宋圭武：轉(zhuǎn)型和開(kāi)放條件下政府職能的界定

　　政府職能是指政府對(duì)國(guó)家和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)具有的職責(zé)和功能，它揭示了政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的基本方向和基本作用，即回答了政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中“應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么”的問(wèn)題。在當(dāng)今世界，面對(duì)不斷發(fā)展變化的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，正確界定政府的職能已成為世界各國(guó)共同面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。在中國(guó)，經(jīng)過(guò)20世紀(jì)70年代末以來(lái)至今20多年的改革開(kāi)放，社會(huì)發(fā)生了巨大變化，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)、政治、文化，還是體制、機(jī)制、觀念，都經(jīng)歷了一個(gè)深刻的變革過(guò)程。目前，中國(guó)正處在一個(gè)全面的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期；
而加入世界貿(mào)易組織（WTO），將會(huì)更進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)社會(huì)的這種轉(zhuǎn)型過(guò)程。在這樣一個(gè)轉(zhuǎn)型和開(kāi)放的大背景下，正確界定政府的職能，事關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革成敗的關(guān)鍵。

　　一、從政府經(jīng)濟(jì)職能的演變歷史看，政府職能的界定應(yīng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)范疇

　　在理論界，不同學(xué)術(shù)流派就政府經(jīng)濟(jì)職能中所體現(xiàn)的自由主義和國(guó)家干預(yù)主義傾向的孰優(yōu)孰劣而展開(kāi)了廣泛地論戰(zhàn)。從爭(zhēng)論的實(shí)質(zhì)看，問(wèn)題不在于理論上到底是自由主義好，還是國(guó)家干預(yù)主義好；
而是取決于現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。也就是政府的經(jīng)濟(jì)職能并沒(méi)有一個(gè)固定的模式，單純的脫離現(xiàn)實(shí)環(huán)境爭(zhēng)論模式的優(yōu)劣是沒(méi)有任何實(shí)際意義的。從現(xiàn)實(shí)層面看，政府的經(jīng)濟(jì)職能是一個(gè)動(dòng)態(tài)范疇，隨著生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展變化，隨著意識(shí)形態(tài)的不斷演進(jìn)，政府的經(jīng)濟(jì)職能因社會(huì)發(fā)展階段的不同而具有不同的表現(xiàn)。

　　在資本主義原始積累時(shí)期，資本短缺是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。資本最初總是以貨幣形式出現(xiàn)的。因此，對(duì)短缺資本要素的追逐必然導(dǎo)致對(duì)貨幣的追求。從這一原則出發(fā)，“重金”和“貿(mào)易出超”成了當(dāng)時(shí)重商主義經(jīng)濟(jì)政策的兩大支柱。由于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，市場(chǎng)機(jī)制尚不完善，市場(chǎng)尚不具有自我調(diào)節(jié)的力量。因此，為了達(dá)到“貿(mào)易出超”、積累貨幣資本和增加社會(huì)資本供給等目的，幾乎所有的重商主義者都傾向于政府管制。政府權(quán)力在當(dāng)時(shí)主要起著兩方面的作用：對(duì)內(nèi)建立資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新秩序；
對(duì)外保護(hù)本國(guó)的商業(yè)利益，積極推行“貿(mào)易出超”政策，增加金銀的輸入和國(guó)內(nèi)資本供給。從歷史發(fā)展的角度看，重商主義和政治管制國(guó)家主義經(jīng)濟(jì)是不可避免的，因?yàn)槿绻麤](méi)有這樣強(qiáng)有力的政府經(jīng)濟(jì)職能，則不可能完成從傳統(tǒng)的封建經(jīng)濟(jì)到成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的歷史性轉(zhuǎn)變。

　　在18世紀(jì)中葉，上升時(shí)期的資本主義經(jīng)濟(jì)已經(jīng)日漸成熟，市場(chǎng)機(jī)制也已趨于完善。這種變化的主要標(biāo)志是：資本主義已走出原始積累階段，資本短缺現(xiàn)象已基本消除；
私有產(chǎn)權(quán)制度已牢固樹(shù)立，并受到法律保護(hù)；
市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則健全，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也已高度商業(yè)化；
市場(chǎng)機(jī)制的自我調(diào)節(jié)力量已經(jīng)基本形成，價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制已在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著十分重要的作用。隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的這種變化，重商主義政策已不能滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。國(guó)家主義經(jīng)濟(jì)不僅不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，而且日益成為當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制障礙，政府經(jīng)濟(jì)職能的變遷已在所難免。所以，以亞當(dāng)·斯密為代表的主張“自由放任”的經(jīng)濟(jì)政策，也就應(yīng)運(yùn)而生。斯密認(rèn)為，政府最好的經(jīng)濟(jì)政策是讓市場(chǎng)機(jī)制這只“看不見(jiàn)的手”自由調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，而政府的職能也僅僅限于下述方面：保護(hù)本國(guó)的社會(huì)安全，使之不受其他獨(dú)立社會(huì)的暴行與侵略；
保護(hù)人民不使社會(huì)中任何人受其他人的欺侮壓迫，換言之，就是設(shè)立一個(gè)嚴(yán)正的司法行政機(jī)構(gòu)；
建設(shè)并維持某些公共設(shè)施。[1]所以，斯密所規(guī)定的政府經(jīng)濟(jì)職能就是保證資產(chǎn)階級(jí)有一個(gè)發(fā)展生產(chǎn)、積累財(cái)富的“和平環(huán)境”，它起到的只是一個(gè)“守夜人”的作用。上升中的資產(chǎn)階級(jí)接受了以斯密為代表的自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家的思想，開(kāi)始構(gòu)建一個(gè)以自由企業(yè)為基礎(chǔ)，以?xún)r(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)為機(jī)制、以經(jīng)濟(jì)主體追求各自利益為動(dòng)力源泉，以增加國(guó)民財(cái)富為目標(biāo)的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，嚴(yán)格限制政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，從而把西方資本主義各國(guó)先后帶入了一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的經(jīng)濟(jì)時(shí)代。

