黃鐘：反思大陸的秘密財政

　　一個國家最敏感的改革就是錢袋子和槍桿子的改革。大陸恐怕要翻過萬水千山才有可能最終實現(xiàn)財政預(yù)算制度的現(xiàn)代化。

　　大陸仍處于秘密財政時代

　　大陸各級政府的財政預(yù)算缺乏公開性和透明度。當(dāng)是世界上少有的將政府預(yù)算報告當(dāng)成機密的國家和地區(qū)之一。

　　可以說大陸依然處于秘密財政時代，而且照現(xiàn)在的情勢觀察，前景并不樂觀。

　　僅就大陸各級政府公開的預(yù)算草案來看，不但公眾無從判斷某項預(yù)算是否合理，就是人大代表即使自己是一流的預(yù)算問題專家，面對那些數(shù)字也定然會像霧里看花，無可奈何。在民智日開，信息發(fā)達的時代，一年年讓人大代表審議通過這樣的預(yù)算報告，只會是不斷破壞整個國家機關(guān)的權(quán)威和公信力，因為通過這樣的報告就等于在不斷顯示多數(shù)代表的失職和行政分支在把人大當(dāng)橡皮圖章。

　　我們不妨來看一個具體的例子。

　　比如貴州省財政廳長2004年1月8日在省十屆人大二次會議上所做的《貴州省2003年全省和省級預(yù)算執(zhí)行情況及2004年全省和省級預(yù)算草案報告》中，2004年全省和省級預(yù)算草案中“省級主要支出項目(含補助各地專項支出)”安排情況是：“1、基本建設(shè)支出3.16億元，比上年年初預(yù)算數(shù)（下同）增加4000萬元，增長14.52%。主要是加大對公路建設(shè)的投入力度。2、企業(yè)挖潛改造資金支出1.95億元，比上年增加1000萬元，增長5.41%。3、農(nóng)業(yè)支出2.74億元，比上年增加2820萬元，增長11.49%。4、林業(yè)支出7760萬元，比上年增加1330萬元，增長20.68%。5、水利和氣象事業(yè)支出1.19億元，比上年增加290萬元，增長2.49%。6、文教科學(xué)衛(wèi)生事業(yè)費支出12.70億元，比上年增加1.44億元，增長12.75%。其中：教育支出5.18億元，比上年增加7180萬元，增長16.11%。7、科技三項費用支出5100萬元，比上年增加500萬元，增長10.87%。8、工交商及其他部門事業(yè)費支出11.70億元，比上年增加 1.07億元，增長10.09%。9、撫恤和社會救濟費支出7090萬元，與上年持平。10、行政管理費支出3.63億元，比上年增加2810萬元，增長8.40%。11、公檢法司支出9億元，比上年增加1.03億元，增長12.97%。12、社會保障補助支出1億元，與上年持平。13、政策性補助支出1.35億元，與上年持平。14、支援不發(fā)達地區(qū)支出1.08億元，比上年增加100萬元，增長0.93%。15、其他支出9.14億元，比上年增加5130萬元，增長5.95%。16、總預(yù)備費1億元，比上年增加3000萬元，占總支出的1.51%。”

　　這不過是16組籠統(tǒng)得不能再籠統(tǒng)的的數(shù)字了。沒有一個項目和數(shù)字是細化的�；\統(tǒng)就意味著秘密。誰能夠看出比如公檢法司支出是不是合理，那“其他支出”到底是什么？由于大陸的特殊情形，國家機關(guān)外的許多組織和團體的開支都是由財政負擔(dān)的。這不僅是習(xí)慣做法，也是法律法規(guī)的要求。比如，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》，第四條的規(guī)定，預(yù)算法第五條第三款所稱“本級各部門”，是指與本級政府財政部門直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的地方國家機關(guān)、政黨組織和社會團體。但在貴州省的這份預(yù)算報告里，卻看不出2004財政年度給共青團、婦聯(lián)、民進、中共貴州省委等各自撥了多少錢，用在何處。憑這樣的報告是沒有辦法監(jiān)督花錢者的，邏輯上來講，只要不違背法律，在這些數(shù)字之內(nèi)怎么花都找不出毛病的。

