張宇燕,何帆：由財(cái)政壓力引起的制度變遷

　　摘 要　　　　

　　本文試圖應(yīng)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法，從歷史經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)理論中找到重大制度變遷的一般性的最初起因，例如傳統(tǒng)計(jì)劃體制國(guó)家向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡�！　　　�

　　治國(guó)者為了維護(hù)一定的義理性水平，需要隨著時(shí)間的推移提供越來(lái)越多的公共產(chǎn)品，這就造成了財(cái)政壓力，財(cái)政壓力積聚到財(cái)政危機(jī)時(shí)，國(guó)家開(kāi)始尋求改革，改革的最佳路徑是先“甩包袱”再“向新興財(cái)富征稅”，但由于某些原因，改革的次序會(huì)被顛倒，并導(dǎo)致改革的失敗�！　　　�

　　關(guān)鍵詞：治國(guó)者、義理性、公共產(chǎn)品、財(cái)政壓力、制度變遷。

　　一、引言

　　如何解釋中國(guó)近20年來(lái)的經(jīng)濟(jì)改革，解釋一個(gè)傳統(tǒng)計(jì)劃體制國(guó)家向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡過(guò)程，這對(duì)于現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)學(xué)是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。一方面，根據(jù)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)為一些轉(zhuǎn)軌國(guó)家制定的改革方案，在實(shí)施中卻不斷遇到許多始料不及的巨大困難。這似乎能夠表明，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理解存在某種缺陷，對(duì)過(guò)渡經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)則準(zhǔn)備不足。另一方面，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在分析過(guò)渡經(jīng)濟(jì)問(wèn)題時(shí)卻顯示了相當(dāng)?shù)慕忉屃�。新制度�?jīng)濟(jì)學(xué)把由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡理解為一個(gè)漸進(jìn)的制度變遷的過(guò)程，并在分析制度變遷過(guò)程時(shí)強(qiáng)調(diào)組織和制度的互動(dòng)關(guān)系。在新興的過(guò)渡經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)可能會(huì)成為主流的研究方法（Clague et al. 1992；
盛洪，1994；
Lichtenstein, 1996）�，F(xiàn)有的過(guò)渡經(jīng)濟(jì)學(xué)或者側(cè)重從總體上比較激進(jìn)和漸進(jìn)這兩種改革方式的效果，或者具體分析過(guò)渡過(guò)程中不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題。本文則試圖在已有的各種研究的基礎(chǔ)上，尋找某種可以進(jìn)一步解釋中國(guó)改革進(jìn)程的分析框架。本文尤其關(guān)心的問(wèn)題是，能否從歷史經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)理論中找到重大改革的一般性的最初起因，同時(shí)，在我們看來(lái)，對(duì)改革的起因有了較為深刻的認(rèn)識(shí)之后，才能更好地解釋改革之路徑。本文的思想可以概括為一個(gè)中心命題，即財(cái)政壓力決定了改革的起因和路徑。

　　和許多其它的過(guò)渡經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)一樣，本文也受到新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法的影響。我們也認(rèn)為，改革是一個(gè)制度變遷的過(guò)程，而改革的最終結(jié)果則取決于改革過(guò)程中各種組織的相互博弈。在本文中，我們想更為明確地提出：

　　1．改革的實(shí)質(zhì)是國(guó)家主導(dǎo)型的制度變遷。國(guó)家的主導(dǎo)作用未必就是說(shuō)國(guó)家會(huì)按照長(zhǎng)遠(yuǎn)而詳盡的綱領(lǐng)和計(jì)劃領(lǐng)導(dǎo)改革，在我們看來(lái)，所謂國(guó)家的主導(dǎo)作用指的是，改革是在保持原有統(tǒng)治之穩(wěn)定性和連續(xù)性的前提下，由國(guó)家對(duì)既有的政治經(jīng)濟(jì)體制作出的自我調(diào)整。從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這種調(diào)整主要表現(xiàn)在國(guó)家逐步放松對(duì)市場(chǎng)的管制，以及國(guó)家不斷退出原有的特權(quán)領(lǐng)域，而放松管制和主動(dòng)退出都是國(guó)家出于自身利益考慮理性決策的結(jié)果。國(guó)家的自我調(diào)整意味著對(duì)于治國(guó)者而言，維持統(tǒng)治的外部條件發(fā)生了較為持久而重大的變化。一般而言，影響國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定的外部條件主要包括：（1）人口壓力。人口的數(shù)量變化不僅會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的績(jī)效（Forgel,1994），誘發(fā)制度的變遷（諾斯，1981），還在很大程度上與國(guó)家政權(quán)的興衰有著緊密的聯(lián)系；
（2）外部競(jìng)爭(zhēng)。在相對(duì)開(kāi)放的條件下，一國(guó)的長(zhǎng)治久安不僅取決于內(nèi)部穩(wěn)定，還取決于和其它國(guó)家之間的某種競(jìng)爭(zhēng)，比如相對(duì)其它國(guó)家而言的更高水平的福利和安全；
（3）制度僵化。從長(zhǎng)期來(lái)看，沒(méi)有任何一種良好的體制能夠一勞永逸地保證國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。隨著時(shí)間的推移，“制度僵化癥”往往會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，甚至可能引發(fā)政權(quán)危機(jī)（奧爾森，1982）。

　　2．國(guó)家與各種組織的博弈決定改革的路徑。尤其要指出的是，改革的最終成功可能取決于國(guó)家能否和新興組織達(dá)成合作和結(jié)盟。在已有的過(guò)渡經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們幾乎已經(jīng)達(dá)成一種共識(shí)，即，在轉(zhuǎn)軌時(shí)期新興組織的尋利活動(dòng)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要來(lái)源（Krueger,1992）。此外，除了在經(jīng)濟(jì)方面對(duì)改革的貢獻(xiàn)之外，新興組織的壯大還能給治國(guó)者提供新的義理性支持。當(dāng)然，這種可能性的實(shí)現(xiàn)需要看國(guó)家和新興組織之間能否達(dá)成穩(wěn)定的合作，具體地說(shuō)，這種穩(wěn)定合作的內(nèi)容就是新興組織用穩(wěn)定稅收換取國(guó)家提供的產(chǎn)權(quán)保護(hù)。

　　3．現(xiàn)有的過(guò)渡經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)主要采用兩種不同的模型。一種是決策模型，即強(qiáng)調(diào)國(guó)家行為在制度變遷中的主導(dǎo)作用。另一種是博弈模型，即假定制度變遷的結(jié)果是社會(huì)各種力量與國(guó)家博弈的均衡結(jié)果。我們?cè)谘芯糠椒ㄉ显噲D綜合這兩種不同的模型。在我們看來(lái)，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡是一個(gè)由決策模型向博弈模型過(guò)渡的過(guò)程。傳統(tǒng)計(jì)劃體制的起源在很大程度上是國(guó)家意志的產(chǎn)物，因此適合用決策模型加以分析。但隨著國(guó)家在某些領(lǐng)域的主動(dòng)退出，給各種社會(huì)力量的出現(xiàn)和成長(zhǎng)創(chuàng)造了條件。最終，有效的產(chǎn)權(quán)制度是這些新興組織與國(guó)家長(zhǎng)期博弈的結(jié)果。

