歐陽旻：鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主及其迷思——對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革問題的再思考
發(fā)布時間:2020-05-23 來源: 美文摘抄 點擊： 
2003年溫家寶總理在就職的記者招待會上談?wù)撧r(nóng)村稅費改革的時候，提到了秦暉先生提出的“黃宗羲定律”，即中國歷史上稅負(fù)愈減而愈多的問題。其實不僅稅負(fù)問題，政府人員精簡的問題又何嘗不是如此，愈精簡而愈多。究竟我們現(xiàn)在能夠真正走出歷史的怪圈？這同樣是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革最大的問題。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級改革的意見主要有兩個不同方向：一是主張擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主；
二則是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立縣政府的派出機構(gòu)――鄉(xiāng)公所。究竟何者為是？筆者除于2004年下半年在江西G縣進(jìn)行了一次實地調(diào)查，還就相關(guān)的問題進(jìn)行了理論上的深入思考，在此希望能與同仁共饗，以作拋磚引玉之用。
一、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革前提的兩個誤解
今天針對三農(nóng)問題最大的改革呼聲在于龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員人數(shù)和由此而帶來的財政難題，連前總理朱镕基也曾在公開場合下批評基層政府是“吃飯財政”。正因為這一點，不少談?wù)撪l(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的人開出的藥方是裁減甚至撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以為這樣就可以解決問題了。但是果真如此嗎？起碼筆者實地訪談的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在談到這一問題時，他們都無不強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重要性與不可替代性。畢竟這涉及到許多人的飯碗和養(yǎng)家糊口問題，其次恐怕還有社會穩(wěn)定的問題。再者，就算不論這種想法是否真的可行，也要問問其前提是否成立。因為討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革問題，從什么樣的前提出發(fā)往往決定著考慮問題的思路。當(dāng)前在這個問題上有兩個極為常見的誤解：一是認(rèn)為中國傳統(tǒng)的統(tǒng)治方式是“國權(quán)不下縣”，而現(xiàn)在政府一直延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，因此才帶來龐大的問題；
二是認(rèn)為現(xiàn)在的官民比例過高，不僅高于過去的歷朝歷代，而且也大大高于歐美西方國家。但是這兩種觀點其實都是把事實過于簡單化了，從而帶有很大的誤導(dǎo)性。因此下面首先要對此予以澄清。
首先是很多人談到的官民比例過高的問題。唐亞林在最近一篇名為〈美國的官民比例及其它〉的文章中指出（載于“世紀(jì)中國”網(wǎng)站），盡管統(tǒng)計資料的來源各不相同，但官民比例的數(shù)字大致差不離，如從縱向看，我國官民比例在漢代是1：7948人，唐代是1：3927人，明代是1：2299人，清代是1：911人，1949年是1：294人（一說是1：600人），而今天是1：30人（一說是1：28人）；
從橫向上看，1999年中國的官員比例是1：30人，印尼是1：98人，日本是1：150人，法國是1：164人，美國是1：187人。但此對官民比例的比較是否真的符合實際？唐指出上述數(shù)據(jù)很有誤導(dǎo)之嫌。從美國2000年出版的《公共行政的技藝（第八版）》（George Berkley & John Rouse, The Craft Of Public Administration, Eighth Edition, McGraw-Hill Higher Education, 2000, p. 2）一書中可以看出,美國的官民比例當(dāng)時就已創(chuàng)紀(jì)錄地達(dá)到了1：15人左右,而在9.11之后，官員人數(shù)就增加更多了。因此至少從表面上來看，美國的官民比不但不低于中國，反而還大大高于，因此用于各級政府的財政支出照樣占了大頭。當(dāng)然，實際情況絕非如此簡單。因為美國社會是高度分化的，人員流動、產(chǎn)業(yè)流通以及社區(qū)服務(wù)等都很發(fā)達(dá)，美國政府雇員人數(shù)很多并不能證明他們也是吃飯財政。比較的關(guān)鍵應(yīng)在于政府的財政支出都干什么去了。美國各層級政府的些財政開支主要用于為納稅人服務(wù)的公共安全、醫(yī)療保障、社會保險、教育項目、貧困救濟等領(lǐng)域，政府雇員的“人頭費”支出和日常的管理費用支出比例卻較低；
