田文利：信訪制度改革的理論分析和模式選擇

　　[內(nèi)容提要] 在新的歷史條件下，需要對信訪制度進(jìn)行必要的反思和重新構(gòu)建。本文首先評述了我國信訪體制改革的背景及學(xué)界觀點(diǎn)，以闡述信訪制度的基本法理為基礎(chǔ)，重點(diǎn)揭示信訪的概念、調(diào)整范圍、信訪人的權(quán)利、信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力以及信訪的功能，進(jìn)而提出信訪制度改革的三種模式：集中統(tǒng)一模式、以點(diǎn)帶面的整合模式以及分別改進(jìn)的分散模式。

　　[關(guān)鍵詞] 信訪；
制度；
權(quán)利；
權(quán)力；
模式

　　一、信訪制度改革的背景與必要性

　　信訪是我國社會(huì)主義建設(shè)過程中的一項(xiàng)具有中國特色的制度。它是人民群眾依法行使民主權(quán)利，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)和維護(hù)自身合法權(quán)益的重要形式；
是國家機(jī)關(guān)發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，聽取人民群眾意見、建議和要求，接受人民群眾監(jiān)督的重要渠道。我國目前正處于關(guān)鍵的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，改革中產(chǎn)生許多的問題，如法律不完備、執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公和政策偏失等等，這些問題都通過不同渠道匯集到信訪部門，使信訪成為社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。但人們發(fā)現(xiàn)，在眾多的矛盾面前，原來寄托希望的信訪制度已經(jīng)滯后于時(shí)代發(fā)展，表現(xiàn)出對解決問題的不力和不適應(yīng)。這種局面如果持續(xù)下去，不利于推進(jìn)依法治國的方略，也不利于我國國際地位的提升。故應(yīng)對信訪制度進(jìn)行大力整合，以制度創(chuàng)新來回應(yīng)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。

　　從國外的情況來看，繼瑞典首次建立申訴專員制度之后，芬蘭、挪威、英國、加拿大、法國等很多國家紛紛仿效，或者建立議會(huì)體制下的監(jiān)督專員制度，或者在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立相對獨(dú)立的行政監(jiān)督專員機(jī)制，甚至在歐盟這一超國家的體系當(dāng)中申訴專員制度也得到采用。這一世界性的發(fā)展趨勢為我們進(jìn)行制度創(chuàng)新提供了良好的制度模版，但在制度背景、政治文化、法律文化、基本國情以及面臨的現(xiàn)實(shí)問題上與我國信訪制度還存在諸多不可比性，因此如果不考慮我國的特殊憲政體制和政治法律文化背景，無法真正將各國制度的精華提取出來，難以創(chuàng)立適應(yīng)我國國情的信訪制度。因此，筆者以為不論提出何種改革方案，都應(yīng)當(dāng)符合一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，那就是新的信訪制度一定要與我國現(xiàn)實(shí)的民主環(huán)境、法治目標(biāo)以及憲政體制相吻合。目前我國學(xué)者一般在“法治”與“人治”相對立的語境下探討信訪制度，認(rèn)為信訪兼具“法治之友”與“法治之?dāng)场钡膬擅嫘裕琜1]并以此為前提，或者提出將信訪納入法治化軌道，或者主張干脆取消信訪，另建他制。[2]

　　對此，筆者以為信訪制度的研究要避免進(jìn)入如下誤區(qū)。誤區(qū)之一是設(shè)想信訪制度解決所有的問題，將政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律所有的問題全部推給信訪解決；
誤區(qū)之二是讓信訪成為一種十分專業(yè)化的法律制度，規(guī)定嚴(yán)格的法律程序，清清楚楚地將政策等處于邊界的問題剔除出去；
誤區(qū)之三是讓信訪僅僅成為信息通道，而將信訪的救濟(jì)和監(jiān)督功能分別交給法院和檢察院以及行政監(jiān)察部門。筆者以為之所以存在這樣的誤區(qū)，主要是于如下原因所導(dǎo)致，一是沒有站在我國的憲政背景之下，沒有全面地了解我國憲政制度的特點(diǎn)，將三權(quán)分立體制下的運(yùn)作模式機(jī)械地套用于我國；
二是只看到信訪制度的一個(gè)片面或一個(gè)局部，沒有與我國立法體制、行政體制、司法體制以及地方制度相協(xié)調(diào)；
三是將信訪制度目前表現(xiàn)不佳的功能當(dāng)作信訪不應(yīng)當(dāng)具有的功能而簡單加以拋棄，將本來有多種功能的制度變成沒有實(shí)在生命力的制度“稗殼”。