　　我們感到，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在研究制度變遷時(shí)，最需要，可能也是比較欠缺的就是一個(gè)分析國(guó)家行為的經(jīng)濟(jì)學(xué)模型。我們希望能在本文中能對(duì)這個(gè)方面的研究作出一些補(bǔ)充和改進(jìn)：首先，本文假定國(guó)家（或者更準(zhǔn)確地說(shuō)是治國(guó)者）是在約束條件下追求自身利益最大化的經(jīng)濟(jì)人，并進(jìn)而定義國(guó)家（治國(guó)者）的目標(biāo)函數(shù)為追求義理性最大化。其次，我們認(rèn)為，財(cái)政預(yù)算可能就是國(guó)家追求義理性最大化的約束條件。根據(jù)我們的上述假設(shè)，可以得出一個(gè)假說(shuō)，即在絕大多數(shù)情況下，財(cái)政壓力是國(guó)家推動(dòng)改革的直接原因。財(cái)政壓力猶如一個(gè)窗口，我們可以透過(guò)它望見(jiàn)人口壓力、外部競(jìng)爭(zhēng)和制度僵化等影響國(guó)家義理性的更為寬廣的背景。我們所謂財(cái)政壓力，是指不斷增加的財(cái)政支出（或財(cái)政需求）和相對(duì)不足的財(cái)政收入（或財(cái)政供給）之間存在持續(xù)的緊張狀態(tài)。

　　在閱讀有關(guān)文獻(xiàn)的時(shí)候，我們多少感到有些意外的是，對(duì)于國(guó)家財(cái)政與制度變遷之間的關(guān)系這樣一個(gè)重大問(wèn)題，在主流經(jīng)濟(jì)文獻(xiàn)中卻幾乎很少討論。但是，從熊彼特（Schumpter,1918）和�？怂梗�1969）對(duì)這一問(wèn)題的先驅(qū)性研究中，我們受到了很大啟發(fā)。

　　熊彼特在1918年發(fā)表了《稅務(wù)國(guó)家的危機(jī)》一文。他指出，研究財(cái)政歷史使得人們能夠“洞悉社會(huì)存在和社會(huì)變化的規(guī)律，洞悉國(guó)家命運(yùn)的推動(dòng)力量”。熊彼特還有一段特別精彩的議論：“從國(guó)家財(cái)政入手的這種研究方法，在用于研究社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)時(shí)，效果尤為顯著，……在社會(huì)的轉(zhuǎn)折時(shí)期，現(xiàn)存的形式相繼殞滅，轉(zhuǎn)變?yōu)樾碌男问�。社�?huì)的轉(zhuǎn)折總是包含著原有的財(cái)政政策的危機(jī)……�！毙鼙颂卣J(rèn)為，財(cái)政體制與現(xiàn)代國(guó)家制度有著密不可分的聯(lián)系，以致于可以把現(xiàn)代國(guó)家直接稱(chēng)為稅務(wù)國(guó)家。他還指出，財(cái)政不僅有助于國(guó)家的誕生，還有助于其發(fā)展。這不僅是因?yàn)橹С謬?guó)家正常運(yùn)轉(zhuǎn)的官僚體系就是隨著稅收體制的建立而建立起來(lái)的，而且更重要的是，國(guó)家借助財(cái)政可以日益擴(kuò)大其管轄權(quán)，并把其意志逐漸滲透到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中。因此，熊彼特說(shuō)，“一旦稅收成為事實(shí)，它就好象一柄把手，社會(huì)力量可以握住它，從而改變社會(huì)結(jié)構(gòu)。”

　　�？怂�1969年所寫(xiě)的《經(jīng)濟(jì)史理論》主要談的是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的演化自始至終都離不開(kāi)國(guó)家的介入。在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)緩慢演進(jìn)的歷史過(guò)程中，只有在國(guó)家認(rèn)同并出面確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的兩大基石（即法律和貨幣制度）之后，這種被哈耶克稱(chēng)為“自發(fā)秩序”的擴(kuò)展過(guò)程才可能持續(xù)不斷。而且，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在近代歐洲的形成，同時(shí)就是近代民族國(guó)家興起的歷史。民族國(guó)家借助市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)力量才能成型，并要依賴(lài)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行使統(tǒng)治權(quán)，所以國(guó)家意識(shí)到必須保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，同時(shí)也加大了對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的控制。在這段歷史中我們可以看到，近代民族國(guó)家的興起就是由于財(cái)政原因。近代國(guó)家起源于16世紀(jì)的西歐，這次歷史變革的主要原因就是財(cái)政壓力，即君主們需要大筆金錢(qián)去支付戰(zhàn)爭(zhēng)費(fèi)用。國(guó)家努力克服財(cái)政壓力，一方面不斷尋求向新財(cái)富征稅，這導(dǎo)致了現(xiàn)代稅收制度的建立，另一方面，由于日常征稅仍然滿(mǎn)足不了非常時(shí)期的軍費(fèi)開(kāi)支，所以借債就成為非常迫切的任務(wù)。信用是借債的關(guān)鍵。結(jié)果，西歐國(guó)家尋求借款的努力，促進(jìn)了資本市場(chǎng)和整個(gè)金融體系的成熟。

　　我們把熊彼特和�？怂沟乃枷敫爬�為一個(gè)基本命題，即財(cái)政壓力是國(guó)家推動(dòng)改革的直接原因。本文的討論，從某種意義上講可說(shuō)是對(duì)熊彼特－�？怂姑�題的補(bǔ)充和擴(kuò)展。作為對(duì)熊彼特－�？怂姑�題的進(jìn)一步解釋?zhuān)�我們想補(bǔ)充說(shuō)明的是，財(cái)政壓力所解釋的是根本性的、在歷史上有著轉(zhuǎn)折意義的改革。作為對(duì)熊彼特－�？怂姑�題的擴(kuò)展，我們認(rèn)為，財(cái)政壓力不僅是改革的起因，還將在很大程度上影響改革的路徑，因此，一個(gè)更為完整的命題應(yīng)該是：財(cái)政決定改革的起因和路徑。　

　　二、治理國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)

　　國(guó)家作為一個(gè)政治系統(tǒng)，至少包括三種不同角色的參與者，即治國(guó)者、官員和公民。經(jīng)濟(jì)學(xué)家在研究政治體系的時(shí)候，總是將政治系統(tǒng)中的參與者假定為追求自身效用最大化的理性行為者。雖然這種假設(shè)多少是為了更為得心應(yīng)手地應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析工具，但同時(shí)它又是與源于霍布斯和托克維爾等人的政治哲學(xué)和政治科學(xué)的思想一致的。研究政治決策的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論被稱(chēng)為公共選擇學(xué)說(shuō)。其中，對(duì)公民參與政治決策之規(guī)則和過(guò)程的研究（Buchanan and Tullock, 1962; ），以及對(duì)官僚行為的研究（Downs, 1957；
Tullock, 1965; Niskanen,1971），都已經(jīng)相當(dāng)深入。相比之下，對(duì)治國(guó)者的研究則較為欠缺。本文試圖對(duì)治國(guó)者（國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人）的行為方式作一些初步的分析，以期能進(jìn)一步充實(shí)經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)對(duì)國(guó)家的考察。

