陳云松：轉(zhuǎn)型期的中國公共行政：路徑依賴、雙重目標與行政發(fā)展

　　內(nèi)容摘要：中國社會正處于深刻的社會轉(zhuǎn)型期，這一過程對傳統(tǒng)公共行政構(gòu)成了挑戰(zhàn)。本文從傳統(tǒng)公共行政的路徑依賴入手，對六個鎖定效應(yīng)的誘致因子做了理論分析。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)決定行政模式的兩大要素，提出了中國公共行政的雙重目標。最后，本文對行政發(fā)展這一概念作出了新的詮釋，并討論了中國公共行政發(fā)展的四大特征。

　　關(guān)鍵詞：社會轉(zhuǎn)型；
公共行政；
路徑依賴 行政模式與行政發(fā)展

　　導言：轉(zhuǎn)型期的描述

　　“社會轉(zhuǎn)型”是指社會從一種類型到另一種類型的過渡過程1。它不是指社會某個領(lǐng)域、某項制度的變化，而是指社會生活具體結(jié)構(gòu)形式和發(fā)展形式的整體性變遷。作為一種特定歷史時期的社會變遷，社會轉(zhuǎn)型的原因包括物質(zhì)環(huán)境、技術(shù)、非物質(zhì)文化、文化進程以及經(jīng)濟發(fā)展等諸多因素，2其內(nèi)容至少應(yīng)該包括結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、機制轉(zhuǎn)軌、利益調(diào)整和觀念轉(zhuǎn)變3。當代中國的社會轉(zhuǎn)型，不是通過暴力的強制手段或大規(guī)模的群眾運動，而是通過發(fā)展生產(chǎn)力和確立新的社會經(jīng)濟秩序來完成的。4但即使如此，社會轉(zhuǎn)型過程中往往仍會出現(xiàn)體制、社會及文化上的斷裂，導致個人層次、法人層次、規(guī)則層次的三種失范。5公共行政既“有核心的一般管理技術(shù)包含在其行政能力之中”，又“來源于自我意識并集中體現(xiàn)在我們應(yīng)當稱之為機關(guān)觀點之上”6，因此在這三個層次上的失范都對其產(chǎn)生影響，公共行政勢必面臨社會轉(zhuǎn)型的深刻挑戰(zhàn)。

　　一、路徑依賴：傳統(tǒng)公共行政的尷尬

　　保羅·大衛(wèi)認為，所謂路徑依賴（Path Dependence）是一種非歷遍過程（Non-Ergodic）的特性7，是一種發(fā)展過程的動態(tài)特征，一種不可逆的歷史延伸的過程。8 “具有路徑依賴這一特性的系統(tǒng)，如果在結(jié)構(gòu)上未受到擾亂，就不能擺脫過去事情的影響；
同時，這個過程在整個狀態(tài)空間中沒有一個連續(xù)的、有限的不變概率分布。換句話說，具有路徑依賴的過程會被拉入一種可能或若干可能的吸引子（Attractors）狀態(tài)的鄰域之中。典型的是在有若干可能吸引子的狀態(tài)下，狀態(tài)被歷史上較早時刻占優(yōu)的偶發(fā)和瞬時狀態(tài)的持續(xù)影響所選擇�！钡栏窭�斯·諾思90年代開始了經(jīng)濟制度上的路徑依賴理論。他認為"一旦一條發(fā)展路線沿著一條具體進程行進時，系統(tǒng)的外部性、組織的學習過程以及歷史上關(guān)于這些問題所派生的主觀主義模型就會增強這一進程。"9在解釋東歐社會主義國家向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的困境時，他使用了路徑依賴的“鎖定”(Lock-in)的概念，即傳統(tǒng)制度框架通過選擇定型（Shaping）可能形成“鎖定”而制約了新的制度路徑。10而所謂的技術(shù)、制度的“鎖定”，就是“進入了一個誘致性區(qū)域（Trapping Region），一個包圍地方或全球穩(wěn)定平衡的吸引盆地。當一個經(jīng)濟體系進入‘鎖定’狀態(tài)，唯有通過外力的干預(yù)和沖擊改變其結(jié)構(gòu)和行動者的基本關(guān)系，才能從中逃逸�！�11當然，這并不是說先前發(fā)生的事情已經(jīng)“制造”了穩(wěn)定平衡，而是指先發(fā)事件會導致對人們對改變結(jié)構(gòu)的不同選擇次序，從而使得系統(tǒng)出現(xiàn)新的特質(zhì)。因此，整個系統(tǒng)或者過程的結(jié)構(gòu)本身體現(xiàn)了“納什均衡”，單一的內(nèi)在因素的改變難以對沖出牢籠。12首先把路徑依賴作為解釋政治過程的工具的則是保羅·皮厄森。他認為：四個因素導致了政治過程表現(xiàn)出明顯的路徑依賴：集體行動的主導作用，制度的密集，運用權(quán)力強化權(quán)力非對稱性的可能，以及政治的內(nèi)在復雜性與不透明性。13 用路徑依賴的范式來分析傳統(tǒng)公共行政，一方面因為轉(zhuǎn)型期的公共行政本身就是政治問題，涉及到社會價值的重新分配和調(diào)整。公共行政本質(zhì)上也是一種社會控制的方式，而“國家對資源的全面壟斷和自上而下的總體性組織系統(tǒng)的存在及其有效運轉(zhuǎn)是基于計劃經(jīng)濟體制的社會控制機制存在的兩個基本前提”14；
另一方面，建國以來的公共行政發(fā)展歷經(jīng)了五個循環(huán)15，80年代以來平均4－5年就要進行一次較大規(guī)模的行政改革，且均有明顯的過渡性質(zhì)。16這樣一個由歷史所決定的、符合當時國情的制度選擇，使得當代中國公共行政的技術(shù)和組織在較早的歷史瞬間就被“定型”，甚至呈現(xiàn)出一種“鎖定”的格局，表現(xiàn)為新的制度中攙雜大量舊制度的因素，甚至成為舊制度的變種。用路徑依賴的范式能夠比較好地解釋這些現(xiàn)象，因為路徑依賴本身傾向于將制度創(chuàng)新牽引到舊的軌道上來。17其中單個因素的變化，不能對公共行政起到全局性的觸發(fā)變遷作用。