　　自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以其較高的經(jīng)濟(jì)效率急速地增加了西方國(guó)家的國(guó)民財(cái)富，并使這些國(guó)家率先走上了工業(yè)化的發(fā)展道路。但是，自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制并不是完美無(wú)缺的。社會(huì)財(cái)富分配不公、市場(chǎng)壟斷、失業(yè)、公共產(chǎn)品等問(wèn)題的不斷涌現(xiàn)都使資本主義內(nèi)部的矛盾日益激化，經(jīng)濟(jì)危機(jī)接二連三地爆發(fā)。

　　1929~1933年資本主義世界發(fā)生了歷史上最深刻、最持久、最廣泛的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，生產(chǎn)縮減和失業(yè)加劇達(dá)到前所未有的程度。正是在這種經(jīng)濟(jì)環(huán)境和背景下，資產(chǎn)階級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)于政府經(jīng)濟(jì)職能的學(xué)說(shuō)又發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。英國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯在1936年發(fā)表了曾在資本主義世界引起“凱恩斯革命”的《就業(yè)利息和貨幣通論》一書(shū)，正是在這本書(shū)中，政府由“守夜人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案深A(yù)者”的角色。凱恩斯認(rèn)為，“為確保充分就業(yè)所必須的中央統(tǒng)治，已經(jīng)把傳統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)擴(kuò)充了許多……不能讓經(jīng)濟(jì)力量自由運(yùn)用，須由政府來(lái)約束或指導(dǎo)”，[2]“這是唯一切實(shí)辦法，……可以讓私人策動(dòng)力有適當(dāng)運(yùn)用”。[3]他還認(rèn)為由于通常情況下就業(yè)不充分的根源在于經(jīng)濟(jì)自由運(yùn)行下的有效需求不足，傳統(tǒng)的認(rèn)為資本主義經(jīng)濟(jì)會(huì)自動(dòng)達(dá)到充分就業(yè)，不需要政府干預(yù)的做法就顯然等于聽(tīng)任有效需求不足繼續(xù)存在，聽(tīng)任危機(jī)和失業(yè)持久和惡化，“不僅資源之浪費(fèi)，乃公眾不能忍受之恥辱，而且假使私人企業(yè)家想運(yùn)用這些資源，亦必遭遇重重失敗危機(jī)�！盵4]所以，凱恩斯主張要解決危機(jī)和失業(yè)，必須提高有效需求，其最佳選擇是政府干預(yù)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

　　1933年，美國(guó)推行“羅斯福新政”，開(kāi)始了政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的新時(shí)代，資本主義國(guó)家的政府經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)入了不斷擴(kuò)張的階段。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本觀念也由企業(yè)、市場(chǎng)的兩極結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為企業(yè)、市場(chǎng)、政府的三角結(jié)構(gòu)。

　　在20世紀(jì)50年代和60年代，政府干預(yù)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使西方國(guó)家經(jīng)歷了一段空前繁榮的時(shí)期。物價(jià)穩(wěn)定，失業(yè)率低，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。人們普遍認(rèn)為，強(qiáng)大的政府經(jīng)濟(jì)職能是解救“市場(chǎng)失效”的有效手段。然而，進(jìn)入20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家又面臨著新的更加復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。先是通貨膨脹加劇，隨即出現(xiàn)了在物價(jià)總水平急驟的上升同時(shí)失業(yè)也大量增加的“滯脹”現(xiàn)象。這一問(wèn)題的出現(xiàn)使人們對(duì)政府干預(yù)調(diào)節(jié)的功效很快失去了信心，“政府失效”的概念充斥著經(jīng)濟(jì)學(xué)界。

　　當(dāng)凱恩斯的政府干預(yù)理論出現(xiàn)危機(jī)以后，新自由主義經(jīng)濟(jì)理論相繼成為西方資本主義國(guó)家的官方經(jīng)濟(jì)學(xué)。新自由主義思潮主要是由貨幣學(xué)派、供給學(xué)派、新制度學(xué)派、產(chǎn)權(quán)學(xué)派和公共選擇學(xué)派等組成的理論群體。他們針對(duì)“政府失效”積極提倡自由企業(yè)制度，強(qiáng)調(diào)讓市場(chǎng)機(jī)制重新成為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本調(diào)節(jié)機(jī)制，加強(qiáng)市場(chǎng)的作用。鑒于現(xiàn)代資本主義經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，新自由主義者不可能完全否定政府干預(yù)的作用，因而他們主張的政府經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)該是保護(hù)和完善市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)，防止壟斷的發(fā)生。在這樣的思想指導(dǎo)下，西方社會(huì)已靜悄悄地完成了政府經(jīng)濟(jì)職能的再次調(diào)整，那就是綜合自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與政府干預(yù)的優(yōu)點(diǎn)，走向政府與市場(chǎng)結(jié)合的“混合型”經(jīng)濟(jì)。

　　從上述關(guān)于政府經(jīng)濟(jì)職能的演變過(guò)程看，政府職能本質(zhì)上不應(yīng)屬于靜態(tài)的范疇，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，根據(jù)生產(chǎn)發(fā)展的不同要求，政府的職能應(yīng)隨勢(shì)而變，只有這樣，才能更好地推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力的健康發(fā)展。在我國(guó)，為了加速推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，為了更好地迎接加入WTO的挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)變政府職能也就勢(shì)在必行。