　　本文假定，治國(guó)者的目標(biāo)函數(shù)是追求義理性的最大化，也就是說(shuō)，治國(guó)者關(guān)心的是長(zhǎng)治久安，即盡可能持久而穩(wěn)定地維持政權(quán)的統(tǒng)治。馬克斯·韋伯可能是最早討論義理性的學(xué)者之一。他在《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》中曾給出了一個(gè)關(guān)于義理性的定義：“社會(huì)學(xué)所要討論的政治系統(tǒng)的義理性，只能是［符合命令－服從關(guān)系的］相應(yīng)態(tài)度存在以及由此引發(fā)出與之相符的實(shí)際行為二者相關(guān)程度的可能性。”（Max Weber，1968）。換言之，義理性是指被統(tǒng)治者服從統(tǒng)治者命令的可能性。只有符合義理性的執(zhí)政者，才有可能長(zhǎng)期、穩(wěn)定地治理國(guó)家。利普塞特上承馬克斯·韋伯的觀點(diǎn)，指出任何一個(gè)民主國(guó)家的穩(wěn)定程度，取決于其政治制度的有效性和義理性。有效性是指實(shí)際的政績(jī)，即完成政府基本功能的效率；
義理性的意義是指，“這個(gè)制度能否形成并維持這種信念，即現(xiàn)存的政治制度最適合這個(gè)社會(huì)。”利普塞特說(shuō)，有效性維持政府的運(yùn)轉(zhuǎn)，而義理性則提供價(jià)值判斷。在他看來(lái)，義理性危機(jī)是變革的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。（利普塞特，1993）后來(lái)，政治學(xué)和社會(huì)學(xué)對(duì)義理性的含義進(jìn)行了更為細(xì)致的討論，政治學(xué)文獻(xiàn)主要是從以下兩個(gè)方面討論義理性的含義：（1）對(duì)政府運(yùn)作的評(píng)價(jià)（基于效率標(biāo)準(zhǔn)或基于公平標(biāo)準(zhǔn)）；
（2）公眾對(duì)政權(quán)的接受程度（主要是根據(jù)公眾參與政治的程度加以測(cè)度的）（Weatherford, 1992）。

　　本文對(duì)義理性的討論與上述各種觀點(diǎn)略有不同。我們認(rèn)為，治國(guó)者的義理性歸根到底來(lái)自公民和官員對(duì)其的擁護(hù)。更具體地說(shuō)，義理性有兩個(gè)來(lái)源：

1．義理性的獲得來(lái)自于公民的普遍支持。韋伯曾經(jīng)談到，國(guó)家在公民中的義理性可能來(lái)自三個(gè)基礎(chǔ)：（1）領(lǐng)袖人物的感召力；
（2）擁有傳統(tǒng)所承認(rèn)的統(tǒng)治地位；
（3）由公民間的理性契約賦予的統(tǒng)治權(quán)力。相應(yīng)地，韋伯將統(tǒng)治分為三種純粹類(lèi)型，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))即卡里斯馬型（charismatic ）統(tǒng)治，傳統(tǒng)型統(tǒng)治和法理型統(tǒng)治。本文認(rèn)為，無(wú)論是在哪一種統(tǒng)治類(lèi)型下，治國(guó)者如欲贏得公民的義理性都必須使公民普遍相信，在其治理之下，公民將獲得最大的收益或預(yù)期收益。公民的個(gè)人收益之所以和國(guó)家統(tǒng)治有關(guān)是因?yàn)椋菏紫�，�?guó)家制定的產(chǎn)權(quán)規(guī)則實(shí)際上為社會(huì)提供了激勵(lì)機(jī)制，從而決定了公民從事尋利性活動(dòng)的積極性。其次，國(guó)家會(huì)直接向公民提供各種福利。一般而言，公民個(gè)人收益中的第一部分是其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中個(gè)人決策的結(jié)果，而其收益中的福利部分則是其在政治市場(chǎng)上參與集體行動(dòng)獲得的。由于國(guó)家在爭(zhēng)取公民的義理性支持時(shí)直接面對(duì)的總是參與集體行動(dòng)的公民，所以國(guó)家為了提高義理性，更注意如何滿(mǎn)足公民對(duì)提高福利水平的需求。

　　2．義理性的獲得也來(lái)自于官員的支持。正如韋伯所指出的，法理型統(tǒng)治最有利于國(guó)家的長(zhǎng)治久安，而官僚體系正是法理型統(tǒng)治的基礎(chǔ)。韋伯認(rèn)為，人類(lèi)社會(huì)處在一個(gè)不斷理性化的過(guò)程之中。在這個(gè)漫長(zhǎng)的路途中，官僚體系由于其在技術(shù)效率上的優(yōu)越性，逐漸發(fā)展了起來(lái)，成為管理日益復(fù)雜的社會(huì)行政工作的不能不依靠的一支力量。同時(shí)，官僚體系在不斷壯大和膨脹起來(lái)之后，日益成為相對(duì)獨(dú)立的利益集團(tuán)，并在政治領(lǐng)域獲得了越來(lái)越大的影響力。實(shí)際上，官員們不僅維持著國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而且在很大程度上還能左右國(guó)家的行政決策。這是因?yàn)椋海?）一般而言，官員階層在參與選擇和任命治國(guó)者的程序中比普通公民有更大的影響力；
（2）官員體系的高度專(zhuān)業(yè)化使得其地位和作用在一般情況下是不可替代的，這也增加了官員在與治國(guó)者博弈中的討價(jià)還價(jià)能力；
（3）官員在分管不同的部門(mén)中，往往與其管理的部門(mén)形成利益共同體。實(shí)際上，我們可以不太嚴(yán)格地假定官員總是某個(gè)利益集團(tuán)的代表，而政府的政策最終常常是各個(gè)利益集團(tuán)博弈的均衡結(jié)果。

　　根據(jù)以上的討論，我們可以進(jìn)一步得出兩個(gè)結(jié)論：其一，治國(guó)者的目標(biāo)函數(shù)中同時(shí)也包含著公民和官員的效用，所以近似地講，治國(guó)者出于自利追求義理性最大化，同時(shí)也是在追求在某種程度上可做為整體利益的國(guó)家利益的最大化，或者說(shuō)，治國(guó)者和作為一個(gè)整體的公民之間，以及和官員階層之間存在著“共容利益”。其二，所謂國(guó)家利益并非某種由個(gè)體利益加總得到的社會(huì)福利函數(shù)，而是國(guó)家、公民和官員三方相互博弈的結(jié)果。值得注意的是，在國(guó)家和公民，國(guó)家和官員，以及公民和官員之間總是存在著某種利益的沖突，其中公民和官員的利益沖突可能是最直接和突出的。這種利益的不一致使得國(guó)家在參加三方博弈時(shí)，可以在某個(gè)特定時(shí)期選擇與不同的對(duì)手結(jié)成聯(lián)盟，以便提高或至少維持其義理性水平。比如說(shuō)，治國(guó)者可以通過(guò)打擊腐敗的官員爭(zhēng)取民心，或在公民力量分散因而很難形成集體行動(dòng)時(shí)更注意依靠官員的支持。