而在當(dāng)代中國去恰恰相反，“人頭費”支出和日常的管理費用支出在政府年度財政支出中所占比例奇高，用于普通公民和公共服務(wù)方面的財政支出比例卻非常低。這才是問題的關(guān)鍵所在，所以美國的官民比例雖高于中國，但他們卻并不是吃飯財政，這也可以反證中國很多“吃皇糧的”都是冗員。由此可見，僅僅根據(jù)政府人員的多寡來判斷一級政府的存在是否合理是驢唇不對馬嘴的。
這是橫向的比較，再來看縱向的比較。不少人把傳統(tǒng)的政權(quán)組織模式作為一個參照系，以此來論證撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性。這種看法也有相當(dāng)大的誤解性。這里首先要指出的是，不少人對于傳統(tǒng)社會有個“國權(quán)不下縣”的誤解，而且更值得注意的是持這樣觀點的人學(xué)者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革問題上，也往往傾向于撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而建立縣派出機構(gòu)，如溫鐵軍先生是一個代表。但問題是，正式官員到縣為止并不等于國權(quán)也完全如此。就如研究這個問題的學(xué)者（如秦暉先生是一個例子）指出的，從中國歷史來看，盡管國家正式官員只委派到縣一級，但是鄉(xiāng)間許多事務(wù)仍然要交由地方上的各式胥吏來處理。而且即便在有宗族組織存在的情況下，有兩項主要的政府功能始終是沒有放手的：其一是通過職役系統(tǒng)實施的稅收功能，其二是司法功能。因此雖然官員到縣為止，但是基層仍然有許多非正式的胥吏來處理事務(wù)，特別是財政方面的事務(wù)。這就是具有中國特色的“財權(quán)上收、事權(quán)下放”的自治，既然由胥吏來收財，由此引出的種種問題也常和此有關(guān)。把中國傳統(tǒng)的基層行政體制理解為是“與民無爭”、或自治型的世外桃源，那完全是一廂情愿的想象。事實上是正式官員雖然委派到縣一級，但是在縣以下，國家政權(quán)依然要依賴大量正式或非正式的胥吏來運作。由于缺乏制度性的制約，其中黑箱操作之處甚多，尤其在王朝末期國家治理能力削弱時，這些人往往危害甚烈。事實上不少學(xué)者都指出，歷來給中國農(nóng)民帶來最大負(fù)擔(dān)的不是“官”，而是那些似官非官的“胥吏”。從晚清直到現(xiàn)在，農(nóng)村基層政權(quán)中的“胥吏”始終遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于“官”，其禍害也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“官”。
而另一方面，現(xiàn)代社會是高度分化的，各項公共事務(wù)都很發(fā)達(dá)，故此傳統(tǒng)社會的正式行政停留在縣一級，而現(xiàn)代社會的卻延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因此簡單地以官員人數(shù)問題來審視現(xiàn)代國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否應(yīng)該存在的做法是不合理的，當(dāng)然，這也并不等于我們當(dāng)前的官員人數(shù)本身就是合理的，關(guān)鍵是要找到一個真正有意義的、可以提供比較的坐標(biāo)。這里有一個可資比較的參照就是人員的超編問題。在此特別要指出的是，許多人在虛構(gòu)出傳統(tǒng)社會“國權(quán)不下縣”的假象的同時，還忽視了另一個更嚴(yán)重問題，那就是嚴(yán)重的人員超編問題。這個問題實際上歷朝都很嚴(yán)重，本文由于主題的關(guān)系，把討論的焦點集中在基層、特別是縣以下的吏員上。一般的來說，國家正式定編的額員總是經(jīng)過了方方面面的考慮的，因此相對比較符合實際。但是不論是現(xiàn)在還是歷代，卻總是存在著大量的人員超編，從而造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，甚至反抗不絕的現(xiàn)象。
因為編外人員嚴(yán)格來說是不合法的，所以確切數(shù)字經(jīng)常很難真正對外公開。幸好曾擔(dān)任過鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手的李昌平給我們提供了一個當(dāng)代的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)：如湖北監(jiān)利縣容城財政所的實際工作人員140多人，超編100多人。也就是說，編外人員大概是正式定額的三四倍，這個數(shù)字是很驚人的，然而它比起歷代的情況來卻是小巫見大巫。傳統(tǒng)王朝的基層官員超編問題有多嚴(yán)重？吳思在其《血酬定律》一書中提到一個〈白員的勝利〉，那里有顧炎武談?wù)撁髂憷舻那闆r：“一役而恒六七人共之�！币簿褪钦f，一個位子有六七個人共用。顧炎武的估計并非夸張，就連公認(rèn)吏治較好的明初來說，這種情況也很嚴(yán)重。以明太祖朱元璋親自處理的一個案件來說，他于洪武十九年（1386年）一次就逮捕了松江府（下轄兩縣）的2871人。朱元璋形象地將他們稱之為“幫閑在官”，他本人估計，這些人“每府不下二千人”。算下來，每縣超編的“白員”約為定額的三倍之多�？紤]到這還是吏治較好的明初，所以顧炎武認(rèn)為明末時基層超編白員達(dá)六倍之多絕非夸張。因此吳思先生認(rèn)為，我們現(xiàn)在的情況比明初差一些，但比明末要好。這是比較符合實際的和實事求是的。
