秋風(fēng)：維護(hù)權(quán)利與權(quán)力的平衡點(diǎn)——2004年的公共生活

　　回顧2004年，跟任何一年一樣，我們既看到了利益分化與沖突的表征，也看到了種種制度變革的趨勢(shì)。這些變革有助于化解當(dāng)下的社會(huì)沖突，推動(dòng)法治秩序和民主制度的建立。

　　令人矚目的修憲

　　2004年的政治生活始于修憲。憲法修正案中引起最廣泛關(guān)注的內(nèi)容，是人民一項(xiàng)基本權(quán)利終于得到憲法的認(rèn)可：私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。全國(guó)人大3月份通過(guò)的憲法修正案明確規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”。

　　當(dāng)代中國(guó)存在著明顯的利益分化，而某些群體產(chǎn)生了相當(dāng)大的不公平感。其根源在于，民眾的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)沒(méi)有得到清晰的界定和有效的保障。比如，農(nóng)民對(duì)于土地究竟擁有何種權(quán)利？城市居民對(duì)于其房屋下面的土地究竟擁有何種權(quán)利？購(gòu)買了自有住房的業(yè)主究竟擁有何種權(quán)利？從縣政府那里有償獲得了石油開(kāi)采權(quán)的陜北民營(yíng)油田業(yè)主，又有什么樣的權(quán)利？

　　顯然，我們?nèi)狈σ惶淄晟频漠a(chǎn)權(quán)法律框架。模糊的規(guī)則給了政府巨大的自由支配權(quán)。地方政府借助于權(quán)力，非常廉價(jià)地從農(nóng)民和市民手中獲得土地。于是，“圈地運(yùn)動(dòng)”在城鄉(xiāng)各地此起彼伏。大規(guī)模的開(kāi)發(fā)涉及到千千萬(wàn)萬(wàn)人的財(cái)產(chǎn)，本來(lái)應(yīng)當(dāng)有漫長(zhǎng)而艱難的談判過(guò)程的事情，卻可以短時(shí)間內(nèi)搞定。

　　其中的奧秘，在湖南嘉禾拆遷事件中顯露得一清二楚。縣政府打出標(biāo)語(yǔ)：“誰(shuí)影響嘉禾發(fā)展一陣子，我影響他一輩子”，“誰(shuí)不顧嘉禾的面子，誰(shuí)就被摘帽子，誰(shuí)工作通不開(kāi)面子，誰(shuí)就要換位子。”——權(quán)力在為商業(yè)托底。政府和強(qiáng)勢(shì)企業(yè)的權(quán)力與民眾權(quán)利之間的不對(duì)稱的結(jié)果是，在繁華、排場(chǎng)的背后，是大規(guī)模的財(cái)富轉(zhuǎn)移，城市化的過(guò)程與失地農(nóng)民、拆遷居民的抗議、上訪形影不離。

　　解決之道就在于，使每個(gè)人得到其應(yīng)該享有的法律上的權(quán)利。憲法修正案做到了這一點(diǎn)。不過(guò)，紙面上的權(quán)利要變成現(xiàn)實(shí)的權(quán)利，需要一整套制度設(shè)計(jì)相配套。否則，憲法上的權(quán)利就仍只是紙面上的權(quán)利。

　　法治的一項(xiàng)基本原理是，沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利。當(dāng)個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)遭受侵害的時(shí)候，如果不能提供及時(shí)而有效的救濟(jì)，則個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)就是不穩(wěn)固的。憲法上的權(quán)利則應(yīng)當(dāng)配合以憲法訴訟和違憲審查這樣的救濟(jì)。

　　我們看到，2001年的齊玉苓教育權(quán)案被形容為中國(guó)第一例憲法訴訟，2003年底，四川大學(xué)法學(xué)院周偉教授鼓勵(lì)安徽的張先著提起另一起憲法訴訟案件，即乙肝歧視案。2004年春天法院裁定，原告勝訴。同時(shí)，浙江、河南也都有類似案件進(jìn)入司法程序。這樣的案件原告是否勝訴，當(dāng)然很重要，然而更重要的是，人們已經(jīng)開(kāi)始嘗試通過(guò)司法途徑來(lái)維護(hù)自己的憲法權(quán)利。

