王子今：中國歷史上的淘汰冗員：歷代行政改革的嘗試回顧

　　克服“官職冗濫”現(xiàn)象以解救政治危機，如蘇軾所謂“救官冗之敝”，是歷史上許多次改革曾經(jīng)提出的政治任務(wù)。往往正是目睹“官職冗濫”或者“吏員冗濫”的嚴重危害，才使得有識見的政治家痛下改革的決心，并且在推行改革的事業(yè)中將裁汰冗員作為最重要的步驟之一。作為調(diào)整政治關(guān)系、改善行政管理的手段，執(zhí)政者也重視推行“汰冗官”的政策。

　　北魏孝文帝主持的改革，包括對“冗官”的裁撤。元澄曾經(jīng)負責(zé)朝廷的這次“銓簡舊臣”的人事調(diào)整。起初北魏貴族官僚“動有萬數(shù)，冗散無事”，元澄重新品量其優(yōu)劣，將官員列為三等，盡其德才而任用。

　　唐玄宗即位初年，宰相多至17人，“臺省要職不可數(shù)”，姚崇曾經(jīng)主持“罷冗職”的制度改革，取得了成功。唐代宗時，郭子儀論奏，有“黜素餐之吏，去冗食之官”的建議。唐德宗貞元年間，宰相齊抗曾經(jīng)“奏減冗員”。李泌也曾經(jīng)提議“省官”，并且對唐德宗解釋說：“所謂省官者，去其冗員，非常員也�！彼�認為“可悉罷”的地方有關(guān)官吏，“比正員三之一”，而建議精簡的中朝官，有的職任多達三分之二。裁抑冗員，也是通常改良政治的重要措施之一�！缎绿茣�·韓休傳》說，戶部侍郎韓休主管財政，曾經(jīng)“罷省胥吏冗食二千人”。《新唐書·孔巢父傳》記載，諫議大夫孔戣上書指出四種嚴重社會弊病，建議整改，其中第一條就是“多冗官”。他的意見受到唐憲宗的重視。宰相李吉甫也曾經(jīng)痛感“吏員廣”，以為從漢代到隋代，“未有多于今者”，上奏說：“方今置吏不精，流品龐雜，存無事之官，食至重之稅�！苯ㄗh合并一些州縣，暫停歲時入仕，并且提出了“吏寡易求，官少易治”的見解。認為吏少可以擇優(yōu)錄用，官少便于加強管理。他的主張付諸實施，一次就精簡了冗官800員，吏1400員。唐武宗會昌年間，曾經(jīng)有詔減冗員，吏部郎中柳仲郢主持此事，經(jīng)過10天的工作，裁減了1200員。這次減裁“額外官員”的舉措，得到了當時社會輿論的贊許。據(jù)《新唐書·李德裕傳》記載，唐武宗時宰相李德裕曾經(jīng)說：“省事不如省官，省官不如省吏，能簡冗官，誠治本也。”認為“簡冗官”可以從根本上治愈當時的政治弊病，并且建議罷郡縣吏2千余員。

　　宋太祖開寶三年(970)，認為與其“冗員重費”，不如減少一些官額，增加一些俸祿，詔令州縣官按照戶口比例減其員，而保留的官吏每月增加俸給5千。宋真宗咸平年間，陳彭年上書建議從五個方面調(diào)整政策，緩解社會矛盾，指出“此五者，實經(jīng)世之要道，致治之坦途也”。這有益于“經(jīng)世”“致治”的五項方針中，就包括“省冗員”。咸平四年(1001)六月，減天下冗吏19萬5千余人。第二年五月，又進一步“減河北冗官”。盡管屢有裁抑冗官的舉措，官僚集團人員冗濫的現(xiàn)象每每重新抬頭。宋哲宗時，諫官蘇轍又曾經(jīng)嚴正指出，吏部員當時已經(jīng)占用了4年之后的闕額，“官冗”，到現(xiàn)在已經(jīng)達到極點了。宋哲宗時代頒布的詔書，也曾經(jīng)有“官冗之患，實極于今”的感慨。

　　《明史》本紀記載，明代帝王曾經(jīng)先后發(fā)起過11次“汰冗官”的政治運動。嘉靖年間，“恩倖冗濫者，裁汰以數(shù)千計”。清代自順治時期“諭汰府縣冗員”，令清理稅務(wù)機關(guān)，“悉裁冗濫”，到光緒年間明諭“汰除冗員”，《清史稿》本紀也都有記錄。

