就是自由，要怎么想就怎么想，愛(ài)怎么干就怎么干，不受任何約束”的心理。為此，達(dá)川市圍繞村民自治是基層群眾自治而不是少數(shù)干部自治，是依法自治而不是隨心所欲的問(wèn)題，以村民自治的“四民主”（民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督）和“三自”（自我管理、自我服務(wù)和自我教育）為重點(diǎn)進(jìn)行廣泛的宣傳動(dòng)員，讓廣大干部群眾了解和掌握有關(guān)的法律、政策精神。該市利用廣播、電視、會(huì)議、專欄、培訓(xùn)骨干、知識(shí)競(jìng)賽等多種形式，廣泛、深入、持久地開展宣傳和教育。使廣大干部群眾受到了深入生動(dòng)的民主和法治教育，為村民自治的推進(jìn)奠定了良好的基礎(chǔ)。該市民政局局長(zhǎng)王昭林介紹，廣大農(nóng)民有民主的要求，但由于長(zhǎng)期傳統(tǒng)影響，對(duì)自己所應(yīng)有的民主權(quán)利不清楚。通過(guò)宣傳，使廣大農(nóng)民對(duì)自己的民主權(quán)利有了較為清晰的認(rèn)識(shí)。

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　　3.引導(dǎo)功能。

?

　　中華人民共和國(guó)建立以后，執(zhí)政黨十分重視在革命戰(zhàn)爭(zhēng)期間與人民群眾建立的緊密聯(lián)系，提出發(fā)動(dòng)群眾進(jìn)行民主管理。但由于這種動(dòng)員式的政治參與未能與經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系起來(lái)，從而處于虛擬狀態(tài)，基層干部和群眾的積極性逐漸減弱。達(dá)川市在開展村民自治示范工作時(shí)認(rèn)識(shí)到，不能單純從民主參與的角度認(rèn)識(shí)村民自治，而應(yīng)該將村民自治與黨在現(xiàn)階段的工作重點(diǎn)和農(nóng)民的迫切需要結(jié)合起來(lái)，將村民自治導(dǎo)向農(nóng)民脫貧致富奔小康的總體目標(biāo)上來(lái)。村民自治也因此才能為廣大基層干部群眾所接受，持久深入地發(fā)展。為此，該市將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為引導(dǎo)村民自治深入開展的重要內(nèi)容和考核目標(biāo)之一。首先，該市將鞏固和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)作為村民自治工作達(dá)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)定村級(jí)的集體資產(chǎn)要達(dá)到5000元以上，消滅沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)的“空殼村”。其次，市財(cái)政增加對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，特別是將有限的資金投入到通過(guò)村民自治促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效顯著的地方。第三，將那些以村民自治促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的地方作為典型，廣泛宣傳，形成示范效應(yīng)。?

　　4.推進(jìn)功能。?

　　村民自治是一項(xiàng)扎扎實(shí)實(shí)的工作，需要從多方面給予支持和促進(jìn)。一是財(cái)政支持。1993－1995年3年間，市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)投入達(dá)50萬(wàn)元。二是組織推動(dòng)。在市村民自治領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下，全市各部門動(dòng)員，包片包村，層層負(fù)責(zé)。平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有1－2名部局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，每個(gè)村至少有1－2名各部門抽調(diào)的工作人員。全市共抽調(diào)部局領(lǐng)導(dǎo)和工作人員480名，包片包村蹲點(diǎn)，定人員，定時(shí)間，定地點(diǎn)，定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行崗位目標(biāo)責(zé)任考核，將村民自治示范標(biāo)準(zhǔn)層層落實(shí)到基層。為推動(dòng)村民自治發(fā)展，各部門下派鄉(xiāng)村的工作人員要各顯神通，帶資金、帶技術(shù)、帶物資、帶知識(shí)、帶政策下鄉(xiāng)，幫助基層解決一些實(shí)際問(wèn)題。如張金村便是市委書記的聯(lián)系點(diǎn)，市科委、銀行等部門從技術(shù)和資金方面給予一定支持。?