　　綜上所述，筆者認(rèn)為要使信訪制度獲得較大的改進(jìn)，首先要用歷史唯物論的觀點(diǎn)，辯證地看待現(xiàn)實(shí)制度，注重研究信訪制度本身的法理基礎(chǔ)，區(qū)分表象和本質(zhì)、實(shí)然與應(yīng)然；
同時(shí)以目的論的觀點(diǎn)，從信訪制度所要實(shí)現(xiàn)的保護(hù)公民合法權(quán)利、改善國家權(quán)力體系這兩個(gè)基本點(diǎn)出發(fā)，理順二者之間的關(guān)系，建立協(xié)調(diào)和互動(dòng)，消弭緊張和沖突；
最為重要的是，采用系統(tǒng)論和過程論的觀點(diǎn)建立新的信訪制度體系，使其在我國特殊的國情和憲政背景下，與現(xiàn)有的行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察等專項(xiàng)法律制度相銜接，在較小的社會(huì)震蕩、較少的資源投入的情況下逐步走向完善。

　　二、信訪制度建構(gòu)的理論分析

　�。ㄒ唬┬旁L制度的概念

　　1995年頒布的《信訪條例》將信訪界定為：公民、法人和其他組織采用書信、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門反映情況，提出意見、建議和要求，依法應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。而從廣義的信訪來說，信訪還包括各級黨委、人民法院、人民檢察院以及國有企業(yè)進(jìn)行的信訪。自新中國成立以來，信訪成為聯(lián)系黨與人民、國家與公民之間的橋梁，在國家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)當(dāng)中發(fā)揮了積極的協(xié)調(diào)、溝通作用，成為社會(huì)主義民主和法治建設(shè)的重要陣地。

　　根據(jù)當(dāng)代救濟(jì)制度發(fā)展趨勢并結(jié)合我國國情，筆者將信訪制度界定為：公民和組織在其合法權(quán)利受到各類公權(quán)力侵害致?lián)p時(shí)，選擇以書信、走訪等形式反映事實(shí)、表達(dá)意愿、尋求補(bǔ)救，接受來信來訪的機(jī)關(guān)通過直接或間接的各種方式予以協(xié)調(diào)、督促和幫助，促成其獲得及時(shí)有效的權(quán)利救濟(jì)之法律制度，它是其他法定救濟(jì)制度的重要補(bǔ)充。

　�。ǘ�）信訪制度的調(diào)整范圍

　　如下事項(xiàng)，可以作為信訪制度的調(diào)整范圍：

　　1．在沒有向行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)提起申訴、起訴或控訴之前，信訪人可就有關(guān)人員的違法、失職及不公或失當(dāng)?shù)男袨橄蛐旁L機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。

　　2．在行政復(fù)議、行政訴訟、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)的審理、判決和起訴等行政或司法程序終結(jié)之后，信訪人認(rèn)為行政或司法過程中有關(guān)人員的違法、失職、不公或失當(dāng)行為有所不滿時(shí)，也可以向信訪機(jī)關(guān)再次尋求救濟(jì)。

　　3．對于行政機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)關(guān)、法院、行政監(jiān)察部門或檢察院不予受理的案件，在上訴或復(fù)議之后仍得不到受理時(shí)，信訪人可以向信訪機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)。

　　4．對于不合理的政策、抽象行政行為、或具體行政行為，信訪人可以向信訪機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)，并可提出建設(shè)性意見。

　　5．信訪機(jī)關(guān)可就立法、行政和司法制度中的不合理之處給予相關(guān)機(jī)關(guān)以批評或建議。

　　（三）信訪人的權(quán)利

　　信訪人的權(quán)利，從規(guī)范的角度來看，是公民和組織在其基本權(quán)利受到公權(quán)力（立法、行政和司法）侵害時(shí)，以書信和走訪的形式反映事實(shí)，表達(dá)意愿，要求國家給予有效救濟(jì)的權(quán)利，同時(shí)信訪人有權(quán)就國家機(jī)關(guān)工作人員的行為作出積極或消極的評價(jià)。這一概念當(dāng)中包含著如下的關(guān)鍵要素：

