廖學權(quán)：關(guān)于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長實行"二輪直選"的設(shè)想

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國農(nóng)村的基層政權(quán)組織，是國家政權(quán)的基礎(chǔ)，在國家政權(quán)建設(shè)中具有十分重要的地位和作用。我國有8億多農(nóng)村人口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的狀況，關(guān)系到農(nóng)村社會的穩(wěn)定與發(fā)展，關(guān)系到國家的穩(wěn)定與發(fā)展。我國地域遼闊，人口眾多，農(nóng)村問題比較復雜，實行改革開放，解決了農(nóng)村許多難以解決的問題，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織存在的體制性矛盾，在運行過程中還在不斷地產(chǎn)生許多新問題。下面筆者就如何解決這些問題，談談自己的看法。

　　一、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運行中存在的問題

　　（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制設(shè)置不合理。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已成為農(nóng)村政治體制與經(jīng)濟體制矛盾的結(jié)合點，許多問題錯綜復雜，互相聯(lián)系，并且都具有體制性特點。如干部命運由上級決定，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部眼睛向上不向下；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策由集體負責，責任不明確，決策效率低，外部難以有效監(jiān)督；
黨建工作不適應形勢發(fā)展，導致村級黨組織軟弱渙散等等。在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部難以樹立正確的政績觀，由此產(chǎn)生腐敗和作風問題，直接造成農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的不滿，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不滿，對黨的領(lǐng)導的不滿，這種狀況在許多地方有不斷蔓延之勢。

　　（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏監(jiān)督，負債嚴重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算和執(zhí)行沒有建立起有效的約束和監(jiān)督機制，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負債嚴重，使經(jīng)濟發(fā)達和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都被負債所累。據(jù)記者對河南和湖南兩省的一份調(diào)查報告反映，這兩個省4000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正在承受著巨額債務的煎熬，數(shù)以10萬計的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在為工資長期拖欠焦心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行中積累的矛盾已越來越突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)因為辦企業(yè)、搞基建、貸款發(fā)工資等，造成債臺高筑，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債達400多萬元。又如經(jīng)濟比較富裕的溫州地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債情況也不容樂觀，少則幾百萬元，多則上千萬元。據(jù)報道，目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總負債高達2000億元。

　�。ㄈ�）農(nóng)民對政府信任度降低。由于各種原因，近年來，大規(guī)模集體越級上訪事件逐年增多，一些地方政府對上訪不是采取積極疏導的辦法解決問題，而是把主要精力放在\"圍追堵截\"上，結(jié)果是堵不勝堵、截不勝截，使得農(nóng)民與政府的關(guān)系變得越來越緊張。有的地方農(nóng)民不交費不交稅，有的地方還出現(xiàn)了嚴重的對抗和沖突，政府甚至動用大量的警力平息事件。在這些地方，緊張的狀態(tài)雖然暫時平定下來，但根本矛盾仍不能消除，并有可能隨時爆發(fā)出來。這種緊張關(guān)系已經(jīng)成為中國農(nóng)村中潛在的一個不穩(wěn)定因素，將會影響農(nóng)村的長期發(fā)展。

　　二、原因分析

　　鄧小平早就說過，\"我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導人的思想、作風有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面......不是說個人沒有責任，而是說領(lǐng)導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起黨的高度重視\"。鄧小平的上述精辟論述同樣適用于分析當今鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制存在的問題。

　　改革開放以來，我國在解決權(quán)力過度集中問題上進行了很多改革，也采取了很多辦法，但這一問題至今仍然沒有太大的改觀。各級政府的權(quán)力僅在形式上來源于同級人民代表大會的授權(quán)，實際上則主要來源于上級黨組織和政府組織，這就使得各級干部手中的權(quán)力也來自上級機關(guān)或上級領(lǐng)導人，所謂\"權(quán)力來源于人民\"只是流于空談。既然權(quán)力并非來源于人民的授予，那么所謂\"為人民服務\"也就不能落到實處。

