秦暉：“優(yōu)化配置”？“土地福利”？——關(guān)于農(nóng)村土地制度的思考

　　一、土地拋荒警示錄

　　近來(lái)土地拋荒現(xiàn)象引起了人們的關(guān)注。據(jù)調(diào)查，如今的耕地拋荒現(xiàn)象已經(jīng)從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)高度發(fā)達(dá)、“農(nóng)民”早已普遍“離土”的沿海富裕地區(qū)，蔓延到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并不發(fā)達(dá)的糧食主產(chǎn)區(qū)，從產(chǎn)出率低的邊際農(nóng)田蔓延到旱澇保收的高產(chǎn)農(nóng)田，從季節(jié)性拋荒發(fā)展到常年拋荒。安徽省肥東縣1999年的拋荒地中高產(chǎn)田只占20%，2000年即急升至40%，而2001年上半年已高達(dá)50%.湖北省全省耕地拋荒率1999年為3.39%，2000年升至5.18%，而糧食主產(chǎn)區(qū)荊州市更達(dá)15.6%；
同一時(shí)期，湖南省耕地拋荒總面積從161.2萬(wàn)畝上升至195萬(wàn)畝，即上升21%，而其中常年拋荒則從38.6萬(wàn)畝急升至51萬(wàn)畝，上升32.1%；
江西省拋荒總面積“僅”增加10%，但其中季節(jié)性拋荒只增加5.7%，常年拋荒卻上升了21%.

　　一方面土地拋荒，農(nóng)民厭耕，另一方面農(nóng)民的土地權(quán)利往往受侵犯，“圈地運(yùn)動(dòng)”屢禁不止。入世在即，中國(guó)農(nóng)業(yè)面臨重新洗牌，“結(jié)構(gòu)調(diào)整”意味著要素重新配置，作為農(nóng)業(yè)第一要素的土地怎么辦？

　　對(duì)此如今有兩種思路最有影響。我稱(chēng)之為“積極思路”和“消極思路”，所謂“積極”“消極”并不含褒貶之意，只是就兩種土地制度改革的目標(biāo)之樂(lè)觀與否而言。前者對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)的前景較有信心，認(rèn)為土地制度演變的目的應(yīng)當(dāng)是優(yōu)化土地資源配置，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，以提高生產(chǎn)效率，積極應(yīng)對(duì)入世后國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的挑戰(zhàn)。當(dāng)然，要達(dá)到這一點(diǎn)又有兩種彼此相反的途徑：一是用行政權(quán)力集中土地，重試計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“大生產(chǎn)”。但市場(chǎng)改革搞到現(xiàn)在，還持這類(lèi)主張的人雖有卻肯定不多，因此可略而不提。

　　“積極思路”如今主要表現(xiàn)為寄希望于要素市場(chǎng)的配置效果，當(dāng)然，這種觀點(diǎn)并不否定家庭經(jīng)營(yíng)，但家庭農(nóng)場(chǎng)也有個(gè)適宜規(guī)模問(wèn)題。人們期望通過(guò)土地私有或準(zhǔn)私有化發(fā)展土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)土地適度集中并逐步以經(jīng)濟(jì)的農(nóng)場(chǎng)淘汰“不經(jīng)濟(jì)的”農(nóng)業(yè)形式。

　　而“消極思路”對(duì)資源硬約束條件下我國(guó)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不抱希望，而更多地考慮防止農(nóng)村危機(jī)。對(duì)持這種觀點(diǎn)的人來(lái)說(shuō)，在入世后農(nóng)業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻、且農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)前景也不樂(lè)觀的情況下，如果不控制市場(chǎng)的力量而聽(tīng)任“土地兼并”的發(fā)展，將使農(nóng)民失去“最后的保障”。那就不是什么贏得競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，而是重蹈歷史上“農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)”覆轍的問(wèn)題了。于是他們主張把土地看成“社會(huì)保障”，而社會(huì)保障是不可能按市場(chǎng)原則辦的。結(jié)論自然是：土地制度應(yīng)當(dāng)向“反私有化”方向演變。這當(dāng)然不意味著再搞“集體化”，而是說(shuō)地權(quán)不能“固化”，“三十年不變”或“增人不增地，減人不減地”行不通。土地應(yīng)當(dāng)成為人身所附著的“份地”，應(yīng)定期重分，農(nóng)民不能穩(wěn)定占有，更不能贈(zèng)送、交易、抵押或繼承。一句話：以要素市場(chǎng)方式配置土地行不通。