　　1．信訪權(quán)利首先是一種尋求救濟(jì)的權(quán)利。在從宏觀層面，它屬于一類訴權(quán)，與民事訴權(quán)、刑事訴權(quán)和行政訴權(quán)、行政復(fù)議申請權(quán)、民事仲裁申請權(quán)等程序性權(quán)利有著相同的屬性，其共同的特征是：公民和組織可以由這一權(quán)利直接導(dǎo)致相應(yīng)的國家公權(quán)力機(jī)關(guān)對于自己受侵害的事實(shí)給予救濟(jì)。

　　2．在信訪權(quán)利這種形式意義上的權(quán)利背后，還隱藏著其他眾多的權(quán)利群，這些等待救濟(jì)的權(quán)利包括公民權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利。[3]

　　3．信訪權(quán)利是一種動(dòng)態(tài)的民主權(quán)利，公民除了通過選舉制、代議制、復(fù)決制等方式參與國家的生活之外，還可以通過這種權(quán)利來保持日常當(dāng)中對于國家生活的參與。

　　4．信訪權(quán)利從結(jié)果上說，具有雙重性，一是直接實(shí)現(xiàn)了對私人權(quán)益的救濟(jì)，二是通過這種爭取權(quán)利恢復(fù)正義的過程而間接地實(shí)現(xiàn)了對國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約。

　　總之，信訪權(quán)利是一項(xiàng)重要的民主權(quán)利，它為我國憲法所確認(rèn)，具有一種復(fù)式的包容結(jié)構(gòu)。從表面上看，信訪權(quán)利是程序性權(quán)利，但它卻以實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利為根本目標(biāo)，正是由于這種復(fù)式的結(jié)構(gòu)，使權(quán)利行使的結(jié)果一方面使公民受侵害的基本權(quán)利獲得恢復(fù)和救濟(jì)，同時(shí)使產(chǎn)生侵害結(jié)果的國家機(jī)關(guān)受到監(jiān)督和約束，并以此作為政府改進(jìn)服務(wù)、提高效率之鞭策。這項(xiàng)民主權(quán)利與公民的其他民主權(quán)利相比，更富于動(dòng)態(tài)性，它更側(cè)重于從日常生活和具體的案件中建設(shè)國家與公民之間的關(guān)系。同時(shí)，與其他的救濟(jì)性權(quán)利相比，信訪權(quán)利救濟(jì)范圍更加全面，公民通過行使信訪權(quán)利，可以得到比行政復(fù)議和行政訴訟更多的救濟(jì)機(jī)會(huì)。

　　（四）信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力

　　信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力，從規(guī)范的角度講，是信訪機(jī)關(guān)在接到信訪人的信訪要求或建議時(shí)，為實(shí)現(xiàn)其職責(zé)或目標(biāo)而應(yīng)當(dāng)具有的解決問題的實(shí)際手段或能力，具體表現(xiàn)為信訪機(jī)關(guān)能夠以多種手段實(shí)現(xiàn)信訪功能的能力。這一概念揭示了信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力具有如下性質(zhì)：

　　1．信訪機(jī)關(guān)權(quán)力是處于第二層位的監(jiān)督權(quán)

　�。�1）從邏輯上看，監(jiān)督權(quán)與立法、行政、司法三種權(quán)力的性質(zhì)有所不同，這后三種權(quán)力在憲政體制當(dāng)中，屬于第一層位的權(quán)力，而監(jiān)督權(quán)則是屬于第二層位的權(quán)力，第二層位的權(quán)力有兩種方式與第一層位的權(quán)力發(fā)生關(guān)系，既可以內(nèi)涵于系統(tǒng)，也可以外設(shè)于系統(tǒng)，第二層位的權(quán)力以第一層位的權(quán)力的行使為基礎(chǔ)。

　�。�2）從憲政構(gòu)架上看，立法、行政和司法三種權(quán)力的目標(biāo)是形成一定的規(guī)范、事實(shí)和判斷結(jié)果，而監(jiān)督權(quán)則是對已經(jīng)形成的規(guī)范和事實(shí)及判斷結(jié)果進(jìn)行反思，它所要解決的問題并不局限于通過矯正正義而實(shí)現(xiàn)公民個(gè)體的權(quán)益，而是通過這樣的形式達(dá)成維護(hù)民主秩序和憲政制度的目的。

