朱蘇力：當(dāng)代中國(guó)的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東《論十大關(guān)系》第五節(jié)

　　一、統(tǒng)一與建國(guó)

　　1949年，中國(guó)共產(chǎn)黨取得全國(guó)政權(quán)，面臨著一個(gè)鞏固政權(quán)、治理國(guó)家的問(wèn)題：必須尋求一種適合中國(guó)的基本制度。這就是政制問(wèn)題，其中的一個(gè)重要方面是中央和地方的分權(quán)。

　　今天，中外學(xué)術(shù)界談?wù)摲謾?quán)問(wèn)題似乎更多集中于橫向分權(quán)，即所謂的三權(quán)分立的問(wèn)題。但在我看來(lái)，縱向分權(quán)，至少在現(xiàn)代中國(guó)，也許是一個(gè)更重要的問(wèn)題。首先，無(wú)論采取何種形式，只要不是極小的城邦，歷史上任何國(guó)家都必定存在某種形式的縱向分權(quán)，即在不同層級(jí)的政府之間配置不同的治理權(quán)力。在傳統(tǒng)社會(huì)中，由于交通通訊的限制，僅僅是有關(guān)治理之信息傳遞就很耗費(fèi)時(shí)間、人力和物力；
如果民族眾多、各地條件不同，各地所面臨的問(wèn)題以及解決問(wèn)題的方式也應(yīng)當(dāng)不同；
解決具體政治問(wèn)題不僅需要一般的、抽象的知識(shí)和原則，而且需要大量的具體的判斷和地方性的知識(shí)。在這樣的條件下，如果治理都由中央政府統(tǒng)起來(lái)，治理不僅不可能有效，甚至完全不可能。因此，從歷史上看，任何國(guó)家的政治治理就不可能由單一層面的政府來(lái)完成；
即使是最獨(dú)裁的政府也無(wú)法做到一切公共決策都由中央做出。在民族眾多、各地區(qū)發(fā)展不平衡的大國(guó)，往往會(huì)采取更大程度的中央和地方的分權(quán)，常常表現(xiàn)為聯(lián)邦制。因?yàn)樵诖髧?guó)，由于空間的延伸，中央和地方分權(quán)的問(wèn)題不是一個(gè)要不要的問(wèn)題，而只是一個(gè)如何分的問(wèn)題。

　　這種分權(quán)也有更多的好處，尤其是對(duì)疆域遼闊的大國(guó)。分權(quán)不僅可以分擔(dān)治理的責(zé)任，而且有收益。允許地方自治或在治理上有一定的自主權(quán)，實(shí)際上具有一種激勵(lì)制度創(chuàng)新的功能和制度競(jìng)爭(zhēng)的功能。

　　當(dāng)然，實(shí)行較高程度的分權(quán)也可能有一些弊端，除了有地方割據(jù)、分裂甚至戰(zhàn)亂的風(fēng)險(xiǎn)外，還可能有各地的規(guī)則不統(tǒng)一以及由此帶來(lái)的交易費(fèi)用過(guò)高等；
但是，分權(quán)的弊端和風(fēng)險(xiǎn)必須同集權(quán)的弊端和風(fēng)險(xiǎn)綜合平衡考慮。

　　中國(guó)是一個(gè)地域廣闊的大國(guó)，也是一個(gè)多民族的國(guó)家，自然從古以來(lái)都無(wú)法避免這個(gè)分權(quán)的實(shí)踐問(wèn)題。由于政治統(tǒng)治的需要，自秦漢以來(lái)，一直都以不同的方式維持著一種多級(jí)政府的體制。這種體制主要以中央集權(quán)為根本特征，沒(méi)有聯(lián)邦制的分權(quán)概念；
但由于種種原因，也一直有某種程度的中央和地方的分權(quán)；
甚至形成了“皇權(quán)與紳?rùn)?quán)”共治的局面。盡管缺少學(xué)術(shù)的自覺(jué)，但作為一個(gè)政治的實(shí)踐理性問(wèn)題，分權(quán)問(wèn)題的討論也時(shí)斷時(shí)續(xù)地一直在中國(guó)社會(huì)中存在。秦代圍繞以郡縣制取代分封制這一政治制度變革的辯論，漢初賈誼、晁錯(cuò)有關(guān)“眾建諸侯而少其力”的“削藩”、“治安之策”，只要稍微作一種學(xué)術(shù)語(yǔ)匯的轉(zhuǎn)換，就可以發(fā)現(xiàn)其中隱含了縱向分權(quán)問(wèn)題的辯論。近代自清末和民國(guó)初年開(kāi)始，就一直有一些政治家和學(xué)者從類似的角度出發(fā)提出并主張地方自治，并付諸實(shí)踐；
中央和地方各種方式的———可欲的和不可欲的———分權(quán)（分治甚至分裂）現(xiàn)實(shí)也事實(shí)上存在。1949年的中國(guó)雖然也考慮過(guò)地方自治或聯(lián)邦制，但最終建立了高度中央集權(quán)的單一制。難道真的如許多西方或中國(guó)學(xué)者認(rèn)為的那樣，這是因?yàn)橹袊?guó)是共產(chǎn)黨國(guó)家嗎？

　　這是一種誤解。其錯(cuò)誤在于：第一，許多學(xué)者往往從自己的“習(xí)性”出發(fā)，夸大了理論對(duì)實(shí)踐的影響力。他們看不出政治家基本上都是實(shí)用主義者，其決策當(dāng)然會(huì)受理論的影響，甚至自覺(jué)追求理論的指導(dǎo)，但最終追求的從來(lái)也不是某種既有理論的自洽，盡管后來(lái)者有可能賦予其實(shí)踐以某種理論的自洽。第二，在縱向分權(quán)問(wèn)題上，許多學(xué)者往往忽略了無(wú)論是單一制還是聯(lián)邦制其實(shí)都是解決國(guó)家治理問(wèn)題的工具，這兩種制度本身都不具有獨(dú)立的意義，其意義在于且僅僅在于能否實(shí)現(xiàn)政治家以及其代表的社會(huì)群體所追求的目的———我們暫且不必評(píng)價(jià)這一具體的目的如何。至于選擇的工具能否實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的，則取決于社會(huì)各方面的條件。

　　要理解1949年后中國(guó)的縱向分權(quán)問(wèn)題，必須考察當(dāng)時(shí)中國(guó)社會(huì)面臨的主要問(wèn)題，考察當(dāng)時(shí)的中國(guó)共產(chǎn)黨人，特別是其核心層對(duì)這些問(wèn)題的理解，以及他們?cè)噲D解決這些問(wèn)題的基本思路。什么是近代中國(guó)的核心問(wèn)題？從毛澤東等人的一系列著作以及中國(guó)共產(chǎn)黨的一系列文件中，我們可以有所了解。