　　中國(guó)的違憲審查制度也露出一些端倪。許多侵害民眾權(quán)利和利益的事，是在地方法規(guī)、政令的名義下進(jìn)行的。比如，不少地方制定了歧視外來(lái)人口、實(shí)行地方保護(hù)的法規(guī)，不公平的拆遷標(biāo)準(zhǔn)也是地方政府所確定的。若不廢止這樣的法規(guī)、政令，公民權(quán)利是無(wú)從得到保障的。

　　今年，全國(guó)人大常委會(huì)法工委下設(shè)立了法規(guī)備案審查室。年底，全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任李飛又較為詳盡地解釋了違憲審查制度的內(nèi)容。其核心是，全國(guó)人大常委會(huì)將行使違憲審查權(quán)，而任何公民和組織都可以向全國(guó)人大常委會(huì)提審查請(qǐng)求。

　　學(xué)者們?cè)跔?zhēng)論這樣的方案是否合理可行，民眾最關(guān)心的則是：全國(guó)人大常委會(huì)何時(shí)真正地行使這種權(quán)力？

　　“治國(guó)者必先受治于法”

　　憲法的基本宗旨是保障人民的權(quán)利，這就需要約束政府及其官員的權(quán)力，為此，需要將政府的全部活動(dòng)納入到民主與法治的框架中。

　　法治是今年公共論壇上的一個(gè)主題。高層鄭重提出了建設(shè)法治政府的概念，3月份，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，而執(zhí)政黨關(guān)于提高執(zhí)政能力的文件，也將依法執(zhí)政作為關(guān)鍵。這些文件顯示，政府已經(jīng)能夠較為準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)到，依法治國(guó)，不是以法治民，而主要是依法治官。溫家寶總理在3月4日與政協(xié)委員座談時(shí)說(shuō)的一句話概括了法治的精髓：“治國(guó)者必先受治于法”。

　　這樣的法律，首先為政府的行為劃定一個(gè)界限。法律將詳細(xì)列舉出政府官員可以行使的權(quán)力，除此之外的一切權(quán)力，都是非法的；
政府官員的一切行為，都必須有明確的法律依據(jù)，且嚴(yán)格按照程序行使。

　　而實(shí)際情形是，政府通過(guò)法律授予自己過(guò)多權(quán)力。比如，設(shè)立諸多審批程序。7月份開(kāi)始實(shí)施的行政許可法正是針對(duì)這一點(diǎn)而來(lái)的。在此前后，各部門和地方政府大規(guī)模清理其法規(guī)、規(guī)章、政策性文件和收費(fèi)項(xiàng)目。

　　不過(guò)，中國(guó)社會(huì)調(diào)查所11月份對(duì)北京、上海、廣州、重慶、哈爾濱、武漢、南寧等地公眾進(jìn)行的電話調(diào)查顯示，行政許可法不是魔法棒。63％的被訪者表示曾對(duì)行政許可法抱有很大的期望，希望它能把民眾從過(guò)多過(guò)濫的行政審批中解放出來(lái)。然而，57％的被訪者表示，在行政許可法實(shí)施近半年后，未達(dá)到預(yù)想的效果。

　　問(wèn)題仍然在于救濟(jì)。僅用法律條文來(lái)規(guī)范政府的權(quán)力是不夠的，更重要的是，政府及其官員的一切行為都必須接受法律的追究。如果在行使權(quán)力過(guò)程中給民眾造成損害，政府及相應(yīng)官員必須承擔(dān)法律責(zé)任，包括給予合理而及時(shí)的賠償。溫家寶總理將此概括為：有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償。

　　另一方面，信訪制度如何改革，也引發(fā)激烈討論。這是一條政治性救濟(jì)渠道。國(guó)務(wù)院信訪局主張強(qiáng)化信訪辦的權(quán)力，使之具有督辦權(quán)，但這很可能導(dǎo)致信訪的爆炸性增長(zhǎng)；
于建嶸等學(xué)者則建議從行政、法律、政治三個(gè)層面考慮對(duì)信訪制度改革，最終目的是撤銷信訪辦，將其受理的各種案件移交法院和各級(jí)人大處理。的確，如何在有效地化解社會(huì)沖突的時(shí)候，使政治性救濟(jì)方式與司法救濟(jì)方式相協(xié)調(diào)，需要政治智慧。

　　紅河試驗(yàn)與業(yè)主維權(quán)