由此可見，現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吃飯財政”問題到底嚴(yán)重不嚴(yán)重，對于這一問題的判斷關(guān)鍵在于從哪個角度出發(fā)。如果和中國歷朝歷代比較的話，其實問題并不算很嚴(yán)重。如果和美國這樣的現(xiàn)代西方國家比的話，那就不能光看數(shù)字，否則就會得出似是而非的結(jié)論。有人就是單從數(shù)字出發(fā)，偷梁換柱，從而否定鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的必要性。應(yīng)當(dāng)看財政開支的實質(zhì)，從這個角度看的話，那我們的情況的確是比較糟糕的。在這個意義上，僅僅因為現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政具有吃飯財政的病癥，就認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身純粹是多余的，應(yīng)當(dāng)撤銷，這種說法是完全欠缺深思熟慮的。現(xiàn)在即使撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，地方上的事務(wù)也不可能完全散手不管，如計劃生育、法制、教育等問題。只要有人、哪怕是非正式的人員來處理這些問題，那就肯定要存在著吃相關(guān)的飯的問題，那最后就無法保證不產(chǎn)生大量的“白員”。在此情況下，吃財政飯的問題在任何時候都是無法避免的。由此可以看出，即便撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，也未必見得會減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，反而可能造成大量非正式的胥吏橫行，甚至惡化現(xiàn)存的問題。相反，由所謂的“鄉(xiāng)村自治”向“鄉(xiāng)村行政化”發(fā)展乃是現(xiàn)代國家建設(shè)的普遍情況，中國也難以例外。也只有這樣，才能真正避免大量“陋規(guī)陳習(xí)”的泛濫；
因此在現(xiàn)行體制的基礎(chǔ)上爭取擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，這應(yīng)當(dāng)是我們唯一的選擇。
潘維教授在他那篇〈質(zhì)疑“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”〉一文中，也對此種思路表示了質(zhì)疑。他不僅質(zhì)疑了所謂“裁官減負(fù)”、甚至取消基層政權(quán)就能解決現(xiàn)存的問題的做法，而且更質(zhì)疑擴大民主選舉可以解決這些問題的思路。潘維的一個重要立場是：政權(quán)延伸到鄉(xiāng)村的每個角落是構(gòu)成全世界所有“現(xiàn)代社會”的基本前提，沒有現(xiàn)代的農(nóng)村基層政權(quán)，中國就會倒退到1900年。因此，加強基層政權(quán)才是努力的方向�；鶎诱䴔�(quán)出了問題，解決的方法只能是改善基層政權(quán)，目的還是加強基層政權(quán)，而不是削弱或者取消基層政權(quán)。對于他的這一判斷，筆者基本贊同，其理由前面也基本闡明；
但是對于他在民主選舉問題上的看法則有不盡相同的理解。說不盡相同，是因為對于他所指出的“民主選舉”并不能解決一切問題，筆者也是贊同的，但是如果因此就走向另一個極端，徹底否定民主的積極意義，那也是不可取的。
更重要的是，潘教授所推崇的“法治”究竟如何才能推行。比如說在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治問題上，他所提倡的“上級政府應(yīng)當(dāng)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府恢復(fù)黨的紀(jì)律，恢復(fù)人事紀(jì)律，恢復(fù)財經(jīng)紀(jì)律，責(zé)成審計機構(gòu)嚴(yán)肅對待鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的審計工作，并執(zhí)行《行政許可法》、《行政訴訟法》，以分權(quán)制衡來改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在人事、財政事務(wù)上保持透明，制止其橫征暴斂、胡作非為。這些措施可以逐漸緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的冗員，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)�！痹卩l(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部“努力恢復(fù)農(nóng)村基層的黨務(wù)”和“努力恢復(fù)農(nóng)村內(nèi)部的政務(wù)”。這些意見當(dāng)然很好，但問題的關(guān)鍵是由誰來執(zhí)行？如果沒有選舉，當(dāng)然最后不是靠上級部門的監(jiān)督，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員自己來執(zhí)行。但是這能做得到嗎？先說前一努力，那是歷朝歷代都作了的，難道那時候沒有法？或法令的執(zhí)行不嚴(yán)格？就像前面所舉的朱元璋的例子，明太祖時期的嚴(yán)刑峻法是出了名的，其執(zhí)行之嚴(yán)到了殘酷的地步；