　　首先，中國(guó)是一個(gè)各地經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡的國(guó)家，它沒(méi)有統(tǒng)一的市場(chǎng)，甚至在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位的仍然是農(nóng)業(yè)，工商業(yè)基本集中在東部沿海地區(qū)的一些大中城市。自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)使得廣大農(nóng)村可以相對(duì)獨(dú)立于城市。沒(méi)有經(jīng)濟(jì)聯(lián)系作為紐帶，各地之間的聯(lián)系就相當(dāng)松散，如果沒(méi)有高度的政治上、文化上的統(tǒng)一，就很容易發(fā)生分裂或割據(jù)。

　　其次，雖然近代以前的中國(guó)在一定意義上是一個(gè)封建專制國(guó)家，但由于它是一個(gè)地域遼闊的多民族大國(guó)，沒(méi)有歐洲15、16世紀(jì)的那種絕對(duì)主義國(guó)家的歷史，因此中國(guó)的皇權(quán)對(duì)全國(guó)更多地是一種政治文化意義上的統(tǒng)治。“天高皇帝遠(yuǎn)”是中國(guó)近代以前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)，國(guó)家權(quán)力沒(méi)有能有效深入到社會(huì)之中，當(dāng)時(shí)的中國(guó)人缺少一種民族的認(rèn)同，主要是一種文化的認(rèn)同。

　　第三，近代中國(guó)又是一個(gè)受到各個(gè)列強(qiáng)間接控制的國(guó)家，各帝國(guó)主義國(guó)家對(duì)中國(guó)的各地有不同程度的影響。新中國(guó)的政治性質(zhì)使得西方各國(guó)不愿意出現(xiàn)一個(gè)統(tǒng)一的大國(guó)，他們希望并且實(shí)際上在中國(guó)制造某種政治上的分裂以及經(jīng)濟(jì)上對(duì)于列強(qiáng)的依賴。

　　歷史證明中國(guó)共產(chǎn)黨人的這些理解和判斷是真確的。

　　最能說(shuō)明這一點(diǎn)的其實(shí)是中國(guó)共產(chǎn)黨奪取全國(guó)政權(quán)的歷史。從政治策略上看，中國(guó)共產(chǎn)黨恰恰是利用了當(dāng)時(shí)的中國(guó)還不是一個(gè)統(tǒng)一的現(xiàn)代民族國(guó)家這一社會(huì)歷史條件，利用了東方不亮西方亮的大國(guó)特點(diǎn)，利用了帝國(guó)主義的不同勢(shì)力范圍、軍閥之間的混戰(zhàn)導(dǎo)致的割據(jù)局面，利用了自給自足的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的鄉(xiāng)村對(duì)于城市的相對(duì)獨(dú)立性。中國(guó)共產(chǎn)黨在許多邊界地區(qū)首先創(chuàng)立了革命根據(jù)地，走上農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的成功道路。

　　但是，這種有利的社會(huì)條件，在中國(guó)共產(chǎn)黨獲得政權(quán)之后，當(dāng)其使命從奪取政權(quán)轉(zhuǎn)向建設(shè)社會(huì)主義、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化時(shí)，就變成一個(gè)社會(huì)治理的不利條件。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)袖可能比任何其他人都更理解這個(gè)問(wèn)題對(duì)于建國(guó)以及鞏固政權(quán)的重要性。

　　建國(guó)（statebuilding ）是中國(guó)近現(xiàn)代史的一個(gè)主題。建立統(tǒng)一的民族國(guó)家，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的最基本條件。必須指出，這不僅是中國(guó)共產(chǎn)黨人的追求，也是中國(guó)近代自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)一切愛(ài)國(guó)的志士仁人的共同追求。如果沒(méi)有統(tǒng)一的民族國(guó)家、統(tǒng)一的政治架構(gòu)和統(tǒng)一的法律，不打破傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的封閉性，就不可能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)變革，就無(wú)法發(fā)展現(xiàn)代的工業(yè)和商業(yè)，無(wú)法建立統(tǒng)一的軍隊(duì)和現(xiàn)代官僚體制乃至現(xiàn)代國(guó)家。

　　在中國(guó)社會(huì)的這樣一個(gè)問(wèn)題面前，在中國(guó)社會(huì)政治文化精英的這種認(rèn)同下，建立單一制的中國(guó)政制架構(gòu)幾乎是一個(gè)理所當(dāng)然的選擇。即使是從邏輯上看，在一個(gè)內(nèi)部聯(lián)系松散、政治上四分五裂、地方割據(jù)的社會(huì)中，也根本談不上分權(quán)；
只有在中央和地方之間已經(jīng)建立起一種比較緊密的政治關(guān)系之后，分權(quán)才可能作為一個(gè)政制的問(wèn)題提出來(lái)。換言之，分權(quán)的前提是統(tǒng)一。對(duì)于1949年建立的新中國(guó)來(lái)說(shuō)，當(dāng)時(shí)的首要問(wèn)題并不是分權(quán)，而是如何集權(quán)。

　　二、常規(guī)化———革命政權(quán)的轉(zhuǎn)型

　　新中國(guó)建立之初選擇中央集權(quán)制度，還有其他一些依據(jù)現(xiàn)有的理論框架很難處理因此很容易被忽視的因素。一個(gè)是新興政權(quán)和平交接的問(wèn)題；
由此而來(lái)的是制度形成需要時(shí)間的問(wèn)題。這兩個(gè)問(wèn)題會(huì)制約革命政權(quán)最初幾十年的制度結(jié)構(gòu)，形成一個(gè)比較特別的時(shí)期。因?yàn)�，政制是一個(gè)國(guó)家的根本政治結(jié)構(gòu)，其針對(duì)并試圖回答的是該社會(huì)在常規(guī)狀態(tài)下的一些長(zhǎng)期和基本的問(wèn)題。但一個(gè)政權(quán)———特別是革命政權(quán)———的初建時(shí)期往往不是一個(gè)常規(guī)時(shí)期。從中國(guó)歷史上的朝代更替來(lái)看，這一時(shí)期可以說(shuō)是一個(gè)政權(quán)從魅力型統(tǒng)治向法理型統(tǒng)治或傳統(tǒng)型統(tǒng)治轉(zhuǎn)化的時(shí)期，都需要一段時(shí)間；
但是，也就是在這一時(shí)期，在政權(quán)交接問(wèn)題上往往會(huì)發(fā)生某些重大政治事變，弄不好甚至?xí)�發(fā)生政權(quán)的瓦解，重新陷入戰(zhàn)亂。因此一個(gè)新政權(quán)的最高領(lǐng)導(dǎo)人在考慮其中央、地方關(guān)系的政制結(jié)構(gòu)時(shí)，就不能僅僅考慮一些長(zhǎng)治久安的問(wèn)題，這個(gè)政制結(jié)構(gòu)必須首先能夠應(yīng)付處理一些未必發(fā)生但有可能發(fā)生、因此亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