　　在組織推動(dòng)過(guò)程中，市民政局充分發(fā)揮了積極主動(dòng)作用。民政部門所主管的工作屬非經(jīng)濟(jì)方面，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的時(shí)代，其重要性未能受到充分認(rèn)識(shí)。民政部門在政府系統(tǒng)里的地位亦不顯赫，其影響力也有限。這正是許多地方的村民自治工作未能引起足夠重視從而進(jìn)展不快的重要原因。達(dá)川市民政局在村民自治進(jìn)程中一直扮演著重要角色。民政局以村民自治示范點(diǎn)為契機(jī)，積極爭(zhēng)取市領(lǐng)導(dǎo)和其他部門的支持，使村民自治為各部門所重視，并將其納入本部門工作范圍，有力地促使了村民自治工作的開展。其中，民政局局長(zhǎng)王昭林的個(gè)人魅力與影響力起到了重要作用。王的資歷深。現(xiàn)任市級(jí)和部局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)大多是60年代后參加工作的中年干部，而王是50年代參加工作的老資格；
王的影響大。王長(zhǎng)期在達(dá)川本地工作，并在組織部等重要部門任過(guò)職，與許多部門的領(lǐng)導(dǎo)人交往甚深，說(shuō)話有人聽；
王的事業(yè)心強(qiáng)。王長(zhǎng)期從事基層工作，對(duì)村民自治的重要性有較深刻的認(rèn)識(shí)。他本人已接近離職年齡，希望將村民自治作為一項(xiàng)事業(yè)，在離職前作出一番成就。因此，王在推動(dòng)達(dá)川市的村民自治進(jìn)程中發(fā)揮出超凡的能量。筆者在調(diào)查時(shí)聽有關(guān)人員談到，如果沒(méi)有王局長(zhǎng)，要爭(zhēng)取到其他部門對(duì)村民自治的大力支持是非常困難的。

　　5．規(guī)范功能

　　村民自治作為大眾參與的民主化進(jìn)程，必須在嚴(yán)格的法律法規(guī)規(guī)范下進(jìn)行，這亦是其持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的基本保證。達(dá)川市的村民自治在較短的時(shí)間內(nèi)取得明顯成 效，且未出現(xiàn)混亂，重要原因是市政府將村民自治進(jìn)程一 直置于嚴(yán)格的制度規(guī)范之下。1993年 l1月，村民自治示 范活動(dòng)開始啟動(dòng)時(shí)，中共達(dá)川市委、市政府就下達(dá)文件， 將建章立制，強(qiáng)化管理作為村民自治示范活動(dòng)的重要內(nèi) 容，認(rèn)為建立章程和制度是整個(gè)村民自治示范活動(dòng)員重 要、最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。隨著村民自治示范活動(dòng)的開展，該市 又根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，制定了一系列規(guī)范性文件。如 1994年12月28日市六屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議通過(guò) 的《達(dá)川市村民代表會(huì)議議事規(guī)則(試行)》；
1995年6月l3日中共達(dá)川市委、市政府向全市印發(fā)《達(dá)川市村(居) 級(jí)規(guī)范化管理暫行規(guī)定》，共122條。

　　考慮各地情況不同，達(dá)川市在建立規(guī)范制度時(shí)，特別 注意統(tǒng)一性與靈活性的有機(jī)結(jié)合， 即基本的原則精神要 求統(tǒng)一，以避免各行其是，具體的規(guī)定有所不同，使制度 規(guī)范有針對(duì)性和實(shí)用性。如《村民自治章程》的前三條全 市都一致，因?yàn)檫@三條反映了村民自治的基本原則精神， 章程的其他內(nèi)容則在駐村干部的指導(dǎo)下由村民自己討論 制定。而《村民委員會(huì)工作制度》、《財(cái)務(wù)管理制度》、《村 務(wù)公開制度》等制度則在條款形式上統(tǒng)一規(guī)定，具體內(nèi)容 上由各村自行制定。