　　對(duì)于這兩種觀點(diǎn)，最容易采取的態(tài)度似乎是“中庸之道”：土地既不能完全私有，也不能完全國(guó)有或小集體所有。還可以持“因地制宜”之說(shuō)：以中國(guó)之大，籠統(tǒng)地講農(nóng)業(yè)有無(wú)競(jìng)爭(zhēng)力、農(nóng)村有無(wú)危機(jī)恐怕都是空疏之論。也許“消極思路”與“積極思路”各有各的用處、我們可以在有競(jìng)爭(zhēng)力的地區(qū)或領(lǐng)域推行土地市場(chǎng)化以提高效率、在形勢(shì)嚴(yán)峻的地區(qū)或領(lǐng)域推行土地福利化以防止危機(jī)？

　　但是仔細(xì)分析就會(huì)看到：中庸之道也好，因地制宜也罷，它們的前提是“積極思路”與“消極思路”本身在邏輯上各自成立，只在經(jīng)驗(yàn)判斷上有問(wèn)題。然而這里要問(wèn)的是：它們?cè)谶壿嬌险娴某闪�嗎？在資源約束寬松的情況下土地市場(chǎng)化就可以意味著提高效率？在形勢(shì)嚴(yán)峻的情況下“土地福利化”就可以起到緩解社會(huì)危機(jī)的功效？如果這兩點(diǎn)本身是可疑的，以這兩點(diǎn)為基礎(chǔ)的“中庸之道”或“因地制宜”也就無(wú)從談起了。

　　二、關(guān)于土地問(wèn)題的兩個(gè)誤區(qū)

　　解決現(xiàn)實(shí)土地問(wèn)題，是與重新認(rèn)識(shí)歷史分不開(kāi)的，關(guān)于土地的兩個(gè)重大認(rèn)識(shí)誤區(qū)我認(rèn)為首先要澄清。這兩個(gè)誤區(qū)似乎恰恰相反，但影響卻都很大。

　　第一個(gè)誤區(qū)是說(shuō)土地買(mǎi)賣(mài)會(huì)導(dǎo)致“土地兼并”，激化社會(huì)矛盾，甚至釀成“農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)”。

　　這是我國(guó)歷史學(xué)中最值得反思的成說(shuō)“土地兼并-農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)”理論造成的謬見(jiàn)。這一理論的各個(gè)層次現(xiàn)在看來(lái)都是站不住腳的。首先，我國(guó)歷史上如果說(shuō)存在著“土地兼并”的話，那主要是由封賜、圈地、投獻(xiàn)、有賦役優(yōu)免特權(quán)的權(quán)貴吞并不堪賦役負(fù)擔(dān)的民地等政治原因造成的，與平民間的土地流轉(zhuǎn)、甚至與民間商業(yè)資本（如果不是官商的話）的土地購(gòu)買(mǎi)沒(méi)有太大的關(guān)系。

　　“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)-土地買(mǎi)賣(mài)-兩極分化”造成土地兼并之說(shuō)純屬想象。由于諸子均分遺產(chǎn)之傳統(tǒng)等原因，平民間土地流轉(zhuǎn)能造成的土地集中程度是極其有限的。