　　西方學(xué)者很難看到這個(gè)問(wèn)題，在西方的政制理論框架中沒(méi)有它的位置。因?yàn)榈谝�，時(shí)過(guò)境遷，現(xiàn)在的西方政制理論一般只討論常規(guī)狀態(tài)下國(guó)家的基本政治結(jié)構(gòu)，不處理非常時(shí)期的政治結(jié)構(gòu)。第二，這種革命政權(quán)在西方歷史上似乎很少發(fā)生，除了法國(guó)大革命和美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)之外，其他國(guó)家的政權(quán)更迭很少有“打出來(lái)”的天下。第三，西方國(guó)家的地域相對(duì)較�。�
美國(guó)在其革命時(shí)期雖然號(hào)稱13個(gè)“國(guó)”（州），其面積大約也只相當(dāng)于中國(guó)的兩三個(gè)省，人口只有幾百萬(wàn)，因此地方割據(jù)和分裂的危險(xiǎn)并不像大國(guó)那么大。第四，中國(guó)缺少民主傳統(tǒng)，這是轉(zhuǎn)型中國(guó)以及其他缺少民主傳統(tǒng)的國(guó)家共有的一個(gè)問(wèn)題。

　　對(duì)于最后這一點(diǎn)需要更多的說(shuō)明。我們必須進(jìn)一步深刻理解毛澤東以及第一代中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)袖對(duì)中國(guó)革命性質(zhì)的判斷：中國(guó)革命是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)民革命。這一判斷今天看來(lái)意味深長(zhǎng)。由于革命的主力軍是農(nóng)民，因此這場(chǎng)革命及其革命的領(lǐng)導(dǎo)人都帶有很深的傳統(tǒng)的農(nóng)民革命的某些印記。如果沒(méi)有其他社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)條件的配合和制度的有效制約，一些革命者未必不會(huì)流變?yōu)楦顡?jù)一方的諸侯，在某些條件下，甚至?xí)�演變�(yōu)闋?zhēng)奪最高權(quán)力的斗爭(zhēng)。這個(gè)問(wèn)題對(duì)于第一代中國(guó)革命的領(lǐng)導(dǎo)人是一個(gè)非�，F(xiàn)實(shí)的、必須時(shí)刻關(guān)注的問(wèn)題，一個(gè)中國(guó)共產(chǎn)黨不大愿意公開(kāi)談?wù)摰珜?shí)際上在很大程度上一直高度關(guān)注的問(wèn)題。

　　中國(guó)革命走的是農(nóng)村包圍城市的道路，其政權(quán)和軍事力量都是在各個(gè)根據(jù)地獨(dú)立發(fā)展起來(lái)的，各路大軍統(tǒng)帥是黨政軍一手抓的地方“諸侯”，是一些說(shuō)一不二的魅力型領(lǐng)導(dǎo)人。他們長(zhǎng)期領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)地區(qū)的全面工作，有自己的人馬、班底，事實(shí)上形成了許多“山頭”。為了保證指揮的有效，中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)精兵簡(jiǎn)政，反對(duì)“官僚主義”，因此沒(méi)有形成現(xiàn)代的法理型政治統(tǒng)治所必須的強(qiáng)調(diào)專業(yè)化的科層制，而總是更多強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人能力和智慧。總體說(shuō)來(lái)，革命者的文化水平普遍比較低，沒(méi)有接受很多現(xiàn)代化的規(guī)訓(xùn)，缺少民主的傳統(tǒng)，不少人講求的是對(duì)個(gè)人的忠誠(chéng)。這些弱點(diǎn)，在打天下時(shí)可能還不構(gòu)成一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，有時(shí)甚至還可能是優(yōu)點(diǎn)；
此外，畢竟還有中國(guó)共產(chǎn)黨的紀(jì)律和馬列主義的意識(shí)形態(tài)來(lái)保證。但是，這些問(wèn)題在建設(shè)國(guó)家的過(guò)程中就可能突現(xiàn)出來(lái)；
這些問(wèn)題不僅影響政權(quán)的鞏固，而且會(huì)影響政權(quán)的和平轉(zhuǎn)移，弄不好，有可能重新回到軍閥割據(jù)的局面。

　　在新中國(guó)成立初期，這個(gè)問(wèn)題可能還不那么明顯，因?yàn)樵谥袊?guó)革命中，黨內(nèi)產(chǎn)生了像毛澤東這樣具有崇高權(quán)威的領(lǐng)袖。毛澤東的存在幾乎就足以保證全黨和全國(guó)的統(tǒng)一。但是毛澤東不可能萬(wàn)歲，這個(gè)問(wèn)題如果不解決，一旦毛澤東去世，由于必然存在各種分歧，就可能發(fā)生政治上的動(dòng)亂，手握重兵、各有“山頭”的軍事政治領(lǐng)袖就有可能形成地方割據(jù)。這種情況在中國(guó)這樣一個(gè)有長(zhǎng)期封建傳統(tǒng)的國(guó)度中發(fā)生的可能性相當(dāng)大；
在中國(guó)歷史上，這也一直都是各個(gè)王朝初年必須妥善解決的問(wèn)題。盡管中國(guó)共產(chǎn)黨是無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命政黨，但上述問(wèn)題和顧慮，對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨的開(kāi)國(guó)領(lǐng)袖以及這個(gè)領(lǐng)袖集團(tuán)來(lái)說(shuō)，也是不能完全排除的，甚至是不應(yīng)該排除的。

　　幾乎從一開(kāi)始，毛澤東就深刻地意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題；
在我看來(lái)，這個(gè)問(wèn)題實(shí)際伴隨了他建國(guó)之后的27年歷史的一系列決定，包括高饒事件、1959年廬山會(huì)議、“文化大革命”都在一定程度上與這個(gè)問(wèn)題有關(guān)。當(dāng)時(shí)的其他一些中共高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人也都明顯意識(shí)到這一點(diǎn)，并且也一直強(qiáng)調(diào)要反對(duì)今天已經(jīng)很少提起的“野心家”。