　　二、在開(kāi)放和轉(zhuǎn)型條件下中國(guó)政府應(yīng)具有哪些主要職能

　　在開(kāi)放和轉(zhuǎn)型條件下中國(guó)政府應(yīng)具有哪些主要職能，取決于在開(kāi)放和轉(zhuǎn)型條件下社會(huì)經(jīng)濟(jì)會(huì)產(chǎn)生哪些主要問(wèn)題，這是正確界定職能的前提。

　　1、轉(zhuǎn)型期秩序稀缺的一般規(guī)律，決定了供給秩序應(yīng)成為政府重要的綜合性職能

　　“秩序是指符合可識(shí)別模式的重復(fù)事件或行為”，[5]或者也可稱(chēng)秩序是有條理、不混亂的情況。秩序鼓勵(lì)著信賴(lài)和信任，并減少著合作的成本。當(dāng)秩序占據(jù)主導(dǎo)地位時(shí)，人們就可以預(yù)見(jiàn)未來(lái)，從而能更好地與他人合作，也能對(duì)自己冒險(xiǎn)從事創(chuàng)新性試驗(yàn)感到自信。這樣，人們?cè)趯ふ夷芘c之合作的專(zhuān)家方面將更易于發(fā)現(xiàn)其所需要的信息，更易于猜測(cè)什么可能是這種合作的代價(jià)和回報(bào)，結(jié)果是發(fā)現(xiàn)和應(yīng)用更有用的知識(shí)。而無(wú)秩序則必然導(dǎo)致混亂。在存在社會(huì)混亂的地方，社會(huì)的相互交往必然代價(jià)高昂，信任和合作也必然趨于瓦解，而作為經(jīng)濟(jì)福祉主要源泉的勞動(dòng)分工將變的不可能。在中國(guó)，由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，其實(shí)質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)由“倫理經(jīng)濟(jì)”向“法理經(jīng)濟(jì)”的過(guò)渡。所以，要建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必須首先要打破傳統(tǒng)“倫理經(jīng)濟(jì)”觀念，樹(shù)立新的倫理觀念。這樣就必然引起人們反抗市場(chǎng)的邏輯，市場(chǎng)的發(fā)展就需要一個(gè)“合法化”的過(guò)程。此外，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌不僅要求改變道德標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值觀，而且涉及資源和權(quán)力的再分配。它可能為某些人提供發(fā)展機(jī)會(huì)，而剝奪了另一些人的傳統(tǒng)特權(quán)，威脅其他人的生活。轉(zhuǎn)軌也可能造成收入和財(cái)富的不平等，與現(xiàn)存的所有權(quán)、地位和權(quán)力不相配。一句話(huà)，轉(zhuǎn)軌會(huì)將經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域原有的平衡打破，這樣就會(huì)引起社會(huì)沖突和政治斗爭(zhēng)，引起經(jīng)濟(jì)生活的混亂。而有混亂必缺少秩序。所以，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，秩序的稀缺是一個(gè)一般規(guī)律，各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)。如歐洲國(guó)家在18世紀(jì)和19世紀(jì)用了很長(zhǎng)的時(shí)間才形成了較為完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。在我國(guó)，目前秩序的稀缺已成為一個(gè)十分突出的問(wèn)題。假、冒、偽、劣產(chǎn)品的泛濫，不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，信用的缺乏等等，都是秩序稀缺的不同表現(xiàn)。

　　在建立和維護(hù)秩序方面，政府應(yīng)擔(dān)負(fù)起不可推卸的責(zé)任。因?yàn)榫徒鉀Q秩序問(wèn)題而言，政府擁有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。作為社會(huì)中規(guī)模最大的非市場(chǎng)組織，政府本身的強(qiáng)制力和再分配能力，使其自身在提供秩序的服務(wù)方面，能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模效益。如財(cái)產(chǎn)權(quán)利的有效保護(hù)、契約責(zé)任的嚴(yán)格履行、市場(chǎng)本身競(jìng)爭(zhēng)性的切實(shí)維護(hù)等，就需要政府在相關(guān)法律的訂立和司法服務(wù)等方面發(fā)揮積極作用。盡管有的市場(chǎng)行為主體或許在產(chǎn)權(quán)的自我保護(hù)、實(shí)施契約和爭(zhēng)取平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)會(huì)等方面，可以做許多事情，但這些都無(wú)法取代最具權(quán)威性和普遍約束力的政府措施。政府是建立并維護(hù)與秩序有關(guān)的產(chǎn)權(quán)制度體系、市場(chǎng)法律體系和提供相應(yīng)司法服務(wù)的最合適主體。

　　政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)建立和維護(hù)秩序的職能，這并不等于政府必然那么去做。因?yàn)檎�府也可以運(yùn)用自身強(qiáng)大的實(shí)力，建立破壞市場(chǎng)的制度規(guī)則。如果政府不受監(jiān)督，如果某種政治力量無(wú)論在經(jīng)濟(jì)工作方面的記錄有多么槽糕，都不會(huì)受到競(jìng)爭(zhēng)的壓力，都不會(huì)面臨挑戰(zhàn)，那么，可以說(shuō)，并沒(méi)有什么必然性可以確保政府為秩序的優(yōu)化而努力工作。建立和維護(hù)秩序確實(shí)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種需要，要滿(mǎn)足這種需要，就要求政府時(shí)刻感受到競(jìng)爭(zhēng)的壓力，受到有效的監(jiān)督，并切實(shí)負(fù)起責(zé)任來(lái)。

