李連江：信訪制度的缺陷與政治認(rèn)受性流失

　　說(shuō)明：2004年，李連江教授與張英洪曾合作開(kāi)展有關(guān)農(nóng)村信訪問(wèn)題的調(diào)查，此文系李連江教授執(zhí)筆，因當(dāng)時(shí)在調(diào)研中發(fā)生了一件非常意外的事件，為應(yīng)付當(dāng)時(shí)情勢(shì)，該文以張英洪之名刊發(fā)。后來(lái)張英洪出版《農(nóng)民權(quán)利論》時(shí)，已注明該文為李連江教授執(zhí)筆，并向李連江教授致謝。

　　信訪是我國(guó)憲法賦予公民的一項(xiàng)政治權(quán)利，信訪制度是一項(xiàng)有中國(guó)特色的政治參與制度，設(shè)立信訪制度的預(yù)期目標(biāo)是促進(jìn)執(zhí)政黨和政府與人民的聯(lián)系，從而增強(qiáng)人民對(duì)執(zhí)政黨和政府的信任，鞏固政治認(rèn)受性（一稱政治合法性）。建國(guó)以來(lái)，信訪曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)預(yù)期的作用。但是，我多年來(lái)對(duì)于農(nóng)民信訪活動(dòng)的關(guān)注特別是2004年5月到9月我參與中國(guó)社會(huì)科學(xué)院課題組集中對(duì)農(nóng)民進(jìn)省進(jìn)京上訪活動(dòng)的調(diào)查表明，本應(yīng)提高政治認(rèn)受性的信訪制度客觀上已經(jīng)成了認(rèn)受性流失的重要渠道。在一些地區(qū)，政治認(rèn)受性的流失已經(jīng)成為一個(gè)不可忽略的嚴(yán)重問(wèn)題；
在上訪農(nóng)民這個(gè)有增大趨勢(shì)的群體中，政治認(rèn)受性的流失已經(jīng)在孕育政治激進(jìn)主義的情緒、思想、行動(dòng)乃至組織，并在一些地區(qū)達(dá)到了危險(xiǎn)的地步。我認(rèn)為，改革現(xiàn)行信訪制度已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。我建議有關(guān)部門盡快召集有關(guān)專家學(xué)者進(jìn)行深入調(diào)查，指示長(zhǎng)期從事信訪工作的黨和國(guó)家工作人員總結(jié)工作中遇到的問(wèn)題，征求有代表性的上訪人員的意見(jiàn)，并綜合三方面的意見(jiàn)與智慧，制定信訪制度改革的宏觀方針和操作規(guī)范。

　　本調(diào)查報(bào)告分四個(gè)部分。第一部分解釋信訪導(dǎo)致政治認(rèn)受性流失的機(jī)制和標(biāo)志。第二部分分析導(dǎo)致信訪制度的設(shè)計(jì)目標(biāo)與實(shí)際效果背道而馳的政治觀念根源和制度根源。第三部分討論改革信訪制度的總體思路。結(jié)論探討信訪制度改革與中國(guó)共產(chǎn)黨新時(shí)期執(zhí)政綱領(lǐng)的有機(jī)聯(lián)系。

　　一、 信訪與政治認(rèn)受性的流失

　　政治認(rèn)受性指的是公民對(duì)于政府或執(zhí)政黨的主動(dòng)認(rèn)可。認(rèn)受不是簡(jiǎn)單的接受或服從，而是主動(dòng)的承認(rèn)和積極的支持。政治學(xué)家一般認(rèn)為政治認(rèn)受性有三個(gè)來(lái)源，一是工具性來(lái)源，即公民對(duì)于政府提供的良好服務(wù)回報(bào)以政治認(rèn)可和支持；
二是情感性來(lái)源，即公民因?yàn)閷?duì)于長(zhǎng)期存在的政治傳統(tǒng)和政治符號(hào)的感情認(rèn)同而對(duì)建立在這些傳統(tǒng)和符號(hào)基礎(chǔ)上的政權(quán)予以承認(rèn)和支持；
三是道義性來(lái)源，即公民因?yàn)橥ㄟ^(guò)參加公平公正的選舉而認(rèn)定政府組成人員代表人民的意愿從而對(duì)政權(quán)予以承認(rèn)和支持。