　　其次，我國(guó)歷史上的“農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)”主要是因官民矛盾而非主佃矛盾的激化所致。一些土地集中、租佃率高的地區(qū)歷史上是有所謂的“佃變”、抗租等現(xiàn)象，但那都是社區(qū)內(nèi)或地方性沖突，由主佃沖突發(fā)展為官民沖突已很少見(jiàn)，由“佃變”蔓延發(fā)展為“農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)”的事更從未有過(guò)。歷代的“農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)”或是由朝廷濫用民力（如秦末、隋末、元末）、橫征加派（如明末）引起，或由朝廷嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制（榷茶、博買(mǎi)、海禁、礦禁等）絕民生路而激變，或因官府嚴(yán)厲的戶(hù)口控制與流民潮發(fā)生沖突，或由于吏治腐敗而激成民變。

　　成為農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)先兆之一的流民潮起因除了天災(zāi)戰(zhàn)亂以外，主要也是賦役負(fù)擔(dān)（而非地租負(fù)擔(dān)）苛重和農(nóng)業(yè)比較利益差距造成的。前者即所謂“天高皇帝遠(yuǎn)，民少相公多，一日三遍打，不反待如何”，后者即所謂“不特為流逋計(jì)，實(shí)所以利之”，1“利之所共趨，謀求生理，結(jié)黨成群，日新月盛”。2正因?yàn)槿绱�，歷代農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)主要爆發(fā)在自耕農(nóng)為主的地區(qū)、而在租佃率最高的地方（如明末的江南）反而罕見(jiàn)。農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)中經(jīng)常出現(xiàn)“無(wú)向遼東浪死”、“免稅”、“不納糧”、“三年免征”之類(lèi)口號(hào)，其號(hào)召力也主要是針對(duì)自耕農(nóng)的，因?yàn)橹袊?guó)歷史上前期佃客不服役，后期佃農(nóng)不納糧，上述口號(hào)與他們關(guān)系不大。而免租減租之類(lèi)佃農(nóng)關(guān)心的要求從不曾在農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)中出現(xiàn)。

　　第二個(gè)誤區(qū)是說(shuō)土地私有制下通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)有效率的土地合理配置。

　　這是不考慮非經(jīng)濟(jì)因素的“市場(chǎng)-私有化萬(wàn)能論”的謬誤。我國(guó)傳統(tǒng)時(shí)代上千年歷史的土地買(mǎi)賣(mài)并未造成土地配置的優(yōu)化，反而由于土地分割出售而導(dǎo)致地塊“畸零散漫”，“不成片斷”3.如果我國(guó)古代的土地能否稱(chēng)為私有、能否算作“自由買(mǎi)賣(mài)”尚有疑問(wèn)，那么歐洲實(shí)際也是如此。

　　19世紀(jì)末20世紀(jì)初歐洲農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)中曾出現(xiàn)所謂“農(nóng)場(chǎng)論爭(zhēng)”，一些人認(rèn)為土地利用不經(jīng)濟(jì)原因在于公社制下的頻繁重分，另一些人則相反，認(rèn)為原因在于私有制下的不斷買(mǎi)賣(mài)。

　　這場(chǎng)爭(zhēng)論最后是不了了之。正如俄國(guó)學(xué)者恰亞諾夫指出的：德國(guó)私有農(nóng)地市場(chǎng)交易的結(jié)果造成土地零分碎割，其不經(jīng)濟(jì)的狀況比俄國(guó)村社制度下土地多次重分造成的份地細(xì)碎化還要嚴(yán)重。正因?yàn)槿绱�，除了美�?guó)、加拿大這類(lèi)土地資源豐富國(guó)家外，大部分市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家、包括我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)地配置都不是完全依靠市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)的，通過(guò)非市場(chǎng)因素實(shí)行的土地整理（臺(tái)灣稱(chēng)農(nóng)地規(guī)劃）起著相當(dāng)大的作用。

　　總之，關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)明晰化的正反兩種神話：“土地買(mǎi)賣(mài)-農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)”與“土地買(mǎi)賣(mài)-優(yōu)化配置”都是不可信的，地權(quán)明晰既不是導(dǎo)致災(zāi)難的萬(wàn)惡之淵，也不是拯救農(nóng)業(yè)的萬(wàn)應(yīng)靈藥。