　　中國公共行政源遠流長,但真正意義上的持續(xù)、穩(wěn)定的公共行政，形成于1949年新中國建立以后。本文將其稱為傳統(tǒng)中國公共行政，有學者把它歸類為權(quán)力行政模型，并分析了它的六個特征，即：（1）命令行政，圍繞精密的組織基礎(chǔ)和一套完整的權(quán)力中心體系來運作行政；
（2）人情行政，公共行政人格化、人情化，缺乏理性；
（3）經(jīng)驗行政，官僚隊伍非技術(shù)化、行政管理非專業(yè)化；
（4）多層行政，等級制度森嚴，組織層次不斷膨脹；
（5）計劃行政，公共行政一刀切，缺乏必須的靈活性和應(yīng)變能力；
（6）身份行政，行政機關(guān)對內(nèi)等級嚴明，對外整體上處于優(yōu)勢地位。18總的看來，這六個方面有的屬于計劃經(jīng)濟格局下的產(chǎn)物，有的是對原蘇聯(lián)官僚制模式的借鑒，有的是我黨在長期革命斗爭中的實踐經(jīng)驗19，有的則屬于東亞公共行政特別是“儒教文化圈”的一些共同特點20。這樣，作為“正規(guī)約束”的制度背景和作為“非正規(guī)約束”的文化背景，共同構(gòu)成了中國傳統(tǒng)公共行政路徑依賴的源頭。具體分析，"鎖定"狀態(tài)來自六個方面的誘致因子。第一，命令行政依賴的是掌控著封閉權(quán)力的全能政府。有學者將中國稱為總體性社會（Total Society）21，政府是全社會的權(quán)力中心，國家掌握了社會中絕大部分資源的控制和配置權(quán)，個人和組織要獲得發(fā)展，都必須也只能依靠國家的制度性安排。孫立平甚至認為“國家不但壟斷著絕大部分既有的資源，而且在新的資源出現(xiàn)后，也總是利用國家的強制性權(quán)力，將其置于自己的直接控制之下；
對于任何潛在的控制稀缺資源的競爭對手，也是利用政治或行政的力量加以摧毀。22”這種與計劃體制相應(yīng)的社會結(jié)構(gòu)使得改革開放前的中國具有明顯的"強國家、弱社會"特征。一方面，除了國家機關(guān)之外，公共行政的主體幾乎不存在。民間組織要獲得公共權(quán)力，無論涉及經(jīng)濟、政治還是文化等任何領(lǐng)域，首先都必須為政府所吸納，而這個門檻通常很高，影響了組織的構(gòu)建沖動。雖然非政府組織（NGO）在中國已經(jīng)呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭，但其運作對政府的依賴性非常之大，而制度化則遠遠不夠，以致在活動規(guī)則中，“私人關(guān)系有時會發(fā)揮更大的作用”，于是NGO與政府間"不是一個博弈，它完全取決于政府的容忍度。" 23另一方面，作為常態(tài)的公共行政參與制度，例如聽證會、規(guī)劃公示等等，沒有得到有效構(gòu)建，作為個體的老百姓不能很好地獲得制度化的參與渠道，這往往使得"公民與政府處在一種緊張、陌生甚至誤解的狀態(tài)下"。24這樣，傳統(tǒng)公共行政通過對經(jīng)濟領(lǐng)域的具體資源配置、對社會生活領(lǐng)域的全面掌控，來執(zhí)行國家意志。在轉(zhuǎn)型期，一旦原有的強國家－弱社會平衡被打破，"政府失靈"就在所難免。更為不利的是，封閉的公共權(quán)力既容易被異化成掌權(quán)者的尋租工具，也難以對行政系統(tǒng)外部環(huán)境的輸入構(gòu)成快速和合理反應(yīng)，導致公共決策不合理，公共利益被侵害，政府的合法性基礎(chǔ)被逐步削弱。第二，人情行政依賴的是嵌入在官僚制中的社會"差序格局"。本來屬于公共領(lǐng)域的事情，但卻受到了私人關(guān)系的強有力支配。費孝通認為中國傳統(tǒng)社會具有一種“差序格局”，"我們?nèi)寮易羁季康木褪侨藗�，倫是什么呢？我的解釋就是從自己推出去的和自己發(fā)生社會關(guān)系的那一群人里所發(fā)生的一輪輪波紋的差序"，而"從己向外推以構(gòu)成的社會范圍是一根根私人聯(lián)系的繩子，每根繩子都有一種道德要素維持者。" 25也就是說，中國傳統(tǒng)社會的個人行為規(guī)則，是以"己"為核心推出去，以血緣、面子、利益等為紐帶，從家庭、家族、朋友、團體向外依次延伸，在不同的圈子里建立不同程度的信任關(guān)系，滲入社會生活的各個方面。這種為儒家文化深深浸潤的道德特殊主義，即使經(jīng)過半個世紀共產(chǎn)主義理想的普遍洗禮，依然保持了強大的生命力。它甚至已經(jīng)有效地嵌入了官僚體制之中，典型的現(xiàn)象如"裙帶關(guān)系"、官場的"人情世故"和"領(lǐng)導也是人"之類的自我解嘲。而這個"差序格局"，絕非新公共管理中的柔性化、客戶化和人性化的服務(wù)，而是逐漸形成了一種具有中國特色的公共行政"潛規(guī)則"。因此，在公共行政組織之中，并不是表層的結(jié)構(gòu)，諸如制度、規(guī)定在起作用，而是受潛層結(jié)構(gòu)因素的影響。組織雖然從未公開宣布這些行為準則的有效性，但它們卻在組織成員的交往中發(fā)揮著巨大的作用。當然，組織表層結(jié)構(gòu)介入并抑制著潛層結(jié)構(gòu)，以致使?jié)搶咏Y(jié)構(gòu)退居于組織的潛層。26第三，非技術(shù)行政依賴的是革命黨式的傳統(tǒng)人力配置方式。在長期的革命戰(zhàn)爭時期和地下斗爭中，我黨采取了集中、迅速的決策、動員和領(lǐng)導方式。27建國后的計劃經(jīng)濟體制下，革命黨式的人力配置方式被順理成章地擴展到行政人員的錄用、晉升和培訓體系之上，并在當時起到了積極的作用。但這種人力配置方式，也具有一些缺點。其中最重要的就是職位分類不合理，選人用人上存在暗箱操作的空間�！豆珓�(wù)員條例》第三章第八條規(guī)定："國家行政機關(guān)實行職位分類制度"，但在實際的運作中，公務(wù)員分類模式既不是品位分類，也不是職位分類；
它更多地繼承了我國古代官吏的品級制度和傳統(tǒng)的干部行政級別制度，強調(diào)職務(wù)、級別與工資相聯(lián)系。因此，一方面公務(wù)員沒有橫向的分類，難以體現(xiàn)公共行政的復雜性、行政層級與工作崗位的多重性和多樣性。另一方面，一般行政管理類公務(wù)員和專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員在任職資格、工作職責范圍、評價方式、個人成就方向、晉升途徑和依據(jù)以及管理方式、方法等上沒有區(qū)分，造成職位分類混亂。28各級行政人員的知識結(jié)構(gòu)和技術(shù)水平老化，憑借經(jīng)驗行事，久而久之甚至對所謂“技術(shù)官僚”形成“逆向淘汰”29。這樣，專業(yè)素質(zhì)不足的公務(wù)員所組成的行政組織，必然缺乏行政行為的穩(wěn)定性和理性。當然，我國國家機關(guān)是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導之下的，公務(wù)員首先應(yīng)該持有正確的政治信念，這一點絕不同于西方國家的政務(wù)官、公務(wù)員雙軌體系。但是，對公務(wù)員本身專業(yè)性的強調(diào)，不應(yīng)該因此而忽略。另外，在行政人員的晉升上，雖然有一整套沿用了多年的提名、考察、討論決定程序，但是由上級黨組織直接任命的傳統(tǒng)用人規(guī)則，決定了公共行政人員對“上”負責的態(tài)度，而缺乏對群眾負責的精神。第四，多層行政依賴的是組織內(nèi)卷化的傾向。弗雷德里克森指出，正式層級是常設(shè)的和不斷發(fā)展的組織中最明顯的和最容易確認的成分，但層級的非生產(chǎn)性特點又是眾所周知的。30這是因為，具有科層體系的組織具有一種類似生物“應(yīng)激性”的本能。當組織具面臨外部環(huán)境的劇烈變化時，其應(yīng)對策略就是對自身組織進行復制以強化對外部不確定因素的控制。其中，高層級的復制行動甚至會成低層級的行動示范。但隨著組織內(nèi)部層級的增加，整個科層體系的目標偏移程度也會變大，底層組織的復制則會進一步打破組織體系的外部環(huán)境平衡，造成不確定因素。31對于政權(quán)組織，杜贊奇稱之為“政權(quán)內(nèi)卷化”并可以籍此解釋“經(jīng)紀體制”的成因和運作，而后者是“前官僚化或者世襲官僚政權(quán)向合理化官僚政權(quán)轉(zhuǎn)化的一個必經(jīng)階段�！�32從這個角度理解杜贊奇，就是轉(zhuǎn)型期的政府組織傾向于擴張和復制。實際上，層級增多后的政府組織在短時間內(nèi)能通過行政吸納政治，在特定的區(qū)域、環(huán)境下構(gòu)成相對的穩(wěn)定，如殖民地的香港。"行政吸納政治"這個名詞最早也就是由香港學者金耀基提出，意思是指通過行政渠道將社會各種利益要求和利益表達匯聚起來共同參與政治決策的過程。33但它往往會阻塞正常的國家－社會二元博弈渠道，反而不利于長遠的政治社會穩(wěn)定。特別是越接近政治體系的基層，治理的事項就越具體，越與日常生活的細節(jié)息息相關(guān)，因此也越有物質(zhì)主義的傾向。34第五，受控行政依賴的是官僚制的結(jié)構(gòu)性缺陷。默頓分析了官僚制職能失調(diào)的表現(xiàn)及其結(jié)構(gòu)性原因。他指出，“如果官僚制組織要想成功地運行，它必須使人們的行為達到高度的可靠性，使人們高度遵從規(guī)定好的行為樣式�！�…而社會結(jié)構(gòu)的效力最終取決于激勵群體參與者有正確的態(tài)度和適當?shù)母星椤！?5但是強調(diào)這一點有可能使情感從組織的“目的”轉(zhuǎn)化到組織規(guī)則所要求的某些行為細節(jié)上。這樣，手段（規(guī)定）的巨大的符號意義造成了從目標轉(zhuǎn)向手段的“情感移位”36。也就是說，紀律、控制從一種工具性的價值變成一種終極性的價值，(點擊此處閱讀下一頁)