　　接下來(lái)，我們假定治國(guó)者主要通過(guò)組織生產(chǎn)一組公共產(chǎn)品獲得義理性。對(duì)于這個(gè)假定需要做以下幾點(diǎn)說(shuō)明。第一，我們所說(shuō)的公共產(chǎn)品，是就其由國(guó)家組織生產(chǎn)和分配這一性質(zhì)而言，與所謂的純粹的公共產(chǎn)品意義有所不同。純粹的公共產(chǎn)品是指在生產(chǎn)和消費(fèi)方面滿(mǎn)足不可分性、非擁擠性和非排他性的產(chǎn)品。但事實(shí)上，國(guó)家所提供的產(chǎn)品遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了純粹公共產(chǎn)品的范圍。第二，國(guó)家提供的最基本的公共產(chǎn)品包括軍隊(duì)（對(duì)外防御）、法律和秩序（對(duì)內(nèi)防御）、意識(shí)形態(tài)、對(duì)外部性問(wèn)題的管制（如環(huán)境保護(hù)）、宏觀經(jīng)濟(jì)管理、貨幣穩(wěn)定等等。不過(guò)，不同時(shí)期和不同體制的國(guó)家提供的公共產(chǎn)品集合并不完全重合，對(duì)集合中各種公共產(chǎn)品所給予的權(quán)重也并不相同。傳統(tǒng)計(jì)劃體制國(guó)家的首要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)率和充分就業(yè)，顯然，這與發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的目標(biāo)函數(shù)就有很大不同。第三，國(guó)家之所以可以通過(guò)提供公共產(chǎn)品獲得義理性，首先是因?yàn)楣�民�?duì)公共產(chǎn)品存在需求，其次是因?yàn)樘峁┕�共產(chǎn)品是官員的職責(zé)（治國(guó)者負(fù)責(zé)決策，官員負(fù)責(zé)生產(chǎn)，因此在治國(guó)者和官員之間形成了一種委托－代理關(guān)系），所以官員的既得利益也是和公共產(chǎn)品的生產(chǎn)掛鉤的。

　　國(guó)家提供公共產(chǎn)品要受到財(cái)政預(yù)算的約束。據(jù)此推論，國(guó)家提供的公共產(chǎn)品數(shù)量應(yīng)該以不超過(guò)財(cái)政收入的負(fù)擔(dān)為極限。但實(shí)際上，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)數(shù)量卻常常突破這一極限。這是因?yàn)橹螄?guó)者經(jīng)常受到來(lái)自公民和官員的雙重壓力，不得不增加公共產(chǎn)品的產(chǎn)量。

　　首先，從公民的角度來(lái)看，一方面，公民希望獲得更多的公共產(chǎn)品數(shù)量，但另一方面，由于生產(chǎn)公共產(chǎn)品的成本最終要由公民的納稅支付，所以公民也關(guān)心公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本的最小化。這里的問(wèn)題在于，由于公民遠(yuǎn)離公共產(chǎn)品的生產(chǎn)決策，所以他們對(duì)公共產(chǎn)品數(shù)量增加的關(guān)心和對(duì)稅收水平維持原狀的關(guān)心便被割裂開(kāi)了。換言之，公民一方面要求國(guó)家不增加稅收，另一方面卻要求國(guó)家不斷增加公共產(chǎn)品的產(chǎn)量。尤其是在民主社會(huì)中，個(gè)人利益可以通過(guò)公共領(lǐng)域表達(dá)。民主社會(huì)最初的基本信念是公民在公共事務(wù)中有平等的權(quán)利。但隨著民主的通道打開(kāi)，人們通過(guò)公共領(lǐng)域傳達(dá)的要求逐漸擴(kuò)展到社會(huì)福利的各個(gè)方面，并演變成一場(chǎng)“爭(zhēng)取應(yīng)享權(quán)利的革命”（revolution of rising entitlements）（丹尼爾·貝爾，中譯本，1989）。收入分配超過(guò)了社會(huì)生產(chǎn)，這就引起了奧康納所說(shuō)的“國(guó)家的財(cái)政危機(jī)”，也是皮特斯和羅斯之所以擔(dān)心“政府是否會(huì)破產(chǎn)”的原因（O’Connor,1973;Peters and Rose, 1987）。

　　其次，從官員的角度來(lái)看，隨著官員體系的不斷壯大，其生產(chǎn)公共產(chǎn)品的效率卻在逐漸下降。在外部的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制方面，由于許多公共產(chǎn)品的產(chǎn)量是難以“測(cè)量”的，也由于政府在公共產(chǎn)品的供給和需求方面都作為壟斷者出現(xiàn)，所以引起治國(guó)者和公民監(jiān)督官員體系的困難，也使政府部門(mén)因缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力而效率低下。進(jìn)一步地，從內(nèi)部的監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制來(lái)看，由于官員的薪金和增進(jìn)效率幾乎毫無(wú)關(guān)系，所以官員自身缺乏動(dòng)力追求效率的增進(jìn)。根據(jù)尼斯卡寧的研究，官員追求的目標(biāo)包括：薪金、職務(wù)津貼、在公眾中的聲譽(yù)、權(quán)力、任免權(quán)、機(jī)構(gòu)的產(chǎn)出、輕而易舉地制造變化、輕而易舉地從事行政管理，等等。他還強(qiáng)調(diào)指出，除了最后兩項(xiàng)之外，官員追求的其它目標(biāo)均與預(yù)算規(guī)模有正相關(guān)的關(guān)系（Niskanen，1971）。由此可見(jiàn)，官員出于自身利益的考慮，傾向于提高公共產(chǎn)品的產(chǎn)量，從而獲得更多的預(yù)算撥款，而這樣做的結(jié)果，常常使公共產(chǎn)品的產(chǎn)量超過(guò)了社會(huì)最優(yōu)的需要量。

　　綜上所述，國(guó)家的目標(biāo)函數(shù)是追求義理性的最大化。為了維持和提高義理性，國(guó)家需要組織公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。由于生產(chǎn)和分配公共產(chǎn)品都涉及到國(guó)家的財(cái)政預(yù)算，實(shí)際上，可以看出，財(cái)政預(yù)算就是國(guó)家追求義理性最大化的約束條件。公民出于自身利益更關(guān)心稅收水平，亦即財(cái)政收入，官員出于自身利益更關(guān)心財(cái)政撥款，亦即財(cái)政支出。因此，在國(guó)家追求義理性最大化的約束條件中，包含著治國(guó)者、公民和官員之間的博弈關(guān)系。

　　三、財(cái)政壓力決定改革的起因和路徑　

　�。ㄒ唬┴�(cái)政壓力決定改革的起因

　　回顧歷史，我們發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的重大的社會(huì)變革都有著深刻的財(cái)政壓力的背景：發(fā)生在中國(guó)古代宋、明兩朝中期的兩次大變法，均肇始于財(cái)政長(zhǎng)期虧空的積弊（《宋史》；
葉坦，1996；
黃仁宇，1990）。17世紀(jì)英國(guó)經(jīng)歷了兩次革命（1642年爆發(fā)的由奧利佛·克倫威爾領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)戰(zhàn)以及1688年的光榮革命），也都和君主與議會(huì)的財(cái)政權(quán)力之爭(zhēng)有關(guān)（金德?tīng)柌�格�?991；
Braun,1975）。償債壓力不僅是法國(guó)大革命的直接起因，而且在整個(gè)18世紀(jì)后期，債務(wù)危機(jī)和由債務(wù)危機(jī)引起的通貨膨脹始終左右著動(dòng)蕩的法國(guó)政局（Sargent and Velde，1995）。一戰(zhàn)后德國(guó)由魏瑪共和國(guó)一步步蛻變?yōu)閷?zhuān)制政體，并最終使希特勒代表的法西斯勢(shì)力能夠執(zhí)政，是與其戰(zhàn)后承擔(dān)巨額戰(zhàn)爭(zhēng)賠款而引起國(guó)家財(cái)政幾乎瀕于破產(chǎn)直接相關(guān)的（keynes，1919；