　　不僅是地方預(yù)算如此，大陸的中央預(yù)算報告涉及到預(yù)算項目時也是簡略得幾乎不能再簡略了。

　　比如，《關(guān)于2003年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2004年中央和地方預(yù)算草案的報告》就說，“2004年中央財政擬安排教育、衛(wèi)生、科技、文化、體育支出955億元，比上年增加100億元，并主要向農(nóng)村傾斜。”

　　面對這樣一些籠統(tǒng)的數(shù)字，是既無法預(yù)，也無法算的，無法就每一項具體的財政收入和財政支出進行深入討論的。就是有火眼金睛，也看不出到底擬安排教育支出是1塊錢還是900億塊錢，而到底傾給農(nóng)村多少，斜向農(nóng)村沒有。這些數(shù)字只能讓人一頭霧水。人大代表哪怕是想認真看預(yù)算報告也是白看。無論是那些為這種報告投贊成票的代表，還是為這些數(shù)據(jù)掏腰包的公民，唯一的選擇就是但愿這些高度濃縮的數(shù)據(jù)背后沒有半點差池。因此，要說人大代表開十天半月的會，最后為預(yù)算報告投下一票，是出于明白，就從技術(shù)角度看也不可信。那一票只能是糊涂的一票。盡管有不少預(yù)算數(shù)字擺在那里，但數(shù)字背后就是無盡的秘密了。

　　此外，存在大量的預(yù)算外資金，甚至是巧取豪奪的非法收入，這也使任何人都無法確知某級政府在某個財年到底花了多少錢。財政不能不成為秘密財政。比如，張家口市公安局經(jīng)偵支隊就曾用罰款蓋造價大約2000萬元人民幣左右的豪華辦公樓，如果不是媒體披露出來了，這項開支是不會在政府的財政預(yù)算中留下蛛絲馬跡的。政府部門可以自己口袋有錢自己花，自然就有保密的傾向。在大陸目前的情勢下，即使想使政府開支不是秘密都做不到。

　　因此，即使公開的政府預(yù)算不是秘密，政府實際上每年到底收入多少，預(yù)算資金為什么要這樣配置而不是那樣配置，花了多少，怎么花的，花到了什么地方，效果如何，等等這些問題，無論對于公民還是人大代表來說，都是一個無從知曉真相的政府秘密。是秘密就難以監(jiān)督。盡管大陸需要陽光政府和陽光財政，但是，從需要變成現(xiàn)實，任重道遠。

　　人大在財政預(yù)算問題上能力缺失

　　如果議會只是被動的表決機器，政府預(yù)算草案是什么就通過什么，那么，無論預(yù)算詳略如何，都是無足輕重的問題。但是，一旦議會真正要承擔(dān)起管住、管好國家錢袋子的職責(zé)，那就面臨著技術(shù)和制度上的許多問題了。

　　換句話說，大陸現(xiàn)行制度下的人大事實上缺乏稱職地議決預(yù)算報告的能力。

　　據(jù)大陸媒體報道，2004年廣東省預(yù)算報告從過去的兩三頁迅速增加到540頁，涉及114個部門，而審議時間，從交到人大代表手里到審議通過，前后仍然是兩天。一位人大代表就說：“以前是看不懂，不想看，現(xiàn)在是想看但看不完�！�

　　看都看不完，談何認真審議？預(yù)算太籠統(tǒng)是個問題，預(yù)算稍微詳實點還是問題，何況大陸的縣級以上政府預(yù)算還沒有細化具體到西方國家那種程度呢。無論是人大代表不想看，還是想看卻看不完，都意味著人大缺乏審議預(yù)算報告的能力，或者說是不讓它具備這樣的能力。