　　應(yīng)當(dāng)說(shuō)，關(guān)于地權(quán)的一些爭(zhēng)論至今不得要領(lǐng)。一方面，土地上的權(quán)益不管叫所有權(quán)、占有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)還是別的什么，只要這種權(quán)利是界定明確而且在其定義內(nèi)是不可剝奪的，并且可以通過(guò)交易實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，這一價(jià)值又受到市場(chǎng)規(guī)則的左右（希缺則貴，富余則賤等）——那么它就具有了產(chǎn)權(quán)的一般屬性。近年來(lái)理論界有人借用歷史上的稱(chēng)謂在我國(guó)地權(quán)制度中劃分“田底權(quán)”、“田面權(quán)”。其實(shí)市場(chǎng)化時(shí)代產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)比這更為復(fù)雜。事實(shí)上，在發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中由于產(chǎn)權(quán)的多層次化，當(dāng)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)已逐漸少用“所有權(quán)”這一概念而轉(zhuǎn)以“權(quán)利”作為考察對(duì)象。如果農(nóng)民對(duì)“承包”地?fù)碛辛碎L(zhǎng)期不變的有保障的權(quán)利并且這種權(quán)利可以交易，那么是否把它稱(chēng)為所有權(quán)意義上的土地私有，是無(wú)關(guān)宏旨的。

　　另一方面，完全意義上的商品必須具有市場(chǎng)可替代性（亦即可競(jìng)爭(zhēng)性）。我可以買(mǎi)豐田車(chē)，也可以買(mǎi)桑塔納，亦即豐田和桑塔納可以構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)；
一筆投資可以投于A 廠，也可以投于B 公司，即不同投資機(jī)會(huì)可以競(jìng)爭(zhēng)。因此汽車(chē)、公司原則上都可以成為完全私有財(cái)產(chǎn)。

　　某一塊土地的許多屬性（如豐度、農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出力等）是在市場(chǎng)上可替代的，因此有關(guān)土地的許多權(quán)利原則上可以私有（即所謂土地私有制）。但土地的地理區(qū)位是不可替代的，假如一塊土地正好位于公共利益攸關(guān)的要害區(qū)位上，它的不可替代如果使其主人可以漫天要價(jià)，就會(huì)嚴(yán)重?fù)p及公共利益。因此即使在最強(qiáng)調(diào)保障私有財(cái)產(chǎn)的西方國(guó)家，“土地私有”也沒(méi)有其他財(cái)產(chǎn)權(quán)那么絕對(duì)，亦即保留有更多的公共利益干預(yù)權(quán)。事實(shí)上，如今在我國(guó)最熱心宣傳“土地私有化”的楊小凱先生，也主張為了國(guó)土整治的需要，國(guó)家可以保留最終征地及定價(jià)權(quán)。

　　三、當(dāng)前思考土地政策的出發(fā)點(diǎn)：農(nóng)民權(quán)利之保障

　　可見(jiàn)關(guān)于土地私有制是否可行的討論其實(shí)意義不大。土地權(quán)是多層次的，到底哪些層次的權(quán)利應(yīng)該歸農(nóng)戶(hù)，哪些歸社區(qū)（集體），哪些歸國(guó)家，以中國(guó)之大，各地情況千差萬(wàn)別，似不能一概而論。實(shí)際上這些年來(lái)“全國(guó)統(tǒng)一的土地政策”在各地實(shí)行的差異就十分突出。

　　在承包早期的20世紀(jì)80年代前半葉，盡管當(dāng)時(shí)各地政策多傾向于定期重分，但由于操作的困難事實(shí)上地權(quán)多數(shù)未變。而90年代全國(guó)統(tǒng)一土地政策日益強(qiáng)調(diào)“幾十年不變”，可實(shí)際上許多地方的地權(quán)調(diào)整并未停止。雖然總的來(lái)講我國(guó)人地關(guān)系緊張、土地日益成為最低生活保障手段而失去資本意義，但相對(duì)人少地多之區(qū)、社會(huì)保障已建立而不需以土地作為最后屏障之區(qū)也還是存在的。因此地權(quán)政策中應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加因地制宜的成分，給農(nóng)民（而不是官員）以一定程度的民主創(chuàng)制權(quán)。