）。所有這些史實(shí)，似乎都在支持同一個(gè)假說(shuō)，即財(cái)政壓力決定改革的起因。

　　在我們看來(lái)，改革是國(guó)家主導(dǎo)型的制度變遷，而國(guó)家主導(dǎo)改革的初始動(dòng)機(jī)，首先是為了提高或至少維持國(guó)家的義理性水平。如果義理性水平可以保持不變，國(guó)家的政策大體上也不會(huì)變動(dòng)。但是我們將強(qiáng)調(diào)指出，在邊界穩(wěn)定的社會(huì)中，隨著時(shí)間的推移，國(guó)家的義理性將逐漸下降。這或可稱(chēng)為國(guó)家義理性投資的邊際報(bào)酬遞減規(guī)律。之所以如此，是因?yàn)椋海?）由于上一節(jié)中提到的公民對(duì)社會(huì)福利的需求剛性，以及官員擴(kuò)大預(yù)算規(guī)模的欲望，國(guó)家將不得不不斷提高公共產(chǎn)品的產(chǎn)量。這意味著，隨著時(shí)間的推移，國(guó)家維持義理性的難度越來(lái)越大；
（2）在邊界穩(wěn)定的社會(huì)里，隨著時(shí)間的推移，將出現(xiàn)越來(lái)越多的利益集團(tuán)，利益集團(tuán)在生產(chǎn)公共產(chǎn)品的決策中起重要影響，其總的趨勢(shì)是降低生產(chǎn)效率和國(guó)民總收入（奧爾森，1982）；
（3）隨著利益集團(tuán)力量的壯大，政治生活中的分歧將會(huì)加劇，潛在的競(jìng)爭(zhēng)者增加，而國(guó)家的義理性是與潛在競(jìng)爭(zhēng)者的數(shù)量成反比的；
（4）一般而言，由意識(shí)形態(tài)提供的激勵(lì)作用也會(huì)隨著時(shí)間的推移遞減。

　　與國(guó)家義理性投資的邊際報(bào)酬遞減規(guī)律緊密聯(lián)系的是瓦格納定律，即從長(zhǎng)期來(lái)看，國(guó)家財(cái)政支出呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢(shì)。此現(xiàn)象最早由19世紀(jì)的一位德國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫·瓦格納提出。之后，經(jīng)濟(jì)學(xué)家進(jìn)一步用計(jì)量方法檢驗(yàn)了這一假說(shuō)的有效性（Lewis and Martin, 1956; Oshima, 1957），并提出了各種解釋。已有的解釋主要可歸納為以下幾種：（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，尤其是“起飛”階段需要大量的公共資本形成（Musgrave,1969; Rostow,1971）；
（2）公共消費(fèi)品的需求收入彈性可能大于1，因而公共消費(fèi)與私人消費(fèi)的比率隨人均收入上升而上升；
（3）人口壓力至少會(huì)影響到公共支出的絕對(duì)規(guī)模增加；
（4）財(cái)政支出一旦擴(kuò)張（比如在戰(zhàn)爭(zhēng)等危機(jī)時(shí)期被迫提高稅率，擴(kuò)大開(kāi)支），則危機(jī)過(guò)去之后支出仍然不會(huì)下降（Peacock and Wiseman, 1961）。我們認(rèn)為，國(guó)家義理性投資的邊際報(bào)酬遞減規(guī)律與瓦格納定律的關(guān)系更為直接。由于國(guó)家的義理性投資邊際報(bào)酬遞減，則僅僅為了維持已有的義理性水平，國(guó)家就不得不不斷提高財(cái)政支出。

　　義理性的下降迫使國(guó)家不斷提高財(cái)政支出。財(cái)政支出持續(xù)增加的后果是引起財(cái)政收支的缺口不斷擴(kuò)大，財(cái)政支出的增長(zhǎng)率超過(guò)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)率。最終，出現(xiàn)了財(cái)政壓力。財(cái)政壓力使得國(guó)家無(wú)法再依靠原有的政策維持義理性水平不變，或者說(shuō)，財(cái)政壓力反過(guò)來(lái)會(huì)導(dǎo)致國(guó)家義理性的進(jìn)一步下降。為了打破這一惡性循環(huán)，國(guó)家開(kāi)始尋求改革。

　　從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在國(guó)家發(fā)動(dòng)改革的時(shí)候，其官員體系和意識(shí)形態(tài)總是仍然保持著相當(dāng)?shù)姆�(wěn)定性。相對(duì)于財(cái)政而言，官員體系和意識(shí)形態(tài)之所以有更大的穩(wěn)定性是因?yàn)椋海?）官員是原有的體制下最主要的既得利益集團(tuán)，所以他們是政權(quán)穩(wěn)固的最大的支持者，同時(shí)，改革在很大程度上依靠官員的實(shí)際操作，所以一般情況下官員體系的變動(dòng)并不大；
（2）意識(shí)形態(tài)的建立需要很高的沉淀成本（sunk cost），因此成熟的意識(shí)形態(tài)會(huì)在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)占據(jù)壟斷地位，并隨著時(shí)間的推移，變?yōu)樯钊肴诵牡膹?fù)雜而普遍的思想情感。所以，改革是在官員體系和意識(shí)形態(tài)基本穩(wěn)定時(shí)自上而下的變革；
財(cái)政壓力是在官員體系和意識(shí)形態(tài)相對(duì)穩(wěn)定時(shí)的改革動(dòng)因。

國(guó)家尋求緩解財(cái)政壓力的自利行為改變了產(chǎn)權(quán)規(guī)則，產(chǎn)權(quán)規(guī)則又影響到經(jīng)濟(jì)績(jī)效，因此，本文的基本命題實(shí)際上說(shuō)的是：政治決定經(jīng)濟(jì)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))一個(gè)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論中一直被忽視的重要現(xiàn)象是，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)或衰退經(jīng)常是在一國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)的，這從某個(gè)側(cè)面有助于說(shuō)明我們的觀點(diǎn)。

　�。ǘ�）財(cái)政壓力決定改革的路徑　

　　財(cái)政壓力的出現(xiàn)，對(duì)國(guó)家的義理性提出了不容回避的挑戰(zhàn)。國(guó)家將被迫調(diào)整原有的政治經(jīng)濟(jì)體制，以做出相應(yīng)的應(yīng)戰(zhàn)，這便是國(guó)家主導(dǎo)的改革。當(dāng)面對(duì)財(cái)政壓力時(shí)，國(guó)家實(shí)際上有兩種不同的對(duì)策。首先，既然公共產(chǎn)品產(chǎn)量過(guò)多是國(guó)家財(cái)政危機(jī)的直接原因，那么面對(duì)財(cái)政壓力，國(guó)家直接做出的政策調(diào)整恐怕就是減少?lài)?guó)家承擔(dān)的公共產(chǎn)品生產(chǎn)數(shù)量，以此節(jié)省財(cái)政支出。我們稱(chēng)之為“甩包袱”。必須指出的是，國(guó)家“甩包袱”的同時(shí)，總是伴隨著某些權(quán)利的下放。國(guó)家之所以甘愿下放權(quán)利，是因?yàn)榻?jīng)過(guò)利弊權(quán)衡，認(rèn)為這樣做是合算的。當(dāng)然，國(guó)家也可以采取另一種對(duì)策，即更為努力地挖掘財(cái)政收入增加的潛力。鑒于從舊的經(jīng)濟(jì)部門(mén)中收取的財(cái)政收入已幾乎達(dá)到極限，則唯一能夠有所作為的就只能是向新興部門(mén)征稅。因此我們稱(chēng)之為“向新增財(cái)富征稅”。