　　為了實(shí)現(xiàn)秩序的優(yōu)化，政府在秩序建設(shè)中必須倡導(dǎo)一種法治精神。也就是說(shuō)，政府必須遵循法治精神管理市場(chǎng)。行政權(quán)力必須被置于法律權(quán)威之下，任何形式的政府調(diào)控政策和規(guī)則措施都必須具備充分的法理基礎(chǔ)，與秩序相關(guān)的政策措施的貫徹和實(shí)施必須被納入法制軌道，政府調(diào)控和規(guī)制市場(chǎng)的權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到合理制約，相關(guān)管理行為必須得到有效監(jiān)督。這一準(zhǔn)則表明，政府在管理市場(chǎng)方面，無(wú)論是使用行政手段，還是使用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、都應(yīng)當(dāng)具備法律前提，并接受法律監(jiān)督，承擔(dān)法律責(zé)任。

　　另外，在秩序建設(shè)方面，有一種頗具代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，市場(chǎng)的混亂、失序現(xiàn)象以及法律的欠缺是不可避免的，與其急于制訂不成熟的法律來(lái)約束制度創(chuàng)新活動(dòng)，不如為市場(chǎng)發(fā)展提供一個(gè)更加寬松的環(huán)境條件。這種觀點(diǎn)或許有些道理，但這不應(yīng)該成為阻礙正規(guī)法律體系建設(shè)步伐的借口。在這個(gè)問(wèn)題上，應(yīng)該注意到，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的營(yíng)建與相應(yīng)法律制度的構(gòu)造屬于同一個(gè)過(guò)程的兩個(gè)方面。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的構(gòu)成性規(guī)則而非控制性規(guī)則�！笆袌�(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律不應(yīng)該也不可能外生于主權(quán)者的主觀意志，只能內(nèi)生于客觀的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。如果我們想要享受市場(chǎng)帶來(lái)的效益，那么，作為制度安排的法律，其目標(biāo)只能是讓市場(chǎng)充分地發(fā)揮作用，而不是把法律作為一種外在的控制手段去限制乃至取消市場(chǎng)的作用；
只能是去促進(jìn)自發(fā)的市場(chǎng)秩序的形成，而不是去建立所謂的‘有秩序的市場(chǎng)’。‘市場(chǎng)秩序’和‘有秩序的市場(chǎng)’之間的區(qū)別在于，前者旨在讓市場(chǎng)發(fā)揮作用，而后者則意味著限制市場(chǎng)的作用”。[6]所以，市場(chǎng)秩序法律本質(zhì)上屬于一種建構(gòu)性的規(guī)則，而不是控制性的規(guī)則。

　　2、在轉(zhuǎn)型和開(kāi)放條件下，面對(duì)日趨激烈的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力應(yīng)成為政府的核心經(jīng)濟(jì)職能

　　我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　其實(shí)質(zhì)就是我國(guó)從壟斷型社會(huì)走向競(jìng)爭(zhēng)型社會(huì)。另外，眾所周知，隨著中國(guó)加入WTO，遇到的挑戰(zhàn)會(huì)更多，中國(guó)經(jīng)濟(jì)將不得不面臨更加激烈的競(jìng)爭(zhēng)。在這樣的背景下，提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，事關(guān)國(guó)家未來(lái)發(fā)展的根本。

　　如何提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，可考慮從三個(gè)方面著手：（1）國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)是關(guān)鍵。所謂國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)，就是指由政府牽頭，各創(chuàng)新相關(guān)部門(mén)和組織相互作用而形成的以推動(dòng)社會(huì)創(chuàng)新活動(dòng)為目的的社會(huì)組織系統(tǒng)。它的基本功能是優(yōu)化創(chuàng)新資源（主要是智力資源），協(xié)調(diào)國(guó)家和社會(huì)的創(chuàng)新活動(dòng)，以推動(dòng)創(chuàng)新廣泛而有效地進(jìn)行。目前，盡管我國(guó)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)已取得一定發(fā)展，但現(xiàn)狀仍不能盡如人意，特別是考慮到國(guó)家進(jìn)一步發(fā)展的需要，形勢(shì)更緊迫。從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，建設(shè)國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)的基本精神應(yīng)是：首先，既要學(xué)習(xí)外國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，又要根據(jù)中國(guó)國(guó)情。在設(shè)計(jì)新的創(chuàng)新系統(tǒng)時(shí)，必須考慮與國(guó)際接軌，必須借鑒其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)。但是，其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)是特定歷史、文化制度背景的產(chǎn)物，只能借鑒，不能照搬。不管有意還是無(wú)意，受歷史、政治和文化等因素的影響，每一個(gè)國(guó)家都會(huì)以不同的制度安排來(lái)推動(dòng)創(chuàng)新。這種差異性造成了創(chuàng)新系統(tǒng)的多樣性和系統(tǒng)效率上的差異。即使同是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，創(chuàng)新系統(tǒng)也各不相同。況且創(chuàng)新系統(tǒng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，處于不斷發(fā)展之中。因此，在國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)的設(shè)計(jì)中，必須強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新的觀念、創(chuàng)新的意識(shí)，勇于開(kāi)拓，大膽創(chuàng)新，使我國(guó)的創(chuàng)新系統(tǒng)既能與國(guó)際接軌，又符合中國(guó)國(guó)情，真正能夠提高效率，提高競(jìng)爭(zhēng)力。其次，要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。由于創(chuàng)新過(guò)程內(nèi)在的技術(shù)的不確定性、市場(chǎng)的不確定性、以及市場(chǎng)機(jī)制在激勵(lì)創(chuàng)新中的不完善，從而需要一定的政府干預(yù)，需要政府擔(dān)負(fù)起應(yīng)負(fù)的責(zé)任并對(duì)相關(guān)的各項(xiàng)事務(wù)發(fā)揮重要影響。因此在國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)中，政府的作用非常重要。對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言尤其如此，因?yàn)檫@些國(guó)家企業(yè)的創(chuàng)新能力低，政府可在為企業(yè)創(chuàng)新構(gòu)筑良好的符合本國(guó)國(guó)情的政策法律環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施方面，通過(guò)政策、法規(guī)、計(jì)劃、項(xiàng)目、采購(gòu)、財(cái)政金融、服務(wù)等多種形式，影響、引導(dǎo)與干預(yù)創(chuàng)新活動(dòng)的方向與效率。在我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制不完善和企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力較弱的現(xiàn)狀下，政府對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的引導(dǎo)和扶持更是必要的。因此，在完善國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)時(shí)，必須充分發(fā)揮政府作用。再次，要特別重視制度的效率，包括系統(tǒng)內(nèi)各組織的效率，尤其是組織之間聯(lián)系、溝通與合作的效率。制度安排（包括經(jīng)濟(jì)體制及科技體制改革）是完善國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)的關(guān)鍵。

