鄧瑾：村民自治,孤掌難鳴？

　　小社區(qū)的自治機(jī)制幾乎影響不了大環(huán)境的不民主決策對農(nóng)民切身利益的侵害

　　高層傾力打造

　　7月12日，《人民日報(bào)》全文刊發(fā)了《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》，并配發(fā)社論《健全農(nóng)村基層民主的重大舉措》。

　　至此，據(jù)知情人稱歷時(shí)兩年打造、征求了中央各部委以及所有省級領(lǐng)導(dǎo)的意見的這份文件終于走向了公眾。

　　在文件成型的最后階段，中央領(lǐng)導(dǎo)還在為該文件的完善進(jìn)行討論。

　　2004年5月20日，胡錦濤總書記主持召開中央政治局常委會(huì)討論了該文件。列席會(huì)議的有中央書記處、中紀(jì)委，、中組部、中農(nóng)辦、財(cái)政部、司法部、農(nóng)業(yè)部以及人口與計(jì)生委的高級官員。

　　8天之后，也就是5月28日，胡錦濤總書記又主持召開中央政治局會(huì)議對文件進(jìn)行討論。

　　“一份文件如此多次地廣泛征求意見，如此多次的反復(fù)修改，一份文件牽動(dòng)了那么多中央高層領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，協(xié)調(diào)那么多部門來共同參與，這一方面體現(xiàn)了黨中央對村務(wù)公開和民主管理工作的高度重視，另一方面，也凸現(xiàn)了文件內(nèi)含的制度安排、制度設(shè)計(jì)的極端重要性。”一位參與文件制定過程的民政部官員說。

　　之所以這么受高層關(guān)注，是因?yàn)檫@份6000多字的文件的出臺有著重要的時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)需求。

　　自從十六大黨中央把“三農(nóng)”問題上升到全黨工作的“重中之重”后，政府相繼出臺了包括稅費(fèi)改革、減免農(nóng)業(yè)稅、種糧補(bǔ)貼、增加農(nóng)民收入等一系列事關(guān)農(nóng)民切身利益的新政策。但即使有這樣的“尚方寶劍”，據(jù)農(nóng)村民間代表姚立法稱，“違法中央精神的事到處都有�！�

　　如果說高密度地出臺一些利民惠民政策是高層試圖為積重難返的三農(nóng)問題尋找“短平快”的突破口，并同時(shí)樹立本界領(lǐng)導(dǎo)集體的親民路線，那么，新政策的落實(shí)不力又迫使中央政府重新直面三農(nóng)問題的制度障礙。

　　于是，“堅(jiān)持村務(wù)公開，發(fā)展農(nóng)村基層民主”再一次被推上制度建設(shè)的前臺。自從1998年中辦、國辦下發(fā)了《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》以及同年《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》施行以來，全國農(nóng)村普遍實(shí)行了村務(wù)公開和民主管理制度。但該制度的推廣并沒能根本地改變農(nóng)村的狀況。

　　“現(xiàn)在農(nóng)村的矛盾和問題很多，農(nóng)民群眾集體上訪上告事件居高不下，其深層次原因雖然很復(fù)雜，但直接原因多是由于村務(wù)不公開，民主管理跟不上造成的�！焙幽祥_封縣西姜寨鄉(xiāng)黨委副書記黃遷海說，“如何健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度已成為破解三農(nóng)問題的關(guān)鍵問題之一�！�

　　另外，《意見》也對黨的基層民主建設(shè)中一個(gè)重要問題，即如何正確處理堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的關(guān)系，提供了一個(gè)制度化的解決途徑。

　　在現(xiàn)實(shí)農(nóng)村中，兩委關(guān)系——鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在村級的代理人村黨支部和由村民直接選舉產(chǎn)生的村委會(huì)——不協(xié)調(diào)是普遍問題。

　　一直在過村民自治研究的學(xué)者仝志輝在做田野調(diào)查中一位村委會(huì)主任的抱怨很具有代表性。這位村委會(huì)主任說：“什么叫黨的領(lǐng)導(dǎo)？是不是把錢和權(quán)交到村黨支部書記手里就是黨的領(lǐng)導(dǎo)？我們是村民選舉產(chǎn)生的村委會(huì)，我們代表村民，把村里的事管好了，把國家的政策貫徹好了，這就叫堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)�！�

　　胡錦濤總書記在2002年6月全國農(nóng)村“三個(gè)代表”重要思想學(xué)習(xí)教育活動(dòng)總結(jié)表彰會(huì)議上也指出：“大量情況表明，村黨支部、村委會(huì)之間出現(xiàn)不協(xié)調(diào)，絕大多數(shù)都出在村級重大事務(wù)的決策與管理上由誰說了算，按什么程序辦�！�

　　“所謂農(nóng)村問題，實(shí)際上是超大的鄉(xiāng)村社會(huì)應(yīng)如何組織和管理的問題，即：是按民主、法治方式還是按集權(quán)、人治方式來組織和建設(shè)的問題，是如何處理國家與社會(huì)、政府與民眾關(guān)系的問題�！敝泄步�西省委黨校政治學(xué)系主任教授肖唐鏢說，“就此而言，鄉(xiāng)村建設(shè)并不僅僅是鄉(xiāng)村社會(huì)自身的問題，同時(shí)也是國家建設(shè)的問題�！�

　　程序創(chuàng)新

　　如果從1982年《憲法》第111條規(guī)定“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”算起，村民自治制度已經(jīng)存在了20多年了。進(jìn)入1990年代，村民自治從“冷漠地帶”一躍成為各級領(lǐng)導(dǎo)人的寵兒。

　　村政專家沈延生是這樣解釋其中的原因�！傲�四”之后，鄧小平曾表示：“十三大政治報(bào)告是經(jīng)過黨的代表大會(huì)通過的，一個(gè)字都不能動(dòng)。”“（當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)集體）既要高舉鄧小平理論的旗幟，又不方便再強(qiáng)調(diào)黨政分開和建立社會(huì)協(xié)商對話制度等十三大的主題，政治風(fēng)險(xiǎn)性較小的村民自治便成為‘繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革’的首選�！� 沈延生說，“此外，官員們發(fā)現(xiàn)西方對選舉和看起來像中國農(nóng)村民主的興趣是中國國際形象的一種資產(chǎn)�！�

　　很自然，對村民自治和農(nóng)村民主的關(guān)注發(fā)展成只聚焦在“村官直選”上了�！昂＿x”一度成為媒體流行詞匯。

　　在學(xué)者仝志輝看來，在國內(nèi)外的關(guān)注下，村民委員會(huì)選舉在中國是民主程度非常高的選舉，制度化問題基本上得以解決，但這并不意味著村民自治的理念已經(jīng)完全落實(shí)了。根據(jù)《憲法》和相關(guān)法律，村民自治的含義是三自（農(nóng)民自我教育、自我服務(wù)和自我管理）四民主（民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督）。

　　“我們原來以為先搞選舉，再一步一步搞后面三個(gè)民主。其實(shí)可能實(shí)踐要求這四個(gè)民主一起搞，甚至后面三個(gè)民主在選舉之前就要做好，才能保證選舉的效果�！� 仝志輝說。

　　由于按選舉改造的村制，對解決農(nóng)民當(dāng)前迫切需要解決的問題用處并不太大，農(nóng)民對這種外加的選舉興趣下降。而村民自治核心內(nèi)容之一的村務(wù)公開也由于沒有來自農(nóng)民的有效監(jiān)督制約機(jī)制，經(jīng)常流于形式。

　　《意見》針對這些農(nóng)村的普遍問題，從包括保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)等方面進(jìn)行了一系列內(nèi)容和程序的細(xì)致規(guī)定。

　　上述民政部官員總結(jié)《意見》有兩個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新之處，其一就是規(guī)范了村務(wù)公開的程序�！爸修k發(fā)（1998）9號文件沒有涉及這個(gè)問題，而近些年的實(shí)踐表明，村務(wù)公開的程序，是一個(gè)非常重要、不可回避的問題。”他說。文件在總結(jié)各地成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對村務(wù)公開的基本程序作了如下規(guī)定：“村民委員會(huì)根據(jù)本村的實(shí)際情況，依照法規(guī)和政策的有關(guān)要求提出公開的具體方案；
村務(wù)公開監(jiān)督小組對方案進(jìn)行審查、補(bǔ)充、完善后，提交村黨組織和村民委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議討論確定；
村民委員會(huì)通過村務(wù)公開欄等形式及時(shí)公布�！�

　　文件的另一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)新之處就是進(jìn)一步規(guī)范了民主決策機(jī)制，為農(nóng)民群眾參與村務(wù)決策提供保障。

　　《意見》指出，涉及村民利益的事項(xiàng)，原則上要遵循以下決策程序：“由村黨組織、村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、十分之一以上村民聯(lián)名或五分之一以上村民代表聯(lián)名提出議案；
由村黨組織統(tǒng)一受理議案，并召集村黨組織和村民委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議，研究提出具體意見或建議；
由村民委員會(huì)召集村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定；
由村黨組織、村民委員會(huì)組織實(shí)施村民民主決策事項(xiàng)的辦理。對提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定的事項(xiàng)，會(huì)前要向村民或村民代表公告，廣泛征求意見；
會(huì)后要及時(shí)公布表決結(jié)果；
對決定事項(xiàng)的實(shí)施情況，要及時(shí)公布，自覺接受群眾監(jiān)督。涉及村民利益的重大事項(xiàng)，必須按照決策程序提請村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定。”

　　“文件中提到的農(nóng)民四權(quán)（知情權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)）中，參與決策權(quán)是最核心的，這是對農(nóng)民權(quán)利的一種非常徹底的賦予。”仝志輝說。

　　另外，民主決策機(jī)制也被期望能為正確處理堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的關(guān)系提供一個(gè)制度性的解決渠道。該民主決策機(jī)制設(shè)計(jì)的實(shí)質(zhì)是“明確了村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)作用”。民政部官員說。這次的《意見》明確了“基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，而這在1998年中辦、國辦下發(fā)的《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》中并沒有明確規(guī)定。

　　“把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚(yáng)民主、切實(shí)依法辦事有機(jī)統(tǒng)一于農(nóng)村社會(huì)主義民主實(shí)踐當(dāng)中�！痹摴賳T總結(jié)說。

　　落實(shí)有待觀察

　　盡管文件的制定受到高層的非常重視，但對姚立法來說，中央政策好是好，但是落實(shí)難，而且從來如此，“因?yàn)槿酥蔚某煞诌�是太重”。

　　他舉例說，在2002年中國農(nóng)村村民委員會(huì)換屆選舉年的時(shí)候，中辦、國辦緊急發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》，提出在換屆中推行“四個(gè)提倡”：提倡把村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會(huì)候選人，通過選舉兼任村民委員會(huì)成員；
提倡黨員通過法定程序當(dāng)選村民小組長、村民代表；
提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會(huì)的選舉，獲得群眾承認(rèn)以后，再推薦為黨支部書記人選；
提倡村民委員會(huì)的黨員成員通過黨內(nèi)選舉，兼任村黨支部委員。該《通知》試圖解決的核心問題是，怎么產(chǎn)生村黨支部書記。

　　“但在（湖北）潛江所有的329個(gè)村中，沒有一個(gè)村這么做！” 姚立法說，“而且潛江還是國家表彰過的‘全國村民自治模范市’。”

　　況且，“中央的政策農(nóng)民知道得很少。誰在宣傳？又是誰在推進(jìn)？”他反問。

　　記者在采訪中也致電過多位選舉專家和三農(nóng)專家，也包括一些基層的干部，幾乎都沒有看過《意見》全文，還有很多并不知道有該文件出臺。

　　鄉(xiāng)黨委副書記黃遷海也表示對文件落實(shí)前景“信心不大”。他認(rèn)為最關(guān)鍵的是，文件“對村民代表會(huì)議的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性作用強(qiáng)調(diào)得不夠”。

　　“我最大的擔(dān)心是連會(huì)都開不起來。” 黃遷海說。

　　因?yàn)槲募�的制度設(shè)計(jì)中，幾個(gè)起制衡作用的新組織都是由村民代表大會(huì)直接或間接產(chǎn)生。比如負(fù)責(zé)監(jiān)督村務(wù)公開制度落實(shí)的村務(wù)公開監(jiān)督小組，其成員是經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議在村民代表中推選產(chǎn)生；
而負(fù)責(zé)對本村集體財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行民主監(jiān)督的村民民主理財(cái)小組，其成員是由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議從村務(wù)公開監(jiān)督小組成員中推選產(chǎn)生。