另外他還發(fā)動鄉(xiāng)老監(jiān)督官吏，允許鄉(xiāng)老捉拿“害民該吏”，官吏有敢違者“滿門抄斬”。但就這樣，那時候“幫閑在官”的超編白員都能達(dá)三倍之多，他的努力最后還是以失敗告終。沒辦法，這里有個信息不對稱的問題，上級官員不可能事事都過問，所以最終的實際行使權(quán)力還是要落到基層官員手里。而讓基層官員自己主動“制衡”自己的權(quán)力，讓行政“透明化”，這無疑是太過不切實際。誰能保證這些東西最后不變成新的走過場？李昌平本人所記述的棋盤鄉(xiāng)改革，僅是一個地方性的事件，但在省領(lǐng)導(dǎo)親自進(jìn)駐把關(guān)的情況下都不能善終，何論在全國范圍內(nèi)加以推行。
就此而言，擴大基層民主雖然不可能解決所有問題，但是如果不這樣的話，有些問題則可能永遠(yuǎn)都無法解決。認(rèn)為擴大民主就能夠使現(xiàn)行的許多問題迎刃而解，這當(dāng)然屬于空想；
但一昧地強調(diào)農(nóng)民素質(zhì)低（雖然這也有部分事實）從而徹底否定基層民主的訴求，這種做法也太過極端。應(yīng)當(dāng)辯證地看待這個問題。從根本上來說，擴大基層民主、乃至實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，這應(yīng)當(dāng)成為我們追求的政策目標(biāo)。當(dāng)然，在何時、及以何種方式來進(jìn)行則是一個可以另行考慮的問題。而那些鼓吹撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)的種種觀點則太過膚淺，不僅缺乏世界視野，而且還對中國傳統(tǒng)徹底誤解。他們似乎還不知道，傳統(tǒng)社會未派駐正式官員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級照樣有嚴(yán)重的超編問題，建立在這種認(rèn)識上的改革思路絕對會給中國基層社會帶來大害。明太祖采用了“瓜蔓抄”、活剝?nèi)似み@樣的極端做法都不能把他們根除掉，難道現(xiàn)在撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就能有什么更好的辦法嗎？
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前面強調(diào)了擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的必要性，但是另一方面，筆者卻還想強調(diào)，僅僅實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主本身并不能夠解決目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的最嚴(yán)重的問題――鄉(xiāng)鎮(zhèn)沉重的財政負(fù)擔(dān)和冗員問題。相反，倒有可能加重和惡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政。這樣說并非危言聳聽，要了解這一點，就要同時真正理解今天鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的性質(zhì)和所帶來的相關(guān)問題。
二、“鄉(xiāng)級政權(quán)”還是“鄉(xiāng)級派出政權(quán)”――鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主改革的“路徑依賴”問題
社會科學(xué)中、特別是有關(guān)制度變遷的“路徑依賴”學(xué)說是為大家所熟知的。同樣，我們討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主這樣大的制度變遷也不能忽視這一點。現(xiàn)行的農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府冗員充塞以及財政困難的的問題其實是三位一體，互為表里的。造成這些問題的原因，我們可以分成政治體制、行政制度和官員素質(zhì)等三方面的情況來考慮。如有些干部作風(fēng)腐敗、苛待群眾、甚至與黑勢力坑瀣一氣，像這樣的情況無疑與官員自身素質(zhì)的低下有關(guān)。而另一方面，許多官員之所以會明知故犯，無疑也是和政治體制上缺乏足夠的民主監(jiān)督有關(guān)，這些問題需要通過加強民主建設(shè)來解決。但是還有另外一層問題也是不可回避的，那就是現(xiàn)行行政體制下鄉(xiāng)一級政權(quán)定位的模糊性和尷尬性。
長久以來，人們有一個共識，那就是與傳統(tǒng)社會相比，當(dāng)代的中國政權(quán)前所未有的延伸到了鄉(xiāng)一級。這一判斷雖然大體上符合事實，然而也正是由于這一判斷的模糊性，掩蓋了一個同樣重要的問題，即國家政權(quán)是以怎樣的方式延伸到的鄉(xiāng)一級的。當(dāng)前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關(guān)及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)外，還有許多以上級垂直領(lǐng)導(dǎo)為主的派駐機構(gòu)，俗稱“七所八站”。當(dāng)然，在有的地方實際派出機構(gòu)可能更多。這種行政區(qū)劃的“條塊分割”問題乃與我們國家的歷史問題有關(guān)。建國后從蘇聯(lián)學(xué)來的計劃經(jīng)濟把全國視為一個大工廠，傾向于由廠部實行集中統(tǒng)一管理，每個部門都要一竿子插到底，形成了許多各自為政的“條條”。而由中共自根據(jù)地時期形成的“一元化領(lǐng)導(dǎo)”傳統(tǒng)，，強調(diào)地方要由黨委“大權(quán)獨攬”，這樣就形成了以各級黨委書記為核心的“塊塊”。在過去的領(lǐng)導(dǎo)層中，一直存在著“條條”與“塊塊”孰為主之爭。如毛澤東是“塊塊”的主要代表，而劉少奇是“條條”的主要代表。改革開放以來，雖然總的趨勢是權(quán)力更多地向地方下放了，但是條塊關(guān)系政策上卻依然時常搖擺不定。如在九十年代后期朱镕基總理為了加強國家稅收，實行分稅制，并將地稅、工商、煙草、鹽務(wù)、醫(yī)藥、技術(shù)監(jiān)督等部門相繼實行省以下垂直管理。這一政策對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級當(dāng)然也有很大影響。