　�。�2）培育產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力是根本。從政府角度來(lái)看，特別要加強(qiáng)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)，促進(jìn)支柱產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展。一方面，我們應(yīng)該重視市場(chǎng)力量對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用。另一方面，對(duì)于產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力來(lái)講，所謂“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題也很突出。在一些對(duì)于國(guó)家整體競(jìng)爭(zhēng)力十分有用的行業(yè)中，營(yíng)利性的私人企業(yè)可能不會(huì)進(jìn)入。特別需要提出的是，對(duì)于大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，由于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)發(fā)育不完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)成長(zhǎng)度低下、技術(shù)水平落后、資金匱乏，單靠市場(chǎng)力量難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的迅速提升。所以，國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)和扶持是十分必要的。在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的階段內(nèi)，我國(guó)都要充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用。政府應(yīng)該繼續(xù)制定完善的產(chǎn)業(yè)政策體系，提出明確的發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目以及關(guān)鍵產(chǎn)品國(guó)產(chǎn)化進(jìn)度要求，并根據(jù)具體情況，以法律、法規(guī)等形式保證專(zhuān)項(xiàng)政策和規(guī)劃的落實(shí)，包括充分運(yùn)用優(yōu)惠貸款、生產(chǎn)控制、政府采購(gòu)等投資鼓勵(lì)政策，建立和健全財(cái)政、稅收、金融、外貿(mào)等與產(chǎn)業(yè)政策相配套的保障體系，保證產(chǎn)業(yè)政策自身、產(chǎn)業(yè)政策與相關(guān)政策的協(xié)調(diào)和完善，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提升。

　�。�3）重視人力資本投資是長(zhǎng)期戰(zhàn)略。面對(duì)知識(shí)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)，人力資源開(kāi)發(fā)顯的尤為重要。而在我國(guó)，雖然人力資源豐富，但在現(xiàn)實(shí)層面上，仍表現(xiàn)為潛在資源，人力資源的有效開(kāi)發(fā)和利用仍存在許多問(wèn)題。為此，需應(yīng)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。一方面，必須加快我國(guó)人才體制和人事制度改革的步伐。要以創(chuàng)新的態(tài)度提高對(duì)人才問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，要把人才真正確立為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“第一資源”。要?jiǎng)?chuàng)新用人機(jī)制，建設(shè)一套行之有效的激勵(lì)機(jī)制、選擇機(jī)制、淘汰機(jī)制。另一方面，要加大教育的投入，完善職業(yè)技術(shù)教育體系，提倡終生教育等。

　　3、在轉(zhuǎn)型和開(kāi)放條件下，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)變大，所以，穩(wěn)定職能應(yīng)成為政府的一項(xiàng)重要社會(huì)職能

　　社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)作為風(fēng)險(xiǎn)的一種類(lèi)型，它是指?jìng)�(gè)人或團(tuán)體的越軌或聚合等反叛社會(huì)的行為所引起的社會(huì)失序和不穩(wěn)定性的可能性，如示威、罷工、破壞、騷亂、暴亂等。只要有社會(huì)存在，就存在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。但在社會(huì)轉(zhuǎn)型和開(kāi)放的條件下，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)變大，如不加以防范，會(huì)導(dǎo)致整個(gè)改革的失敗。在我國(guó)，目前所面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要有：（1）高失業(yè)率所導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)研究，目前我國(guó)的綜合失業(yè)人口（顯性失業(yè)人口加上隱性失業(yè)人口）大約有1.8~2.6億規(guī)模之巨。這一失業(yè)規(guī)模的下限相當(dāng)于整個(gè)印度尼西亞的全國(guó)人口，而上限則相當(dāng)于美國(guó)的全國(guó)人口。如此之大的失業(yè)群體，它是我國(guó)在轉(zhuǎn)型期所面臨的一個(gè)極為嚴(yán)重的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源。正如有的學(xué)者所言：“在今后的若干年中，失業(yè)問(wèn)題將會(huì)成為一個(gè)相當(dāng)敏感甚至帶有爆炸性的問(wèn)題�！盵7]

　　（2）國(guó)有企業(yè)困境所產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)有企業(yè)改革事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的根本。國(guó)企改革危機(jī)會(huì)導(dǎo)致如下嚴(yán)重后果：①有可能誘發(fā)嚴(yán)重的金融危機(jī)。②會(huì)引發(fā)國(guó)企職工經(jīng)濟(jì)性的聚合行為。具體有上訪、靜坐、游行、罷工、攔車(chē)、堵塞交通、沖擊機(jī)關(guān)等形式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上述行為有呈逐年上升趨勢(shì)。