　　無論大陸的政治改革如何進展，預(yù)算報告不斷細化、具體化一定是個發(fā)展方向。而這就需要加強各級人大議決預(yù)算報告的能力�？梢哉f大陸面臨著強化人大職能和權(quán)力的壓力。這種壓力既是技術(shù)性的，也是政治性的。時間就是政治。

　　一是人大的會期面臨改革壓力。就全國人大來說，按照現(xiàn)在的慣例，全國人大的會期通常是公歷三月，一般是開大約15天左右，而不是常年開會。在幾近三千代表的情況下，即使讓每個代表有三分鐘發(fā)言機會，而且其他代表能夠聽到，每天連續(xù)不停地發(fā)言8小時，也需要18天。如果人大要就預(yù)算問題舉行聽證會、質(zhì)詢會、辯論，負責(zé)任地對每項預(yù)算都認真地審議，那就更需要時間了，更何況人大審議的事項還不止預(yù)算。這就需要人大改為常年開會，而不是一年一次�？墒菍⒔�三千代表開會實際上形同群眾大會，是不可能真正擔(dān)當(dāng)起稱職的國會角色的，況且常年開會也會帶來諸如費用等一系列的相關(guān)問題。

　　就連改革人大會期也是個牽一發(fā)而動全身的問題。從這個角度來說，預(yù)算要成為陽光預(yù)算，人大就需要改革，比如減少代表人數(shù)；
政府官員、現(xiàn)役軍人不能同時是全國人大代表，使人大代表成為職業(yè)政治家，否則省長市長或者軍長班長哪里能夠常年呆在北京開會呢；
在選舉制度上改革，使代表真正能夠代表等。

　　二是人大需要掌握錢袋子的權(quán)力。按照現(xiàn)行的《預(yù)算法》，預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。而全國人大通常是公歷三月開會。也正因為這樣，預(yù)算法規(guī)定，預(yù)算年度開始后，各級政府預(yù)算草案在本級人民代表大會批準前，本級政府可以先按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出；
預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批準后，按照批準的預(yù)算執(zhí)行。

　　這不僅僅是每個財年的頭幾個月的財政支出不在預(yù)算控制范圍內(nèi)的問題銜接問題，而更是一個行政分支跟立法分支的權(quán)力關(guān)系問題。后者才核心。因為這意味著人大的權(quán)力被虛置。行政分支在財政預(yù)算問題上不僅有先斬后奏的權(quán)力，而且是即使由于這樣那樣的原因人大不批準預(yù)算報告，行政分支照樣能夠不缺錢花。這跟憲政民主的原則是相違背的。

　　這就需要改革預(yù)算建議提交時間和財年起止時間，使得財年能夠與撥款法案的通過時間相銜接。即使是人大沒有通過年度撥款法案，行政分支不能自我開支，哪怕是比照上一財年也不行，只能由人大通過緊急撥款法案才能開支。

　　當(dāng)然，從適應(yīng)建立民主財政的角度來看，人大需要改革的地方遠不止于這些地方。但這已經(jīng)足以表明大陸預(yù)算改革的艱巨性和復(fù)雜性了。這一現(xiàn)象背后的政治含義，可能意味著大陸當(dāng)局在預(yù)算改革上盡可能規(guī)避充分發(fā)揮人大的作用，而是改善行政分支自身的狀況，強化人大常委會的作用，從而避免整個制度框架發(fā)生結(jié)構(gòu)性的質(zhì)變。

　　預(yù)算草案需要改為預(yù)算建議

　　要依法執(zhí)政，首先就得依法花錢。

　　現(xiàn)在奇怪的是，就連官方審計報告公開的不依法花錢的問題已經(jīng)是觸目驚心了，可每年的預(yù)算報告在人大表決時沒有被卡殼的。

　　那么，人大與行政分支在預(yù)算權(quán)問題上到底是什么關(guān)系呢？現(xiàn)行大陸預(yù)算法規(guī)定，全國人民代表大會審查中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報告；
批準中央預(yù)算和中央預(yù)算執(zhí)行情況的報告；
國務(wù)院編制中央預(yù)算、決算草案；
向全國人民代表大會作關(guān)于中央和地方預(yù)算草案的報告。但對人大是否享有預(yù)算草案的修正權(quán)，政府是否享有對人大預(yù)算審批的制衡權(quán)，如果預(yù)算被否決或久拖不決怎么辦，等等，在大陸似乎都不什么問題，因此對這些問題不是法律語焉不詳，就是一字不提。