盡管各級政府或多或少都會有一些條塊如何協(xié)調(diào)的問題，但是這個問題在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級表現(xiàn)得格外與眾不同。其最大的問題就是現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政幾乎完全缺乏自主性，所有部門的實權(quán)都掌握在縣一級。它們名義上實行雙重領(lǐng)導(dǎo)，可是最關(guān)鍵的人事權(quán)與財權(quán)都在縣里，所以所謂雙重領(lǐng)導(dǎo)形同虛設(shè)。我們可以舉一個大家所熟悉的例子，就是曹錦清先生在河南訪談時，一位鎮(zhèn)黨委書記對此問題的開誠布公：（見曹錦清的《黃河邊的中國》）
“從原則上講是‘條塊結(jié)合，以塊為主’，實際運作起來，卻是雜亂無章，盡是扯皮�！薄昂唵吸c說吧，凡是收錢的部門都抓到條的手中，凡是用錢的機構(gòu)都推給塊管�！毕穸悇�(wù)、工商、財政、電力這些部門當(dāng)然沒得說，肯定收歸上面，就是已經(jīng)下放的部門，如果有利可圖的話，也可能被縣里收歸。如其所在的開封縣19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)技站經(jīng)營狀況不錯，于是“縣農(nóng)技局就動腦筋，把這四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)技站收歸他們管�！倍腋蟮膯栴}是，盡管它們的人事權(quán)收歸上級部門手中，但是工資卻仍然要所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開出。這就必然給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府造成極大的負(fù)擔(dān)。
筆者在調(diào)查中所訪談的一位鎮(zhèn)黨委副書記過去在縣人大任職，他直言到了鄉(xiāng)下工作后才發(fā)現(xiàn)，其實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本就不能算一級政府，完全是縣級政府的派出機構(gòu)，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的根本任命權(quán)是掌握在上一級手中。相比之下，縣領(lǐng)導(dǎo)有權(quán)權(quán)力任命各個局長，可是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)其實就做不到這一點。另一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)公開自嘲是“光桿司令”，是“跑腿的”。他們坦言，即便想真心為農(nóng)民做一點實事，也只能是有心無力�？梢钥闯觯诂F(xiàn)狀之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺乏自主權(quán)，實際的主要功能就是兩項：收錢和計劃生育。他們在工作上也不得不處于十分被動的地位。事實上，近年來不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經(jīng)常發(fā)不出工資；
一些有正義感的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)辭職不干，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部流失外出打工，這些都已不是什么新聞了。更重要的是，現(xiàn)在所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)冗員充塞，其實主要就是來自這些“條條”部門，反而真正的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身的人員比例不大。這是一個常常被人們所忽視的問題。我們可以以李昌平所舉的棋盤鄉(xiāng)為例，向中央正式上報的情況如下：
全鄉(xiāng)吃本級財政飯的人有361人，其中鄉(xiāng)政府行政管理人員64人，教師165人，農(nóng)林水事業(yè)單位44人，文化體育廣播事業(yè)單位33人，衛(wèi)生系統(tǒng)30人，財政所21人，民政系統(tǒng)4人。