　　應當指出的是，這種過分集權(quán)的體制尤其不適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家的最基層政權(quán)，最接近人民群眾，其權(quán)力理應直接來自于人民群眾。這樣，才能保證為人民群眾提供滿意的服務。然而，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織的產(chǎn)生，尚缺乏充分民主。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是由選民直接選舉產(chǎn)生，但因其實際地位不高而很難有效發(fā)揮作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長形式上是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會選舉產(chǎn)生，實際上是在縣級黨政領(lǐng)導部門的嚴格控制下提名的，基本上是上級安排的，其權(quán)力自然來源于上級領(lǐng)導部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及其書記是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的核心和主要領(lǐng)導人物，而他們的產(chǎn)生也是上級黨組織甚至個別領(lǐng)導人控制和安排的結(jié)果。這樣的制度設(shè)計勢必形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)只對上負責，而不是對下負責，難免出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導人為了表明政績而亂上項目、亂投資，致使政府債臺高筑；
難免發(fā)生某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部胡作非為、肆意侵害農(nóng)民利益的事情。

　　總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干群關(guān)系緊張和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政虧空等問題，雖然產(chǎn)生的原因各有不同，但根本上是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織及其工作人員的權(quán)力都來源于上級，工作只對上負責。如果上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其干部的具體行為監(jiān)督不力，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)及某些干部背離黨的執(zhí)政宗旨就會成為必然。

　　三、實行\(zhòng)"二輪直選\"的設(shè)想

　　在目前的情況下，如果采取以前那種小修小補的方法，去改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)是根本無濟于事的，主要原因是，現(xiàn)行的體制下，農(nóng)民無權(quán)選擇自己滿意的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，也不能對其實行有效監(jiān)督。要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運行中存在的問題，密切干群關(guān)系，有利于加強和改善黨的領(lǐng)導，就必須徹底改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的來源方向。筆者認為，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長實行\(zhòng)"二輪直選\"，能較有效地解決這一問題。

　　\"二輪直選\"，就是指先在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體黨員中競選產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人，再由全體選民直接投票選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力真正直接來源于人民群眾，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在其執(zhí)政期間必須對黨、對人民負責，將自己放在選民的動態(tài)監(jiān)督之下，這樣才有可能讓其權(quán)力真正為農(nóng)村人民群眾服務。

　　實行\(zhòng)"二輪直選\"，可以按以下程序操作：

　�。ㄒ唬┼l(xiāng)鎮(zhèn)長候選人的產(chǎn)生

　�。�、黨內(nèi)候選人的產(chǎn)生程序

　　（１）上級黨組織提名或10人以上黨員聯(lián)名推薦

　�。ǎ玻┥霞夵h委審查批準

　�。ǎ常┰邳h內(nèi)開展競選活動

　　（４）在鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體黨員大會上直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人

　�。ǎ担┼l(xiāng)鎮(zhèn)長候選人推薦一名副職候選人報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委批準

　�。ǎ叮﹫筻l(xiāng)鎮(zhèn)選舉委員會進行候選人登記

　�。�、黨外候選人的產(chǎn)生程序

　�。ǎ保�10人以上合法選民聯(lián)名推薦

　�。ǎ玻┼l(xiāng)鎮(zhèn)長候選人推薦一名副職候選人

　�。ǎ常﹫笊霞夵h委審查批準

　　（４）報鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉委員會進行候選人登記

　�。ǘ�）直接競選產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉委員會登記公告后開展競選活動。其中黨內(nèi)候選人由各級黨組織和全體黨員幫助競選，并嚴肅黨內(nèi)紀律；
黨外候選人不得建立競選組織。選舉按所得票數(shù)，實行一次當選。如果沒有黨外候選人，只有一組黨內(nèi)候選人，也實行一次當選。

　�。ㄈ�）相關(guān)規(guī)定

　　１、實行\(zhòng)"二輪直選\"鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條件：人口要有５萬人以上，并下設(shè)辦事處�！　　　　　　　　　　　　　　　　　�

　�。�、當選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人就職后，提名行政部門負責人人選，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委批準。辦事處書記由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委直接任命，并兼任辦事處主任。

　�。场� 黨政實行嚴格分工，明確職責，各司其職。黨要管黨，抓好黨建工作，管好黨員干部，把握政治方向，貫徹落實黨的路線、方針、政策。具體行政事務由政府直接處理。

　　４、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立常設(shè)機構(gòu)，對重要行政事項進行審查，對財政實行硬預算約束，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在施政過程中存在的問題，可以提出質(zhì)詢，并可以啟動彈劾程序。

　�。怠� 上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)要改變領(lǐng)導方式，除實行依法管理外，主要采用任務獎勵的辦法進行管理。