　　與此相伴的是一系列政治措施。就行政而言，解放初期，全國(guó)劃為東北、華北、華東、中南、西南、西北六個(gè)大行政區(qū)；
各大區(qū)設(shè)立中共中央的代表機(jī)關(guān)中央局；
除華北外，其他五個(gè)大區(qū)都設(shè)有大區(qū)行政機(jī)構(gòu)。1952年8月以后，各大區(qū)的一些主要領(lǐng)導(dǎo)人上調(diào)到中央，有所謂“五馬進(jìn)京”之說(shuō)。1954年，由于高饒事件的出現(xiàn)，中央隨即撤銷了各大行政委員會(huì)，令各省對(duì)中央負(fù)責(zé)，以“眾建諸侯”的方式進(jìn)一步削弱了地方割據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)。許多帶兵打仗的高級(jí)將帥陸續(xù)上調(diào)中央，另有任用，削弱了這些軍事政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)軍隊(duì)的直接控制。與此同時(shí)，設(shè)立了更多的大軍區(qū)，大軍區(qū)的第一政委由當(dāng)?shù)厥∥�第一書記兼任。但地方并不控制軍�?quán)，軍權(quán)一直歸中央軍委直接管。省軍區(qū)、軍分區(qū)都沒(méi)有野戰(zhàn)部隊(duì)。

　　毛澤東和第一代中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)袖的這些疑慮或擔(dān)憂并非多余，更不是完全沒(méi)有根據(jù)。事實(shí)上，在黨內(nèi)和軍內(nèi)，分別來(lái)自各根據(jù)地的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人之間也有沖突。從這些沖突中可以看到一個(gè)重要的關(guān)注點(diǎn)：防止第一代打仗出身的軍政領(lǐng)袖長(zhǎng)期握有太重的、甚至可能導(dǎo)致分裂的權(quán)力。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　這可以說(shuō)是維護(hù)國(guó)家政權(quán)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)所采取的重要的措施。

　　在這一歷史背景下，我們可以看出中國(guó)在當(dāng)年實(shí)行強(qiáng)有力的中央集權(quán)，壓縮地方權(quán)力，幾乎不可避免。保證黨的統(tǒng)一，國(guó)家的統(tǒng)一，權(quán)力的集中，消除任何可能危及政權(quán)的危險(xiǎn)，這是當(dāng)時(shí)的中國(guó)共產(chǎn)黨的最高層必須注意的一個(gè)大問(wèn)題。從這個(gè)維度，我們甚至可以重新理解實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以及其他強(qiáng)化意識(shí)形態(tài)的控制所具有的政治意義。

　　三、“兩個(gè)積極性”：一種政制策略

　　雖然保證了國(guó)家的統(tǒng)一以及政權(quán)在毛澤東去世之后的基本和平的轉(zhuǎn)移，但是高度的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)帶來(lái)了很多問(wèn)題。從經(jīng)濟(jì)上看，這些做法帶來(lái)了中央“統(tǒng)得過(guò)死”的問(wèn)題。1978年以后開(kāi)始的改革開(kāi)放在很大程度上就是要解決這個(gè)問(wèn)題。其實(shí)，在高饒事件后，中央采取了一系列措施，建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之后，這個(gè)問(wèn)題就開(kāi)始表現(xiàn)出來(lái)。為此，毛澤東在1956年，在總結(jié)建國(guó)初期的一些歷史經(jīng)驗(yàn)之后，發(fā)表了著名的講話《論十大關(guān)系》，其中的第五節(jié)，第一次從政制結(jié)構(gòu)的層面討論了中央和地方分權(quán)的問(wèn)題。

　　在這篇文章中，毛澤東從一開(kāi)始就承認(rèn)，中央和地方的關(guān)系是一個(gè)矛盾；
要解決這個(gè)矛盾，目前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。為什么？毛澤東認(rèn)為，這是因?yàn)橹袊?guó)是大國(guó)，人口眾多，情況復(fù)雜。因此，分權(quán)管理（毛澤東稱之為“兩個(gè)積極性”）比集權(quán)管理（一個(gè)積極性）更好。毛澤東明確指出，“我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央”。

　　盡管這篇文章和這一節(jié)更多地是從經(jīng)濟(jì)建設(shè)的角度考察中央與地方分權(quán)的重要性和必要性，但毛澤東作為一位敏銳且務(wù)實(shí)的政治家，也考慮了影響分權(quán)的政治性因素。他顯然———并且有部分正當(dāng)理由———不能完全相信中央的官僚的“條條”統(tǒng)治。但毛澤東同樣注意“塊塊”的問(wèn)題。他特別提到高饒事件，指出，“我們建國(guó)初期實(shí)行的那種大區(qū)制度，當(dāng)時(shí)有必要，但是也有缺點(diǎn)，后來(lái)的高饒反黨聯(lián)盟，就多少利用了這個(gè)缺點(diǎn)。以后決定取消大區(qū)，各省直屬中央，這是正確的。但是由此走到取消地方的必要的獨(dú)立性，結(jié)果也不那么好”。他希望建立一種相對(duì)靈活的政制架構(gòu)，能在中央和地方的權(quán)力之間達(dá)成一種有利于全國(guó)整體利益的平衡。

　　根據(jù)當(dāng)時(shí)的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際情況，毛澤東提出幾條基本的措施。首先是要提倡“同地方商量辦事”的作風(fēng)。其次，把當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題（因此排除政治、軍事問(wèn)題）分為兩類，一類主要靠中央管，例如發(fā)展工業(yè)，建立全國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系；
另一類則主要靠地方管，例如農(nóng)業(yè)和商業(yè)。第三，強(qiáng)調(diào)限于“我們的經(jīng)驗(yàn)還不多，還不成熟”，因此這是目前的做法。

　　這一思路不僅僅是對(duì)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。隨后，毛澤東明確提到外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。他說(shuō)，“處理好中央和地方的關(guān)系……這個(gè)問(wèn)題，有些資本主義國(guó)家也是很注意的。他們的制度和我們的制度根本不同，但是他們發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，還是值得我們研究”。

　　因此，毛澤東至少是在政制制度層面上討論這一問(wèn)題的。直接證明這一點(diǎn)的是他隨后關(guān)于立法權(quán)的話。間接的證明則是，在此后的許多年里，他一直在提外國(guó)特別是美國(guó)的分權(quán)問(wèn)題的優(yōu)點(diǎn)。據(jù)彭真的回憶，毛澤東曾分析長(zhǎng)期中央集權(quán)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，認(rèn)為相比而言歐洲和美國(guó)發(fā)展就比較快，“一條原因是歐洲分成了許多國(guó)家，有利于充分發(fā)揮積極性，美國(guó)發(fā)展也快，原因則是各州有相當(dāng)大的自治權(quán)”。在文革中，毛澤東接見(jiàn)美國(guó)友人斯諾時(shí)也提到，中國(guó)中央政府集中的權(quán)力，“要學(xué)你們美國(guó)的辦法，分到五十個(gè)州去”。

　　毛澤東甚至想把這一思路進(jìn)一步貫徹下去。他在講話中提出地方的上下級(jí)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)“省市也要注意發(fā)揮地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)的積極性”；
還簡(jiǎn)單提及省市與省市之間的關(guān)系，“要提倡顧全大局，互助互讓”。要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人“好好研究討論，并且每過(guò)一個(gè)時(shí)期就要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)”。