　　我之所以認(rèn)為目前的信訪已經(jīng)成為政治認(rèn)受性流失的渠道，是基于下面四個(gè)觀察。第一，與從來(lái)沒(méi)有參加過(guò)上訪的農(nóng)民相比，上訪農(nóng)民在開(kāi)始上訪的時(shí)候?qū)τ谥醒胝�府的信任程度和�?duì)于政治體制的認(rèn)同程度更高。原因很簡(jiǎn)單，上訪是有代價(jià)有風(fēng)險(xiǎn)的，如果沒(méi)有回報(bào)高于投入的信心，上訪就是非理性的選擇，而農(nóng)民的政治理性是無(wú)可置疑的。我在湖南等地的實(shí)地調(diào)查以及我掌握的大量農(nóng)民信訪材料都證明，上訪農(nóng)民絕大多數(shù)是無(wú)冕的民意代表，他們是農(nóng)民公認(rèn)的有正義感的人，同時(shí)也是對(duì)中央有較強(qiáng)信心的人。證據(jù)之一是，上訪代表中退伍軍人的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)村成年人口中退伍軍人的比例。我們知道，人民解放軍一直有政治大學(xué)校的優(yōu)良傳統(tǒng)，普通農(nóng)民經(jīng)過(guò)數(shù)年軍旅生涯，不僅學(xué)到軍事技術(shù)，更重要的是樹(shù)立起對(duì)國(guó)家、民族和政權(quán)的責(zé)任心和認(rèn)同�？梢哉f(shuō)，農(nóng)村的退伍軍人不僅僅是我國(guó)軍事意義上的預(yù)備隊(duì)，更是共產(chǎn)黨政權(quán)的政治預(yù)備隊(duì)。在這些農(nóng)民政治精英中，凝聚著對(duì)政權(quán)最自覺(jué)最主動(dòng)的認(rèn)同和支持，也凝聚著對(duì)國(guó)家、對(duì)民族、對(duì)人民最真誠(chéng)最崇高的責(zé)任感。證據(jù)之二是，上訪代表中有不少是農(nóng)民民主選舉產(chǎn)生的村委會(huì)主任和村民小組長(zhǎng)，這些上訪代表是獲得法律程序認(rèn)可的民意代表�？陀^地說(shuō)，上訪農(nóng)民大多數(shù)是農(nóng)村的政治精英，是政權(quán)民意基礎(chǔ)最活躍的部分。我在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),一些曾擔(dān)任過(guò)村支書和現(xiàn)任村支書的農(nóng)民,以及有一定文化程度并在外打過(guò)工的青年農(nóng)民構(gòu)成了上訪農(nóng)民代表中的重要力量.

　　第二，我的觀察和對(duì)信訪資料的分析表明，雖然在極少數(shù)情況下上訪農(nóng)民能夠相對(duì)順利地達(dá)到他們的預(yù)期目標(biāo)，從而不僅堅(jiān)定了他們對(duì)于信訪制度的信心，更鞏固了他們對(duì)于國(guó)家政治制度的認(rèn)同和對(duì)中央的信任，但是，在絕大多數(shù)情況下，上訪活動(dòng)對(duì)于上訪農(nóng)民的政治信任的影響呈現(xiàn)的是下面的模式：上訪的時(shí)間、到訪政府的層級(jí)與上訪人員對(duì)于中央政府的信任程度成反比。具體地說(shuō)就是：上訪的時(shí)間越長(zhǎng)，對(duì)中央的信任度越低；
走訪過(guò)的政府層級(jí)越高，對(duì)中央的信任度越低；
到北京上訪過(guò)的農(nóng)民，對(duì)中央的信任度最低；
到北京上訪次數(shù)越多、逗留時(shí)間越長(zhǎng)、走訪的部門越多，對(duì)中央的信任度越低。湖南省祁東縣上訪農(nóng)民劉某(女)已進(jìn)京上訪8次,走訪過(guò)中央10多個(gè)部門,她對(duì)筆者感嘆說(shuō)"到北京上訪也沒(méi)有用"。