　　2．信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力是間接權(quán)力而非直接權(quán)力

　�。�1）不論立法權(quán)、行政權(quán)還是司法權(quán)，這些權(quán)力對它們所調(diào)整的對象都是采取直接的調(diào)整方式，均具有一定的形成力，亦即它們可以直接對相對方的利益作出分配。當(dāng)行使這種直接分配的權(quán)力時(shí)，權(quán)力的主體常常以“我有權(quán)力讓相對方服從”的姿態(tài)而出現(xiàn)。而監(jiān)督權(quán)顯然只能通過對權(quán)力的事后監(jiān)督和糾正才能使利益得到重新的分配，它的作用只能在事后通過對第一層權(quán)力的糾正才能實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)意義上，信訪權(quán)力是直接指向公法上的國家權(quán)力，也就是通過對國家權(quán)力的制約而影響對公民利益分配。在信訪人員的思維當(dāng)中，其考慮的問題常�？勺鬟@樣有表述：“你（指國家權(quán)力機(jī)關(guān)）讓相對方服從你這公平嗎？還有更合理的方式嗎？”

　�。�2）立法、行政和司法權(quán)的行使對象往往是公民的基本權(quán)利，而且往往是對私法上的法律關(guān)系進(jìn)行公法上的調(diào)整，可以用國家對個(gè)人的向度來表示，而監(jiān)督權(quán)則是通過對公法調(diào)整后的法律關(guān)系再度以公法手段進(jìn)行調(diào)整，前者的權(quán)力結(jié)構(gòu)中有兩重架構(gòu)（國家→公民），而后者則包括三重架構(gòu)（國家→[國家→公民]）。

　　3．信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力是具有政治性質(zhì)的權(quán)力

　　從現(xiàn)實(shí)功能來看，不能認(rèn)為信訪僅僅具有行政或司法方面的影響力；
從信訪所救濟(jì)的對象來看，也不能只把信訪簡單歸結(jié)為對公民權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)的一種方式；
同時(shí)，從信訪的歷史來看更不能把信訪看作是只對部分國家機(jī)關(guān)和部分公民之間的關(guān)系。對此，筆者以為信訪實(shí)際上關(guān)涉國家與公民之間的整體關(guān)系，同時(shí)還關(guān)涉執(zhí)政黨與人民之間的整體關(guān)系。因?yàn)閺倪@種關(guān)系的互動(dòng)當(dāng)中可以檢驗(yàn)建設(shè)“民主與法治國家”方略的實(shí)施情況，也可以檢驗(yàn)“國家尊重與保障人權(quán)”的制度建設(shè)情況，更可以檢驗(yàn)執(zhí)政黨與人民群眾之間的信任程度。前述關(guān)系是如此復(fù)雜、如此重要，以致于只能用政治性來表述。

　　從以上分析可以看出，信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力屬于一種間接的、第二個(gè)級別的政治權(quán)力。因?yàn)樗�處于國家�?quán)力架構(gòu)的更高一級層面，直接面對國家制度的整體及間接面對人民利益的全部，它可以通過對公權(quán)力的制約而實(shí)現(xiàn)對私權(quán)的保護(hù)。因此，在設(shè)計(jì)信訪的權(quán)力組成時(shí)，不宜像第一個(gè)級別的機(jī)關(guān)一樣具有直接的形成性的權(quán)力，而應(yīng)當(dāng)考慮配置協(xié)調(diào)性、督辦性、民主性、建設(shè)性的權(quán)力，否則便容易沖擊立法、行政和司法這些第一層面的權(quán)力，造成制度混亂。但這并不能認(rèn)為信訪的上述權(quán)力是軟弱無力的。實(shí)際上，信訪的上述權(quán)力在民主國家當(dāng)中借助于民主大眾的力量，借助于執(zhí)政黨政治力量，可以發(fā)揮相當(dāng)大的作用。

　�。ㄎ澹┬旁L制度的功能定位

　　1963年9月20日，中共中央國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)人民來信來訪工作的通知》，是年10月15日由國務(wù)院秘書廳整理出《國家機(jī)關(guān)處理人民來信和接待人民來訪工作條例（草稿）》，其中重申了人民寫信或上訪的民主權(quán)利，并對信訪功能做了更全面的總結(jié)，即了解社情民意的渠道、群眾監(jiān)督的方法、思想政治教育的途徑、調(diào)解矛盾的手段，同時(shí)指出信訪還可以起到調(diào)動(dòng)人民群眾積極性，鞏固人民民主專政，促進(jìn)社會(huì)主義革命和建設(shè)事業(yè)心的作用。從上面文件所反映的理念來看，信訪具有重要的民主建設(shè)功能，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助這一信息渠道，起到監(jiān)督和改進(jìn)制度的作用。分別從信訪人和國家公共權(quán)力機(jī)關(guān)兩個(gè)角度來解讀信訪制度的功能，大致可包括如下兩個(gè)方面的內(nèi)容：