　　有幾點(diǎn)必須概括一下。第一，毛澤東分析討論這一問(wèn)題的基本前提是要鞏固中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，放權(quán)不能危及中央的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。第二，在中央與地方分權(quán)的問(wèn)題上，毛澤東關(guān)心的是中國(guó)面臨的問(wèn)題而不是書本上的概念，他更關(guān)心“實(shí)”（可行且有利于中國(guó)發(fā)展的制度）而不是“名”（聯(lián)邦制或單一制）。因此，盡管蘇聯(lián)是聯(lián)邦制國(guó)家，他卻認(rèn)為其權(quán)力過(guò)于集中；
相反，由許多國(guó)家組成的當(dāng)時(shí)最多也只是有共同體之萌芽的歐洲，在他眼中卻已然是一個(gè)分權(quán)的政治實(shí)體；
后來(lái)西歐的發(fā)展也印證了毛澤東隱含的預(yù)見(jiàn)。與第二點(diǎn)相關(guān)，第三，毛澤東對(duì)中央與地方的分權(quán)問(wèn)題顯然有憲法意識(shí)，但基本上拒絕了將其制度化。無(wú)論是強(qiáng)調(diào)“商量辦事”，是強(qiáng)調(diào)“目前”，還是要求“每過(guò)一個(gè)時(shí)期就要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)”，都蘊(yùn)含了至少在當(dāng)時(shí)對(duì)制度化分權(quán)的否棄。第四，同樣與上面幾點(diǎn)相聯(lián)系，毛澤東從經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，而不是從概念出發(fā)，尋求按照事務(wù)的類型（例如工業(yè)、農(nóng)業(yè)和商業(yè)）來(lái)發(fā)現(xiàn)分權(quán)的可能性（這一點(diǎn)與國(guó)外的分權(quán)的經(jīng)驗(yàn)其實(shí)是一致的），并且試圖將分權(quán)和協(xié)作概念延伸到各級(jí)政府以及各地政府之間。

　　四、成就

　　從后來(lái)的歷史發(fā)展看，這一思路應(yīng)該說(shuō)大致是成功的。就總體而言，過(guò)去50多年里，特別是改革開(kāi)放以來(lái)的1/4個(gè)世紀(jì)里，一方面，中國(guó)保持了國(guó)家的統(tǒng)一，政權(quán)的和平轉(zhuǎn)移，各地經(jīng)濟(jì)逐漸形成整體，地域觀念和地域經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立性大大削弱；
另一方面，地方的自主性、積極性也增強(qiáng)了。中國(guó)已經(jīng)形成統(tǒng)一的現(xiàn)代民族國(guó)家。盡管目前有地方保護(hù)主義，還需要時(shí)間和措施來(lái)解決，但從總體來(lái)說(shuō)，它已無(wú)法對(duì)國(guó)家統(tǒng)一的政治體制構(gòu)成重大威脅，不大可能構(gòu)成政制層面的危機(jī)。新中國(guó)基本完成了中國(guó)人近代以來(lái)一直追求的統(tǒng)一、獨(dú)立、自強(qiáng)的戰(zhàn)略目的，確立了促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展的最重要的前提條件。從實(shí)用主義的角度看，兩個(gè)積極性的基本思路是當(dāng)代中國(guó)政制形成的一個(gè)成功的選擇。

　　50多年中，似乎前30年側(cè)重于強(qiáng)調(diào)集中，后20多年側(cè)重于強(qiáng)調(diào)分權(quán)，相對(duì)穩(wěn)定的格局是在改革開(kāi)放以后才真正形成的。但是這樣的理解過(guò)于簡(jiǎn)單了。因?yàn)�，正如前面提到的，在一個(gè)內(nèi)部聯(lián)系松散、政治上四分五裂、地方割據(jù)的社會(huì)中，根本談不上分權(quán)；
民國(guó)初年的所謂“地方自治”不過(guò)是對(duì)地方割據(jù)的一種修辭性承認(rèn)，它帶來(lái)的只是戰(zhàn)亂。只有在中央和地方之間建立一種相對(duì)穩(wěn)定且比較緊密的政治關(guān)系之后，分權(quán)才有可能。在這個(gè)意義上，后20多年的分權(quán)其實(shí)是以前30年的集權(quán)為前提的。

　　必須注意，即使在1978年以來(lái)總體上的分權(quán)進(jìn)程中，保證中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)仍然是一個(gè)重要的補(bǔ)充性應(yīng)急措施。例如1988年，當(dāng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，面臨著治理整頓之際，鄧小平就強(qiáng)調(diào)中央要有權(quán)威，強(qiáng)調(diào)地方政府不能搞違背中央政策的“下有對(duì)策”。鄧小平還專門引證了文化大革命后期的八大軍區(qū)司令對(duì)調(diào)。在事關(guān)中國(guó)統(tǒng)一的關(guān)鍵時(shí)刻，鄧小平仍然強(qiáng)調(diào)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以政治權(quán)威、黨的紀(jì)律作為必要的政制約束之補(bǔ)充。

　　還必須指出的是，盡管近20多年來(lái)中央似乎仍然不時(shí)有“收”有“放”，但就總體說(shuō)來(lái)，具體措施確實(shí)與前30年有很大的不同。最突出的是，經(jīng)濟(jì)手段變得日益重要，而不再以激烈的政治措施為主。這一點(diǎn)，在90年代格外明顯。

　　這種變化固然有治國(guó)策略的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著執(zhí)政黨治國(guó)經(jīng)驗(yàn)的累積。但是，這種轉(zhuǎn)變也恰恰是由一系列經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化條件的改變支撐的，其中包括前30年間積累下來(lái)的一些條件。首先，一個(gè)如今幾乎無(wú)人提及但在我看來(lái)相當(dāng)重要的因素就是各地方領(lǐng)導(dǎo)人的更替。到毛澤東去世時(shí)，各省市的領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)全都不再是戰(zhàn)爭(zhēng)年代獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)根據(jù)地或一個(gè)大兵團(tuán)的軍事政治型領(lǐng)導(dǎo)人了；
盡管各省市當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)人還有一些軍人出身，但他們?cè)趹?zhàn)爭(zhēng)年代大多是中級(jí)軍官，其政治軍事影響力相當(dāng)有限；
更多的是相對(duì)年輕的政治領(lǐng)導(dǎo)人。盡管70年代末一批文革中受到迫害的老干部重新?lián)�任地方領(lǐng)導(dǎo)，但他們年事相對(duì)已高，文革已經(jīng)在很大程度上割斷了他們同中下層黨政軍官員的聯(lián)系。新一代地方領(lǐng)導(dǎo)人的政治權(quán)威都更多來(lái)自中央的政治授權(quán)，而不再是個(gè)人的赫赫戰(zhàn)功和政治魅力，他們已經(jīng)不像以前的從戰(zhàn)火中走出來(lái)的封疆大吏那樣有能力（盡管未必圖謀）同中央政府對(duì)抗。其次，毛澤東時(shí)代初步形成的技術(shù)官僚隊(duì)伍和相應(yīng)制度得到改善，并開(kāi)始制度化（國(guó)家公務(wù)員考試制度就是其中之一）。按照韋伯的觀點(diǎn)，這兩者都是法治型統(tǒng)治的重要和必備的前提條件。第三，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，包括全國(guó)一盤棋的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得各地的經(jīng)濟(jì)形成有機(jī)連帶。第四，建國(guó)30年后已經(jīng)形成的現(xiàn)代民族國(guó)家的政治上層建筑和意識(shí)形態(tài)，使各地不再有地方割據(jù)的經(jīng)濟(jì)和政治可能性。第五，由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是由于90年代中期之后的一系列經(jīng)濟(jì)體制改革，中央手中的錢逐年增多，經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段增強(qiáng)了，也更有效了，因此沒(méi)有必要像以前那樣更多依靠政治紀(jì)律、人事調(diào)整乃至宮廷政治的手段。中央與地方分權(quán)的諸多前提條件已經(jīng)基本具備。