　　強調(diào)紀律最終發(fā)展一種僵化的做法，缺少迅速作出調(diào)整的能力。因此邁耶等人認為，“科層作為一種組織形式，其設(shè)計意圖是為了最大限度地強化可預(yù)見性、效率、專家治國的技巧等行政價值觀，而并不適合于促進靈活性、創(chuàng)造性、適應(yīng)性及回應(yīng)性等政治價值觀。”最終，“官僚制的理性形式、不透明性、組織僵化以及等級制等特性，使得它不可避免地會和民主制發(fā)生沖突�！�37建國后我們大量吸取了前蘇聯(lián)的行政模式，一方面保證了中央政府的政令暢通，但同樣不能避免下級機關(guān)缺乏創(chuàng)造性和主動性，事無俱細依靠上級的指示的現(xiàn)象�！啊�垂直思維’和‘眼睛向上’等批示成為推進工作的方法，或者至少是保護個人利益的方法。38”特別是當計劃經(jīng)濟的基礎(chǔ)被削弱和取代時，這一模式導致“僵化癥和斷裂性等病態(tài)和伴生的合法性、穩(wěn)定性缺失”就更加突出，甚至使得“政黨和國家的社會動員能力和宏觀層面的權(quán)威受到影響�！�39值得深思的是，當改革波及各級行政機關(guān)自己權(quán)力和利益時，默頓所謂“過分強調(diào)遵守”所誘致的僵化、緩慢，反過來又成為下級對抗上級的武器，"上動下不動，越動越被動"。這樣，甚至連行政改革本身也必須依靠一刀切的形式進行單向推行。第六，身份行政依賴的是社會生活中的權(quán)威結(jié)構(gòu)。在官僚制組織內(nèi)部，默頓指出“通過情感形成過程、情緒與官僚制象征和地位的依賴關(guān)系以及有效地介入能力和權(quán)力的領(lǐng)域，發(fā)展出了某些特權(quán)，這些特權(quán)涉及到對道德合法性的態(tài)度。”40也就是說，官僚制傾向于引發(fā)一種“神圣化”的過程，一方面使得官員對外趨于一致，一方面使得官員對身份、級別的感受升華。在我國傳統(tǒng)公共行政中，典型的表現(xiàn)就是“家長制”，領(lǐng)導言行往往被視作絕對真理。41在官僚制組織外部，當前中國社會已經(jīng)呈現(xiàn)出一個"行政化的社會"的格局，行政權(quán)力對社會生活進行廣泛深入的指導、協(xié)調(diào)及干預(yù)和控制，社會現(xiàn)象、社會關(guān)系無不圍繞行政權(quán)力而呈現(xiàn)、形成、展開，即便是在資源配置市場化的條件下，政府權(quán)力在社會生活中也將扮演不可替代的作用。42由于政府掌握著絕大多數(shù)的社會資源，一個公務(wù)員的身份就在社會上就象征著一種掌握資源的可能。關(guān)鍵在于，傳統(tǒng)中國社會中的“日常權(quán)威”是一種以關(guān)系網(wǎng)為載體的不穩(wěn)定的、個體化的構(gòu)建，個人的地位取決于他人在心理空間上的序列分布，而不簡單的是客觀的社會空間等級分布。也就是說，個體的人的地位取決于他進入社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的可能性。43因此，這導致官本位意識在中國國民意識和社會文化中占有重要地位，"官"被看成是身份和地位的最好體現(xiàn)，官職級別的高低是衡量一個人價值與成就的最主要標尺。甚至，“干部”已經(jīng)不僅僅意味著在機關(guān)里供職，而是意味著他在社會上的權(quán)勢。44

　　二、雙重目標：由行政模式的特征因素所決定

　　除了我們熟知的經(jīng)典官僚制和新公共管理之外，休斯把19世紀中期以前的公共行政統(tǒng)稱為“早期行政”。45戴維斯則把“新合同主義”作為繼“新公共管理”之后的公共行政發(fā)展的新階段。這樣，我們可以把“早期行政”、“傳統(tǒng)官僚制”、“新公共管理”、“新合同主義”作為概念化了的公共行政四大模式。從有關(guān)文獻來看，對它們之間的區(qū)別主要是從理論基礎(chǔ)、文化背景、運作程序等多方面來討論的。例如：官僚制與早期行政的區(qū)別是是前者“用以各種規(guī)定為基礎(chǔ)的非人格化的制度取代了人格化的行政�！�46“傳統(tǒng)公共行政模式基于兩種理論，即官僚制理論和政治行政兩分法，而新公共管理理論的基礎(chǔ)也有兩方面，分別是經(jīng)濟學理論和私營部門管理�！�47《布萊克維爾政治學百科全書》則強調(diào)"新公共管理"在運作方式上的取舍傾向："寧要勞務(wù)承包而不要通過沒有終結(jié)的職業(yè)承包而直接勞動的傾向；
寧要提供公共服務(wù)的多元結(jié)構(gòu)（寧可出現(xiàn)多種提供者的競爭，并存在使用者對供給者運用控制手段，如美國選舉產(chǎn)生的校董會制度），而不要單一的無所不包的供給方式結(jié)構(gòu)的傾向；
寧可向使用者收費（或至少是指定了用途的稅收），而不是把普通稅金作為資助不具有公共利益的公共事業(yè)基礎(chǔ)的傾向。48“新合同主義”則認為任何公共服務(wù)都能通過合同“間接”提供，公共行政的“購買者”與“提供者”相分離，一個國家只保留少數(shù)核心精英，在“終極意義上與早期公共行政相類似”。49就“間接行政”這一方面，可以說“新合同主義”是大大超前邁進了一步�？傊�，這些不同的比較分析角度，體現(xiàn)了界定某一種行政模式的難度。但當我們想把這些概念化了的模式應(yīng)用到現(xiàn)實中時就會發(fā)現(xiàn)，同一個行政模式在不同的國家、地區(qū)和歷史時期，居然有那么大的差異。中國古代的帝王行政，英國大憲章誕生之后的君主行政，雖同屬于“早期行政”，但顯然差異巨大；
中國當代的官僚制，內(nèi)部具有很多“非人格化”的因素，外部缺乏公民社會的制衡，與英美19世紀形成的官僚制大相徑庭。又如，“早期行政”往往伴隨著一元行政，官員的行為忠于君主、城邦，而不是制度和程序。但一元行政的社會，又不一定都是“早期行政”，例如前蘇聯(lián)。而韋伯的“官僚制”，既可能是一元行政的載體，也可能是多元行政的載體，只是在一元行政之下，它的僵化會顯得特別明顯。相映成趣的是，“新公共管理”實踐成功的國家，則無一例外是多元行政取向的，除了官員，各種社會組織同樣也提供公共服務(wù)。因此，四個行政模式，只能是高度抽象的概念化的模型。這個原因在于，無一例外的，它們都側(cè)重于從“如何行政”的角度來進行比較，而對“誰來行政”漠不關(guān)心。即使對行政主體的問題略有涉及，但總是浮光掠影、著墨不多。

　　應(yīng)該說，是新公共管理再次引起了我們對行政主體問題的關(guān)注。“新公共管理”的概念本身非常松散，但“新公共管理不只是對公共部門進行改革，它表現(xiàn)為要求公共部門轉(zhuǎn)換機制并改變其與政府和社會的關(guān)系”，50因此我們可以據(jù)此將有關(guān)論述分為兩個大類。第一類：僅關(guān)心管理主義的新公共管理。例如，經(jīng)濟合作組織（OECD）認為新公共管理主要是著眼于績效、人力資源管理、員工參與、信息技術(shù)、顧客服務(wù)等8個話題，51胡德為新公共管理定義了“七大要素”52，1989年聯(lián)合國公共行政與財政中心計劃提出的90年代行政改革4個領(lǐng)域14個議題，53而這些論述，幾乎完全忽略了對行政主體的關(guān)心，沉浸在管理主義的技術(shù)思維之中。這個現(xiàn)象本身并不奇怪，因為“新公共管理”是在西方社會的特定歷史條件下提出的，這個歷史條件就是國家－社會二元結(jié)構(gòu)發(fā)育比較均衡，公民參與和對社會對國家的制衡，使得多元行政的政治基礎(chǔ)得以順利實現(xiàn)。因此，學者對行政主體問題、對國家的范圍問題，有可能覺得是“不成為問題”的問題。第二類：要求改革行政主體的新公共管理。奧斯本和蓋布勒把“分權(quán)的政府”作為第九點在《改革政府》的十大原則中提出54；
英格拉姆指出：“重塑政府要獲得長遠的效果，……起碼意味著總統(tǒng)政治必須作出改變�！�55他總結(jié)了四個方面的政府改革內(nèi)容：預(yù)算和財政改革、結(jié)構(gòu)改革、程序或技術(shù)層面的改革、相互關(guān)系方面的改革，這些也大多涉及到行政主體的問題56。梅西則認為改革最基本的主線，首先就是縮小國家的角色和范圍。57歷史地看，新公共管理對提升管理績效的執(zhí)著，卻已經(jīng)超越了管理主義本身，達到了一種螺旋式的上升和回歸。一方面，它肇始于發(fā)達國家的理性官僚制和多元行政之后，重新把政治關(guān)心引入行政改革，使得多元行政的形式更加成熟；
另一方面，它對發(fā)展中國家的前韋伯式公共行政和一元行政也提出了長遠的挑戰(zhàn)。以其催生的“新合同主義”為例，盡管還只是一個遙遠的目標，但“間接行政、“合同購買”等理念，無疑具有政治上的啟發(fā)意義，它把我們的思緒從簡單的效率、公正之爭引向更高層次，甚至觸發(fā)了一種公開、公正是效率的最終決定因素的直覺。因此，新公共管理對以往的公共行政，毫無疑問也起到了“祛魅”和“啟蒙”作用。這個獨特作用，甚至可以從對它持有批評意見的學者的論述中顯現(xiàn)出來。例如，波利特就批評“新公共管理”的理論基礎(chǔ)和意識形態(tài)傾向，說它是一種意識形態(tài)的思想體系，是一種新保守主義或新自由主義的公共管理哲學。