　　但不管怎樣創(chuàng)制，以下幾點(diǎn)是應(yīng)當(dāng)注意的：

　　一、當(dāng)前地權(quán)政策的主導(dǎo)方向應(yīng)當(dāng)是切實(shí)保障農(nóng)民（農(nóng)戶(hù)）的地權(quán)（不一定是“所有權(quán)”，但至少是現(xiàn)行政策已允許給予的那些層次的權(quán)利）。有人認(rèn)為，保障地權(quán)為的是提高土地市場(chǎng)配置效率，上文已指出這是不能成立的。又有人認(rèn)為：當(dāng)前土地承擔(dān)社會(huì)保障功能，而“社會(huì)保障是不能私有化的”，因此農(nóng)民的地權(quán)不能太剛性。下文將指出這個(gè)說(shuō)法不夠確切。

　　那么保障農(nóng)民地權(quán)的意義何在呢？

　　首先，在當(dāng)前條件下侵犯農(nóng)民的公民權(quán)益往往是通過(guò)侵犯農(nóng)民的合法土地權(quán)益表現(xiàn)出來(lái)的，因而保障農(nóng)民地權(quán)不受侵犯是維護(hù)農(nóng)民公民權(quán)的一個(gè)重要“底線”。在這個(gè)意義上，地權(quán)與其說(shuō)是“最低福利保障”不如說(shuō)是“最低權(quán)利保障”。如果農(nóng)民簽訂的承包合同可以被權(quán)勢(shì)者隨意撕毀，農(nóng)民可以被隨意趕出他們享有合法權(quán)利的那塊土地，那么他們還有什么權(quán)利是不可侵犯的？當(dāng)年普列漢諾夫等俄國(guó)馬克思主義者在與民粹派論戰(zhàn)時(shí)曾指出：盡管一般說(shuō)來(lái)社會(huì)主義者喜歡土地國(guó)有制，但“在一個(gè)警察國(guó)家里實(shí)行土地國(guó)有制”卻意味著歷史的大倒退，意味著一個(gè)世紀(jì)以來(lái)俄國(guó)現(xiàn)代化成果的徹底喪失。我國(guó)現(xiàn)在當(dāng)然不是什么“警察國(guó)家”而是人民當(dāng)家作主的國(guó)家，但無(wú)庸諱言，目前我國(guó)的公民保障機(jī)制并不健全，公共權(quán)力的運(yùn)作機(jī)制不夠規(guī)范，尤其農(nóng)民更是權(quán)利易受侵犯的弱勢(shì)群體，我國(guó)目前推行的村民民主自治計(jì)劃的提法本身也表明了鄉(xiāng)村民主仍在建設(shè)之中，在這種情況下給農(nóng)民的公民權(quán)設(shè)置一些保障的“底線”，劃定一些行政權(quán)力不宜進(jìn)入的領(lǐng)域，是十分重要的。哪怕是以犧牲一部分“土地配置最優(yōu)化”效益為代價(jià)（是否存在這一代價(jià)尚需證明）也是值得的、利大于弊的。

　　而以所謂規(guī)模效益為理由來(lái)侵犯農(nóng)民權(quán)利則必須避免。如果擴(kuò)大干預(yù)農(nóng)民地權(quán)確屬必要，也應(yīng)當(dāng)在公共權(quán)力運(yùn)作機(jī)制改革后、在法治狀態(tài)下再來(lái)考慮這類(lèi)問(wèn)題。

　　其次，盡管保障農(nóng)民地權(quán)未必會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地資源配置的優(yōu)化，但它在經(jīng)濟(jì)上仍然有正面作用。例如受保障的地權(quán)可以作為抵押，有利于建立農(nóng)村信用體系，彌補(bǔ)如今日益突出的鄉(xiāng)村金融服務(wù)真空等等。