　　1．對公民而言，信訪意味著一項(xiàng)簡便、經(jīng)濟(jì)、有效而全面的救濟(jì)方式，具有保障和維護(hù)公民權(quán)利和自由的功能。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　作為一個(gè)現(xiàn)代的民主國家來說，其根本目的在于保障人權(quán)，促進(jìn)人的尊嚴(yán)和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。這一點(diǎn)已為2004年通過的我國憲法第二十四條修正案所確認(rèn)。就我國目前總體的法治狀態(tài)來說，法律體系已經(jīng)基本建立起來，但制度之間還有一些互相矛盾或不協(xié)調(diào)的地方。同時(shí)，從法律體系的運(yùn)行結(jié)果來看，并不能保證行政機(jī)關(guān)的每一個(gè)行政行為都符合法治的要求，司法機(jī)關(guān)審理的每一件案件都獲得公正的審理和裁判，可以說公民現(xiàn)實(shí)權(quán)利還不能全部得到順利實(shí)現(xiàn)和救濟(jì)。因而一項(xiàng)更加簡便有效，也更加全面靈活的救濟(jì)方式，就成為必需。這一點(diǎn)就是信訪對于公民而言所能夠提供的制度功能。

　　從整體論的角度來講，法只是生活的一個(gè)局部，在法之外還有倫理、道德、文化和習(xí)俗以及政策等等。在一個(gè)完整的生活領(lǐng)域當(dāng)中，法律的功能和作用是有限的，這種有限性表現(xiàn)為非唯一性、非最佳性和非最終性，亦即我們可于法律之外尋求其他的、更好的和今后的解決方案。因而如果從法律有限性的角度來看信訪，能夠獲得更加深刻的理解。我們可以把信訪看作是尋求法律解決之前的一種權(quán)衡，如果信訪能夠解決問題的話，我們就無需進(jìn)入法律的救濟(jì)程序多費(fèi)周折；
同時(shí)，由于法律的不完善性和落后性的存在，也可以讓信訪在法律所不能涉及的政策領(lǐng)域里保持一定的救濟(jì)能力；
最后，法律并不能保證對生活是非問題的判斷到此為止，因而對無盡生活保持一種不斷的反思也應(yīng)是人類精神的應(yīng)有之義。如前所述，信訪可以成為行政復(fù)議和行政訴訟的前置程序，也可以受理行政復(fù)議和行政訴訟不受理的案件，法律的合理性問題和國家權(quán)力行為的合理性問題亦可以成為信訪的關(guān)注之焦點(diǎn)；
同時(shí)，司法程序所不能實(shí)現(xiàn)的正義仍然可以在信訪的制度中繼續(xù)探討。可見，正是在法律所不及或法律不能發(fā)揮理想效果的地方，信訪起到一種補(bǔ)充的權(quán)利救濟(jì)功能。

　　2．對公共權(quán)力而言，信訪是一項(xiàng)溫和的、反思的、高效的制度更新機(jī)制，具有穩(wěn)定和促進(jìn)民主與法治的功能。

　�。�1）信訪可以充當(dāng)立法、執(zhí)法和司法這三種權(quán)力互相配合、互相制約的協(xié)調(diào)器。我國目前還沒有協(xié)調(diào)公權(quán)力之間沖突的專門機(jī)構(gòu)，現(xiàn)實(shí)中許多超越職權(quán)、濫用權(quán)力、管轄權(quán)沖突和權(quán)力不作為等現(xiàn)象還不能得到有效的抑制，制度之間的矛盾和沖突常常只能靠領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人能力來加以協(xié)調(diào)。從制度的整體角度來看，這種協(xié)調(diào)性制度的缺位是很不利于民主與法治建設(shè)的。在信訪案件的處理當(dāng)中，信訪機(jī)關(guān)經(jīng)常面臨的問題是“這個(gè)問題該哪個(gè)部門管”，亦即“哪個(gè)機(jī)關(guān)對此負(fù)有法定的職責(zé)”。由此可以看出，這是一個(gè)具有公權(quán)力協(xié)調(diào)的部門才能有資格進(jìn)行判斷的問題，顯然信訪實(shí)際上已經(jīng)承擔(dān)了一定的協(xié)調(diào)責(zé)任。