由上可以看出，真正的政府行政人員為數(shù)甚少，即使加上那些可能歸鄉(xiāng)里管的民政、文化廣播等事業(yè)單位，最多也不會超過半數(shù)。然而這只是向上匯報的數(shù)據(jù)，實際上眾所周知，那些有油水的條條單位往往還有大量超編人員，還包括各種所謂合同工和臨時工等。如上面財政所所上報的人數(shù)是21人，而李昌平書中另外提到的同縣容城財政所實際人員達(dá)140多人，相差之大，不難想見其中水分有多少。如果考慮到這一情況，則這些條條部門人員所占比例還要大得多。如果在這樣的背景之下擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，會產(chǎn)生什么樣的后果？選舉出來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長如果不想像過去那樣被牽著鼻子走的話，那么就只能陷于和這些條條部門以及縣級政府的嚴(yán)重對立之中；
可是很多基層工作如果真的離開了它們的支持的話，那也是無法進(jìn)行下去的�？上攵�，這只能給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理帶來更大的混亂。
這里還有一個問題是不可不提的，那就是教育這個特殊的條條部門。奇怪的事，但是今天大多數(shù)談?wù)撊r(nóng)問題的人卻很少談及這一問題，也許，是因為這個問題涉及到一個政治正確性吧，畢竟誰也無法否認(rèn)基礎(chǔ)教育對我們國家的重要意義。但是實際上，這個部門帶來的問題恐怕也是最多的。首先是龐大的人員與財政負(fù)擔(dān)問題，這個部門實際上占了鄉(xiāng)鎮(zhèn)開支的最大部分，其編制人員也最為龐大。我們也可以以近年來反映三農(nóng)問題最出名的幾部作品為例：李昌平所在棋盤鄉(xiāng)的例子前面已經(jīng)提到，教師約占總?cè)藬?shù)的一半。按照這個比例，實際開支肯定超過總財政支出的一半，因為現(xiàn)在教師的待遇比一般普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要好，也較有保障。即便在有些時候鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資停發(fā)，教師的一般也要得到優(yōu)先保證。曹錦清在河南的調(diào)查，所拜訪的幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都提到，用于教育方面的支出普遍占財政開支的60-70%甚至不敷支出。于建嶸所調(diào)查的湖南衡山白果鎮(zhèn)的情況，文教和衛(wèi)生事業(yè)的支出合計，占本級財政總支出的60%多。另外筆者在江西調(diào)查的情況也與此相類，可見這的確是全國范圍內(nèi)普遍的問題。所以，談?wù)撪l(xiāng)鎮(zhèn)一級干部隊伍龐大和吃飯財政問題，如果避談教育部門這個最大頭，無異于隔鞋瘙癢、無的放矢。
除了編制問題，還有嚴(yán)重的腐敗問題�；鶎咏逃块T絕不像有些人所想的那樣，是清水衙門，而是油水十足的單位。正因為這樣，教育部門這個“條條”也被牢牢地把持在縣教育局手中。首先是因為教師待遇相對較好，所以超編問題也存在。當(dāng)然，因為教師工作的特殊性，不是任何人都可以做的，所以名義上的超編倒不像有些部門那樣嚴(yán)重。但是教育局卻有其它辦法。近些年來，不少地方以教育正規(guī)化為名，清理鄉(xiāng)村民辦教師，而改以公辦教師代替，這加重了財政負(fù)擔(dān)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)。如李昌平提到，當(dāng)?shù)匾粋�民辦教師工資僅300元，而公辦教師卻要1000元左右，另外還有其它行政管理費用支出的增加�？紤]到教師工資本已占鄉(xiāng)鎮(zhèn)開支大頭的事實，則這樣的改革的后果可想而知。而且關(guān)鍵是在這種替換的過程中，究竟誰能上崗就不可避免地要涉及到腐敗的問題，最后上來的水平很低的關(guān)系戶不見得比民辦教師叫得更好，所以這種替換實質(zhì)上并不能提高教育質(zhì)量。筆者所調(diào)查的江西的情況與此大致相同，民間學(xué)者任不寐在黑龍江省的調(diào)查也是如此，可見這一問題也是具有普遍性的。另外，筆者在G縣調(diào)查時，正值學(xué)校放暑假，地方上中考招生之際。教育局領(lǐng)導(dǎo)與招生辦的官員在這段時間也格外忙，幾乎不停地下鄉(xiāng)。除了例行的吃喝之外，更重要的是，招生問題涉及到許多人和地方學(xué)校的切身利益，則其中暗箱不難想見。
由此可見，許多人在談及鄉(xiāng)鎮(zhèn)冗員充塞和吃飯財政問題時，把主要矛頭對準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員，這恐怕是找錯了靶子。筆者以為，教育部門才應(yīng)該是問題的第一位所在。這當(dāng)然絕對不是說基層教育不重要或不需要，而是說究竟什么樣的方式更可行，更符合鄉(xiāng)村承受能力，這個問題首先應(yīng)交由地方上來解決。而現(xiàn)行的制度不但沒有提高教育質(zhì)量，反而造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的最大負(fù)擔(dān)。更糟糕的是，由此而帶來的高昂學(xué)費反而造成了許多農(nóng)村子弟上不起學(xué)，這就與普及教育的本意完全背道而馳了，這一點也是目前不爭的事實。從這一角度來說，即使其它部門的“條條”不能下放，只要基層教育部門的權(quán)力能夠得到切實劃分，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難和農(nóng)民負(fù)擔(dān)也絕對可以減輕一大塊。當(dāng)然，如何保證這種權(quán)力不會被濫用，這又涉及到一個民主監(jiān)督的問題了。