　　一般來(lái)講，“甩包袱”和“向新增財(cái)富征稅”實(shí)際上是改革過(guò)程中的兩個(gè)不同的階段。國(guó)家在改革中選擇不同的戰(zhàn)略，會(huì)在很大程度上決定改革的路徑，也就是說(shuō)，“甩包袱”和“向新增財(cái)富征稅”這兩個(gè)不同階段的先后排序。以下我們?cè)噲D證明，如欲獲得改革的成功，則這兩個(gè)階段的先后次序是不可顛倒的。具體地說(shuō)，如果“甩包袱”在前，“向新增財(cái)富征稅”在后，就能減少財(cái)政收支缺口，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并由此提高國(guó)家的義理性；
反之，如果“向新增財(cái)富征稅”在前，“甩包袱”在后，則可能引起財(cái)政問(wèn)題更加惡化，同時(shí)會(huì)遏制經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)動(dòng)力，最后易導(dǎo)致國(guó)家義理性的進(jìn)一步下降。

　　首先，讓我們來(lái)看第一種情況，即“甩包袱”在前，“向新增財(cái)富征稅”在后。

　　依常情而論，國(guó)家主動(dòng)降低其公共產(chǎn)品的供給會(huì)引起義理性的下降，但在財(cái)政壓力相當(dāng)迫切的情況下，這種義理性的下降可能是有限的。在國(guó)家的財(cái)政危機(jī)已經(jīng)為公民了解，而國(guó)家依然維持著自己的統(tǒng)治穩(wěn)定性的條件下，公民會(huì)預(yù)期到在原有體制下尋求進(jìn)一步收入分配的“尋租活動(dòng)”的收益是遞減的，希望國(guó)家能夠提高福利水平甚至維持原有福利水平已經(jīng)是此路不通了，同時(shí)，我們還要看到，國(guó)家在“甩包袱”的時(shí)候常常能夠給予公民更多的權(quán)利，因此公民會(huì)把更多資源投放到體制外的尋利活動(dòng)中。面對(duì)國(guó)家的財(cái)政危機(jī)，官員的反應(yīng)要更為復(fù)雜：一方面，官員直接擁護(hù)國(guó)家統(tǒng)治的穩(wěn)定性，不愿看到國(guó)家因?yàn)樨?cái)政壓力而破產(chǎn)的局面，但另一方面，如果官員們都預(yù)期國(guó)家的財(cái)政破產(chǎn)是不可避免的，那么他們會(huì)象擠兌銀行那樣爭(zhēng)相“提出”原有體制下自己可以控制的那部分國(guó)家財(cái)產(chǎn)，結(jié)果就果真促成了國(guó)家的財(cái)政破產(chǎn)（Solnick，1996）。我們?cè)诖藭呵遗懦�后一種可能性的發(fā)生。

　　“甩包袱”首先意味著國(guó)家要退出對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制和干預(yù)。一方面，國(guó)家不再作為公共產(chǎn)品的壟斷供給者，另一方面，國(guó)家也不再承擔(dān)分配公共產(chǎn)品的責(zé)任，而是讓公民作為消費(fèi)者直接從新的供給者那里直接購(gòu)買(mǎi)，這便創(chuàng)造出了巨大的市場(chǎng)和巨額的利潤(rùn)。這些市場(chǎng)和贏利機(jī)會(huì)被釋放出來(lái)之后，又會(huì)不斷引致出新的潛在的市場(chǎng)和利潤(rùn)。于是，越來(lái)越多的生產(chǎn)要素便有了可被組合和配置的場(chǎng)所。

　　與此同時(shí)，“甩包袱”還意味著從舊體制中分離出去的生產(chǎn)要素現(xiàn)在必須在競(jìng)爭(zhēng)中自己求生存。如果我們承認(rèn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力來(lái)自創(chuàng)新活動(dòng)，那么新興部門(mén)在適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中扮演的正是創(chuàng)新者的角色，它們逐漸成長(zhǎng)壯大，并成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要源泉。新興部門(mén)持續(xù)增長(zhǎng)，而舊的既得利益部門(mén)則相對(duì)停滯，最終，兩個(gè)部門(mén)之間的增長(zhǎng)率的差別會(huì)變成它們?cè)趪?guó)民經(jīng)濟(jì)整體中所占份額的差別。在這種情況下，新興部門(mén)適合充當(dāng)轉(zhuǎn)折時(shí)期國(guó)家財(cái)政收入的新的可靠來(lái)源。

　　最后，新興組織的出現(xiàn)可能是打破舊有“分利集團(tuán)”的一種有效辦法（孫廣振和張宇燕，1997）。奧爾森（1982）指出，在一般情況下，社會(huì)中的特殊利益組織或集團(tuán)會(huì)降低社會(huì)效率和總收入，并使政治生活中的分歧加劇。在他提出的消除分利集團(tuán)的諸種設(shè)想中，有兩種與過(guò)渡經(jīng)濟(jì)最為相宜：奧爾森談到，采取劇烈變動(dòng)的措施并促使經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)（改革），或是從在封閉的體系之外引入自由貿(mào)易（開(kāi)放），都能有助于削弱分利集團(tuán)的影響。由此可見(jiàn)，改革和開(kāi)放的一個(gè)主要作用就是在舊體制之外培育出了新興組織，而經(jīng)驗(yàn)研究表明，新興組織形成壟斷的可能性要小得多。利用新興組織打破“分利集團(tuán)”，意味著從某種意義上講，新興組織在轉(zhuǎn)軌時(shí)期可能會(huì)為國(guó)家提供新的義理性的支持。

　　再看相反的情況，即先“向新興財(cái)富征稅”，再“甩包袱”。

　　在這種情況下，國(guó)家雖然可能獲得較為穩(wěn)定的財(cái)政收入，暫時(shí)緩解財(cái)政危機(jī)，但從長(zhǎng)期來(lái)看，在沒(méi)有遏制國(guó)家財(cái)政支出急劇增長(zhǎng)的條件下增加財(cái)政收入，無(wú)助于從根本上解決財(cái)政危機(jī)。更為嚴(yán)重的問(wèn)題在于，在向新興財(cái)富征稅的同時(shí)，國(guó)家并不會(huì)相應(yīng)地讓渡權(quán)力或主動(dòng)提供產(chǎn)權(quán)保護(hù)，新興尋利集團(tuán)在和“尋租集團(tuán)”的競(jìng)爭(zhēng)中本來(lái)就已經(jīng)處在劣勢(shì)，而政府的過(guò)度干預(yù)和高額征稅對(duì)新興組織的壯大不啻釜底抽薪。結(jié)果，“尋租活動(dòng)”日益猖獗而“尋利活動(dòng)”逐漸萎縮，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將失去動(dòng)力，國(guó)家亦將因無(wú)法解決財(cái)政危機(jī)而失掉相當(dāng)?shù)牧x理性支持，最終的結(jié)局可能是改革失敗甚或政權(quán)倒臺(tái)。