　�。�3）地區(qū)差距拉大產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)社會(huì)的各地區(qū)間有適當(dāng)?shù)牟罹�，�?duì)這個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)未必是壞事。因?yàn)橛胁罹嗖艜?huì)有動(dòng)力。可是，當(dāng)一個(gè)社會(huì)各地區(qū)間的差距過(guò)大時(shí)，對(duì)社會(huì)的發(fā)展就不利了，就會(huì)產(chǎn)生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。有關(guān)研究資料表明，目前，中國(guó)的地區(qū)差距比發(fā)達(dá)國(guó)家歷史上地區(qū)差距最嚴(yán)重時(shí)期要大得多。這說(shuō)明，我國(guó)的地區(qū)差距已經(jīng)過(guò)大，過(guò)大的地區(qū)差距就會(huì)帶來(lái)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。這種由地區(qū)差距所引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一是社會(huì)不穩(wěn)定。落后地區(qū)居民因利益損失過(guò)大，且沒(méi)有得到相應(yīng)的補(bǔ)償，就會(huì)有強(qiáng)烈的相對(duì)剝奪感，容易產(chǎn)生反叛社會(huì)的行為，甚至?xí)�引發(fā)騷亂、暴動(dòng)等社會(huì)危機(jī)。20世紀(jì)90年代初的墨西哥農(nóng)民暴動(dòng)就是一個(gè)例子。其二是國(guó)家分裂。當(dāng)?shù)貐^(qū)差距過(guò)大時(shí)，會(huì)使地區(qū)間彼此產(chǎn)生仇恨和敵視心理，這種仇視心理發(fā)展一定地步，就會(huì)導(dǎo)致國(guó)家的分裂。世界上多數(shù)國(guó)家的分裂都是由地區(qū)差距過(guò)大引起的，象前蘇聯(lián)在20世紀(jì)90年代初的解體，南斯拉夫的分裂，巴基斯坦東西部分裂為兩個(gè)國(guó)家等，雖然原因都很復(fù)雜，但都有一個(gè)共同的核心問(wèn)題：地區(qū)差距過(guò)大。

　　（4）貧富分化導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)有關(guān)研究，我國(guó)已成為貧富差距懸殊的國(guó)家。同時(shí)，由于城市下崗職工在不斷增多，失業(yè)人數(shù)在增加，農(nóng)民近幾年來(lái)收入幾乎沒(méi)有什么增長(zhǎng)。這就使近年來(lái)，我國(guó)貧富分化的趨勢(shì)不僅沒(méi)有減緩，而且還在加速發(fā)展。這樣的趨勢(shì)令人擔(dān)憂(yōu)，因?yàn)樨毟环只�，�?duì)任何國(guó)家來(lái)說(shuō)都是嚴(yán)重的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，都是社會(huì)不穩(wěn)定的根源。世界各國(guó)發(fā)展的歷史也證明了這一點(diǎn)。早在100多年前法國(guó)思想家托克維爾在分析法國(guó)大革命的原因時(shí)就指出：“經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，造成了史無(wú)前例的國(guó)家經(jīng)濟(jì)繁榮。這種不斷增長(zhǎng)的繁榮，未能安定民心，卻到處激起了人們的不安情緒，恰恰是在法國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況得到最明顯改善的地方，群眾的不滿(mǎn)達(dá)到了頂點(diǎn)�！盵8]伊朗巴列維“白色革命”的失敗警示也我們：在經(jīng)濟(jì)走向繁榮的時(shí)候，一定要注意防止貧富差距過(guò)分懸殊，防止出現(xiàn)貧富兩極分化；
否則，其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是巨大的，隨時(shí)都有可能引發(fā)社會(huì)沖突和社會(huì)危機(jī)。

　�。�5）加入WTO，會(huì)使我國(guó)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。首先，意識(shí)形態(tài)的沖突會(huì)引發(fā)一系列問(wèn)題。其次，民族工業(yè)的發(fā)展會(huì)受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。再次，貧富分化有可能進(jìn)一步加劇。第四，失業(yè)問(wèn)題可能會(huì)更加嚴(yán)重。