　　保障民眾權(quán)利的另一個(gè)手段是民主與自治。

　　2004年4月份，云南紅河哈尼族彝族自治州“悄悄”突破了農(nóng)民民主自治的層次，在石屏縣九個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的七個(gè)實(shí)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)“直推直選”。也許正是因?yàn)檫@是一次重大突破，所以，一直到11月初《半月談》雜志報(bào)道后，外界才知曉石屏試驗(yàn)。又有消息說(shuō)，中組部曾委派3名官員于10月到紅河州調(diào)研此次直選試點(diǎn)工作，并給予“很高的評(píng)價(jià)”。這讓人產(chǎn)生了豐富的聯(lián)想：石屏試驗(yàn)會(huì)不會(huì)逐漸推廣，從而從村民民主自治發(fā)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主自治？

　　城市也在穩(wěn)步地推進(jìn)居民自治。民政部于11月底公布了城市居民委員會(huì)組織法修訂稿，新增和修改多個(gè)條款，重新厘定居委會(huì)與城市基層政府之間的關(guān)系。它規(guī)定，城市基層政府可以對(duì)居委會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但不得干預(yù)依法屬于社區(qū)居民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，其中包括，不得指定、委派或撤銷居委會(huì)。

　　除了居委會(huì)之外，城市新興住宅區(qū)的業(yè)主委員會(huì)也在居民自治生活中扮演著積極的角色。2003年9月1日起施行的《物業(yè)管理?xiàng)l例》承認(rèn)了業(yè)主的自治權(quán)利，但對(duì)于自治管理機(jī)構(gòu)——業(yè)委會(huì)的法律地位未作明確界定。今年以來(lái)，不少地方司法機(jī)構(gòu)先后承認(rèn)業(yè)委會(huì)可以在涉及全體業(yè)主公共利益的事項(xiàng)方面，作為原告向法院提起訴訟，代表業(yè)主維護(hù)權(quán)利。這就把近年來(lái)自然形成的業(yè)主維權(quán)活動(dòng)納入了制度化渠道中，使得業(yè)委會(huì)可以在司法體系內(nèi)理性地主張業(yè)主的訴求，維護(hù)業(yè)主的權(quán)利。

　　民主、自治的發(fā)育，有可能逐漸地在人民中間培育出一種公共精神、公民精神，這正是法治與憲政秩序的基礎(chǔ)。

　　公共論壇在嘈雜中浮現(xiàn)

　　公共生活離不開(kāi)公共輿論。而在這兩年的中國(guó)，輿論形成之與網(wǎng)絡(luò)世界的關(guān)聯(lián)，可能在全世界都是獨(dú)一無(wú)二的。網(wǎng)絡(luò)正在中國(guó)的公共生活中扮演越來(lái)越重要的角色。今年來(lái)發(fā)生的多起熱點(diǎn)事件，都是由網(wǎng)絡(luò)媒體造成或者放大的，網(wǎng)絡(luò)匯聚各方意見(jiàn)和觀點(diǎn)，并提供了辯論的平臺(tái)，由此在虛擬的空間中形成了相對(duì)比較真實(shí)的公眾輿論，這樣的輿論也引起了高層關(guān)注，并對(duì)政府產(chǎn)生了一定影響。

　　2003年10月16日，在哈爾濱，一輛寶馬汽車撞死一位農(nóng)婦。借助于網(wǎng)絡(luò)媒體，這樣一件看似簡(jiǎn)單的交通肇事案，成了一次事件，一直到2004年初，都是公眾輿論的熱點(diǎn)話題，以至于多名省級(jí)高官不得不一再出面澄清傳聞，黑龍江省甚至派員向中央報(bào)告案情。

　　從2003年延續(xù)下來(lái)的網(wǎng)絡(luò)輿論熱點(diǎn)，還有黃靜事件。網(wǎng)絡(luò)輿論幾乎一邊倒地站在黃家一邊，促成了多次尸檢與司法鑒定。因此，有人把黃靜案稱為“中國(guó)網(wǎng)絡(luò)第一大案”。被告方姜俊武則將自己形容為“網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的第一個(gè)現(xiàn)代竇娥”。

　　接下來(lái)是“妞妞事件”。11月初，深圳市委某領(lǐng)導(dǎo)之女、影片《時(shí)差7小時(shí)》女主角名下有769萬(wàn)元巨額資產(chǎn)的新聞一經(jīng)披露，即引起廣泛關(guān)注，各種各樣的小道新聞通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳出來(lái)。深圳市委于11月11日召開(kāi)全體會(huì)議，通報(bào)相關(guān)調(diào)查與處理結(jié)果。