58相反，少有人把韋伯的官僚制和左派、右派的概念相聯(lián)系。

　　這樣，我們在討論“早期行政”、“官僚制”、“新公共管理”、“新合同主義”等名詞的同時，就不得不同時把注意力集中到“誰行政”和“如何行政”的雙重因素中來。也就是說，界定一個公共行政模式，最本質(zhì)的應(yīng)該是行政主體和行政規(guī)則。誰行政，是一個涉及政治體制的問題，是國家－社會博弈層面的問題；
如何行政，是一個文化模式和管理技術(shù)共同作用的問題。公共行政的模式既然取決于“誰行政”和“如何行政”兩個因素，那么它在社會轉(zhuǎn)型期的發(fā)展變遷，也應(yīng)該具相應(yīng)的雙重目標。因此，我們的公共行政改革，除了著眼于政府機關(guān)內(nèi)部的改革，也必須從戰(zhàn)略的高度，進一步調(diào)整和優(yōu)化“政府和社會的關(guān)系”。前文提及中國傳統(tǒng)公共行政是一種典型的“權(quán)力行政”，它的特殊性在于：一方面，它與韋伯的經(jīng)典官僚制和新公共管理的大相徑庭，它具有官僚制的組織外形，但缺乏科學、理性的官僚制精神；
它具有彈性的公共權(quán)力和軟化的制度邊界，但缺乏法治保障和自我約束。另一方面，單純強調(diào)官僚制的嚴格風紀，它會以滯后、僵化的官僚制弊病來維護公共權(quán)力的壟斷和自利；
單純強調(diào)新公共管理則失之于理想化，因新公共管理之名，脆弱的制度和程序?qū)⒈粚ぷ庹咚�利用。顯而易見，這場改革，從一開始就應(yīng)該著眼于公共權(quán)力的改造。

　　目標之一：公共行政主體的多元化――從統(tǒng)治走向治理。學者指出，與建國初期的政府職能和任務(wù)相適應(yīng)，與傳統(tǒng)政治學和我國獨有的“行政管理學”相適應(yīng)，我們過去一直強調(diào)政府是一種凌駕于社會之上的力量，這種觀念一直延續(xù)到現(xiàn)在，表現(xiàn)為忽視公共行政的服務(wù)性，忽視社會公眾對行政行為的導向性，忽視社會對“行政管理”制約與監(jiān)督，忽視了公共責任機制。59因此，建國以來的傳統(tǒng)中國公共行政，實際上就是政府一元的權(quán)力行政，是典型的"統(tǒng)治"（Government）而非"治理"（ Governance）。全球治理委員會（Commission on Global Governance）的定義是：“治理是個人或組織、公共部門或私有部門管理他們的一般事務(wù)的多種方式的總和。它是一個使得沖突和多元利益得到妥協(xié)并采取合作行為的持續(xù)過程，它既包括正式被授權(quán)的組織和政權(quán)，也包括人們和組織所同意或領(lǐng)會的代表他們利益的非正式安排�！�60霍薇爾專門就中國的語境提出了“治理”的含義，即“是一種對權(quán)力和公共權(quán)威進行配置和規(guī)范的，正式和非正式的過程與安排的總和�！�61總體講，治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者；
意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府發(fā)號施令或運用權(quán)威。62而"統(tǒng)治"則更多地關(guān)注意識形態(tài)，其權(quán)威則必定是政府，其權(quán)力方向總是自上而下。63從統(tǒng)治走向治理，是對國家失效和市場失靈的應(yīng)對。而公共行政，顯然是治理的最重要的內(nèi)容，是從全能政府走向公共權(quán)力的政治過程。離開了這個根本性的變革，單純從機構(gòu)設(shè)置、人員分流的角度進行行政改革，便不能標本兼治。從行政主體的國家經(jīng)驗看，英、美、新西蘭、澳大利亞等新公共管理改革較為系統(tǒng)的國家多元行政的特征比較明顯，即使是德國、法國、日本等國，其行政主體范圍也很廣泛，特別是在行政分權(quán)盛行的年代，甚至連私人組織或個人都可能因授權(quán)行使行政權(quán)而被納入行政主體的外延范疇。從這一點上看，“新公共管理”對于我們更多的具有啟示意義和啟蒙作用。因為政府并不高高在上，政府不是所有公共權(quán)力的所有者和行使者，“公共管理最終認識到管理者應(yīng)直接對公眾負責。這也是它與傳統(tǒng)模式的一個較大不同”。64因此，霍薇爾指出，中國的治理過程的核心問題就是“誰有權(quán)力治理”。65當然，決策者已經(jīng)意識到了這一點并在積極行動，“中國政府的權(quán)力已經(jīng)從單中心的政府走向多中心的自主治理�！�66

　　目標之二：公共行政規(guī)則的有效化－－從特殊主義走向普遍主義。作為行政規(guī)則、組織程序的官僚制和新公共管理并不復雜。制度文本可以交流，層級和職位品位的設(shè)計可以修正，但這些都只是行政規(guī)則的表面。實際行政過程中的規(guī)則，遠遠不是這些制度文本和規(guī)章的總和，而是人際互動在這些規(guī)則上的投影。組織是由個體組成的，理性行動的規(guī)律，能夠把微觀的、個體的人際互動，提升到宏觀層面，“以低于系統(tǒng)水平上的行動和傾向性為基礎(chǔ)解釋系統(tǒng)行為”，完成“微觀到宏觀的轉(zhuǎn)變”。67在分析個人行動的取向時，帕森斯和希爾斯提出了特殊主義 (Particularism) 與普遍主義 (Universalism)的兩種人際互動模式。(點擊此處閱讀下一頁)

　　特殊主義是指：根據(jù)行為者與對象的特殊關(guān)系而認定對象及其行為的價值高低。普遍主義則是指對對象及其行為的價值認定獨立于行為者與對象在身份上的特殊關(guān)系。68 華萊士和沃爾夫?qū)μ厥庵髁x和普遍主義的區(qū)分則更為簡單直觀，就是看采取相應(yīng)行動的依據(jù)是“以通用的標準為基礎(chǔ)還是根據(jù)某人與你的特殊關(guān)系”。69應(yīng)該說，無論是在公共行政還是其他行為系統(tǒng)之中，個人行動的規(guī)則，在很大程度上受到特定文化的影響。但公共行政最基本的要求就是具有“公共性”，無論是傳統(tǒng)官僚制的嚴格理性，還是新公共管理追求的顧客導向，有教無類的公共性、一視同仁的普遍性都是必須的基本精神。顧客導向，同樣具有一般意義上的普遍性，是在普遍原則的基礎(chǔ)上的個性化，而不是因個人特殊關(guān)系而帶來的特殊服務(wù)。因此，對“如何行政”的改革，不僅僅是單純引進官僚制或者新公共管理規(guī)則的問題，還必須依靠這些規(guī)則，逐漸把行政文化中落后的部分加以摒棄，使得引入的行政組織架構(gòu)和制度文本，逐漸改變操作層面上的規(guī)則，使得公共行政組織的潛層結(jié)構(gòu)和表層結(jié)構(gòu)合而為一。盡管這個潛移默化是需要時間的，但如同諾斯指出的，當前中國目前迫切需要解決兩個問題之一，首先就是從人際交換(Personal Exchange)轉(zhuǎn)型為非人際交換(Impersonal Exchange),將人與人之間的所謂靠"關(guān)系"辦事的做法用法制和司法來替代。70對于在傳統(tǒng)行政體系中努力工作和被激勵的官員，霍薇爾忠告說，“全球化的競爭呼喚一個市場導向的國家機構(gòu)……從事政策選擇而不僅僅是執(zhí)行上級命令，聆聽和分析來自不同選民的需求，則需要全新的技巧、動機和能力�！憋@然，從“特殊主義”走向“普遍主義”71，是其中一項最難獲得的能力。