　　當(dāng)然，“兩個(gè)積極性”的思路也不是沒(méi)有問(wèn)題。最主要的問(wèn)題就是“協(xié)商辦事”進(jìn)路中的非制度化因素，它意味著中央與地方各自權(quán)限受政策影響過(guò)大，受個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威和判斷影響過(guò)大，受客觀情勢(shì)的影響過(guò)大，因此有更強(qiáng)的“人治”色彩。非制度化的安排使人們的預(yù)期不確定，地方的積極性有時(shí)很難充分發(fā)揮，地方領(lǐng)導(dǎo)人的創(chuàng)新精神更可能受到壓制，并且往往培養(yǎng)出機(jī)會(huì)主義的政績(jī)觀。

　　這些問(wèn)題并不意味著當(dāng)初就已經(jīng)有了制度化縱向分權(quán)的可能。如前所說(shuō)，政制的制度化分權(quán)針對(duì)的是社會(huì)的常規(guī)狀態(tài)。毛澤東等領(lǐng)導(dǎo)人在思考這個(gè)問(wèn)題時(shí)，新8.8.中國(guó)剛剛建立，他們完全沒(méi)有治理一個(gè)現(xiàn)代中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，這種經(jīng)驗(yàn)只能通過(guò)實(shí)踐并需要時(shí)間才能累積。設(shè)想一下，如果從建國(guó)一開(kāi)始，就采取制度化的中央與地方分權(quán)，有許多問(wèn)題——例如高饒的問(wèn)題——就很難解決，甚至可能增加外國(guó)的勢(shì)力——例如蘇聯(lián)通過(guò)高崗——對(duì)國(guó)內(nèi)政治格局的影響。在中國(guó)還缺少現(xiàn)代政制分權(quán)經(jīng)驗(yàn)的情況下，急急忙忙地制度化，一旦中央與地方權(quán)力配置不當(dāng)，無(wú)論是中央權(quán)力過(guò)于集中還是地方權(quán)力尾大不掉，都有可能帶來(lái)一些災(zāi)難性的甚至完全斷送國(guó)內(nèi)和平的后果。在這些問(wèn)題上，法學(xué)家和憲法學(xué)家必須超越形式主義、法條主義和概念主義，充分理解包括分權(quán)問(wèn)題在內(nèi)的政制制度從來(lái)不是在真空或恒定的社會(huì)條件下形成的，而總是在一個(gè)不斷變化發(fā)展的社會(huì)環(huán)境中，以及當(dāng)代中國(guó)還必須在各種國(guó)際力量的互動(dòng)中逐漸形成，它必須針對(duì)和解決的首先是當(dāng)時(shí)社會(huì)所面臨的根本問(wèn)題。在一個(gè)非常規(guī)時(shí)期，權(quán)力架構(gòu)要服從的首先也許不是某個(gè)抽象的政制原則，而是波斯納所謂的“必要之法”（lawofnecessity）。從這個(gè)角度看，這種中央和地方“商量辦事”的非制度做法，這種“每過(guò)一個(gè)時(shí)期就要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)”的漸進(jìn)式進(jìn)路，就當(dāng)時(shí)的情況而言可能更有道理。它不是強(qiáng)調(diào)分權(quán)理念與制度原則的先在性、先驗(yàn)性，而是強(qiáng)調(diào)制度是實(shí)踐的產(chǎn)物，是經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物，是要解決具體社會(huì)中的問(wèn)題。

　　其次，任何制度要成為一種規(guī)范都需要時(shí)間，政制意義上的規(guī)范尤其如此，對(duì)于政權(quán)的常規(guī)化并形成政制則更是如此。從這個(gè)角度看，即使當(dāng)時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)袖選定了一個(gè)他們認(rèn)為恰當(dāng)?shù)姆謾?quán)制度并希望將之制度化，頒布了一個(gè)憲法文本，恐怕也很難制度化。因?yàn)橹钡矫珴蓶|去世時(shí)，新中國(guó)的歷史還不到30年。這段時(shí)間對(duì)于一個(gè)國(guó)家，對(duì)于像中國(guó)這樣一個(gè)處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的國(guó)家，要能夠形成適當(dāng)?shù)恼�制分�?quán)制度，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。許多法學(xué)家心目中的政制和聯(lián)邦制典范美國(guó)的歷史就證明了這一點(diǎn)。美國(guó)從建國(guó)到聯(lián)邦制的司法確認(rèn)———以1819年的麥克羅訴馬里蘭州案為標(biāo)志———就經(jīng)歷了43年的歷史；
若從美國(guó)憲法頒布起算也經(jīng)歷了32年的歷史；
即使此后，還經(jīng)歷南北內(nèi)戰(zhàn)，最終依靠對(duì)南方的軍事占領(lǐng)和南方重建才真正確立了聯(lián)邦至上的原則。因此，毛澤東提出的這種商量辦事、不斷摸索、及時(shí)調(diào)整的政制分權(quán)思路至少在過(guò)去的數(shù)十年間就總體而言是很有道理的（reasonable）。也許恰恰是在權(quán)衡了各種可能的選項(xiàng)（因?yàn)樗�考慮過(guò)歐美的經(jīng)驗(yàn)）和后果之后，毛澤東有意選擇了這樣一種非制度化的商量辦事的進(jìn)路。換言之，很有可能，毛澤東認(rèn)為只有通過(guò)這種進(jìn)路才更有可能形成某種穩(wěn)定且可行的制度化的縱向分權(quán)。