　�。�2）信訪可以充當(dāng)整個(gè)制度的保健醫(yī)生的功能。按照過程論的觀點(diǎn)，任何事物都是一種“在途中”的事物，都不可能十全十美，制度的不完善性是現(xiàn)實(shí)生活中極為普遍的現(xiàn)象。因而對于一個(gè)國家的各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和法律制度來說，都需要用理性的和發(fā)展的眼光去看待，以務(wù)實(shí)和不斷完善的精神去實(shí)踐，用零星的社會(huì)工程[4]的方法去改造現(xiàn)實(shí)當(dāng)中不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的制度�；�于這樣的考慮，筆者認(rèn)為在一個(gè)宏觀的制度體系當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)設(shè)置某種特殊的機(jī)制以完成制度的內(nèi)在反思、缺陷查找和及時(shí)補(bǔ)救的功能。通觀我國各種制度和各類公共組織，似乎還沒有專門設(shè)立這樣一個(gè)類似的機(jī)構(gòu)。這對于信訪制度而言，可能意味著一種重要的改革機(jī)遇，如果信訪能夠承擔(dān)這樣的制度功能，就可能大大提高我國民主制度的整體水平。

　　三、信訪制度改革模式選擇

　　基于上述分析討論，筆者提出我國信訪制度改革舉措的三種構(gòu)想供選擇參考：

　�。ㄒ唬┘�中統(tǒng)一模式——大改模式

　　所謂集中模式，是指將現(xiàn)在分散的信訪機(jī)構(gòu)統(tǒng)一起來，形成一個(gè)專門處理信訪個(gè)案的專門委員會(huì)。具體來說，可以國外的議會(huì)監(jiān)察專員制度或行政監(jiān)察專員制度作為參照，建立我國的信訪委員會(huì)制度，將其集中放在全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)之下，與人大的其他專門委員會(huì)相并列。信訪委員會(huì)受理公民、法人和其他組織就行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法和司法行為是否合法、是否合理的各類案件，以調(diào)查、報(bào)告、公開、建議、調(diào)解等方式指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)以更有效率的方式作出更符合信訪人合法利益的改進(jìn)建議和指導(dǎo)。這種建議和指導(dǎo)不具有當(dāng)然的法律強(qiáng)制力，但其結(jié)論應(yīng)當(dāng)公開并受有關(guān)國家機(jī)關(guān)之尊重。信訪人有權(quán)于行政復(fù)議或行政訴訟之前、之后向信訪專員尋求救濟(jì)，但于行政復(fù)議和行政訴訟程序之中則不得進(jìn)行，除非法院認(rèn)為不屬于其受理范圍而予以駁回的情況。上述構(gòu)想的理由是：

　　首先，這種模式與我國憲政體制相符合：（1）我國《憲法》第二條規(guī)定：中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。憲法的這一規(guī)定，說明我國的權(quán)力機(jī)關(guān)各級人民代表大會(huì)，是人民行使當(dāng)家作主權(quán)力的機(jī)關(guān)，同時(shí)憲法還為人民參與國家生活規(guī)定了廣泛的參與渠道，上述規(guī)定恰恰與信訪制度的實(shí)質(zhì)目標(biāo)相吻合。（2）我國《憲法》第三條規(guī)定：中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。具體而言，人民代表大會(huì)享有選舉權(quán)、罷免權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、立法權(quán)、調(diào)查權(quán)、審議權(quán)等專項(xiàng)權(quán)力，這些權(quán)力的行使必須以民意和事實(shí)為基礎(chǔ)，而信訪個(gè)案則正好提供這樣的案件事實(shí)和民意信息，從而可以與人民代表大會(huì)制度相銜接。（3）我國《憲法》第七十條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)設(shè)立民族委員會(huì)、法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)、外事委員會(huì)、華僑委員會(huì)和其他需要設(shè)立的委員會(huì)。這一條說明我國人民代表大會(huì)下設(shè)的委員會(huì)可以按分工設(shè)置，這就為信訪委員會(huì)的建立留下可操作的空間。

　　其次，這種模式有利于信訪制度發(fā)揮功能優(yōu)勢：（1）信訪委員會(huì)設(shè)在人大，有利于發(fā)揮信訪的信息溝通功能，便于人民群眾反映民情民意，及時(shí)將好的建議提供給立法機(jī)關(guān)，制定出更加科學(xué)、更加合理的政策和法律。（2）從信訪的機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，可以脫離行政權(quán)力和司法權(quán)力的干涉，保持相對獨(dú)立性和客觀性，一方面利于對公民的合法權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)，另一方面也方便對行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。（3）信訪委員會(huì)成為專門受理信訪案件的機(jī)關(guān)，有利于信訪事業(yè)向?qū)�業(yè)化、規(guī)范化和現(xiàn)代化的方向發(fā)展，這樣可以集中處理熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，節(jié)省社會(huì)資源，提高工作效率。