　　在回顧總結(jié)了“早期行政”“官僚制”“新公共管理”“新合同主義”等模式之間的區(qū)別后，我們給出一個粗略的公共行政模式譜系。這里設(shè)定了一個中西二元的簡化分類，雖然不能達到邁耶等人對政治模式分類所要求的“每個國家能否毫不含糊地被放置在一個以及唯一一個門類之內(nèi)”且“對一個國家的分類能否與某個變量或度量有機關(guān)聯(lián)”72， 但使得我們可以更加直觀地回顧傳統(tǒng)中國行政模式的相對位置。

　　三、行政發(fā)展的重新定義：走向善治的現(xiàn)代化過程

　　中國學者在80年代末曾經(jīng)提出過“行政發(fā)展”的概念，即“采用科學方法，健全行政體系，改善行政活動方式和行政關(guān)系，提高行政效率，以使行政更好地執(zhí)行政治權(quán)威意志的過程�！�73從定義本身看，行政發(fā)展的核心是提高效率，目標是執(zhí)行政治權(quán)威的意志。盡管定義者指出行政發(fā)展既要體現(xiàn)“實用”方面的效益性，也要體現(xiàn)“本體”方面的民主性，但與民主相比，效益仍然被認為是一個“較為客觀實在的標準”。74這樣，“行政發(fā)展”的定義似乎與價值觀無涉。如果我們從字面上去理解行政發(fā)展，就會發(fā)現(xiàn)：這樣的定義，一方面使得行政發(fā)展的目標呈現(xiàn)出一種政治哲學上的中性，另一方面其與作為事件的行政改革的實質(zhì)區(qū)別很難分清。例如，政治權(quán)威和民主性本身并不是全部兼容的，有的政治權(quán)威主張大刀闊斧地推行民主，有的政治權(quán)威主張謹慎推進，也有的政治權(quán)威反對民主，特定的政治權(quán)威，有特定的政治意志，彼此會選擇截然相反的發(fā)展路徑，因此“科學”方法并不一定是導向民主和溝通的方法，“健全”體系并不一定排斥官僚組織甚私營組織的過度層級化。如果把阻逆歷史潮流和人類基本價值觀的行政變遷也稱之為行政發(fā)展的話，似乎有點說不過去。同時，如果不能設(shè)定一個與政治哲學和價值觀關(guān)聯(lián)的普世標準，不具有目的論的因素，某一次的機構(gòu)改革，某一此的人員分流次等等行政組織變遷的事件，就不具有邏輯上的連續(xù)性，甚至不能作為一個宏觀意義上的過程來分析。因此，我們在對“行政發(fā)展”的定義進行補充和修正，不妨從“政治發(fā)展"的定義中獲得一些啟示。

　　“政治發(fā)展”這一概念本身的不斷豐富、完整，就是一個螺旋式的上升過程。60年代的政治發(fā)展研究比較重視政治民主，60年代后期到70年代中期偏向于政治穩(wěn)定，而70年代中期以后的研究更多強調(diào)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展。75當然，我們在此首先要批評一種以西方政治學家的自負。例如，派伊在把學者對政治發(fā)展的理解歸納為十個方面時，就認為“政治發(fā)展是政治現(xiàn)代化，而這種政治現(xiàn)代化又是以西方的現(xiàn)代政治形式為參照標準的�！辈贿^，民主是人類社會政治發(fā)展的共同財富，并不為西方社會和資本主義國家所獨有。因此派伊總結(jié)的“政治發(fā)展即是建設(shè)民主政治”76則具有一定的普遍意義。盡管亨廷頓和多明格斯認為政治發(fā)展的目的論可能是多余的，“如果政治發(fā)展就意味著朝著一個特定方向的運動，那么這種運動（例如民主化）通常就已經(jīng)有了一個完美的名字，這樣，政治發(fā)展就變成了多余的標簽”77，但是歸根到底，無論是權(quán)威的建立還是秩序的維持，其本身只是手段或者階段性目的。“絕大部分學者認為，這個更高價值目標，便是政治民主。……從事政治發(fā)展研究的政治學家即使在強調(diào)秩序和政治穩(wěn)定時，也沒有放棄對民主的追求與向往�！�78由此，本文選擇《布萊克維爾政治百科全書》和臺灣學者陳鴻瑜對政治發(fā)展概念的定義為參照79，把“行政發(fā)展”解釋為一個行政變遷的連續(xù)過程。它是政治發(fā)展在行政系統(tǒng)的投影，其內(nèi)涵主要指行政系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能不斷實現(xiàn)制度化、協(xié)調(diào)化、開放化、高效化。行政發(fā)展是政治發(fā)展的有機組成部分，和現(xiàn)代化、經(jīng)濟發(fā)展的概念密切相關(guān)，它意味著可以有意識地引導行政重建的歷程。由于行政模式的確定取決于“誰行政”和“如何行政”的雙重因素，因此行政發(fā)展的目標同樣也是二元的，即更合理的行政主體結(jié)構(gòu)和更優(yōu)化的行政規(guī)則。中國正處于社會急劇轉(zhuǎn)型的歷史時期，從結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的意義上來說，“社會轉(zhuǎn)型”和“社會現(xiàn)代化”是重合的，幾乎是同義的。80因此，中國的行政發(fā)展，就是走向善治，走向使公共利益最大化的社會管理過程。81同時，作為具有特定政治文化的發(fā)展中國家，中國的行政發(fā)展，具有以下幾個方面的特點。

　　1、二元參照――內(nèi)生和外生的發(fā)展邏輯。由于現(xiàn)代化起步落后于發(fā)達國家，后發(fā)的第三世界采取后者，往往通過政府的大力主導，遵循"追趕型"的現(xiàn)代化模式。82因此有學者提出，社會的演進道路包括自發(fā)內(nèi)生型和自主選擇型兩種。前者多是自然演進的的結(jié)果，后者帶有很強的理性建構(gòu)的色彩。中國作為發(fā)展中國家，主要是理性建構(gòu)的自主選擇型發(fā)展，這種發(fā)展道路客觀上要求確立一個參照模型，并以合理的發(fā)展模式向這一模型接近。83據(jù)此，我們可以把行政發(fā)展可以分為一元參照系統(tǒng)和二元參照系統(tǒng)兩個類型。在一元格局中，公共行政的發(fā)展變遷，是一個內(nèi)生的、自發(fā)的過程，參照系是縱向的、歷史的，而不是橫向的、地理的。它可能伴生一些理論，但基本并不存在一個實踐比較成功的、可供借鑒和模仿的系統(tǒng)。以英美為代表的行政發(fā)展，基本走的是這個道路。在二元格局中，既需要面對自身過去的發(fā)展歷史，又要面對外部世界業(yè)已形成的成功范例。從中國的行政發(fā)展來看，在內(nèi)生因素方面，現(xiàn)階段我國的行政體制的發(fā)展還遠遠沒有建構(gòu)起類似于西方那樣的現(xiàn)代行政體制或者說是韋伯的理性官僚制，中國的公務(wù)員制度也只是初顯雛形，不存在西方發(fā)達國家官僚制老化的危機。84從外生的因素分析，一方面西方國家在官僚制和新公共管理方面的成功經(jīng)驗值得研究，另一方面，“企業(yè)型政府”、“顧客導向型管理”甚至“新合同主義”等思想，雖然還未能在西方行政中取得實質(zhì)性的全面突破，但其內(nèi)在的邏輯已經(jīng)成為影響后發(fā)國家執(zhí)行目標的重要因素。也就是說，目前我們的行政發(fā)展，既有一個本國歷史的“現(xiàn)實”參照系，又有一個以新公共管理、新合同主義理論為代表的“理想”參照系。而后者可能起到“理想效應(yīng)”的作用，即“今天的理想目標無論在多大程度上具有合理性和現(xiàn)實性，或者說無論在多大程度上是空想和幻想的，它都對將來必然會實現(xiàn)的那個目標發(fā)生某種作用�！�85這樣，中國的行政發(fā)展，應(yīng)該是一個二元參照的，內(nèi)生、外生溝通作用的過程。雖然我們承認中國當前公共行政在很大程度上仍處于傳統(tǒng)公共行政階段，公共行政活動以效率和效益為主要目標，但如果就此認為“公共行政的改革與發(fā)展也完全是作為尋求提高效率的途徑”86，則未免失之武斷了。