　　五、問(wèn)題及出路

　　這種“商量辦事”的非制度化思路作為一種政制原則是否必要和正當(dāng)？由于社會(huì)的變化和轉(zhuǎn)型，制度化的問(wèn)題已經(jīng)非常必要。例如，當(dāng)年倡導(dǎo)地方與地方之間“顧全大局，互助互讓”，如果說(shuō)在毛澤東、鄧小平時(shí)代還可以行得通，在今天就很難落實(shí)了，因?yàn)榉謾?quán)后的地方利益更為突出了。目前在中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中普遍存在的地方保護(hù)主義就是一個(gè)證明；
非制度化的分權(quán)帶來(lái)的預(yù)期不確定，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　“上有政策，下有對(duì)策”會(huì)造就機(jī)會(huì)主義的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)倫理，不僅不利于中國(guó)的統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且會(huì)威脅中國(guó)的政制統(tǒng)一和穩(wěn)定。

　　基于歐洲大陸傳統(tǒng)法理學(xué)和憲法學(xué)關(guān)于法律的普遍性特點(diǎn)或傳統(tǒng)的主權(quán)至上、立法權(quán)統(tǒng)一和權(quán)力分立的觀點(diǎn)，許多法學(xué)學(xué)者對(duì)非制度化帶來(lái)的諸多現(xiàn)象提出批評(píng)并提出法律的回答。就針砭時(shí)弊來(lái)說(shuō)，這些批評(píng)是正確的，有助于喚醒人們包括領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)法律的特別是立法的統(tǒng)一性的重視。但是對(duì)此開(kāi)出的藥方———立法權(quán)集中（包括一系列法典化的努力）———未必是良藥，特別是如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)立法權(quán)的集中統(tǒng)一，過(guò)分強(qiáng)調(diào)法律的位階，強(qiáng)調(diào)法律普適性，并且把法律制定得非常詳盡、乃至剝奪了對(duì)某些必須予以考慮的地方因素，那么問(wèn)題就有可能更大。我們必須看到近代以來(lái)中國(guó)政制的中心問(wèn)題，以及影響中國(guó)政制架構(gòu)的一些根本特點(diǎn)，例如，政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡和大國(guó)，這是中央與地方分權(quán)政制架構(gòu)的基本背景。

　　因此，在“統(tǒng)得過(guò)死”與“法律不統(tǒng)一”這兩害不可能同時(shí)根除的情況下，必須權(quán)衡利弊。我們必須意識(shí)到，不可能有百利而無(wú)一弊的政制架構(gòu)：立法權(quán)高度集中一定就能解決問(wèn)題，并總是對(duì)社會(huì)有利。就總體而言，高度的集中統(tǒng)一必定造成地方的靈活性少，自主性、積極性少；
而地方主動(dòng)性高則必定導(dǎo)致規(guī)則的統(tǒng)一程度低。任何分權(quán)的制度結(jié)構(gòu)都無(wú)法完全消除這個(gè)權(quán)力統(tǒng)一和分散之間的悖論以及可能引發(fā)的種種社會(huì)問(wèn)題。這就是制度的局限性，這也是人類永恒的宿命。因此，中國(guó)的立法體制應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一性和多樣性這兩個(gè)同樣值得追求的極端之間保持一種必要的張力，尋找黃金分割點(diǎn)。至少在社會(huì)生活的某些方面，應(yīng)當(dāng)允許地方立法的發(fā)展，給地方更大的靈活性。這并不是要姑息遷就地方主義，因?yàn)閺闹贫鹊难莼瘉?lái)看，從過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，要消除地方保護(hù)主義，最根本的是要靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益最終會(huì)使人們逐漸放棄地方保護(hù)主義，接受統(tǒng)一的市場(chǎng)；
政治手段只是輔助。在我看來(lái)，目前中央地方分權(quán)問(wèn)題上的基本方向和框架是正確的，不僅符合當(dāng)代中國(guó)國(guó)情，而且從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這可能是一種更具有活力和創(chuàng)造力的分權(quán)制，因?yàn)樗�允許有更大的地方性秩序生發(fā)、形成、競(jìng)爭(zhēng)的自由空間。這對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、改革乃至對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)不同于其他國(guó)家的大國(guó)具有極其深遠(yuǎn)的意義。

　　在中央地方關(guān)系上，中國(guó)學(xué)術(shù)界的另一派觀點(diǎn)同樣值得注意。這一派大致強(qiáng)調(diào)中國(guó)的改革就應(yīng)當(dāng)是“小政府、大社會(huì)”，要弱化中央的權(quán)力，甚至有人明確主張采取聯(lián)邦制。這種批評(píng)也有道理，目前確實(shí)在一些方面，政府（有時(shí)并不完全是中央政府）還管得太多，管得太死，有必要放權(quán)。但是，這一點(diǎn)同樣不能變成一種口號(hào)，變成一種意識(shí)形態(tài)，一種教義，認(rèn)為政府或中央政9.9.10府“管得越少越好”。這種觀點(diǎn)至少是不完全的�！靶≌�府”的前提是要先有一個(gè)“大社會(huì)”，但在現(xiàn)實(shí)中一個(gè)“小政府”并不必然導(dǎo)致、伴隨或等于有“大社會(huì)”。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的政府顯然很小，但是老百姓卻只能屬于一個(gè)個(gè)比今天更小的“社會(huì)”。如果一味強(qiáng)調(diào)小政府，即使在當(dāng)代中國(guó)的現(xiàn)狀下，弄不好也會(huì)出現(xiàn)“弱政府，小社會(huì)”。一個(gè)弱政府不但不可能為社會(huì)提供必要的公共物品，例如國(guó)防和治安，社會(huì)福利，甚至很難保障人民的基本權(quán)利，人們將不得不更多依賴地方宗法家族勢(shì)力或地方群體（小社會(huì)）。換言之，就總體來(lái)說(shuō)，沒(méi)有一個(gè)良好的強(qiáng)有力的全國(guó)政府，公民就不可能享有作為公民的權(quán)利。

　　但中央地方分權(quán)確實(shí)有必要制度化�？紤]到以下一些因素和情況：中國(guó)是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡的大國(guó)，中國(guó)過(guò)去50多年來(lái)已經(jīng)積累的分權(quán)經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際形成的一些慣例和制度，制度具有保持預(yù)期穩(wěn)定的優(yōu)點(diǎn)，中國(guó)的制度轉(zhuǎn)型將是一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)期，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和各地區(qū)之間的聯(lián)系正在而且必定會(huì)日益加強(qiáng)，法治在中國(guó)的歷史必然性，如今中國(guó)已經(jīng)沒(méi)有如同毛澤東、鄧小平這樣的魅力型的政治領(lǐng)導(dǎo)人了，因此，可以而且必須進(jìn)一步考慮如何從一種注重實(shí)踐的眼光來(lái)總結(jié)50多年來(lái)的政制經(jīng)驗(yàn)，注意以制度化來(lái)保證和穩(wěn)定中央與地方的分權(quán)，逐步使作為一種政制策略的兩個(gè)積極性轉(zhuǎn)化為中國(guó)政制制度的一個(gè)重要組成部分，使兩個(gè)積極性都得到制度化的保證。一方面是保證國(guó)家的統(tǒng)一，另一方面是為地方性秩序的形成發(fā)展創(chuàng)造可能性和激勵(lì)因素。