　　當(dāng)然啦，就目前的情形而言，人大不通過政府提出的預(yù)算報告，可能性微乎其微。但這對建立一個有利于國家長治久安的權(quán)力分立制衡機制來說，卻是致命的弱點。

　　這首先需要正名，肯定財政預(yù)算案的議決權(quán)只能在議會。名不正則言不順。

　　現(xiàn)在行政分支向人大提交的都是“報告”。比如，2003年3月6日，財政部部長金人慶在十屆全國人大二次會議上做的就是《關(guān)于2003年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2004年中央和地方預(yù)算草案的報告》；
而貴州省財政廳廳長2004年1月8日在省十屆人大二次會議上做的是《貴州省2003年全省和省級預(yù)算執(zhí)行情況及2004年全省和省級預(yù)算草案報告》。即使人大審議批準了這些“報告”，也看不出這樣的報告具備什么樣的法律效力。

　　因此，就必須明確人大通過的預(yù)算的權(quán)威性。人大并不是被動地僅僅就行政分支提出的預(yù)算草案作出通過與否的反應(yīng)，而是可以否決、修改。這是對行政分支提出粗略預(yù)算草案敷衍了事的最好制約。當(dāng)然，一旦議會擁有了這樣的權(quán)力，就必須考慮如何制約議會的權(quán)力了。但就目前的實際來說，在缺乏法治傳統(tǒng)的大陸，尤其需要的還是確立和強調(diào)無撥款法案不能花錢的原則。

　　既然如此，行政分支提出的“預(yù)算草案”有待于人大的審批，那么，“草案”最貼切的稱呼就應(yīng)該改叫“建議”，比如國務(wù)院的叫“××財年國務(wù)院財政預(yù)算建議”，原來叫“××省××年全省和省級預(yù)算草案報告”，可以改為“××省政府××財年預(yù)算建議”。這樣一來，行政分支和人大在預(yù)算問題上的關(guān)系就顯得層次分明。最后人大通過的預(yù)算案也應(yīng)該稱撥款法案，而不是預(yù)算報告，以體現(xiàn)其權(quán)威性。

　　這樣一來，人大議決通過的撥款法案就明確地表明具有法律效力，必須不折不扣的執(zhí)行。違反撥款法案就是違法，不但要追究相關(guān)責(zé)任的法律責(zé)任，也要承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。這既建設(shè)法治國家的需要，也是對政府權(quán)力的依法制約。如果確實因為某種原因，撥款法案中規(guī)定的費用不夠，任何部門也不能自作主張，隨意突破預(yù)算，而是必須履行全部預(yù)算立法程序，接受人大質(zhì)詢，舉行聽證會，等通過了新的預(yù)算追加法案再開支。只有這樣，預(yù)算才可能對政府的財政收支形成有效約束。

　　威權(quán)主義改革思路的風(fēng)險

　　一向以能夠集中力量辦大事自夸的大陸，1949年以來卻只有兩項工程是提請全國人大審議通過的，一是1956年批準的黃河規(guī)劃和三門峽水電站工程建設(shè)項目，(點擊此處閱讀下一頁)

　　另一個是1992年批準的三峽工程建設(shè)項目。而高達數(shù)千億的南水北調(diào)工程，國家大劇院工程，說上馬就上馬了�，F(xiàn)在國家大劇院又得追加數(shù)億投資，否則就會成爛尾樓。表面上，這只是具體項目出了問題，實際上卻表明預(yù)算制度的無能和權(quán)力缺乏制衡的現(xiàn)實。