　　既然這種先“向新興財(cái)富征稅”后“甩包袱”的改革路徑幾乎注定失敗，為什么在歷史中卻屢屢見(jiàn)到改革者重蹈覆轍呢？原因可能在于：（1）缺乏一種有效的機(jī)制使治國(guó)者對(duì)未來(lái)收益給予足夠的重視，或者說(shuō)，如果治國(guó)者對(duì)未來(lái)收益的貼現(xiàn)率過(guò)低將導(dǎo)致政治上的短視行為；
（2）既得利益集團(tuán)的力量往往過(guò)于強(qiáng)大，給改革帶來(lái)了阻力；
（3）由于原有的稅收體制所限，或因?yàn)橛审w制創(chuàng)新到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間存在長(zhǎng)達(dá)數(shù)年甚至十?dāng)?shù)年的時(shí)滯問(wèn)題，由新興組織創(chuàng)造的財(cái)富無(wú)法及時(shí)地轉(zhuǎn)化為國(guó)家歲入，而財(cái)政危機(jī)的迫切性可能使國(guó)家不得不放棄改革的努力，而是用出賣(mài)特權(quán)的方法換取短期內(nèi)穩(wěn)定的財(cái)政收入。這種方式從短期來(lái)看可能富有成效，但其長(zhǎng)期后果則是有害的。因?yàn)橛锰貦?quán)換歲入的方式損害了產(chǎn)權(quán)安排的公正與平等，而一個(gè)缺乏公正與平等的產(chǎn)權(quán)制度會(huì)挫傷人們從事生產(chǎn)性活動(dòng)的積極性，并由此使經(jīng)濟(jì)萎頓�！�

　　溫習(xí)中外歷史上的改革經(jīng)驗(yàn)，是為了尋找解釋當(dāng)代中國(guó)改革的理論。在經(jīng)過(guò)了一番初步的、但仍然要算是非常艱難的探討之后，我們想在此文的結(jié)尾處引申出關(guān)于中國(guó)改革的一個(gè)命題。當(dāng)然，這一命題在嚴(yán)格意義上講只是一個(gè)初步的假說(shuō)和猜想，但進(jìn)一步的理論論證和經(jīng)驗(yàn)分析恐怕就只能留待以后的工作完成了：

　　在社會(huì)主義國(guó)家最終建立的計(jì)劃體制，歸根結(jié)底是為了幫助實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)。這種體制在本質(zhì)上是一種財(cái)政主導(dǎo)型的體制。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的過(guò)程中，財(cái)政關(guān)系的變更貫穿始終。尤其是在傳統(tǒng)體制的后期，社會(huì)主義國(guó)家一直處于財(cái)政緊張的局面，這可能是導(dǎo)致1978年中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的直接原因。在這之后，我們可以看到，國(guó)家在財(cái)政壓力面前步步后退，新興的經(jīng)濟(jì)組織逐漸繁榮，國(guó)家與新興組織之間較為穩(wěn)定的合作促進(jìn)了近20年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奇跡。這是我們理解中國(guó)改革的一條基本線索�！�

　　注釋?zhuān)?/p>

　　解釋中國(guó)的改革進(jìn)程，至少需要總結(jié)近20年來(lái)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的全過(guò)程，并且最好能夠追溯到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制最初在中國(guó)的確立，講述一個(gè)完整的故事。在這個(gè)方面，中國(guó)的學(xué)者已經(jīng)作出了一些嘗試。林毅夫等人（1994）對(duì)計(jì)劃體制的起源給出了一種較為完整的解釋。他們談到，計(jì)劃體制在中國(guó)的確立，是國(guó)家意志的產(chǎn)物（或者更具體地說(shuō)，是國(guó)家追求趕超戰(zhàn)略的產(chǎn)物）。周其仁（1994）以建國(guó)以來(lái)中國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變革為例，說(shuō)明了有效的產(chǎn)權(quán)可以通過(guò)社會(huì)各種力量和國(guó)家之間的博弈產(chǎn)生。王紹光和胡鞍鋼（1993）強(qiáng)調(diào)了財(cái)政汲取能力在國(guó)家能力中的重要性，以及財(cái)政壓力對(duì)國(guó)家維持其合法性的重大挑戰(zhàn)。我們?cè)诜治鰢?guó)有企業(yè)的一篇論文中（1996）也已經(jīng)指出，財(cái)政困難是國(guó)家改革國(guó)有企業(yè)的終極原因。

　　人口壓力對(duì)于社會(huì)主義國(guó)家的義理性影響尤為重大。這是因?yàn)�，在社�?huì)主義國(guó)家和公民之間存在某種隱含的“社會(huì)契約”，即國(guó)家有義務(wù)保障公民的就業(yè)權(quán)利。比如Granick（1987）提出，在蘇聯(lián)型社會(huì)主義國(guó)家的社會(huì)福利函數(shù)中，工作權(quán)利被放在最優(yōu)先的位置。我國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬寅初在50年代已經(jīng)指出，人口過(guò)多可能會(huì)成為中國(guó)的一個(gè)大問(wèn)題。他強(qiáng)調(diào)了兩個(gè)方面：其一，人口過(guò)多會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；
其二，人口過(guò)多會(huì)增加對(duì)福利以及就業(yè)需求的壓力（馬寅初，1979）。給我們留下更深刻印象的是陳云同志的有關(guān)論著。

　　在公共財(cái)政和公共選擇理論中，我們很少看到對(duì)財(cái)政壓力和國(guó)家義理性這一重大問(wèn)題的討論。馬斯格雷夫僅把財(cái)政成為“公共部門(mén)”，與私人部門(mén)即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)應(yīng)（馬斯格雷夫1969）。Wildavsky（1964）和Niskanen（1971）討論了政治過(guò)程中國(guó)家預(yù)算的形成及管理，但他們的側(cè)重點(diǎn)都放在了對(duì)官僚行為方式的考察上。Brennan和Buchanan（1980）強(qiáng)調(diào)課稅的權(quán)力要在立憲層次上討論，但他們始終站在選民的角度分析。O’Connor（1973）聲稱(chēng)要從一個(gè)馬克思主義的立場(chǎng)剖析財(cái)政危機(jī)對(duì)國(guó)家義理性的影響。他的觀點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)之外（主要是政治學(xué)界）才引起較大的反響。歷史學(xué)家，或是經(jīng)濟(jì)學(xué)家在研究歷史的時(shí)候，則常常對(duì)財(cái)政問(wèn)題表現(xiàn)出極大的關(guān)注。保羅·肯尼迪（1988）在談到西歐民族國(guó)家的興起時(shí)著重談到由戰(zhàn)爭(zhēng)引起的財(cái)政壓力迫使國(guó)王們改弦易轍，圖謀改革。Tilly（1975）等人對(duì)這個(gè)問(wèn)題的分析更為全面和有說(shuō)服力。金德?tīng)柌�格�?985）和諾斯（1981）都談到了面對(duì)財(cái)政壓力，英、法等國(guó)的不同改革措施對(duì)其后的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和制度演化產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。社會(huì)學(xué)家丹尼爾·貝爾（1978）在其《資本主義文化矛盾》一書(shū)中專(zhuān)門(mén)有一章，討論財(cái)政和國(guó)家義理性之間的關(guān)系。