　　不過，在中國帝制時代，執(zhí)政階層對于冗官的危害缺乏真正深刻的認識。元世祖曾“汰內(nèi)外官府之冗濫者”。至元三十年(1293)，“(春正月)丙寅，太陰犯畢。命中書汰冗員，凡省內(nèi)外官府二百五十五所，總六百六十九員�！贝偈够实蹧Q心裁汰冗員的直接原因，竟然是天象的異常變化。

　　“汰冗官”政策的推行往往不能十分徹底，《宋史·黃疇若傳》中可以看到這樣的政令：“考官吏冗員，非敕命差注者悉罷之�！蹦敲�，如果是“敕命差注者”呢？《元史·武宗本紀二》記載，中書省臣建議：“中書為百司之首，宜先汰冗員。”元武宗則說：“百司所汰，卿等定議；
省臣去留，朕自思之�！本褪钦f，普通官吏的汰除，相對易于落實，而高級官僚的去留，則要由皇帝親自決策，看來是不大容易下狠心的。

　　官僚制度作為政治體制的主體構(gòu)架，是專制主義王朝得以存在和維持的主要支撐。于是往往有“雖知冗濫，力不能裁節(jié)之”的情形。以宋代政治史為例，所謂“省冗官”、“去冗官”、“革冗員”、“汰冗員”、“減冗吏”、“并冗吏”的呼聲此伏彼起，卻雷聲大雨點小，始終不能從根本上解決“官職冗濫”的問題。元帝國的歷史相對短暫，從《元史》本紀的記載看，自元世祖至元十五年(1278)起至元朝末代皇帝元順帝至正十七年(1357)，80年間，有關(guān)減冗官、汰冗官、罷冗官的舉措凡43起。幾乎每一代帝王都曾經(jīng)宣布裁汰冗官冗員的指令。其中元世祖時代17年內(nèi)計19起。但是其中有重復(fù)裁撤的情形，也就是說，裁撤之后又得復(fù)原，事后又不得不再行裁撤�？芍�這種清理精簡政府機構(gòu)的政策有時并不能夠真正推行，即使推行，也往往并不能夠真正落實。據(jù)《元史·武宗本紀二》記載，元武宗曾經(jīng)頒布詔書，說道：“去歲中書省奏，諸司官員遵大德十年定制，濫者汰之。今聞員冗如故，有不以聞而徑之任者，有旨不奏而擅令之任及之任者，并逮捕之，朕不輕釋。”皇帝發(fā)現(xiàn)“濫者汰之”之后，依然“員冗如故”，于是大為震怒。然而在所謂“朕不輕釋”的強硬之辭背后，又透露出內(nèi)心真正的無奈。這種裁汰冗官運動的失敗，在中國專制時代是經(jīng)常的。我們回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，正是帝制政權(quán)的性質(zhì)決定了其自我調(diào)節(jié)的機能逐漸退化。

　　因為官吏久已成為有重要影響的社會階層，在“官職冗濫”嚴重的時代，其影響力更為驚人。于是革裁冗官的改革常常會遭遇十分頑強的抗拒。就連王安石變法這樣大規(guī)模的改革運動竟然也避開冗官問題，是可以發(fā)人深思的。據(jù)《涑水舊聞》卷九記載，宋仁宗景祐三年(1036)詔令御史中丞杜衍裁汰三司冗吏，有吏員500余人到宰相府第上訪請愿，聚眾喧嘩，又到杜衍住所叫罵，甚至“亂擲瓦礫”。雖然事后首要人物都受到處置，這次裁員的計劃卻也因此而夭折。

　　在黑暗政治的作用下，歷史上甚至還有因“裁員”而導(dǎo)致能員被裁免，使得行政機構(gòu)的效率和機能反而惡化的情形。正如魯迅在致許壽裳的信中所說：“此次教部裁員，他司不知，若在社會司，則辦事員之凡日日真來辦事者皆去矣。”

　　在歷史邁入近代，中國政治生活的現(xiàn)代化起步之際，有的思想家已經(jīng)敏銳地發(fā)現(xiàn)了在政治結(jié)構(gòu)中肅清“官職冗濫”現(xiàn)象的改革，是社會進步的必然。梁啟超在《二十世紀之巨靈托辣斯》中還曾經(jīng)寫道：“托辣斯能淘汰冗員節(jié)減薪費也。”他預(yù)計經(jīng)濟形式的進步有可能會影響政治形式，這樣的見解，也可以說是一種具有新的時代氣息的卓識。(學(xué)習(xí)時報)

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