　　2、連續(xù)過程――行政發(fā)展的“西西弗斯陷阱”。行政發(fā)展是一種連續(xù)現(xiàn)象，是一根“線”，而不是某一次行政改革的事件，某一場行政革命的“點”。學者在分析新公共管理在第三世界國家遇到的挫折時指出，新公共管理改革預(yù)設(shè)結(jié)果之所以沒有全部實現(xiàn)，其原因在于行政的土壤缺乏良好的行政文化，缺乏任何政策變革的長期領(lǐng)導，缺乏可以對政府施加壓力的強有力的市民社會，缺乏明確的政府動力以及行政能力，缺乏適合契約性制度安排的可靠政策，缺乏支持性的法律體系以及缺乏恰當?shù)念I(lǐng)導和管理能力。87一方面，這些缺乏的內(nèi)容，是當時新公共管理的首倡者所擁有的現(xiàn)成，而今天連這些本身，都是第三世界國家行政發(fā)展的必須。另外一個方面，行政文化、長期領(lǐng)導、市民社會、政府能力、制度安排等等，它們之間絕非孤立，而是具有非常緊密的邏輯聯(lián)系。一次行政改革，很可能只是解決其中某一個環(huán)節(jié)。如果沒有后續(xù)的支持改革步驟，那么，先前取得的成果，很容易被打破和消解，表現(xiàn)出來就是一次一次的行政改革，而總是達不到設(shè)定的目標，我們稱之為改革的“西西弗斯陷阱”。因此，我們必須仔細厘清公共行政發(fā)展所涉及的各種要素，各種變量，尤其是要把握好經(jīng)濟與政治之間、政治與行政之間、政治與文化之間的邏輯聯(lián)系和因果關(guān)系，用連續(xù)的改革來達成整體的發(fā)展。任曉分析了建國以來的行政改革歷程，指出“這個過程中的每一次自覺行動，都一再被政治性運動所打破”�！靶姓�改革的經(jīng)驗和知識沒有能夠一步一步積累起來，缺乏應(yīng)有的繼承和提高。這就使整個過程沒有呈現(xiàn)為階梯式的上升，而是表現(xiàn)為斷斷續(xù)續(xù)的，甚至是進一步又再退一步的循環(huán)往復�！�88這個現(xiàn)象，實際上就是行政發(fā)展的連續(xù)性遭到了破壞或忽視。

　　3、漸進發(fā)展――費邊主義的戰(zhàn)術(shù)。傳統(tǒng)性和現(xiàn)代性并非此消彼漲的兩個對立面。傳統(tǒng)性不但具有頑固性，而且會吸收現(xiàn)代性的某些成分或?qū)用鎻亩�獲得新的生命力。因此，問題不是去消滅它們，而是借助它們來實現(xiàn)社會動員和整合，從而最終導致現(xiàn)代化。89三個決定性的因素，使得我們的行政發(fā)展必須走費邊主義的路子。第一，路徑依賴。多洛威茲和馬什認為"從長期的運作過程來看，政策轉(zhuǎn)換是一個棘手和復雜的過程。每個國家的行政文化都是唯一且特色鮮明的，并以不同的方式排斥所謂"最佳模型"的應(yīng)用。"90以第三世界國家的新公共管理改革為例，盡管“新公共管理模式運行結(jié)果的混合性并不能推翻其總體目標和理論基礎(chǔ)”，但“歷史、社會、文化和法律的障礙、缺乏改革動機和行政能力這樣的問題向來存在，……中國和印度都存在這樣的問題”，只不過“他們不能因此放棄改革，新公共管理在長時間內(nèi)依然會是這些國家的主要議題�！�91 特別是對于我國“強制性變遷”92式的政府主導型改革，讓政府改變政府，難度之大，路徑依賴之強，可想而知。因此，路徑依賴迫使行政發(fā)展總是漸進的。所以亨廷頓強調(diào)“改革者不但要比革命者更善于操縱各種社會力量，而且在對社會變革得控制上也必須更加老練。”93第二，政治秩序。激進式改革可以在短時間打破路徑依賴，但激進式改革可能在制度變遷的初始階段出現(xiàn)較大的社會震蕩從而引發(fā)較大的改革阻力94。對于行政系統(tǒng)來說，這往往是具有災(zāi)害性的開端。因為即使是多元行政的國家，政府行政對社會的控制仍然非常強大。行政系統(tǒng)出現(xiàn)整體性的劇變，無論是統(tǒng)治還是治理，都將面臨巨大的契約成本。新公共管理、新合同主義在理論界取得了橫空出世的地位，但在改革實踐中卻是異常謹慎的，何況沒有哪一種行政模式是完美無暇的。例如，第三部門往往具有一種與科層制的僵化、低效率無關(guān)的聲譽，可賽拉蒙也認為它也會發(fā)生國家化和過度科層化，會出現(xiàn)“非盈利部門失靈”，“非盈利部門僅僅依靠私人行動和慈善捐助是一個志愿主義的神話”95。因此，除了暴力革命帶來的行政重建，所有的行政發(fā)展都傾向于采取費邊主義的戰(zhàn)術(shù)。在中國，行政發(fā)展屬于政治體制改革這一話題的一部分，后者對于實現(xiàn)經(jīng)濟自主、政治穩(wěn)定和社會發(fā)展具有根本性意義，沒有政治體制改革成果的支持，行政體制改革將不可能持續(xù)深入。96因此，政治穩(wěn)定、政治秩序，決定了行政發(fā)展走漸進之路。第三，現(xiàn)代性與全球化。發(fā)展中國家的公共行政多處于前韋伯主義階段，而“全球問題的形成，(點擊此處閱讀下一頁)

　　造成了公共行政現(xiàn)代化與現(xiàn)代性趨避機制之間深刻的矛盾沖突，其直接的結(jié)果是，發(fā)展中國家公共行政現(xiàn)代化改革的一系列政策和措施，都在很大程度上具有過渡性。"97對中國這樣一個長期落后并渴望迅速趕上西方發(fā)達國家的發(fā)展中國家來說，“后現(xiàn)代主義”似乎提供了一條趕超的捷徑，例如大力推進“新公共管理”。然而，現(xiàn)代性是后現(xiàn)代主義的現(xiàn)實土壤，離開了現(xiàn)代性也就談不上后現(xiàn)代主義。中國的行政發(fā)展不單缺少“新公共管理”，更缺少官僚制的理性。因此“幻想一步進入后現(xiàn)代狀態(tài)，不但是幼稚的，而且將導致中國社會發(fā)展主體目標的缺失，進而導致整個發(fā)展進程的混亂。” 98

　　4、整合壓縮――雙重目標和二元參照的必然要求。行政發(fā)展也存在所謂的“后發(fā)劣勢”。這就是后發(fā)而帶來的雙重目標和二元參照，增加了行政發(fā)展系統(tǒng)的復雜性，這使得每一次行政改革的難度更大，行政發(fā)展的總體過程更加錯綜復雜。這個錯綜復雜，表現(xiàn)為一個整合壓縮的過程，包括兩個方面。第一，整合的過程。“如果僅憑主觀臆斷去發(fā)展某些方面，抑制另外一些方面的發(fā)展，那么勢必造成行政的畸形發(fā)展，給行政體系帶來總體功能失調(diào)。”99因此，行政發(fā)展的雙重目標，要求行政發(fā)展不對能在“誰行政”和“如何行政”中有所偏好，而要整體推進，統(tǒng)籌運作。離開“誰行政”來改進行政規(guī)則，只能囿于“管理主義”，治標不治本；
離開“如何行政”來推進行政主體多元化，則會陷入混亂，使得公共行政的公共性受到傷害�？傊�，雙重目標，決定了整合式的行政發(fā)展。第二，壓縮的過程。行政發(fā)展不是一蹴而就的，但也不意味著所有的環(huán)節(jié)都必須分步發(fā)展。就中國行政發(fā)展的二元參照來說，兩者的輕重緩急很難劃分。無論是從二元參照的內(nèi)在邏輯聯(lián)系還是從歷史時機來看，我們無法也不應(yīng)該再用兩三百年的時間來走過去西方國家的行政發(fā)展之路。從全球進程看，中國社會目前正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明向現(xiàn)代工業(yè)文明過渡的社會轉(zhuǎn)型時期，因此中國的行政面臨一個時代的斷裂和落差，“我們不是在西方工業(yè)文明方興未艾之際來實現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明向現(xiàn)代工業(yè)文明轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代化，而在西方工業(yè)文明已經(jīng)高度發(fā)達，以至于出現(xiàn)某種弊端和危機，并開始向后工業(yè)文明過渡之時才開始向工業(yè)文明過渡的。”100所以，“時間的疊合”使得縮小與發(fā)達國家間差距的強烈愿望和原本應(yīng)以歷史的形態(tài)依次更替的農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明和后工業(yè)文明在中國表現(xiàn)出錯綜復雜的共時存在101。這樣，我們的公共行政改革和歷史上西方國家的相比，無疑必須走一條壓縮式的發(fā)展之路。因此，雙重目標決定了壓縮式行政發(fā)展。