綜上所述，目前我國鄉(xiāng)級政權(quán)的實質(zhì)是“鄉(xiāng)級派出政權(quán)”，這種情況嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能的正常運行。有人給鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革開出的藥方是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立縣派出機構(gòu)。如果這樣的話，其實大可不必了，因為現(xiàn)在實質(zhì)上就已經(jīng)與此無太大差別。這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)除了搜刮的功能，不能提供更多的東西。說得不好聽一點，這種情況跟過去歷代依靠胥吏治理鄉(xiāng)間事務(wù)的政策沒有本質(zhì)的區(qū)別。在這個意義上，現(xiàn)行的許多問題實在并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的問題，曹錦清先生在河南考察后所得出的一個結(jié)論是值得我們引為借鑒的：
在中國農(nóng)村基層政權(quán)之內(nèi)，經(jīng)�？梢杂龅筋^腦清醒的干部，但處在整個行政體制內(nèi)的他，卻不得不按照他所不滿的規(guī)律辦事。一方面，他們清醒地意識到這樣行為不對，另一方面，又無條件地按著不對的方式行事，這種思與行的分裂說明了什么問題呢？這是否表明我們現(xiàn)在的行政管理體制本身必須做一番重大的改革呢？我想是的。
如果就在這樣的情況下擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，只能造成更多扯皮現(xiàn)象，甚至造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運作的癱瘓。所以如果我們談?wù)撪l(xiāng)鎮(zhèn)體制改制，如何讓“鄉(xiāng)級派出政權(quán)”成為“鄉(xiāng)級政權(quán)”，這是一個不能回避的重要問題。否則的話，一切其它改革都會流于空談。但是另一方面，如果單只授予鄉(xiāng)級政權(quán)以實質(zhì)性權(quán)力，卻沒有擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的配套改革的話，同樣也不能解決問題。事實上，早些年鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府也曾經(jīng)擁有較多的自主權(quán)。但隨之出現(xiàn)的問題就是財政開支混亂，教師工資長期被拖欠，舉債無度等嚴(yán)重現(xiàn)象。因為這些問題實在很嚴(yán)重，所以上級才不得不收回鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的權(quán)限。這種“一放就亂、一收就死”的情況確實是我國體制改革一再發(fā)生的老問題。所在建立真正意義上的鄉(xiāng)級政權(quán)的同時，我們應(yīng)該記住阿克頓勛爵的名言：權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。正因為如此，所以筆者強調(diào)擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主有其不可替代的重要性，雖然它并不意味著解決所有問題。應(yīng)當(dāng)將擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主和建設(shè)獨立的鄉(xiāng)級政權(quán)的工作結(jié)合起來，這樣才能減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中可能的混亂。
不少人有一種誤解，認(rèn)為授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)以自治的實權(quán)會導(dǎo)致地方層級關(guān)系的失序，或重新洗牌。這當(dāng)然是誤解了自治的含義，現(xiàn)代民主社會的政府運作乃是建立在權(quán)力分工明確的基礎(chǔ)上的，即使實行地方自治也絕不等于所有權(quán)力全部下放。即便是像美國這樣的聯(lián)邦制國家，其基層政府仍然存在一個如何和上一級協(xié)調(diào)的問題，特別是在財政問題上，并不是什么都由地方上說了算的。問題的關(guān)鍵在于不同的層級要求明確的權(quán)力分工，把各種關(guān)系建立在法治的基礎(chǔ)上。而我國現(xiàn)在對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的架構(gòu)沒有明確的自治地位，政策時常搖擺不定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政毫無自主性，各種派出機構(gòu)名義上接受雙重領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)果縣里總是能夠變著法子把好的部門都收歸己有。從而造成基層財源的枯竭，在這樣的情況下，不但不能建設(shè)農(nóng)村，反而諸多破壞效應(yīng)。
為了更好地說明這一問題，我們可以看一下臺灣的例子，因為臺灣的基層權(quán)力關(guān)系與中國大陸是最相像的了。不過對于這個問題國內(nèi)似乎還很少有人注意，不少人反而有著這樣或那樣的誤解。有的人以為民主化之后的臺灣，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作就很暢通了；