　　當(dāng)然，影響最大的是郎顧事件。郎咸平肯定沒(méi)有想到，他炮轟格林柯?tīng)枴⑶鄭u海爾、TCL集團(tuán)等企業(yè)會(huì)引爆一場(chǎng)關(guān)于國(guó)企產(chǎn)權(quán)改革政策之合理性、改革過(guò)程之公正性、改革結(jié)果之可欲性的大討論。方方面面具有影響的經(jīng)濟(jì)學(xué)家也紛紛主動(dòng)或被動(dòng)地表示自己的意見(jiàn)和立場(chǎng)。而網(wǎng)絡(luò)再次成為最重要的論戰(zhàn)場(chǎng)所，90％的網(wǎng)友都在支持郎咸平，而張維迎只獲得了5％的網(wǎng)上支持率。

　　這些網(wǎng)絡(luò)輿論事件具有類似的敏感點(diǎn)：弱者的無(wú)權(quán)，強(qiáng)者的驕橫，缺乏制約的權(quán)力，司法的低效率與腐敗，財(cái)富分配的不公平。其中既有真實(shí)的，也有想象的成分。因而，與紙媒體相比，這樣的公共論壇確實(shí)是嘈雜的，其中甚至不乏不夠理性的表達(dá)，但不管網(wǎng)絡(luò)輿論的品質(zhì)如何，一個(gè)民主社會(huì)需要這樣的輿論。它確實(shí)比較嘈雜，但在嘈雜中，往往傳遞著較為真實(shí)的底層聲音，是決策者所不能忽視的。

　　也正因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)媒體的特殊性，它在中國(guó)已發(fā)展成為引導(dǎo)和洞察社會(huì)輿論的重要窗口，網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)政府決策發(fā)揮著越來(lái)越大的影響。

　　面向公眾的公開(kāi)政治

　　長(zhǎng)期以來(lái)，政府的絕大多數(shù)決策是關(guān)門制訂出來(lái)的。只有在政府已經(jīng)作出決策之后，官員才出來(lái)告訴公眾。至于決策的過(guò)程，則無(wú)人知曉，公眾當(dāng)然基本上也就無(wú)從參與，只能被動(dòng)地執(zhí)行已經(jīng)確定的決策。

　　這樣的局面正在改變，而政府官員也在適應(yīng)如何應(yīng)對(duì)公眾的質(zhì)疑。從2003年底開(kāi)始的整個(gè)宏觀調(diào)控過(guò)程，始終伴隨著大量的爭(zhēng)論甚至懷疑。在這種情況下，國(guó)家發(fā)改委主任馬凱專門在11初發(fā)表演講和文章，從八個(gè)方面對(duì)宏觀調(diào)控的必要性、手段的合理性、結(jié)果的可取性等等進(jìn)行深入闡述。

　　官員們已經(jīng)意識(shí)到了，政府的立法、政策設(shè)想或項(xiàng)目建議是需要得到民眾了解和認(rèn)可的，因此，它需要向社會(huì)作出解釋，說(shuō)服民眾。

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和信息時(shí)代面前，每個(gè)社會(huì)成員包括政府官員都要學(xué)習(xí)如何適應(yīng)。從11月26日開(kāi)始，來(lái)自中國(guó)14個(gè)省、直轄市的黨政高官已經(jīng)或即將在中央電視臺(tái)《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》欄目，講述本省、市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的得失和經(jīng)驗(yàn)。他們的經(jīng)驗(yàn)固然重要，但他們?cè)陔娨暽铣霈F(xiàn)，以個(gè)性化的語(yǔ)言講述自己執(zhí)政的得失本身，可能更有價(jià)值。官員們用民眾能夠理解、能夠打動(dòng)民眾的語(yǔ)言來(lái)表達(dá)自己的立場(chǎng)。人們將這稱為一種個(gè)性化施政風(fēng)格。

　　當(dāng)然，最為個(gè)性化的，當(dāng)屬連續(xù)兩年掀起審計(jì)風(fēng)暴的國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華。

　　其實(shí)，在李金華掀起審計(jì)風(fēng)暴的背后，我們也許還能看到一點(diǎn)制度變革的跡象。政府是由人組成的，而人的想法肯定是不同的。實(shí)際上，政府內(nèi)部的決策中充滿了分歧、辯論，但一直未被公開(kāi)。一項(xiàng)決策作出后，公眾并不知道，誰(shuí)是提議者，誰(shuí)是推動(dòng)者，誰(shuí)是最終的決策者，又有誰(shuí)曾經(jīng)提出過(guò)反對(duì)意見(jiàn)，或者有沒(méi)有人提出過(guò)替代方案。