　　【注釋】

　　1 劉湘云：《社會轉(zhuǎn)型：一種特定的社會發(fā)展過程》，《華中師范大學學報》，1997年第6期。

　　2 戴維.波普諾：《社會學》，北京：中國人民大學出版社，1999年版，第622頁。

　　3 文軍、朱士群：《分化與整合：高速轉(zhuǎn)型期中國農(nóng)村社會穩(wěn)定的社會學分析》，香港中文大學中國研究服務(wù)中心文庫http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=419。

　　4 湯蓓蓓、周運清：《淺論中國轉(zhuǎn)型期的社會分化與整合》，中國農(nóng)村研究網(wǎng)http://www.ccrs.org.cn/NEWSgl/ReadNews.asp?NewsID=2532。

　　5 樊平：《社會轉(zhuǎn)型和社會失范：誰來制定規(guī)則和遵守規(guī)則》，載劉英杰等著:《中國社會現(xiàn)象分析》，北京：中國城市出版社，1998年版。

　　6 [美]加里萬斯萊：《公共行政與治理過程：轉(zhuǎn)變美國的政治對話(節(jié)選)》，《中國行政管理》，2002第2期。

　　7 David, Paul A. 1994. "Why are institutions the "carriers of history" ?: Path dependence and the evolution of conventions, organizations and institutions", Structural Change and Economic Dynamics, 5 (2), pp.205-20.

　　8 David, Paul A. 2001. "Path dependence, its critics, and the quest for "historical economics""" in P. Garrouste and S. Ionnides, Evolution and path dependence in economic ideas (Cheltenham: Edward Elgar) 2001:p.23.

　　9 [美]道格拉斯·Ｃ·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，上海：三聯(lián)書店，1994年版，第132頁。

　　10 North, D. C. 1997. "The Contribution of the New Institutional Economics to an Understanding of the Transition Problem", WIDER Annual lectures, 1.

　　11 David, Paul A. 2001. "Path dependence, its critics, and the quest for "historical economics""" in P. Garrouste and S. Ionnides, Evolution and path dependence in economic ideas (Cheltenham: Edward Elgar) 2001:pp.25-26.

　　12 David, Paul A . 2001. "Path dependence, its critics, and the quest for "historical economics""" in P. Garrouste and S. Ionnides, Evolution and path dependence in economic ideas (Cheltenham: Edward Elgar) 2001:pp. 25-10.

　　13 Pierson, Paul. 2000. "Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics", American Political Science Review. 1994: p.257.

　　14 孫立平、王漢生、王思斌等：《改革以來中國社會結(jié)構(gòu)的變遷》，《中國社會科學》，1994年第2期。

　　15 嚴強、魏姝：《東亞公共行政比較研究》，南京：南京大學出版社 2002年版，第255－258頁。

　　16 張國慶：《試論我國政府行政改革的基本價值選擇》，《中國人民大學學報》1999年第4期。

　　17 馬國海、何建華：《制度變遷與信用制度創(chuàng)新》，《浙江社會科學》，2003年第3期

　　18 劉俊生：《從權(quán)力行政到服務(wù)行政》，《云南行政學院學報》，2000年第4期。

　　19 周志忍：《我國行政體制改革的回顧與前瞻》，《新視野》，1996年第4期。

　　20 嚴強、魏姝：《東亞公共行政比較研究》，南京：南京大學出版社 2002年版，第9頁。

　　21 鄒讜：《中國二十世紀政治與西方政治學》，《思想家》，1989年第1期。轉(zhuǎn)引自孫立平：《改革前后中國大陸國家、民間統(tǒng)治精英及民眾間互動關(guān)系的演變》，香港：《中國社會科學季刊》，1994年第1卷。

　　22 孫立平：《改革前后中國大陸國家、民間統(tǒng)治精英及民眾間互動關(guān)系的演變》，香港：《中國社會科學季刊》，1994年第1卷。

　　23 唐建光：《“我反對！”-中國非政府組織正在走向前臺》，《新聞周刊》，2004年第24期，總第186期。

　　24 魏娜：《公民參與下的民主行政》，《國家行政學院學報》，2003年第3期。

　　25 費孝通：《鄉(xiāng)土中國 》，北京：三聯(lián)書店，1985年版，第25－28頁。

　　26 Jay M. Shafritz, J. Steven Ott.1992. Classics of Organization Theory, Brooks Cole Publishing Company, p.491.

　　27 顧肅：《論法治基礎(chǔ)上的民主》，《學術(shù)界》，2000年第3期。

　　28 劉劍、曹�。骸秾Ω倪M我國公務(wù)員分類制度的若干建議》，《云南行政學院學報》，2003年第1期。

　　29 蔣兆勇：《中國官場的批發(fā)與零售》，新加坡《聯(lián)合早報》，2004年5月11日。

　　30 [美] H.喬治.弗雷德里克森，《論新公共行政學》，載《國外公共行政理論精選》，北京：中共中央黨校出版社，1997年版，第308頁。

　　31 陳云松：《鄉(xiāng)政村治的總體分析》，《華中師大學報》，2004年第5期。

　　32 [美] 杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家--1900-1942年的華北農(nóng)村》，南京：江蘇人民出版社，1996年版，第185頁。

　　33 李姿姿：《行政吸納政治-轉(zhuǎn)變中的政府治理模式》，制度分析與公共政策學術(shù)網(wǎng)站，http://www.wiapp.org/spapers/iappnew04.html。

　　34 湯京平：《環(huán)境保護與地方政治》，《臺灣政治學刊》，2002年第6期。

　　35 [美] 羅伯特.K.默頓：《官僚制和人格》，載《國外公共行政理論精選》，北京：中共中央黨校出版社，1997年版，第98頁。

　　36 [美] 羅伯特.K.默頓：《官僚制和人格》，載《國外公共行政理論精選》，北京：中共中央黨校出版社，1997年版，第100頁。

　　37 [澳] 歐文.E.休斯：《公共管理導論》，北京：中國人民大學出版社，2002年版，第47頁。

　　38 Jude Howell.2004. "Getting to the roots: governance pathologies and future prospects" in Jude Howell (ed.). Governance in China (Rowman and Littlefield Publishers) 2004:pp.230.

　　39 Jude Howell.2004. "Getting to the roots: governance pathologies and future prospects" in Jude Howell (ed.). Governance in China (Rowman and Littlefield Publishers) 2004:pp.229-230.

　　40 [美] 羅伯特.K.默頓：《官僚制和人格》，載《國外公共行政理論精選》，北京：中共中央黨校出版社，1997年版，第101頁。

　　41 魏娜：《官僚制的精神與轉(zhuǎn)型時期我國組織模式的塑造》，《中國人民大學學報》，2002年第1期。

　　42 孫貴洪：《論中國社會的行政化力量》,《中國行政管理》1993年第8期。

　　43 翟學偉：《中國社會中的日常權(quán)威》，北京：社會科學文獻出版社，2004年版，第297頁。

　　44 翟學偉：《中國社會中的日常權(quán)威》，北京：社會科學文獻出版社，2004年版，第107頁。

　　45 [澳]歐文.E.休斯：《公共管理導論》，北京：中國人民大學出版社，2002年版，第28頁。

　　46 [澳]歐文.E.休斯：《公共管理導論》，北京：中國人民大學出版社，2002年版，第33頁。

　　47 [澳]歐文.E.休斯：《公共管理導論》，北京：中國人民大學出版社，2002年版，第77頁。

　　48 鄧正來主編：《布萊克維爾政治學百科全書》（中譯本），北京：2002年版，中國政法大學出版社，第660頁。

　　49 [澳]歐文.E.休斯：《公共管理導論》，北京：中國人民大學出版社，2002年版，第84頁。

　　50 [澳]歐文.E.休斯：《公共管理導論》，北京：中國人民大學出版社，2002年版，第69頁。

　　51 [澳]歐文.E.休斯：《公共管理導論》，北京：中國人民大學出版社，(點擊此處閱讀下一頁)

　　2002年版，第71頁。

　　52 Hood, Christopher.1991. "A public management for all seasons?", Public Administration, Vol.69, pp.4-5.

　　53 任曉：《中國行政改革》，杭州：浙江人民出版社，1998年版，第64頁。

　　54 David Orsbone, Ted Gaebler. "Reinventing government" , 載《公共行政學經(jīng)典文選》（英文版），竺乾威、馬國泉編，上海：復旦大學出版社，2000年版，第575頁。

　　55 Patricia W. Ingraham. 1996. "Reinventing the American federal government: reform redux or real change?", Public Administration, Vol.74, p.453.