　　再次，這種模式有利于國家的穩(wěn)定和發(fā)展：從目前我國的現(xiàn)實(shí)情況而言，正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，新的制度還沒有完全建立起來，舊的制度還在不同程度上發(fā)揮著作用，因此就更需要有一種開放的、靈活的機(jī)制來協(xié)調(diào)各種矛盾，減少對國家制度的沖擊力，確保社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。在這樣的前提下，建立一種穩(wěn)妥的制度來吸納社會(huì)的不滿，促進(jìn)社會(huì)公平就顯得尤為必要。對于信訪制度來講，其匯集信息、舒緩矛盾、矯正不公的制度功能正好可以發(fā)揮優(yōu)勢。

　　信訪委員會(huì)的角色定位是作為關(guān)心民間疾苦、聽取人民意見的渠道，向人民提供簡便、高效之權(quán)利救濟(jì)，監(jiān)督國家機(jī)關(guān)合法公正地行使國家公權(quán)力、協(xié)調(diào)國家機(jī)關(guān)之間的矛盾沖突。因此，信訪委員會(huì)制度的主要特點(diǎn)可以概括為：（1）以尊重和保障人權(quán)為制度的根本目標(biāo)，為信訪人提供高效而便捷的救濟(jì)。（2）信訪的主要目標(biāo)是解決問題，救濟(jì)權(quán)利，提高效率，而非找出違法行為和失當(dāng)行為的罪魁禍?zhǔn)�。�?）信訪委員雖無直接作出具有強(qiáng)制性決定的權(quán)力，但具有法定的調(diào)查權(quán)，責(zé)令被信訪的機(jī)關(guān)作出書面報(bào)告的權(quán)力，以及公開調(diào)查報(bào)告的權(quán)力。（4）信訪委員受理的案件范圍十分廣泛，使社會(huì)基層的不滿和不公正可以有渠道得到發(fā)泄和糾正。（5）信訪委員制度可以對執(zhí)法和司法起到補(bǔ)充作用和監(jiān)督作用。一方面信訪委員可以受理沒有向行政或司法機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)的行政申訴或起訴的案件，并可以以調(diào)解的方式處理違法和行為失當(dāng)，減輕司法系統(tǒng)的壓力；
另一方面，信訪對于進(jìn)行過司法救濟(jì)的案件仍有權(quán)力進(jìn)行再次處理，起到監(jiān)督司法的作用。（6）信訪委員不會(huì)造成對行政和司法的干涉。因?yàn)樾旁L委員不受理已經(jīng)處于司法程序之中的案件，同時(shí)由于信訪委員不具有執(zhí)法權(quán)和決策權(quán)，而只是通過建議、因而不會(huì)對行政權(quán)和司法權(quán)造成干涉。（7）信訪委員可以報(bào)告的形式向立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)提出建議，對于國家的制度構(gòu)建缺陷提出改善意見，完善國家整體的制度架構(gòu)。（8）信訪委員解決問題的手段是靈活多樣的，可以采取包括轉(zhuǎn)辦、督辦、調(diào)解、和解、獎(jiǎng)勵(lì)、批評、建議、調(diào)查、公開、安慰、撫恤等多種方式。（9）信訪委員會(huì)不受理民事案件，不涉及國家安全、軍事等國家事項(xiàng)，已經(jīng)處于行政、司法等處于之中的事項(xiàng)或案件，信訪委員會(huì)也不受理。

　�。ǘ�）以點(diǎn)帶面的整合模式——中改模式

　　所謂以點(diǎn)帶面的整合模式，是指將現(xiàn)在人大的信訪機(jī)構(gòu)作為總協(xié)調(diào)點(diǎn)，統(tǒng)一受理信訪案件，而其他部門的信訪機(jī)構(gòu)則作為人大信訪機(jī)構(gòu)派駐的工作部門，建立一種以人大信訪為中心、各部門信訪為具體負(fù)責(zé)辦事機(jī)構(gòu)的聯(lián)合模式。這樣設(shè)計(jì)的理由是：

　　首先，目前我國人大和各國家機(jī)關(guān)幾乎都有信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置，現(xiàn)成的組織和現(xiàn)成的人員是進(jìn)行整合的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，而將人大的信訪作為信訪體系的中心也有憲法上的依據(jù)。（同上）