　　至于說(shuō)到農(nóng)地配置的優(yōu)化，即適當(dāng)集中土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，在我國(guó)目前的條件下它的主要限制條件在于農(nóng)民非農(nóng)化就業(yè)前景，這一前景如果沒(méi)有很大的擴(kuò)展，無(wú)論什么樣的規(guī)模經(jīng)營(yíng)都不可能有多少發(fā)展空間，不管是通過(guò)土地“私有化”以市場(chǎng)方式搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)，還是通過(guò)“反私有化”以行政方式搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)。而過(guò)去20年農(nóng)民非農(nóng)化的進(jìn)程和如今我國(guó)農(nóng)業(yè)人地關(guān)系的現(xiàn)狀都表明，這一前景在近期不可能有突破性的擴(kuò)展，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　未來(lái)這種擴(kuò)展的可能性則取決于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民以外的其他因素，因此把推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)作為變革土地制度的目的，是不合適的。

　　二、以發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“積極目標(biāo)”為前提來(lái)設(shè)計(jì)土地制度不現(xiàn)實(shí)，那么從建立社會(huì)保障防止社會(huì)危機(jī)的“消極目標(biāo)”出發(fā)設(shè)計(jì)土地制度行不行呢？這后一思路就是所謂“土地福利化”�！巴恋馗＠�化”的提法確有積極意義，因?yàn)樗�指出目前條件下我國(guó)多數(shù)農(nóng)區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的不經(jīng)濟(jì)已使土地喪失了產(chǎn)生“農(nóng)業(yè)利潤(rùn)”的資本功能，而成為一種生存保障手段，而對(duì)于生存保障手段是不應(yīng)征稅的，因此原來(lái)具有資產(chǎn)稅性質(zhì)的土地稅（現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅的主要形式）應(yīng)當(dāng)考慮取消。筆者同意這一說(shuō)法。

　　但“土地作為生存保障手段”與把土地制度作為社會(huì)保障制度來(lái)設(shè)計(jì)絕不是一回事，而目前的“土地福利化”思路中的確包含了后一內(nèi)容。例如，有人提出土地福利化意味著必須按“反私有化”的方向調(diào)整土地關(guān)系，因?yàn)椤吧鐣?huì)保障在任何國(guó)家都是不能私有化”的。因而農(nóng)民的土地處置權(quán)應(yīng)當(dāng)弱化，如限制農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地、取消“三十年不變”的承包權(quán)而改為更頻繁的按人口定期重分等等。我認(rèn)為這種看法是不對(duì)的。盡管如前所述，我不認(rèn)為“土地私有化”就是地權(quán)改革的方向，但這與“土地福利化”不應(yīng)當(dāng)有什么關(guān)系。

　　首先，“社會(huì)保障不能私有化”的說(shuō)法似是而非。這里姑且不論傳統(tǒng)的福利國(guó)家理念受到的質(zhì)疑和當(dāng)代不少?lài)?guó)家的“社會(huì)保障市場(chǎng)化”改革的是非，僅從傳統(tǒng)的社會(huì)保障概念而論，所謂“社會(huì)保障不能私有化”的含意顯然是指提供保障的義務(wù)不能“私有化”，而決不是指享受保障的權(quán)利不能私有化。道理很簡(jiǎn)單：所謂社會(huì)保障，是指社會(huì)（以政府、社區(qū)、企業(yè)或其他社會(huì)組織形式為代表）承擔(dān)義務(wù)，向公民提供養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障。對(duì)于被保障者而言，接受保障則是他的權(quán)利。盡管在許多情況下，被保障者可能也有部分義務(wù)（如在政府、企業(yè)、個(gè)人三方統(tǒng)籌的保障制度下必須交納的強(qiáng)制保險(xiǎn)金），但這只能是提供保障的社會(huì)組織承擔(dān)義務(wù)的補(bǔ)充。如果提供保障的全部義務(wù)都只由被保障者自己承擔(dān)，社會(huì)組織不承擔(dān)義務(wù)而只對(duì)被保障者行使強(qiáng)制權(quán)力，這樣一種狀態(tài)就根本不能叫做社會(huì)保障。