　　四、實行\(zhòng)"二輪直選\"的可行性

　�。ㄒ唬┺r(nóng)民的民主意識不斷增強。我國1987年開始實行村級民主選舉至今，已經(jīng)取得了成功的經(jīng)驗，農(nóng)村基層民主選舉已經(jīng)在更為寬廣的經(jīng)濟、政治和文化領(lǐng)域里發(fā)生深刻的影響。隨著基層民主的發(fā)展，農(nóng)民的民主意識不斷增強，為了維護自己的切身利益，強烈要求進一步擴大民主，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選。

　�。ǘ�）村級直選為鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選奠定了堅實的基礎(chǔ)。在村委會選舉過程中，全國各地已經(jīng)創(chuàng)造了許多新的方法，被廣大農(nóng)民群眾所接受。本文所指的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選是在村委會直選的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，村委會直選為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選奠定了基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選已是水到渠成。

　�。ㄈ�）\"二輪直選\"不會動搖黨在農(nóng)村的領(lǐng)導地位。\"二輪直選\"是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導下進行的，候選人的確定由上級黨委嚴格把關(guān)、審定。在５萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)實行直選，可以克服農(nóng)村中宗族、幫派等因素的干擾。通過黨內(nèi)競選，各級黨組織和全體黨員助選，能夠確保黨員候選人當選。

　　五、實行\(zhòng)"二輪直選\"的意義

　�。ㄒ唬┯欣�于解決當前農(nóng)村中存在的熱點問題。一是可以緩解農(nóng)民和政府之間的緊張關(guān)系。從農(nóng)村基層民主的實踐來看，村委會直選已經(jīng)起到緩解村級干群緊張關(guān)系的作用。由于村委會不是一級政府機構(gòu)，沒有政府行政權(quán)力，它所起到的作用受到了明顯限制，并且許多村級存在的問題和鄉(xiāng)鎮(zhèn)緊密聯(lián)系在一起。因此，在當前農(nóng)村矛盾日益尖銳的情況下，將農(nóng)村基層民主由村級擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長實行直接選舉，是解決當前農(nóng)村問題的一個有效辦法。二是可以發(fā)展黨內(nèi)民主，加強基層黨組織建設(shè)。\"二輪直選\"首先要在黨內(nèi)競選產(chǎn)生黨員候選人，賦予了每個農(nóng)村基層黨員更大的參政權(quán)利，加強了農(nóng)村黨員的參政意識，實現(xiàn)了黨內(nèi)民主。黨員候選人在選舉過程中有各級黨組織和全體黨員幫助競選，將有利于加強黨內(nèi)團結(jié)和基層黨組織建設(shè)。

　　（二）有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部牢固樹立為人民服務的宗旨。在競選過程中，候選人通過競選辯論，將自己的施政綱領(lǐng)直接告訴老百姓，老百姓能夠?qū)⒆约核�關(guān)心的問題直接告訴候選人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人和老百姓之間的直接溝通，使老百姓知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人當選以后要干什么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人也知道老百姓的要求是什么。通過競選辯論、直接投票和人代會監(jiān)督制度的建立和完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長在人代會和老百姓的直接監(jiān)督之下開展工作，不僅要對施政綱領(lǐng)的承諾負責，而且能夠規(guī)范個人的行為品德，從而使老百姓和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間的關(guān)系起到根本性的改變。通過這種辦法產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，在工作過程中就必須對黨組織負責、對全體黨員負責、對全體老百姓負責。這是權(quán)力的來源所決定的。這樣，保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長必須盡心盡力為當?shù)厝罕娭\利益，心甘情愿做好人民的公仆。

　�。ㄈ�）有利于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的公認度。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是由老百姓直接選出來的，他的合法性基礎(chǔ)是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的選民，因而公認度得到極大提高。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和老百姓之間的矛盾將會得到有效消化，社會關(guān)系更加和諧，從而創(chuàng)造了有利于經(jīng)濟和社會發(fā)展的寬松社會環(huán)境。經(jīng)過直接選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的群眾基礎(chǔ)更加牢固，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的威信也會隨之提高，黨和政府在農(nóng)村的執(zhí)政能力也會得到加強。

　　通過上述分析可以看出，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長實行\(zhòng)"二輪直選\"，將極大地改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和人民群眾之間的關(guān)系，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行機制，使黨內(nèi)民主能夠充分活躍起來，黨內(nèi)人才能夠脫穎而出，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政能力切實得到加強。同時，社會民主能夠在黨的領(lǐng)導下有序開展，從而建立起在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的適應市場經(jīng)濟體制要求的基層政權(quán)組織。

　　二○○四年十二月（五柳村）

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