　　第三，對(duì)中央的信任度與對(duì)政治體制改革的要求和對(duì)政治權(quán)利的要求強(qiáng)度成反比。改革我國(guó)的政治制度，改善對(duì)公民政治權(quán)利的保護(hù)，是執(zhí)政黨自覺(jué)的政治綱領(lǐng)。但是，來(lái)自民間的政治體制改革要求和政治權(quán)利要求，對(duì)于執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)不僅是一種政治壓力，更是人民對(duì)政權(quán)不滿的信號(hào)，是政治認(rèn)受性降低的標(biāo)志。我在湖南省一些地方對(duì)農(nóng)民上訪代表進(jìn)行訪談時(shí)，聽(tīng)到過(guò)不少已經(jīng)接近于建國(guó)前革命口號(hào)的說(shuō)法，也看到了上訪代表關(guān)于當(dāng)代農(nóng)民地位如同現(xiàn)代農(nóng)奴的論述。例如，一個(gè)上訪代表大聲疾呼，農(nóng)民必須組織起來(lái)，自己當(dāng)家作主。另一個(gè)上訪代表指出，農(nóng)民必須獲得與地方政府平等的政治地位，否則就無(wú)法擺脫被奴役的處境。還有一個(gè)上訪代表說(shuō)，農(nóng)民必須成立農(nóng)會(huì)，否則就永遠(yuǎn)不能保障自己的合法權(quán)益，無(wú)法保障自己的人權(quán)和尊嚴(yán)，永遠(yuǎn)被當(dāng)成是"后娘養(yǎng)的"而遭受歧視甚至虐待。在這些激昂的言論背后，是對(duì)于上級(jí)政府乃至中央不能言行一致、無(wú)力保證政策法律得到忠實(shí)執(zhí)行的深深失望。而直接導(dǎo)致這失望的就是在上訪中遭遇的種種挫折、打擊、失敗甚至血腥鎮(zhèn)壓。湖南省寧鄉(xiāng)縣道林鎮(zhèn)農(nóng)民減負(fù)代表?xiàng)钴S進(jìn)回想自己根據(jù)黨中央國(guó)務(wù)院減負(fù)文件精神抵抗縣鄉(xiāng)"土政策"卻被判刑時(shí)說(shuō)："判刑的是楊躍進(jìn)，侮辱的是共產(chǎn)黨"。