　　而“土地福利化”正是這樣一種情況：它假定政府、社區(qū)、企業(yè)等等并不向農(nóng)民提供什么，而是由農(nóng)民耕作自己的份地來(lái)給自己提供“保障”，“社會(huì)”要做的只是行使權(quán)力禁止農(nóng)民自由處置份地、削減農(nóng)民持有份地的年限、強(qiáng)制農(nóng)民承擔(dān)“保障”自己的義務(wù)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這種把“社會(huì)保障”不是看作政府的義務(wù)、公民的權(quán)利，而是看作政府的權(quán)力、公民的義務(wù)的顛倒看法不僅僅限于“土地福利化”問(wèn)題，很多人對(duì)“義務(wù)教育”的理解也是如此：本來(lái)意義上的“義務(wù)教育”原是指國(guó)家承擔(dān)義務(wù)解決教育費(fèi)用、公民享受免費(fèi)教育的權(quán)利。但很多人卻把它理解為：政府有權(quán)強(qiáng)制公民出錢(qián)接受教育，卻并無(wú)義務(wù)提供足夠的教育經(jīng)費(fèi)，公民有義務(wù)接受教育，卻沒(méi)有享受免費(fèi)教育的權(quán)利。以致一些傳媒常出現(xiàn)權(quán)力機(jī)關(guān)援引《義務(wù)教育法》迫使某公民出錢(qián)送子上學(xué)之類(lèi)的“官逼民智”報(bào)道。當(dāng)然，“官逼民智”未必不好，但它與“義務(wù)教育”并不是一回事，這正如“土地福利化”也許是有道理的，但它與“社會(huì)保障制度”并不是一回事一樣。所謂“社會(huì)保障不能私有化”實(shí)際上就是說(shuō)政府不能把自己的義務(wù)推卸給農(nóng)民（農(nóng)戶(hù)），而“土地福利化”等于是政府讓農(nóng)戶(hù)自己保障自己，亦即已經(jīng)把保障義務(wù)“私有化”（而且是強(qiáng)制私有化）了，這種情況下還有什么“不能私有化”的問(wèn)題存在？

　　在社會(huì)無(wú)法承擔(dān)“社會(huì)保障”義務(wù)的情況下，農(nóng)民依靠自己的土地維持生存是很自然的，問(wèn)題是，這些土地真能提供“保障”嗎？

　　人們往往想當(dāng)然地認(rèn)為，農(nóng)民流離失所、形成流民群乃至發(fā)生“農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)”都是因?yàn)闆](méi)有土地，有了土地就有了“保障”。上文已經(jīng)指出這種看法純屬誤解。事實(shí)上，歷代農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)生時(shí)的社會(huì)危機(jī)中常見(jiàn)的并不是很多農(nóng)民無(wú)法獲得土地，而是相反的情景：沉重的負(fù)擔(dān)、惡劣的吏治以及種種天災(zāi)人禍?zhǔn)罐r(nóng)民有地不種、棄地而逃。所謂“福字從田”變成了“累字從田”、“受田者與田為仇”、“村野愚懦之民以有田為禍”，“至欲以地白付人而莫可推”，“地之價(jià)賤者畝不過(guò)一兩錢(qián)，其無(wú)價(jià)送人而不受者大半”。即使在民國(guó)年間，當(dāng)時(shí)神州大地上遍及南北的逃荒者、流民中仍然是以有地農(nóng)民為主的。據(jù)當(dāng)時(shí)南京中央農(nóng)業(yè)實(shí)驗(yàn)所調(diào)查，1931-1933年間22個(gè)省的離村農(nóng)戶(hù)中，無(wú)田產(chǎn)者僅占17%，其他佃農(nóng)（自有部分土地的佃農(nóng)）占35%，自耕農(nóng)占29%，而地主也占到19%.所有這些人中有地5畝或更多的占到近五分之三，而有地百畝或更多的竟然也占到1·8%，而且一般說(shuō)來(lái)，當(dāng)時(shí)土地分散自耕農(nóng)較多的華北農(nóng)村農(nóng)民流亡率明顯高于土地集中、租佃率更高的長(zhǎng)江流域農(nóng)村。在1925年，華北農(nóng)村的農(nóng)戶(hù)出走率達(dá)5·49%，而江浙皖等省只有3·85%；
到了30年代初，甘、綏、察、陜四省農(nóng)戶(hù)出走率達(dá)到10·5%、9·8%、8·2%、7·2%，而浙、贛、蘇、川四省只有6·7%、6·0%、4·3%、2·7%.事實(shí)上，今天的情況也大體類(lèi)似：在東部富裕地區(qū)農(nóng)民的社會(huì)保障在很大程度上不太依靠土地（土地在這里更多地是資本），而西部貧困地區(qū)土地也無(wú)法提供社會(huì)保障（土地在這里更多地成了負(fù)擔(dān)）。換言之，無(wú)論歷史還是現(xiàn)實(shí)，無(wú)論現(xiàn)實(shí)中的富裕地區(qū)還是貧困地區(qū)，“土地社會(huì)保障論”都是難以成立的。