　　其次，這樣的模式與我國目前的信訪制度容易接軌。我國目前的信訪機(jī)構(gòu)分散于各個(gè)國家機(jī)關(guān)，但各信訪機(jī)關(guān)之間卻沒有工作聯(lián)系，信訪案件的處理效率十分低下，這就不利于信訪制度統(tǒng)一優(yōu)勢的發(fā)揮。將人大的信訪機(jī)構(gòu)作為主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，再輔以各部門的信訪機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一對人大的信訪委員會(huì)負(fù)責(zé)，這樣配置的合理性在于可以將信訪資源進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)配，形成一個(gè)比較完整的信訪處理體系，

　　再次，這種模式的另一個(gè)好處是使現(xiàn)在不獨(dú)立的信訪機(jī)構(gòu)相對地超脫出來，不再對原來的國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，從而為信訪的公正和效率提供組織上的保證。

　�。ㄈ�）分別改進(jìn)的分散模式——小改模式

　　所謂分別改進(jìn)的分散模式，是在維持目前多系統(tǒng)并存的信訪格局前提下，制定統(tǒng)一的信訪程序法，將信訪案件的受理、處理、終結(jié)等一般過程以法律的形式規(guī)定下來，亦即以法律為形式統(tǒng)一各部門的信訪行為，不求機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一，但求整體行為的協(xié)調(diào)一致。這樣設(shè)計(jì)的理由是：

　　首先，目前我國沒有統(tǒng)一的《信訪法》，而只有國務(wù)院的信訪條例和某些部門的信訪規(guī)范。信訪機(jī)構(gòu)的層次不一，權(quán)力不一，如果制定出統(tǒng)一的信訪程序法，就可以在各部門之間進(jìn)行信訪案件管轄分配，按照誰主管、誰負(fù)責(zé)的原則處置，可以防止信訪案件的交叉，從而提高工作效率。

　　其次，這種模式與我目前的信訪格局最為接近，實(shí)施起來也較為方便，可以節(jié)省社會(huì)資源。

　　綜合對比上面三種模式，筆者以為從長遠(yuǎn)考慮第一種模式最為理想，這種制度的設(shè)計(jì)對于增強(qiáng)民主、提高效率、擴(kuò)大人民代表大會(huì)的職能、增加國家憲政制度整體的穩(wěn)定性和合理性上都有可取之處。但是這種模式是一種高層位的憲政制度改革，因而需要的前提條件也是很高的，一是需要配合我國的人大體制改革，二是需要培養(yǎng)和挑選高素質(zhì)的信訪專業(yè)人員，三是需要一定的過渡時(shí)間。相比之下，第二種模式則稍微現(xiàn)實(shí)一些，這種設(shè)計(jì)直接以我國現(xiàn)階段的信訪制度為基礎(chǔ)，突出在各種信訪機(jī)構(gòu)的斷裂處和交疊處進(jìn)行整合，明確主從關(guān)系，從效果上看，這種模式也可以基本上形成一個(gè)統(tǒng)一的局面。第三種模式側(cè)重于從信訪的內(nèi)在處理方式上進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范化，在明確分工的基礎(chǔ)上進(jìn)行程序上的統(tǒng)一。如果說前兩種方式是外延式的整合模式，則第三種可以看作是內(nèi)涵式的整合模式。就我國目前情況而言，第二種模式和第三種模式都具有一定的可操作性，并且這兩種模式都可以與第一種模式在未來的時(shí)期里互相銜接，同時(shí)也都可以為第一種模式的建立準(zhǔn)備條件。

　　※ 田文利，中國人民大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)博士研究生

　　[1] 參見應(yīng)星：《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，載《法學(xué)研究》2004年第3期。

　　[2] 參見趙凌：《國內(nèi)首份信訪報(bào)告獲高層重視》，載《南方周末》2004年月11月4日第 版，文中多次引用中國社會(huì)科學(xué)院研究員于建嶸的觀點(diǎn)。

　　[3] 關(guān)于基本權(quán)利的分類，請另參見韓大元主編《比較憲法學(xué)》，北京：高等教育出版社2003年出版，第161頁。

　　[4] 參見[英]卡爾·波普爾著、陸衡等譯《開放的社會(huì)及其敵人》，中國社會(huì)科學(xué)出版社 出版，第一卷，第1—14頁。（中國憲政網(wǎng)）

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