　　第四，對(duì)政治體制改革的要求強(qiáng)度和對(duì)政治權(quán)利的要求強(qiáng)度與政治激進(jìn)主義傾向和反體制傾向的強(qiáng)度成正比。根據(jù)我掌握的材料，絕大多數(shù)上訪代表仍然堅(jiān)持在體制內(nèi)維權(quán)，他們聲稱上訪不能"違法"，相信"中央一定會(huì)為上訪的農(nóng)民作主"。但是不可否認(rèn)的是，一些上訪代表，特別是到京上過(guò)訪的農(nóng)民，已經(jīng)與體制漸行漸遠(yuǎn)，甚至到了離心離德以至于對(duì)抗的地步。一個(gè)多年上訪處處碰壁的農(nóng)民，在公開(kāi)信中聲稱要發(fā)動(dòng)一場(chǎng)民主革命。不少上訪信已經(jīng)直言不諱地流露了農(nóng)民走向暴力抗?fàn)幧踔料Ｍ�改朝換代的心理傾向。有個(gè)別上訪農(nóng)民甚至認(rèn)為"只有改朝換代農(nóng)民才有出頭之日"。湖南省洞口縣醪田鎮(zhèn)湛田村上訪農(nóng)民米某在上訪信中稱要"推翻長(zhǎng)期壓在自己頭上的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)利益共同體的暴力集團(tuán)三座大山，徹底砸碎他們剝奪弱勢(shì)群體人權(quán)的一切精神枷鎖，（使農(nóng)民）在法律上真正享受到國(guó)家憲法賦予公民的自由權(quán)。" 雖然目前我不清楚這些言論是否已經(jīng)轉(zhuǎn)化為行動(dòng)，但是據(jù)我了解，北京的所謂上訪村已經(jīng)有人在進(jìn)行"組黨"的工作。上訪成為政治激進(jìn)主義思想、激進(jìn)主義行動(dòng)、乃至激進(jìn)主義政治組織之溫床的危險(xiǎn)，已經(jīng)不是未雨綢繆的遠(yuǎn)慮，它已經(jīng)成了執(zhí)政黨必須面對(duì)必須處理的近憂。我在這里大聲疾呼"狼來(lái)了"，因?yàn)槲乙呀?jīng)確鑿地看到了它的身影。如果我因?yàn)楹ε卤恢肛?zé)謊報(bào)軍情、危言聳聽(tīng)、嘩眾取寵而沉默，那就是對(duì)國(guó)家民族的不負(fù)責(zé)任，也是對(duì)那些正在走向政治激進(jìn)主義懸崖的農(nóng)民兄弟的犯罪。十六屆四中全會(huì)提出要"鼓勵(lì)和保護(hù)黨員講真話、說(shuō)心理話"。同樣，作為學(xué)者，我們也應(yīng)該出于社會(huì)責(zé)任和學(xué)術(shù)良知去探討真問(wèn)題、研究真學(xué)問(wèn)。

　　必須指出，上訪的種種負(fù)面影響，并不限于直接參加上訪的人。絕大多數(shù)農(nóng)民或許不言不語(yǔ)，但他們對(duì)于發(fā)生在身邊事情的是關(guān)注的，對(duì)于上訪人員的經(jīng)歷是清楚的。上訪農(nóng)民經(jīng)歷的失望乃至幻滅，不可避免地會(huì)影響感染其他農(nóng)民。我在湖南各地調(diào)查時(shí)看到，聲討烏天黑地的并不僅限上訪代表，那些從來(lái)沒(méi)有上訪的"良民"一樣是義憤填膺。組建"反腐部隊(duì)"的農(nóng)民，并不是上訪代表，他們中的很多人沒(méi)有參加過(guò)上訪，但他們從上訪代表的遭遇得出了比上訪代表更激進(jìn)的結(jié)論。

　　二、 現(xiàn)行信訪制度的缺陷

　　現(xiàn)行信訪制度成了政治認(rèn)受性流失的渠道，是因?yàn)樗�有根本性的缺陷。從政治思想角度看，信訪的觀念基礎(chǔ)不是民主，也不是以民為本，而是中國(guó)的封建人治傳統(tǒng)。一個(gè)"上"字，就泄露了君重民輕、官上民下的天機(jī)。設(shè)立信訪制度的初衷是建立一條民意"上達(dá)"的渠道，而不是民意"表達(dá)"的渠道。這個(gè)制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和階級(jí)斗爭(zhēng)時(shí)代是能夠起到一些積極作用的，原因是那個(gè)時(shí)代的民怨往往是因?yàn)樽罡邲Q策的失誤。上訪高峰的出現(xiàn)與中央路線的轉(zhuǎn)變是同步的，并且隨著中央政策的轉(zhuǎn)變而消失。這種冤有頭債有主的信訪，不會(huì)從根本上傷害政治認(rèn)受性。這正是我們?cè)谖母锝Y(jié)束后看到的現(xiàn)象。但是，在這種馭民的思路下建立的信訪，到了以規(guī)則平等、程序正義和利益團(tuán)體為根基的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，到了掌握國(guó)家政權(quán)的共產(chǎn)黨不能再以贏得內(nèi)戰(zhàn)為其政治認(rèn)受性的主要根基的時(shí)期，到了革命黨必須轉(zhuǎn)變成執(zhí)政黨的時(shí)刻，就必然出現(xiàn)捉襟見(jiàn)肘、南轅北轍的現(xiàn)象。