　　從理論上講，社會(huì)保障是某種社會(huì)組織（國(guó)家、社區(qū)、企業(yè)、家族、工會(huì)、教會(huì)、非盈利機(jī)構(gòu)及其他組織）的事，而不是某種要素（土地、資金、技術(shù)、勞力等）的事，因而“國(guó)家保障”與“土地保障”并不構(gòu)成一種并列的選擇關(guān)系。國(guó)家（政府）財(cái)政如果無(wú)法承擔(dān)保障義務(wù)，替代的選擇可能是社區(qū)、企業(yè)、家族、教會(huì)、非盈利組織等等來(lái)承擔(dān)這一義務(wù)，而絕不可能是“土地”來(lái)承擔(dān)，正如不可能是“資金”、“勞力”來(lái)承擔(dān)一樣。我國(guó)如今仍然是不發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一樣還比較低，社會(huì)保障網(wǎng)尚不能惠及多數(shù)農(nóng)民并不是什么難以理解的事。實(shí)事求是地承認(rèn)這一點(diǎn)并不丟人，而如果自欺欺人地把事情說(shuō)成是：我們沒(méi)有“國(guó)家福利”，但有“土地福利”，卻有可能使人誤以為我們的農(nóng)民已經(jīng)具有了“另一類(lèi)型”的社會(huì)保障，從而取消了建立農(nóng)村社會(huì)保障體系的任務(wù)。這無(wú)疑是有害的。

　　同時(shí)從上述社會(huì)保障的定義也可以看出，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的缺乏不僅與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高有關(guān)，更與社會(huì)組織資源的貧乏有關(guān)。官辦的組織無(wú)力或無(wú)法提供社會(huì)保障（即所謂國(guó)家保障缺乏），民間的組織又沒(méi)有，無(wú)怪乎只有“土地保障”即農(nóng)戶(hù)自我保障了。因此解決農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題，第一當(dāng)然要靠發(fā)展經(jīng)濟(jì)增加財(cái)政實(shí)力，第二更要靠以開(kāi)明的態(tài)度鼓勵(lì)鄉(xiāng)村社會(huì)各種民間組織的發(fā)展（當(dāng)然是在法治的基礎(chǔ)上，黑社會(huì)式的“民間組織”自不在允許之列），以民間組織的合作、互助保障彌補(bǔ)政府保障之不足，而不是只在“土地制度”上做文章，用限制農(nóng)戶(hù)土地處置權(quán)的辦法來(lái)“官逼民自�！�。

　　1章潢：《圖書(shū)編》卷49

　　2崇禎《南�？h志》卷12

　　3《宋會(huì)要·食貨》63之193、63之188

　　本文是秦暉教授向上海法律與經(jīng)濟(jì)研究所“三農(nóng)問(wèn)題學(xué)術(shù)討論會(huì)”提交的論文。

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