　　“如果連村民代表會(huì)議都開不起來，村干部就有可能隨便支使幾個(gè)人成立監(jiān)督小組或理財(cái)小組。所以就算有很多制度，也可能只是停留在紙上墻上。” 黃遷海說。

　　仝志輝一方面認(rèn)可新增加的制衡組織，認(rèn)為這有利于吸納村內(nèi)各種精英，拓展了村里的公共的權(quán)力空間。比如原來村里的一些“刺頭”，可以從體制外進(jìn)入體制內(nèi)，而且相互有制衡。創(chuàng)造了一個(gè)村內(nèi)解決矛盾的機(jī)制。但同時(shí)他也擔(dān)心“組織過多，蘊(yùn)涵產(chǎn)生矛盾的可能性”

　　現(xiàn)在，作為協(xié)調(diào)部門的民政部正在把文件6部分的任務(wù)逐一分解到26個(gè)中央黨政機(jī)關(guān)和部門，不久將以全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組文件的形式，印發(fā)各部門執(zhí)行。

　　因?yàn)槲募�中�?qiáng)調(diào)，“健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度，縣鄉(xiāng)黨委和政府是關(guān)鍵”，所以記者問黃遷海，到時(shí)他將如何執(zhí)行。

　　“我覺得啥都不抓，就抓如何開好一個(gè)村民代表會(huì)議就可以，這還節(jié)省執(zhí)行成本。”這位鄉(xiāng)黨委副書記說。

　　他還對《意見》是針對全國差異化的鄉(xiāng)村提出了共同的運(yùn)行模式這一做法表示有所保留。

“我認(rèn)為要強(qiáng)調(diào)各地實(shí)際情況，要講創(chuàng)造性執(zhí)行。只要放權(quán)，讓農(nóng)民參與決策，農(nóng)民自己說不定還能創(chuàng)造出比中央更好的辦法�！� 黃說。

　　國家強(qiáng)權(quán)vs.村民自治

　　黃遷海在《意見》見報(bào)后兩天終于抽空仔細(xì)閱讀了全文。讓這位鄉(xiāng)黨委副書記感到欣慰的是，他多次撰文提倡的一個(gè)觀點(diǎn)在這份《意見》中得到了體現(xiàn)。

　　這個(gè)觀點(diǎn)就是：要像制定人民公社60條那樣細(xì)致地制定村務(wù)公開和民主管理的程序和辦法。

　　1961年，中央制定《農(nóng)村人民公社工作條例(草案)》，簡稱《農(nóng)業(yè)60條》，對人民公社的民主制度和經(jīng)營管理制度作了比較系統(tǒng)的規(guī)定，細(xì)致到生產(chǎn)隊(duì)財(cái)務(wù)怎么運(yùn)作，如何開會(huì)等等�！耙�(guī)定得細(xì)，落實(shí)起來才有保證。” 黃遷海說，“農(nóng)村工作千頭萬緒，如果規(guī)定得不細(xì)，就容易鉆空子�！�

　　而仝志輝也有同感。在看完《意見》后，他的一個(gè)突出感受是，中共中央、國務(wù)院對最基層的村級民主建設(shè)做了如此細(xì)致的規(guī)定，可操作性極強(qiáng)，“這是國家政權(quán)一插到底的表現(xiàn)�！彼�說。

　　“跟人民公社那時(shí)差不多，規(guī)范化、正式化程度相當(dāng)高�！辟谡f，“除了人民公社那會(huì)兒，過去還沒有哪個(gè)中央文件對村級事務(wù)有過這么細(xì)的規(guī)定�！�

　　而這正是《意見》制定者的目標(biāo)之一，即“具體化、程序化、可操作化�！�

　　對違反規(guī)定的，先走什么程序再走什么程序也都說得非常清楚。“這可能是高層想把很多上訪先在基層找個(gè)渠道解決。” 仝志輝說。

　　“這說明，中央政府非常清楚基層政府自我保護(hù)的機(jī)制，即官官相護(hù)�！辟诮又�說，“現(xiàn)在中央政府直接給你規(guī)定了工作程序。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　當(dāng)然原來都是有制度的，只是很多得不到執(zhí)行。但這次通過黨的文件，再一次在具體的事物上告訴你必須這樣做，那就帶有某種強(qiáng)制性了�！�

　　但悖論的是，中央政府從上而下直接設(shè)定村民自治的內(nèi)容和程序是否恰恰又損害了“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的“村民自治”精神呢？

　　如果從1982年《憲法》第111條規(guī)定“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”算起，村民自治制度已經(jīng)存在了20多年了。然而事實(shí)上，很多專家認(rèn)為，村民委員會(huì)制度自誕生之日起就是為了適應(yīng)國家治理需要，是基層政權(quán)建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。村委會(huì)主任在現(xiàn)實(shí)中的主要職能并不是執(zhí)行村民會(huì)議的決議，而是貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府的行政指令。

　　華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心主任徐勇在《村民自治、政府任務(wù)及稅費(fèi)改革——對村民自治外部行政環(huán)境的總體性思考》一文中寫道：“自1980年代農(nóng)村改革以來，村民委員會(huì)所承載的行政任務(wù)主要集中在三個(gè)方面：一是計(jì)劃生產(chǎn)，二是計(jì)劃生育，三是稅費(fèi)收取，即通常所說的要糧、要錢、要命。顯然，這三項(xiàng)任務(wù)都不是村莊的自治事務(wù)�！倍�且他強(qiáng)調(diào)，自1990年中期以來，村民自治面臨的政府任務(wù)愈來愈重。特別是當(dāng)收取稅費(fèi)成為政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和維持公共管理的主要任務(wù)時(shí)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷增加，村民自治的行政“緊約束”運(yùn)行特點(diǎn)更加突出。

　　而在肖唐鏢看來，造成這種國家與社會(huì)、行政權(quán)與自治權(quán)沖突的真正根子是宏觀制度與體制設(shè)計(jì)上的失當(dāng)。特別是1994年推行了分稅制后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出占國民生產(chǎn)總值的比重雖然在下降，但農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收入在國家財(cái)政收入中的比重卻顯著提高。而且，當(dāng)財(cái)力層層向上集中的時(shí)候，支出上卻是逐級向下滲透，越是下級能得到的財(cái)力越小。從體制上造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一的困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于歷史原因又很自然地把不匹配的事權(quán)傳導(dǎo)給了村委會(huì)。

　　近百年來鄉(xiāng)村體制的變遷，雖然交織著國家權(quán)力強(qiáng)化與社會(huì)自主力量成長的矛盾性發(fā)展，但占主流的依然是前者，體現(xiàn)著國家權(quán)力的影響日益強(qiáng)大的趨勢。鄉(xiāng)村體制已從傳統(tǒng)的民間組織轉(zhuǎn)變?yōu)檎�式、半正式的官僚組織，成為國家權(quán)力在基層的分支，其科層化、正規(guī)化、行政化和滲透力得到前所未有的強(qiáng)化。

　　“在國內(nèi)對鄉(xiāng)村社會(huì)的組織與建設(shè)中，十分鮮明地體現(xiàn)出國家主導(dǎo)、政府至上，以致強(qiáng)化政府管制與中央集權(quán)的價(jià)值理念；
相反，對社會(huì)的權(quán)力及其功能，對民眾的角色及其權(quán)利，對社會(huì)力量的成長與壯大，卻始終未能放在應(yīng)有的位置�！毙ぬ歧S總結(jié)說。

　　面對強(qiáng)大的行政機(jī)器，分散的村民力量尚不足于抵制來自于村外的的行政攤派。村民自治要得到順利發(fā)展，必須具備必要的外部環(huán)境，主要是由國家權(quán)力系統(tǒng)構(gòu)成的行政環(huán)境�！叭藗儸F(xiàn)在看得越來越清楚，1990年代后期既是村民自治搞得最紅火的時(shí)候，也是中國農(nóng)村困境開始顯露的時(shí)候。這就是說，小社區(qū)的自治機(jī)制根本影響不了大環(huán)境的不民主決策對農(nóng)民切身利益的侵害�！毙ぬ歧S說。

　　來源:三農(nóng)中國網(wǎng) 時(shí)間:2004年7月27日

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