　　在國(guó)王們力求緩和財(cái)政危機(jī)的過(guò)程中，國(guó)家不斷退出已往的特權(quán)領(lǐng)域，創(chuàng)造了新興財(cái)富的新興組織逐漸獲得了更多的權(quán)利，這就是民主制的起源。這似乎可以說(shuō)明，民主制的出現(xiàn)是治國(guó)者自利行為理性化和長(zhǎng)期化的制度努力（Olson, 1993）。同時(shí)這也有助于說(shuō)明，制度變遷是一個(gè)由決策模型向博弈模型過(guò)渡的過(guò)程。

　　讀者不難發(fā)現(xiàn)，以下的討論大體上是以近代民主政體為主要背景的。但是，我們?cè)谘芯恐幸呀?jīng)感到，以既有的公共選擇和政治學(xué)理論研究其它政體存在諸多困難。我們對(duì)此有一個(gè)很深的感受，即為了更好地研究中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)，必須在已有的理論上有較大的創(chuàng)新。

　　從某種意義上講，也可以說(shuō)國(guó)家的義理性來(lái)自其所實(shí)現(xiàn)的公平和效率。近似地說(shuō)，公民往往更注重公平原則，而官員則會(huì)從國(guó)家的行政效率判斷其義理性程度。

值得提出的是：（1）一黨制下的官員體制與多黨制下的官員體制存在較大的差異。在一黨制下，還必須考慮意識(shí)形態(tài)和黨紀(jì)對(duì)官員的約束；
（2）對(duì)于各級(jí)地方政府來(lái)說(shuō)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))它們的身份是雙重的，也就是說(shuō)，它們一方面在一個(gè)較低的層次上也部分地承擔(dān)“治國(guó)者”的某些責(zé)任（因此它們也關(guān)心自身的某種義理性），另一方面，它們也包括在國(guó)內(nèi)的官員體系中（因此其某些行為會(huì)較多地符合官僚行為模型）。

　　1978年開(kāi)始的中國(guó)改革之所以先從農(nóng)村開(kāi)始，是國(guó)家選擇重新結(jié)盟，尋找改革成本最小化的結(jié)果。傳統(tǒng)體制下存在社會(huì)成員的等級(jí)制，城市居民是既得利益集團(tuán)，其中包括國(guó)有企業(yè)工人和國(guó)家官員、干部。1978年改革先從農(nóng)村入手，是因?yàn)樗Π�袱的成本最�。ㄒ驗(yàn)檗r(nóng)民本來(lái)從計(jì)劃體制中獲得的利益就不多）。同時(shí)，國(guó)家向地方政府放權(quán)，以獲得地方政府官員的支持，這是尋求義理性增加的最大化的結(jié)果。農(nóng)村改革的一個(gè)意外收獲是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的釋放，既減輕了國(guó)家負(fù)責(zé)就業(yè)的潛在負(fù)擔(dān)，又創(chuàng)造了積極的新增長(zhǎng)源泉。地方政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的利益密切相關(guān)，進(jìn)一步促進(jìn)了新興部門(mén)的繁榮，推動(dòng)了向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡。

　　由于計(jì)劃體制國(guó)家和公民之間的“社會(huì)契約”，國(guó)家有義務(wù)保證公民的就業(yè)權(quán)利（至少是國(guó)有企業(yè)工人的就業(yè)權(quán)利），因此充分就業(yè)就成為社會(huì)主義國(guó)家為實(shí)現(xiàn)義理性最大化追求的第一個(gè)目標(biāo)。這個(gè)充分就業(yè)目標(biāo)是靠用行政命令，壓低并限制工資水平來(lái)實(shí)現(xiàn)的。但做為對(duì)此的補(bǔ)償，國(guó)家會(huì)給予工人較高的福利待遇。同時(shí)，由于計(jì)劃體制國(guó)家在建國(guó)時(shí)基本上都是落后國(guó)家，為了趕超發(fā)達(dá)國(guó)家，它們不惜選擇重工業(yè)優(yōu)先的戰(zhàn)略和粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，以追求較高的增長(zhǎng)率。為此，微觀經(jīng)營(yíng)單位必須嚴(yán)格置于國(guó)家控制之下，生產(chǎn)的目標(biāo)是為了完成國(guó)家下達(dá)的指令性計(jì)劃。社會(huì)主義國(guó)家追求這兩種目標(biāo)的必然結(jié)果就是計(jì)劃體制的確立。就其運(yùn)作方式來(lái)看，計(jì)劃體制的實(shí)質(zhì)是財(cái)政主導(dǎo)型的。

　　亨廷頓意味深長(zhǎng)地寫(xiě)到，“改革者必須具備比革命者更高超的政治技巧”，一個(gè)改革家“比起革命者來(lái)，他要把更多的注意力放在變革的路徑、手段和時(shí)機(jī)上”。參見(jiàn)亨廷頓（1968）。不過(guò)，我們更傾向于認(rèn)為，國(guó)家在改革過(guò)程中的重大決策，至少是在改革初期的決策，更多情況下并非深謀遠(yuǎn)慮，而是權(quán)宜之計(jì)。

　　中國(guó)建國(guó)之后曾有過(guò)三次重大經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整，分別發(fā)生在60年代初、70年代末和90年代初。每一次重大的改革，均是在出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)之后發(fā)生的。60年代初國(guó)民經(jīng)濟(jì)極度困難，但當(dāng)時(shí)并未發(fā)生改革。由于當(dāng)時(shí)人們普遍認(rèn)為這次國(guó)民經(jīng)濟(jì)困難屬于自然災(zāi)害和經(jīng)驗(yàn)不足帶來(lái)的政策失誤，社會(huì)主義國(guó)家的義理性基本保持不變。政策調(diào)整在很大程度上是暫時(shí)性的。不過(guò)這次暫時(shí)性的政策調(diào)整對(duì)之后的1978年改革有很大影響。在1978年，積極改革的省區(qū)絕大多數(shù)都曾在60年代受災(zāi)嚴(yán)重。1978年改革的最初措施大多也都是沿用60年代的經(jīng)驗(yàn)。（凱恩，1988；
） 十年“文革”給中國(guó)帶來(lái)重大而深刻的社會(huì)危機(jī)。其中至關(guān)重要的是國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)面臨繼承危機(jī)和領(lǐng)導(dǎo)能力危機(jī)。華的“洋躍進(jìn)”帶來(lái)建國(guó)之后最嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，這導(dǎo)致了華路線的失敗。吸取華的教訓(xùn)，鄧的改革主要以退出和放權(quán)為主。

　　在經(jīng)歷了最初的經(jīng)濟(jì)躍進(jìn)之后，傳統(tǒng)體制的弊端日益暴露：（1）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)份依賴(lài)于國(guó)家直接投資的不斷注入，而且在粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式下資金使用效率低下，，最終必然會(huì)遇到要素報(bào)酬邊際遞減的困境：為了維持原有的增長(zhǎng)率，所需追加注入的資金量將成倍上漲。（2）傳統(tǒng)體制造成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲、缺乏競(jìng)爭(zhēng)和勞動(dòng)激勵(lì)不足，抑制了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，引起國(guó)家收的基礎(chǔ)相對(duì)萎縮。（3）錯(cuò)誤地執(zhí)行人口政策使人口增長(zhǎng)過(guò)猛，人口壓力進(jìn)一步加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。

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