在達(dá)川市，村民自治示范活動(dòng)使基層民主帶有相當(dāng) 程度的動(dòng)員性，但這一活動(dòng)沒(méi)有像過(guò)去的動(dòng)員式政治參 與一樣流于形式和走過(guò)場(chǎng)，重要原因是該市制定了嚴(yán)格 的村民自治示范檢查驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得非常詳 盡，將村民自治的內(nèi)容加以量化。如村委會(huì)干部由民主 選舉產(chǎn)生為2分，如由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派則不給分。民主管理，實(shí) 行“兩公開”(村務(wù)、財(cái)務(wù)公開)監(jiān)督的為13分。規(guī)章制度 健全落實(shí)，內(nèi)容切實(shí)、合法，執(zhí)行好的為10分。凡是達(dá)到 示范標(biāo)準(zhǔn)的村都要對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格檢查驗(yàn)收。對(duì)已達(dá)標(biāo)的 村采取跟蹤檢查的方式，鞏固其成效。1995年5月15日， 中共達(dá)川市委、市人民政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好基層政 權(quán)及自治組織建設(shè)工作的意見(jiàn)》。該文件指出，基層政權(quán) 及村民自治建設(shè)工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期的任務(wù)，需要進(jìn)一步鞏固、完善、提高。要把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入村民自治達(dá)標(biāo)活動(dòng)中，對(duì)典型示范單位實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，不搞終身制。

三．民主化進(jìn)程中政府行為的若干思考

　　達(dá)川市以政府組織系統(tǒng)推動(dòng)村民自治，取得了明顯 的成效。它為認(rèn)識(shí)中國(guó)民主化進(jìn)程提供了不少啟示。

從西方民主化進(jìn)程看， 民主具有相當(dāng)程度的自然成 長(zhǎng)性。近現(xiàn)代西方國(guó)家的民主早在12— l3世紀(jì)就在一些 商業(yè)城市萌生，直到18—19世紀(jì)才上升為國(guó)家形態(tài)的民 主，并成為社會(huì)普遍的價(jià)值觀念和生活方式。而中國(guó)直到 19世紀(jì)中葉仍是專制力量十分強(qiáng)大的國(guó)家，長(zhǎng)期缺乏民 主傳統(tǒng)，民主發(fā)育程度很低。直到近代，伴隨資本主義經(jīng) 濟(jì)發(fā)展和外來(lái)文明的傳播， 民主萌芽才得以在中國(guó)社會(huì) 自然生長(zhǎng)，但仍十分脆弱，強(qiáng)大的國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)一旦加以 強(qiáng)力壓制， 民主化進(jìn)程即告中斷。這是中國(guó)民主化進(jìn)程 的特定背景， 同時(shí)也意味著中國(guó)的民主不可能像西方那 樣緩慢地自然生長(zhǎng)。但是民主化進(jìn)程一旦得到國(guó)家力量 的主動(dòng)推動(dòng)，就可能會(huì)大大加快。達(dá)川市的村民自治進(jìn) 程便可說(shuō)明這一點(diǎn)。如果沒(méi)有國(guó)家有關(guān)村民自治示范的 政策導(dǎo)向，沒(méi)有達(dá)川市政府組織系統(tǒng)的強(qiáng)力推動(dòng)，村民自 治所要求的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是 不可能迅速落實(shí)到社會(huì)基層的。

也許人們會(huì)說(shuō)，這種民主帶有強(qiáng)烈的人為性，它能否持久鞏固，值得懷疑。如果領(lǐng)導(dǎo)不再重視，王昭林不再擔(dān) 任民政局長(zhǎng)，達(dá)川市的村民自治是否會(huì)終結(jié)?我在達(dá)川 市也聽到這樣的議論和質(zhì)疑。是的，任何政府行為都帶有人為性，領(lǐng)導(dǎo)人的意志和注意力的變化，領(lǐng)導(dǎo)人的更 替，都會(huì)影響民主化進(jìn)程。但是，只要政府行為不是脫離 實(shí)際或強(qiáng)行移植的， 它所造成的后果就不會(huì)發(fā)生重大變 化。村民自治并不是政府領(lǐng)導(dǎo)人的主觀偏好，它所體現(xiàn) 的民主精神事實(shí)上深深地蘊(yùn)育在民眾之中。隨著農(nóng)村經(jīng) 濟(jì)改革和社會(huì)發(fā)展，農(nóng)民要求更多地參與公共事務(wù)。政 府行為只是將這種民間訴求提升到政府工作層面，并加 以制度化、規(guī)范化。