　　之所以如此，就是因?yàn)樵隈S民乃至人治的理念上建立起來(lái)的信訪制度沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力主體�，F(xiàn)代政治制度的基本特點(diǎn)是立法、行政、司法權(quán)力的分割與相互制約。信訪部門在政治理性上只能隸屬于集中并表達(dá)民意的立法部門。把信訪局設(shè)立在掌握行政權(quán)的政府的各個(gè)職能部門，只不過(guò)是相當(dāng)于把掛在封建衙門外的那面鳴冤的鼓變成了一個(gè)辦公室，根本無(wú)法解決對(duì)于行政權(quán)力的監(jiān)督問(wèn)題。目前的信訪部門是游移在政府體制內(nèi)的一塊異物，是以科層制為主要標(biāo)志的現(xiàn)代國(guó)家制度內(nèi)的一件古董。農(nóng)民往往只看到它異類的一面，但看不到它因?yàn)楫愵惗�被政府體制冷落排斥的一面；
農(nóng)民往往只看到它似曾相識(shí)的傳統(tǒng)面目，而看不到它已經(jīng)落伍時(shí)代百無(wú)一用的內(nèi)涵。結(jié)果，農(nóng)民往往是在虛幻的信心支配下進(jìn)入信訪過(guò)程，之后才發(fā)現(xiàn)信訪局雖多，但個(gè)個(gè)是似有實(shí)無(wú)的假門，似開(kāi)實(shí)閉的偽窗。信訪活動(dòng)本來(lái)是《憲法》和國(guó)務(wù)院《信訪條例》承認(rèn)的政治參與，但實(shí)際上經(jīng)常被地方政府視為鬧事甚至敵對(duì)行動(dòng)而無(wú)情打擊甚至血腥鎮(zhèn)壓。因?yàn)榈胤秸�府輸不起，直接�?dǎo)致了上訪農(nóng)民的輸不起。在地方政府的高壓和暴力下面，農(nóng)民一旦由于對(duì)上級(jí)政府特別是中央的高度信任而上訪，就會(huì)被地方政府逼入要么徹底認(rèn)輸、認(rèn)打、認(rèn)罰、冤沉大海，要么與地方政府對(duì)抗到底不共戴天的絕境。因?yàn)樗麄儗?duì)中央有信心，上訪農(nóng)民普遍低估上訪的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)，所以，一旦上訪，幾乎必然遭遇失望。面對(duì)各種挫折、屈辱、打擊和失敗，有些上訪農(nóng)民吞下了找不到正義的苦果。但是，也有不少上訪農(nóng)民拒絕接受不正義。他們愈挫愈奮，百折不回。他們的抗?fàn)幮睦砗托袆?dòng)，就象是高山上的一個(gè)雪球，一旦滾動(dòng)起來(lái)，遭遇的每個(gè)阻擋和挫折都轉(zhuǎn)化成繼續(xù)滾動(dòng)的動(dòng)力。我的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少到京上訪的人的主要控訴已經(jīng)不是最初促使他們上訪的冤屈，而是上訪過(guò)程中遭受的打擊，這就是上訪雪球效應(yīng)的鐵證。另外，上訪農(nóng)民在上訪過(guò)程中實(shí)現(xiàn)橫向聯(lián)合，已經(jīng)是相當(dāng)普遍的情況。在不同地區(qū)農(nóng)民缺乏合法聯(lián)合渠道的情況下，這種自發(fā)的垮地區(qū)聯(lián)合對(duì)于無(wú)法掌握情況的地方政府是個(gè)現(xiàn)實(shí)的威脅。湖南省桃江縣上訪農(nóng)民熊某聲稱認(rèn)識(shí)鄰近數(shù)縣上訪農(nóng)民，并能動(dòng)員成千上萬(wàn)農(nóng)民聯(lián)合上訪行動(dòng)。我在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)上訪精英們大都與外村外鄉(xiāng)外縣外市外省的上訪農(nóng)民代表彼此保持聯(lián)系。