　　針對(duì)上述各種類(lèi)型的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)充分發(fā)揮應(yīng)有的職責(zé)。一方面要加強(qiáng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的調(diào)控。另一方面，要盡快建立和完善對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)體系。最主要的，就是要建立健全社會(huì)保障體系。主要是：①逐步擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面。這應(yīng)分兩步走，第一步是盡快把社會(huì)保障的覆蓋面擴(kuò)展到集體、外商投資、私營(yíng)、混合所有制等多種企業(yè)及城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者，使城鎮(zhèn)的所有勞動(dòng)者和居民都能享有社會(huì)保障；
第二步，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)。應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況把社會(huì)保障的重點(diǎn)放在農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)上。主要內(nèi)容有養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療保險(xiǎn)、合作救濟(jì)保險(xiǎn)以及意外事故保險(xiǎn)等。②加快建立多元化、多層次的社會(huì)保障體系。為了使社會(huì)保障既能發(fā)揮保障生活和安定社會(huì)的作用，又能適應(yīng)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的需要，我國(guó)宜實(shí)行國(guó)家基本保險(xiǎn)、單位補(bǔ)充保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性保險(xiǎn)相結(jié)合的多層次社會(huì)保障體制。③加強(qiáng)保險(xiǎn)基金的收繳和管理，壯大保障規(guī)模和能力。在當(dāng)前由于少數(shù)企業(yè)拖欠、拒繳；
部分企業(yè)困難，無(wú)力繳費(fèi)；
社會(huì)保障未覆蓋到全社會(huì)，影響了社會(huì)保障基金的總體規(guī)模；
老年人口比重大，養(yǎng)老金替代率高，超過(guò)制度設(shè)計(jì)能力等原因，保障基金籌集不能滿(mǎn)足社會(huì)保障需要的矛盾日益突出。為了解決這一矛盾，應(yīng)采取以下對(duì)策措施：一是加大收繳力度；
二是擴(kuò)大財(cái)政對(duì)保障基金的扶持力度；
三是合理調(diào)整社會(huì)保障籌資比例。④改革社會(huì)保險(xiǎn)管理體制，提高管理現(xiàn)代化水平。要改變目前社會(huì)保障管理體制過(guò)于分散，政出多門(mén)的狀況，盡快完善社會(huì)保障管理體制，提高社會(huì)保障管理水平。一是完善社會(huì)保障體制，統(tǒng)一籌劃和調(diào)劑保險(xiǎn)基金。二是加大依法管理的力度。要在國(guó)家立法的基礎(chǔ)上，加快地方立法配套的進(jìn)程，到2010年形成由國(guó)家立法和地方立法相結(jié)合的完整、健全的城鎮(zhèn)社會(huì)保障法規(guī)體系。在加強(qiáng)立法工作的同時(shí)，執(zhí)法工作應(yīng)成為開(kāi)展社會(huì)保障法制建設(shè)的重點(diǎn)，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必糾，促進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)的健康發(fā)展。三是提高管理現(xiàn)代化水平，建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障信息系統(tǒng)�？紤]到今后社會(huì)保障機(jī)構(gòu)同參保人之間的聯(lián)系頻率不斷增大，要設(shè)計(jì)適量的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)體系，為參保人提供方便、快捷、周到的服務(wù)。

　　另外，要提高政府處置社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。當(dāng)產(chǎn)生社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之后，作為社會(huì)的管理者——各級(jí)政府就要設(shè)法盡快去處置社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，盡量減少風(fēng)險(xiǎn)給社會(huì)所帶來(lái)的損失。而要盡快去妥善處置社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)政府就必須具有處置社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。古今中外任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)安定的國(guó)家和地區(qū)，都具有一個(gè)共同的特點(diǎn)，那就是其政府具有強(qiáng)有力地處置社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和維持社會(huì)秩序的能力。所以，任何國(guó)家的政府都應(yīng)具有處置社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的職責(zé)，在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加大時(shí)，更應(yīng)把保護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作為一項(xiàng)主要職能。

　　4、轉(zhuǎn)型期可能會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題，所以應(yīng)把預(yù)防腐敗作為政府的一項(xiàng)重要政治職能

　　腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生與泛濫往往與社會(huì)轉(zhuǎn)型有關(guān)。一系列的政治變化，使以往正常的社會(huì)政治制度和經(jīng)濟(jì)秩序受到?jīng)_擊與破壞，不僅使原來(lái)隱蔽的腐敗現(xiàn)象顯現(xiàn)出來(lái)，而且迅速地傳播與蔓延。柏特里克等認(rèn)為，在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型國(guó)家，集權(quán)控制的消除，地方化（分權(quán)化）、私有化和經(jīng)濟(jì)的對(duì)外開(kāi)放在短期內(nèi)極大地提高了腐敗的可能性。在我國(guó)，改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活發(fā)生了巨大的變化，在不斷打破中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，我們也選擇了漸進(jìn)式的、以雙軌制為主要特征的改革之路，這引起了一系列根本性的政治變化，以致在轉(zhuǎn)型的初期和中期，腐敗異�；钴S。

　　目前，中國(guó)正屬于世界上腐敗程度比較嚴(yán)重的國(guó)家之一。按瑞士洛桑管理學(xué)院公布的《1998年世界主要國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》中第3.34指標(biāo)，不適當(dāng)行為（例如受賄或腐�。┑闹笜�(biāo)如下（該指標(biāo)越高，則表明該國(guó)家和地區(qū)腐敗程度越低，反之則然）：加拿大為8.25，新加坡為7.84，英國(guó)為7.11，中國(guó)香港為6.45，美國(guó)為6.15，德國(guó)為5.81，法國(guó)為4.71，中國(guó)臺(tái)灣為3.91，巴西為2.80，日本和中國(guó)為2.67，意大利為2.57，韓國(guó)為2.55，俄羅斯為2.36，印度為1.74。[9]若按國(guó)際透明組織設(shè)計(jì)的清廉指數(shù)（CPI），以企業(yè)界、風(fēng)險(xiǎn)分析師、一般民眾為調(diào)查對(duì)象，針對(duì)貪污腐敗的情況，據(jù)其經(jīng)驗(yàn)和感受，從10（高度清廉）到0（極端腐敗）排序，若按1999年排名，中國(guó)在世界99個(gè)國(guó)家和地區(qū)中排名為第58位，1998年中國(guó)清廉指數(shù)為3.50，在85個(gè)國(guó)家和地區(qū)中排名為第52位，低于世界平均數(shù)（4.89），也低于世界中間數(shù)（4.20）；
而在1995年清廉指數(shù)為2.61，在41個(gè)國(guó)家和地區(qū)中排名倒數(shù)第二（倒數(shù)第一為印度尼西亞，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　清廉指數(shù)為1.94）。國(guó)際透明組織還專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)了行賄指數(shù)（BPI）來(lái)評(píng)比全球19個(gè)主要出口國(guó)家和地區(qū)企業(yè)在海外的行賄情況。這是根據(jù)進(jìn)口商的感受作評(píng)判并委托蓋洛普國(guó)際機(jī)構(gòu)（GIA）在14個(gè)主要新興市場(chǎng)國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行調(diào)查，行賄指數(shù)是以10到0評(píng)分，一個(gè)完全沒(méi)有行賄的國(guó)家和地區(qū)可得10分，嚴(yán)重的國(guó)家和地區(qū)分?jǐn)?shù)則低。在19個(gè)主要出口國(guó)家和地區(qū)中，以8.3分為最佳分，如瑞典；
中國(guó)（包括香港）分?jǐn)?shù)3.1分，在19個(gè)主要出口國(guó)家和地區(qū)中排名倒數(shù)第一，被視為海外行賄意念最強(qiáng)的地區(qū)；
其次是韓國(guó)為3.4分，中國(guó)臺(tái)灣為3.5分。