由于村民自治所體現(xiàn)的民主精神并 不會(huì)隨著政府行為的改變而停息，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))那么，村民自治的進(jìn)程 亦會(huì)延續(xù)下去。特別是民主進(jìn)程一旦轉(zhuǎn)換為民眾的生活方式和習(xí)慣，便很難被改變。如在達(dá)川，村民民主選舉已 被村民視為天經(jīng)地義之事，如果村組領(lǐng)導(dǎo)人不經(jīng)群眾選舉或認(rèn)可，其合法性基礎(chǔ)就會(huì)大大削弱。

　　所以，在民主化進(jìn)程中，不能簡(jiǎn)單地將國(guó)家力量和政府行為視為消極物，在一定條件下，它會(huì)起到不可替代的積極作用。特別是對(duì)于發(fā)達(dá)的國(guó)家組織系統(tǒng)在歷史上長(zhǎng) 期延續(xù)下來(lái)的中國(guó)來(lái)說(shuō)， 民主化進(jìn)程應(yīng)該充分利用國(guó)家力量和政府行為。這或許會(huì)使中國(guó)的民主化進(jìn)程大大加快，并走出與西方不同的道路。

　　當(dāng)然，政府行為在民主化進(jìn)程中發(fā)揮的積極作用，是有一定條件的。最主要的是政府行為必須與民眾的訴求相契合。在現(xiàn)階段農(nóng)村，農(nóng)民的基本訴求是改善生活條件，即通常所說(shuō)的脫貧致富。民主參與既是民眾追求的目標(biāo)之一，同時(shí)更是滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)需要的重要手段。達(dá)川市政府對(duì)村民自治的推動(dòng)之所以能取得明顯的成效， 重要原因是將發(fā)展經(jīng)濟(jì)、為基層和農(nóng)民解決一些緊迫的 實(shí)際問(wèn)題與推動(dòng)村民自治結(jié)合起來(lái)，使基層和農(nóng)民切實(shí) 看到村民自治的好處， 更積極地接受和轉(zhuǎn)換為個(gè)人行為。因此， 中國(guó)的民主化進(jìn)程必須充分考慮民眾的迫切需要，離開這一點(diǎn)， 民主便缺乏強(qiáng)大的生命力。近代以來(lái)，自由主義的知識(shí)精英雖然孜孜不倦追求民主，但屢屢 失敗，原因即在于此。

　　同時(shí)，對(duì)于正在從事大規(guī)�，F(xiàn)代化建設(shè)的當(dāng)代中國(guó)來(lái)說(shuō)，政治穩(wěn)定與政治民主同樣重要，從某種意義上說(shuō)， 政治穩(wěn)定往往被置于優(yōu)先地位。政治民主必須在政治穩(wěn)定的環(huán)境下進(jìn)行。而政府行為則是有力的保證。因?yàn)閷?duì)于任何一個(gè)政府來(lái)說(shuō)， 政治穩(wěn)定都被視為頭等重要的選擇。民眾的行為具有突出的個(gè)人性，頭等重要的是個(gè)人訴求能否滿足。所以，只有通過(guò)政府行為，才能保證民主化有步驟有秩序地進(jìn)行， 民主化的成果也才能鞏固。達(dá)川市的村民自治不僅沒(méi)有引起社會(huì)混亂，而且促進(jìn)了社 會(huì)穩(wěn)定，重要原因是政府積極發(fā)揮了規(guī)范調(diào)控作用，為村 民自治創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。

民主的精髓之一是政府和民眾的政治行為規(guī)范化程序化。政府在規(guī)范民眾的民 主行為時(shí)， 自覺(jué)不自覺(jué)地會(huì)將民主規(guī)范和程序滲透到自 己的行為之中。顯而易見(jiàn)， 達(dá)川市規(guī)定村極干部必須由 村民選舉而不能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命。這一規(guī)定本身便屬于政府行為。

　　達(dá)川市的村民自治進(jìn)程畢竟只是開始，對(duì)其成效不 宜作過(guò)高估價(jià)，其群眾基礎(chǔ)也有待進(jìn)一步鞏固。但是，這一進(jìn)程中所反映出的政府主動(dòng)性是值得重視和肯定的。

　　(本次調(diào)查得到四川省民政廳基層政權(quán)處、達(dá)川市政府、市民政局的支持)

　　來(lái)源: 《戰(zhàn)略與管理》1997年第3期　　　　

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