　　56 [美]帕.英格拉姆:《公共管理體制改革的模式》，載《西方國家行政改革述評》，國家行政學院國際合作交流部編，北京：國家行政學院出版社，1998年版，第48頁。

　　57 Massey, Andrew.1993. Managing The Public Sector: A Comparative Analysis of the United Kingdom and the United States. Aldershot: Edward Elgar, pp.7-8.

　　58 C. Pollitt. 1990. Managerialism and Public Service: The Anglo-American Experience. Oxford: Basic Blackwell, p.126.

　　59 蔡立輝：《論全球化背景下中國政府行政模式的轉(zhuǎn)換》，《中山大學學報》，2002年第4期。

　　60 Commission on Global Governance.1995. Our Global Neighbourhood: The Report of the Commission on Global Governance, Oxford University Press, p.2.

　　61 Jude Howell.2004. "governance matters: key challenges and emerging tendencies" in Jude Howell (ed.). Governance in China (Rowman and Littlefield Publishers) 2004: p2.

　　62 [美]格里·斯托克：《作為理論的治理：五個論點》，《國際社會科學》（中文版），1999年第2期。

　　63 俞可平：《權(quán)利政治與公益政治》，北京：社會科學文獻出版社，2003年版，第134頁。

　　64 [澳]歐文.E.休斯：《公共管理導論》，北京：中國人民大學出版社，2002年版，第82頁。

　　65 Jude Howell.2004. "governance matters: key challenges and emerging tendencies" in Jude Howell (ed.). Governance in China (Rowman and Littlefield Publishers) 2004: p8.

　　66 [美]文森特.奧斯特洛姆：《美國公共行政思想的危機》，上海：三聯(lián)書店，1999年版，第3頁。

　　67 [美]詹姆士.S.科爾曼：《社會理論的基礎(chǔ)》（上），北京：社會科學文獻出版社，1999年版，第8頁。

　　68 T. Parsons, E. A. Shills. 1951. Toward a General Theory of Action, Cambridge: Harvard University Press, p.82.

　　69 Ruth Wallace, Alison Wolf. 1999. Contemporary Sociological Theory, Fifth Edition, Prentice Hall, p. 34.

　　70 芮成鋼：《會飛的經(jīng)濟學家――1993年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者道格拉斯?諾斯教授》http://www.cctv.com.cn/anchor/compere/0043/20030613/3.shtml

　　71 Jude Howell.2004. "Getting to the roots: governance pathologies and future prospects" in Jude Howell (ed.). Governance in China (Rowman and Littlefield Publishers) 2004:pp.230.

　　72 [美]勞倫斯.邁耶，約翰.伯內(nèi)特，蘇珊.奧格登：《比較政治學－變化世界中的國家和理論》，北京：華夏出版社，2001年版，第26頁。

　　73 王滬寧、竺乾威：《行政學導論》，上海：三聯(lián)書店，1988年版，第382頁。

　　74 王滬寧、竺乾威：《行政學導論》，上海：三聯(lián)書店，1988年版，第383頁。

　　75 姚建宗：《國外政治發(fā)展研究述評》，《政治學研究》，1999年第4期。

　　76 王元：《西方政治發(fā)展理論述評》，《西方學術(shù)思潮論叢》（第一輯），北京：學林出版社，1989年版，第71頁。

　　77 [美]格林斯坦、波爾斯比編：《政治學手冊精選》（下卷），北京：商務(wù)印書館，1996年版，第151頁。

　　78 姚建宗：《國外政治發(fā)展研究述評》，《政治學研究》1999年第4期。

　　79 “政治發(fā)展與現(xiàn)代化和經(jīng)濟發(fā)展的概念密切相關(guān)，它現(xiàn)在是指第三世界國家政治變遷的過程。政治發(fā)展的觀念意味著可以有意識地引導它們自身民族構(gòu)設(shè)的歷程，而不是服從于某種盲目的社會力量、政治演化或革命�！� （陳鴻瑜：《政治發(fā)展理論》，臺北：桂冠圖書股份有限公司，1987年，第30頁。） “政治發(fā)展的概念可界定為一個政治系統(tǒng)在歷史演進過程中，其結(jié)構(gòu)漸趨于分化，組織漸趨于制度化，人民的動員參與支持漸趨于增強，社會愈趨于平等，政治系統(tǒng)的執(zhí)行能力也隨之加強，并能渡過轉(zhuǎn)變期的危機，使政治系統(tǒng)之發(fā)展過程構(gòu)成一種連續(xù)現(xiàn)象。” （鄧正來主編：《布萊克維爾政治學百科全書》（中譯本），北京：2002年版，中國政法大學出版社，第597頁。）

　　80 鄭杭生：《轉(zhuǎn)型中的中國社會和中國社會的轉(zhuǎn)型》，北京：首都師范大學出版社，1996年版，第1頁。

　　81 俞可平：《權(quán)利政治與公益政治》，北京：社會科學文獻出版社，2003年版，第136頁。

　　82 任曉：《中國行政改革：目標與趨勢》，《社會科學》，1994年第4期。

　　83 韓克慶：《現(xiàn)代性、後現(xiàn)代主義與中國的現(xiàn)代化》，《社會科學研究》，1999年第4期。

　　84 寧騷：《行政改革與行政范式》，《新視野》，1998年第3期。

　　85 王滬寧、竺乾威：《行政學導論》，上海：三聯(lián)書店，1988年版，第396－397頁。

　　86 蔡立輝：《論全球化背景下中國政府行政模式的轉(zhuǎn)換》，《中山大學學報》，2002年第4期。

　　87 [美]華安德、高潔：《新公共管理過時了嗎？》，中國政治學網(wǎng)，http://www.cp.org.cn/2233/ReadNews.asp?NewsID=1780&BigClassID=24&SmallClassID=40&SpecialID=0。

　　88 任曉：《中國行政改革》，杭州：浙江人民出版社，1998年版，第332頁。

　　89 沈宗美：《變化社會中的政治秩序》中譯本序，北京：三聯(lián)書店，1989年版，第3頁。

　　90 Dolowitz, D. P. and D. Marsh. 1998. "Policy transfer: a framework for comparative analysis" in Minogue, Polidano, and Hulme(ed.). Beyond The New Public Management: Ideas and Practices in Governance (Cheltenham, UK and Northampton, MA, USA: Edward Elgar) 1998: pp.38-58.

　　91 [美]華安德、高潔：《新公共管理過時了嗎？》，中國政治學網(wǎng)，http://www.cp.org.cn/2233/ReadNews.asp?NewsID=1780&BigClassID=24&SmallClassID=40&SpecialID=0。

　　92 王曙光：《轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟的路徑選擇：漸進式變遷與激進主義》，《馬克思主義與現(xiàn)實》，2002年第6期。

　　93 [美]賽繆爾.P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，北京：三聯(lián)書店，1989年版，第317頁。

　　94 樊綱：《兩種改革成本與兩種改革方式》，《經(jīng)濟研究》，1993年第1期。

　　95 Salamon, L.M. 1994. The rise of the nonprofit sector, Foreign Affairs 73(4), p.120.

　　96 胡偉、王世雄：《構(gòu)建面向現(xiàn)代化的政府權(quán)力-中國行政體制改革理論研究》，《政治學研究》，1999年第3期。

　　97 陳周旺：《全球問題視角下的公共行政改革》，《東方文化》，1999年第2期。

　　98 韓克慶：《現(xiàn)代性、後現(xiàn)代主義與中國的現(xiàn)代化》，《社會科學研究》，1999年第4期。

　　99 王滬寧、竺乾威：《行政學導論》，上海：三聯(lián)書店，1988年版，第384頁。

　　100 衣俊卿：《論發(fā)展的尺度—發(fā)展哲學的前提性思考》，《學習與探索》，1994年第3期。

　　101 舒國瀅：《中國法治建構(gòu)的歷史語境及其面臨的問題》，《社會科學戰(zhàn)線》，1996年第6期。（世紀中國）

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