　　從實(shí)際情況看腐敗已對(duì)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成重大損失。第一，據(jù)初步估計(jì)，在20世紀(jì)90年代后半期，各種類(lèi)型的腐敗所造成的經(jīng)濟(jì)損失和消費(fèi)者福利損失平均每年在9875億~12570億元之間，占全國(guó)GDP總量比重在13.2%—16.8%之間，而且實(shí)際造成的損失可能比估計(jì)數(shù)值要大得多。第二，腐敗已經(jīng)成為中國(guó)最大的社會(huì)污染，具有明顯外部不經(jīng)濟(jì)性。對(duì)某些行賄者和受賄者而言，腐敗可能具有潤(rùn)滑劑的作用。對(duì)某些壟斷行業(yè)生產(chǎn)者而言，高度保護(hù)、排斥競(jìng)爭(zhēng)可能具有增加利潤(rùn)額或者“扭虧為盈”的作用。但對(duì)全社會(huì)而言，腐敗卻不會(huì)創(chuàng)造新的社會(huì)財(cái)富，而只是將大量的社會(huì)財(cái)富從廣大消費(fèi)者轉(zhuǎn)移到少數(shù)壟斷生產(chǎn)者，將大量的國(guó)家財(cái)政收入和支出、國(guó)有資產(chǎn)、公共資源轉(zhuǎn)移給少數(shù)腐敗分子、特殊利益集團(tuán)及其利益相關(guān)者。這將對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展及人民生活福利產(chǎn)生巨大危害，同時(shí)也對(duì)中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定、長(zhǎng)治久安構(gòu)成巨大隱患。第三，更可怕的是，據(jù)研究，腐敗意識(shí)正成為青年一代的一種自覺(jué)意識(shí)。如此下去，后患無(wú)窮。

　　上述情況表明，腐敗問(wèn)題已成為制約我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一大障礙。為此政府應(yīng)把反腐敗和預(yù)防腐敗確定為轉(zhuǎn)型期的一項(xiàng)重要職能性任務(wù)，應(yīng)常抓不懈。具體來(lái)說(shuō)：第一，要制約政治權(quán)力，使其運(yùn)行在法治的軌道上。第二，要強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制。第三，要使政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力的運(yùn)行盡可能相互獨(dú)立。第四，要重視培育民間組織，支持第三部門(mén)發(fā)展，依靠第三方反對(duì)腐敗。第五，政府要加強(qiáng)和弱勢(shì)群體的聯(lián)盟，共同對(duì)抗既得利益階層的腐敗行為。

　　總之，政府職能的界定并沒(méi)有一個(gè)固定的理想模式，脫離現(xiàn)實(shí)的任何抽象爭(zhēng)論都是于事無(wú)補(bǔ)的。現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求是決定政府職能的前提和依據(jù)。在轉(zhuǎn)型和開(kāi)放條件下，根據(jù)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，政府的主要職能可概括為：供給秩序職能；
提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力職能；
穩(wěn)定職能；
防腐職能。當(dāng)然，政府還有許多其他職能，但在當(dāng)前條件下，主要的職能可歸結(jié)為上述四個(gè)方面。同時(shí)，隨著我國(guó)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的完成，相應(yīng)，政府的主要職能也應(yīng)會(huì)有所改變；
屆時(shí)，只能根據(jù)當(dāng)時(shí)的情況而確定，并不存在一個(gè)預(yù)先確定的模式。

　　注釋?zhuān)?/p>

　　[1]參見(jiàn)亞當(dāng)·斯密：《國(guó)家財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》（下卷），商務(wù)印書(shū)館1981年版，第253、254、272頁(yè)。

　　[2][3][4]凱恩斯：《就業(yè)利息和貨幣通論》，商務(wù)印書(shū)館1963年版，第327頁(yè)；
第328頁(yè)；
第328頁(yè)。

　　[5] [德] 柯武剛、史漫飛著《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，商務(wù)印書(shū)館2000年11月第1版，第182頁(yè)。

　　[6]周小明、宋爐安、李恕忠：《法與市場(chǎng)秩序——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律機(jī)制研究》，第29-35頁(yè)，貴州人民出版社，1995。

　　[7]孫立平等：《中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的中近期趨勢(shì)與隱患》，載《戰(zhàn)略與管理》1998年第5期。

　　[8]Tocqueville，The Old Regime and the French Revolution，New York，1955，P173.

　　[9]引自原國(guó)家體改委經(jīng)濟(jì)體制改革研究院、中國(guó)人民大學(xué)、綜合開(kāi)發(fā)研究院（深圳）聯(lián)合研究組：《中國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)展報(bào)告》（1999），中國(guó)人民大學(xué)出版社，1999年，第342頁(yè)。(中國(guó)選舉與治理)

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