在實(shí)際運(yùn)行中，信訪已不再是連接人民與政府的橋梁，而異化為農(nóng)民敗家的不歸之路、怕死莫入的地獄之門。在湖南省，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))有的信訪工作人員在接待索取農(nóng)民負(fù)擔(dān)文件的上訪農(nóng)民時(shí)首先提出的問(wèn)題居然是"你怕不怕死"！如果這還不足以說(shuō)明問(wèn)題，那么我們看看有多少上訪農(nóng)民遭到刁難、辱罵、罰款、抄家、批斗、毒打、追捕、關(guān)押、勞教、起訴、判刑、甚至謀殺。對(duì)于政治體制來(lái)說(shuō)，上訪制度是警報(bào)系統(tǒng)，而上訪農(nóng)民是政權(quán)免疫系統(tǒng)不可或缺的白細(xì)胞。不少地方黨政官員因?yàn)樯显L對(duì)他們的政績(jī)和仕途造成威脅而打擊上訪農(nóng)民，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，對(duì)于國(guó)家政治體系的破壞不亞于自毀長(zhǎng)城。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)90年代中后期到21世紀(jì)初，上訪農(nóng)民代表被地方和基層政府政府關(guān)押和判刑的比較普遍。1999年12月山西青年農(nóng)民李綠松因上訪反映村小學(xué)建筑中的經(jīng)濟(jì)濟(jì)問(wèn)題等情況，竟然被公安機(jī)關(guān)抓到看守所嚴(yán)刑拷打，并被慘無(wú)人道地割掉了舌頭。有的上訪農(nóng)民代表竟被法院以各種罪名判刑。2002年10月11日河南省唐河縣法院就以"聚眾擾亂社會(huì)秩序罪"將反映該縣上屯鎮(zhèn)張清寨村財(cái)務(wù)不清、村民選舉等問(wèn)題的上訪代表岳春栓、張明才、謝志法等5人分別判處有期徒刑2至5年。在湖南調(diào)查時(shí)，我發(fā)現(xiàn)寧鄉(xiāng)、衡陽(yáng)、安仁、漣源、湘陰、宜章、溆浦等縣的上訪農(nóng)民代表都不同程度地遭到毒打、追捕、關(guān)押和判刑。寧鄉(xiāng)縣上訪農(nóng)民崔某因減負(fù)上訪自1999年被派出所追捕外逃至今已5年不敢回家；
被判刑5年的安仁縣上訪減負(fù)農(nóng)民代表張某去年釋放后一直憤憤不平，他在接受筆者訪談時(shí)稱自己曾發(fā)誓要伺機(jī)"炸毀不公正的人民法院"，但看到今年中央一號(hào)文件后改變了想法，他感到中央對(duì)農(nóng)村的政策好起來(lái)了，就決心通過(guò)合法途徑去申訴；
溆浦縣年近70的農(nóng)民代表張某宣傳中央的減負(fù)政策，深受村民擁戴，但為縣鄉(xiāng)政府所不容，2001年被縣法院判處有期徒刑7年，在當(dāng)?shù)匾�起極大反響。