而有的人則大肆渲染臺灣地方上的黑金問題。其實這些說法都有以偏概全之嫌。簡單的說來，臺灣的政府層級架構(gòu)和大陸比較相似，也包括中央、省?點擊此處閱讀下一頁)
直轄）市（98年后凍省）、縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所和縣轄市（通稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)市）等幾級。而且在運作上也都繼承了中國傳統(tǒng)的中央集權(quán)體制，不過這里只談鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的情況。自國民黨49年遷臺以來，絕大部分的時間鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義上有自治權(quán)，而實際上也是毫無實權(quán)�？h政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)握有絕對的控制權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的活動，幾乎事事都需要取得許可，諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃、年度預(yù)算以及人事任免等，均須呈報縣府核準(zhǔn)。因此毫不奇怪，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是財源枯竭，甚至連發(fā)工資都困難。民主化之后，地方自治的呼聲漸高，因此在九十年代先后兩次修改法令，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主權(quán)。但是由于許多人為的阻擾，導(dǎo)致改革力度有限，老問題沒有解決，反而產(chǎn)生許多新問題，其中最嚴(yán)重的就是猖獗的黑金問題。
對于臺灣的黑金問題，大陸的學(xué)者多有誤解，有些人認(rèn)為擴大基層民主本身、或鄉(xiāng)村宗族勢力等的存在就必然會導(dǎo)致這樣的問題，以此來質(zhì)疑鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主。這完全誤解了臺灣黑金的起因，事實上，無論是民主化還是傳統(tǒng)勢力的存在都不必然會導(dǎo)致黑金問題。比如說南韓，它的各種傳統(tǒng)勢力的構(gòu)成和性質(zhì)和中國是很相似的，而且它的民主化時間幾乎和臺灣同步，可是為什么韓國就沒有產(chǎn)生臺灣那樣的黑金政治呢？可見這些東西并不是產(chǎn)生黑金的要素。臺灣專門研究這一問題的學(xué)者的看法是，黑金問題的產(chǎn)生，實際上和臺灣獨特的政治競爭環(huán)境及制度缺失有關(guān)。過去在威權(quán)主義時代長期執(zhí)政的國民黨，九十年代后在民主選舉競爭中遭遇了民進(jìn)黨民粹式的激烈挑戰(zhàn)（這一點則和臺灣獨特的族群矛盾有關(guān)）；
由于國民黨過去沒有經(jīng)歷過實質(zhì)性的競爭，因此選舉動員能力較差。為了保住政權(quán)，國民黨絞盡腦汁，在地方上最大的動作就是和各種地方勢力結(jié)合，依托他們來拉票。而國民黨拉攏他們的資源恰恰就是建立在過去長期形成的行政架構(gòu)的基礎(chǔ)上，由于基層缺錢，而國民黨作為政權(quán)掌握者正好誘以金援，吸引各種地方勢力為它服務(wù)。結(jié)果導(dǎo)致了在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（甚至縣）一級幾乎無所不“黑”的現(xiàn)象。而南韓過去的獨裁者都為職業(yè)軍人出身，反而政黨組織不太發(fā)達(dá)（直到現(xiàn)在也是如此），因此不存在臺灣式黑金政治的基礎(chǔ)。由此可見，無論是民主還是地方勢力都不必然會導(dǎo)致黑金泛濫，關(guān)鍵是執(zhí)政者的處境與態(tài)度。
也正因為上述原因，所以臺灣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級改革在推行上遭到許多人為的扭曲，有諸多不盡人意之處。而現(xiàn)在的執(zhí)政黨民進(jìn)黨熱衷于族群政治，導(dǎo)致本應(yīng)有行政改革沒有進(jìn)展。說起來令人難以置信，以臺灣的經(jīng)濟發(fā)達(dá)程度，直到二十一世紀(jì)的今天，仍然有許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)窮困到發(fā)薪水都有困難。這恐怕要讓很多人都感到意外吧。地方資源如此枯竭，各種亂七八糟的黑金勢力不趁虛而入才怪呢？已經(jīng)“民主化”了的臺灣今天在“鄉(xiāng)政自治”上仍面臨諸多問題，而這些問題又和我們的問題如此相似，所以是很值得我們借鑒和思考的。
無疑，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主的確要涉及到許多環(huán)環(huán)相扣的問題，與單純精簡機構(gòu)比起來，這是一條更為復(fù)雜和困難的路，然而它也是一條更能徹底解決問題的道路。在這個問題上，既要求我們要懷抱理想的信念與勇氣，又要做到冷靜、慎密與周全的考察。（三農(nóng)中國）
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