　　在這樣的環(huán)境里，即使稅收高速增長，各級政府也還總是嫌腰包里的錢不夠化。于是，就會形成行政權(quán)力一級壓一級，逼著不斷千方百計地增長財政收入�？梢哉f，無限政府幾乎是天然地有著竭澤而漁的傾向。由于缺乏制衡，政府往往就會陷在冗員增多、攤子增大、胃口增大的困境里難以自拔。比如，1993年跟2002年比，中央財政收入從957億元增加到了10388億元，而地方財政收入從3391億元增長到了8515億元，前者增長了985%，后者增長了150%，同期GDP增長速度則為200%。而2003年全國財政收入達到21691億元（不含債務(wù)收入），比2002年增加2787億元，增幅達14.7%，遠遠高于經(jīng)濟增長的速度。如果不從解決權(quán)力制衡機制入手，就無法建立公共財政。

　　且不說亂收費、亂集資、亂罰款、腐敗等來自公共權(quán)力的行為直接損害著公民的權(quán)益，現(xiàn)在直接稅收入快速增長的形勢，在政治上也意味著國民將越發(fā)能夠感覺到權(quán)力之手直接伸向自己的腰包。在政府開支剛性的前提下，一旦經(jīng)濟發(fā)生停滯甚至危機，那么，國民對壓在自己身上的負擔(dān)就會格外的敏感。歷史一再表明，財政危機和社會危機是一對孿生兄弟。從這個角度看，預(yù)算改革已經(jīng)關(guān)系到大陸能否順利地實現(xiàn)和平轉(zhuǎn)型。

　　應(yīng)該說，這種壓力不但當(dāng)局感受到了，并對潛在的財政危機也已有警覺。問題在于怎么辦。站在不同的角度就會有不同的政策選擇。大陸目前所實行的，應(yīng)該說是威權(quán)主義的思路和策略。

　　由于預(yù)算制度改革是個牽一發(fā)動全身的問題，要建立公共財政就意味著整個制度需要根本性的變革。這是為大陸當(dāng)局所難以接受的。這樣，對擺在眼前的問題決策者就會盡可能尋找適合威權(quán)體制的改革辦法，也就是說改革是強化威權(quán)體制，而不是消解甚至取消威權(quán)體制。而且大陸當(dāng)局也意識到，增加或?qū)崿F(xiàn)財政預(yù)算的公開和透明，可能會對威權(quán)體制形成致命的沖擊。威權(quán)體制擔(dān)心自己經(jīng)不住被不斷、公開地追問為什么。因此，在沒有出現(xiàn)特定類型政治家的情況下，傾向于威權(quán)主義的改革思路大概是大陸未來一段時期惟一的政治可能。

　　在這種背景下，在觀察大陸財政預(yù)算制度改革的時候，不能只盯著它積極的一面。比如，大陸1999年開始醞釀國庫單一帳戶制度，2005年要實行國庫單一帳戶制度。最后要做到這一點難度很不小。因此就需要有相應(yīng)的手段來推進國庫單一帳戶制度的實現(xiàn)。這時候，通過反腐敗、通過審計等就能夠起到打擊“釘子戶”或者政敵的作用，殺一可以儆百。而審計出一個貪官等等，還完全可以讓對財政預(yù)算沒有什么發(fā)言權(quán)的國民興奮一陣子。這就客觀上為推進國庫單一帳戶制度的實施營造了良好的氛圍。但是，建立國庫單一帳戶制度和加強審計一樣，重點都是放在改善行政分支內(nèi)的狀況，試圖在改善財政預(yù)算狀況的同時，加強行政集權(quán)，盡量避免出現(xiàn)分權(quán)制衡的事實和機制。就此而言，即使財政預(yù)算狀況確實得到了改善，這也并不等于是在搞公共財政。大陸未來一個時期的現(xiàn)實將會是繼續(xù)停留在秘密財政時代。秘密財政時代是不會有什么憲政民主的。

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