　　事實(shí)上，自90年代以來(lái)，在中央和地方分權(quán)問(wèn)題上，中國(guó)已經(jīng)有了相當(dāng)一些制度創(chuàng)新并且有越來(lái)越強(qiáng)的制度化趨勢(shì)。例如在立法權(quán)上，1979年《地方組織法》、2000年《立法法》都規(guī)定了地方的立法權(quán)限，盡管受制于單一制的理念，后者有意避免使用地方立法權(quán)的概念。此外，中央還給予地方一系列改革開(kāi)放的政策。但是，我更希望強(qiáng)調(diào)一些并不為法學(xué)家視為有政制意義的經(jīng)濟(jì)改革的措施和制度創(chuàng)新，例如90年代以來(lái)的稅收制度和銀行體制的變革；
強(qiáng)調(diào)一些具有制度化意義的重要措施，例如近年來(lái)中央政府為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)采取的一系列經(jīng)濟(jì)決策；
強(qiáng)調(diào)一些已經(jīng)形成的關(guān)于地方官員特別是省市長(zhǎng)任免的政治習(xí)慣（practices ）。

　　由于傳統(tǒng)憲法模式的限制和知識(shí)的自我限制，中國(guó)學(xué)術(shù)界習(xí)慣于把諸如稅收和銀行體制這樣的變化僅僅視為經(jīng)濟(jì)制度的變革，但這些變革其實(shí)是具有深遠(yuǎn)意義的重大政制變革。政制并不僅僅關(guān)涉狹義上的政治問(wèn)題，它的最核心問(wèn)題就是權(quán)力和利益的分配。稅收、財(cái)政、金融體制在現(xiàn)代國(guó)家中央與地方的關(guān)系中占據(jù)了重要地位，因?yàn)槎愂盏恼骷�和分配是從根本上影響中央與地方關(guān)系的第二種基本方法，因?yàn)樨?cái)政關(guān)系是政府間關(guān)系的核心問(wèn)題。只要回顧一下美國(guó)的歷史，就可以看到，美國(guó)的個(gè)人所得稅制度就是通過(guò)憲法修正案建立的；
美國(guó)憲法史上的一個(gè)重要性被認(rèn)為（因此未必）僅次于馬伯利訴麥迪遜案的麥克羅訴馬里蘭州案，就同時(shí)涉及聯(lián)邦設(shè)立銀行以及地方政府征稅的重大的憲法斗爭(zhēng)。

　　進(jìn)入上述制度變革的中國(guó)社會(huì)語(yǔ)境，就更可以看出它們具有的政制意義。1994年的稅制改革按照中央與地方的事權(quán)劃分了各級(jí)財(cái)政的支出范圍；
根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，劃分了中央與地方收入；
實(shí)行中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。這一改革表明了中央和地方的財(cái)政權(quán)劃分，地方政府不再如同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，沒(méi)有財(cái)權(quán)了。實(shí)踐表明，分稅制的實(shí)施開(kāi)始把中央與地方分工合作的關(guān)系導(dǎo)入一條制度化的軌道。因此，早在5年前甚至更早，就有中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱其為“中國(guó)式的聯(lián)邦制”或“財(cái)政聯(lián)邦制”。1998年中國(guó)中央銀行制度改革，廢除了按行政區(qū)域設(shè)立省級(jí)分行的制度，跨省區(qū)設(shè)立了9大分行，直接對(duì)中央銀行負(fù)責(zé)。這種制度變革基本上剝奪了各個(gè)省、市、自治區(qū)首長(zhǎng)干預(yù)地方銀行從而影響國(guó)家金融政策的可能，提高了國(guó)家貨幣政策執(zhí)行的效率，強(qiáng)化了中央政府通過(guò)中央銀行對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，這表明中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治統(tǒng)一性的加強(qiáng)，標(biāo)志著中國(guó)各地經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在聯(lián)系進(jìn)一步強(qiáng)化。

　　因此，近年來(lái)中央政府關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)制度改革等一系列措施也就不僅僅是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，它們同時(shí)強(qiáng)化了中央政府在鄉(xiāng)村的治理能力，鄉(xiāng)政府將在更大程度上被納入國(guó)家的官僚體制，因此有可能從根本上改變長(zhǎng)期存在的中國(guó)先前鄉(xiāng)政權(quán)一級(jí)的“紳?rùn)?quán)”性質(zhì)。

　　甚至，目前的一些尚未充分展示其潛在的政制意義的政治慣例，也可能隨著時(shí)間的延續(xù)而獲得政制制度的規(guī)范意味。例如，近些年來(lái)，各省、直轄市的行政首長(zhǎng)實(shí)際上都是由中央政府確定候選人，最后需要地方人大以“選舉”方式認(rèn)可。這種做法，既不同于許多單一制國(guó)家的地方行政首長(zhǎng)中央委任制，其政治合法性來(lái)自中央授權(quán)；
也不同于聯(lián)邦制國(guó)家地方政府首長(zhǎng)的選舉制，其政治合法性來(lái)自地方選舉。中國(guó)目前這種地方首長(zhǎng)的任職制度，一旦穩(wěn)定下來(lái)并制度化，就創(chuàng)造了中央與地方關(guān)系的一種可能，成為一種中央與地方相互制約的具有政制意義的制度�？梢哉f(shuō)，這一憲法慣例已經(jīng)給中國(guó)的單一制政體帶進(jìn)了聯(lián)邦制的因素。當(dāng)然，我并不想夸大這一憲法慣例在目前的實(shí)際意義，甚至我不能肯定這種意義一定都是正面的；
我想指出的是確實(shí)有這樣的制度因素在發(fā)揮一定的作用。我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步研究和重視這一正在形成的政治慣例，它完全有可能在適當(dāng)之際展現(xiàn)出它的制約力。實(shí)際上，真正起作用的制度往往是“尋�？床灰�(jiàn)，偶爾露崢嶸”的，“看不見(jiàn)”（常規(guī)）和“露崢嶸”（沖突或例外）都是制度起作用的方式；
一個(gè)需要時(shí)時(shí)“露崢嶸”的制度反倒可能意味著這里還沒(méi)有嚴(yán)格意義上的制度。

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