　　責(zé)任政府，不僅是指地方政府或某個(gè)部門作為一個(gè)整體對(duì)民眾承擔(dān)責(zé)任，更主要地是指具體的官員要承擔(dān)他個(gè)人的責(zé)任。負(fù)責(zé)任的政府官員應(yīng)當(dāng)在施政過(guò)程中公開(kāi)表達(dá)自己的意見(jiàn)，讓民眾來(lái)判斷，他是否恰當(dāng)?shù)芈男辛俗约旱穆氊?zé)。李金華的擔(dān)當(dāng)，體現(xiàn)的正是一種政治新風(fēng)尚：公開(kāi)的面向公眾的政治。

　　妥協(xié)的勇氣

　　當(dāng)下社會(huì)的利益沖突是一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)。自1993年以來(lái)，信訪量連續(xù)11年增長(zhǎng)。2004年第一季度，國(guó)家信訪局受理群眾來(lái)信同比上升20.2％，某些利益沖突之所以激化，部分群體之所以有不公平之感，不是因?yàn)槭袌?chǎng)交易本身不公平，而是因?yàn)檎�府介入太深，從而使拆遷戶、農(nóng)民、農(nóng)民工幾乎喪失了與相關(guān)企業(yè)進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的能力。這樣做固然可在短時(shí)期內(nèi)推動(dòng)GDP增長(zhǎng)，但從長(zhǎng)期來(lái)看，卻會(huì)危及社會(huì)穩(wěn)定。

　　政府需要正確地理解自己的利益和角色。顯然，政府不應(yīng)當(dāng)是企業(yè)家，不應(yīng)當(dāng)以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為自己的惟一職能。政府的職能首先是維護(hù)和平的、公正的社會(huì)秩序。為此，政府應(yīng)當(dāng)公平地對(duì)待社會(huì)中的每個(gè)群體、每個(gè)人。每個(gè)人的權(quán)利和利益，在政府眼里，都應(yīng)當(dāng)是同等重要的。

　　在這方面，我們已經(jīng)看到了若干積極的進(jìn)展。農(nóng)民工的權(quán)利和利益曾普遍遭到忽視和侵害，因?yàn)�，地方政府多是偏袒企業(yè)，而不承認(rèn)農(nóng)民工的權(quán)利。在總理替農(nóng)民追討拖欠工資之后，全國(guó)總工會(huì)明確支持農(nóng)民工加入工會(huì)，也明確要求民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)組建工會(huì)。沒(méi)有工會(huì)，分散的農(nóng)民工是沒(méi)有談判能力的，不可能維護(hù)自己的權(quán)利。

　　一個(gè)法治的政府，一個(gè)尊重民眾權(quán)利的政府，要有拒絕某些誘惑的勇氣，即拒絕利益的誘惑。同時(shí)，也要有妥協(xié)的勇氣。對(duì)于民眾的訴求，理性地作出妥協(xié)。

　　北京市人大關(guān)于新交法的聽(tīng)證會(huì)體現(xiàn)了妥協(xié)的精神。5月1日起施行的道路交通安全法及其實(shí)施條例中的“機(jī)動(dòng)車負(fù)全責(zé)”引起廣泛爭(zhēng)議。在這種情況下，北京市人大召開(kāi)了立法聽(tīng)證會(huì)，通過(guò)《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)道路交通安全法〉辦法》，對(duì)上述條款作了一定修正。

　　法治本身就需要一種妥協(xié)精神，在憲法與法律之下的妥協(xié)。法治意味著，政府和民眾在法律之下是平等的。法規(guī)不合憲，就應(yīng)當(dāng)廢止；
政令、政策不合法，就應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行；
行政行為不合法，就應(yīng)當(dāng)受到追究。面對(duì)民眾的權(quán)利，政府知道自己權(quán)力的界限，其實(shí)有益于增進(jìn)政府的權(quán)威。只有在政府的權(quán)力與民眾的權(quán)利之間形成一個(gè)動(dòng)態(tài)的平衡關(guān)系，社會(huì)才有可能趨于充滿生機(jī)的和諧。（南方周末）

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