　　三、 信訪制度的改革思路

　　改革信訪制度的總體思路是把民意的"上達(dá)"轉(zhuǎn)變?yōu)槊褚獾?表達(dá)"。具體方案是，一方面把針對(duì)一府兩院工作的信訪全部集中到各級(jí)人民代表大會(huì)；
另一方面是把針對(duì)各級(jí)黨委和黨的干部的信訪全部集中到各級(jí)黨的代表大會(huì)。把信訪與人民代表大會(huì)制度和黨代表常任制相結(jié)合，就使各層級(jí)各選區(qū)的人大代表與黨代表有了一項(xiàng)新的具體職責(zé)，他們有法律和黨紀(jì)賦予的言論免責(zé)權(quán)和調(diào)查權(quán)，也有義務(wù)對(duì)信訪反映的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查，并依據(jù)調(diào)查向成為信訪對(duì)象的黨委和一府兩院提出質(zhì)詢，直至向嚴(yán)重瀆職、失職、甚至涉嫌違法犯罪的的領(lǐng)導(dǎo)干部提出罷免動(dòng)議。這樣，不僅使信訪工作獲得一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力主體，同時(shí)也使信訪工作具備了應(yīng)有的問(wèn)責(zé)性，即向人民負(fù)責(zé)的特質(zhì)。人民有意見(jiàn)表達(dá)時(shí)，不再是通過(guò)信訪向政府職能部門"上達(dá)"，而是通過(guò)由他們直接或間接選舉產(chǎn)生的人民代表和黨代表平等地向執(zhí)政黨和政府"表達(dá)"。作為廣義的民意代表，人民代表和黨代表有權(quán)利也有義務(wù)在人民與黨和政府之間發(fā)揮溝通作用。如果他們失職，將面臨選舉的考驗(yàn)和問(wèn)責(zé)；
如果他們盡職，他們享有法律和黨紀(jì)的保護(hù)。這樣，信訪就會(huì)成為人民代表大會(huì)制度與黨代表常任制建設(shè)的一股健康的生命之泉，而這兩項(xiàng)制度的不斷發(fā)展和完善將為鞏固和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)提供最有力的民意保障和認(rèn)受性基礎(chǔ)。信訪將成為選舉制度和公民選舉參與不斷提升的動(dòng)力，不稱職的人民代表和黨代表終將落選，政治可靠具備民意代表能力的公民將逐步當(dāng)選。隨著公民表達(dá)民意的訴求日益由信訪轉(zhuǎn)向選舉，轉(zhuǎn)向與民意代表的溝通，選舉也就會(huì)逐步成為信訪的出路和渠道。不管怎么說(shuō)，信訪總有非制度化政治參與的色彩，因此用日益健全的選舉政治逐步吸納消化傳統(tǒng)留給我們的信訪制度，應(yīng)該成為我國(guó)政治制度建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容和目標(biāo)。

　　按照上述思路改革信訪制度，不僅符合政治體制現(xiàn)代化的政治理性，而且有現(xiàn)實(shí)操作性。這項(xiàng)改革雖然不能在化解信訪問(wèn)題上起到立竿見(jiàn)影的作用，但是它能在制度設(shè)計(jì)層面理順民意表達(dá)與政治監(jiān)督的關(guān)系。這項(xiàng)改革也將對(duì)人代會(huì)和黨代會(huì)制度的建設(shè)起到資源作用。將目前散存在各職能部門的信訪資源合并到人代會(huì)和黨代會(huì)，將為兩會(huì)的制度建設(shè)提供大量物質(zhì)資源、人力資源和政治資源，將為人民代表和黨代表的逐步專職化和與此相應(yīng)的兩會(huì)的逐步實(shí)質(zhì)化創(chuàng)造資源和職責(zé)兩方面的條件。另外，把信訪集中到兩會(huì)后，可以建立一套統(tǒng)一的科學(xué)的信訪登記體系和檢索體系，不僅可以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)信訪量，而且可以節(jié)約大量的社會(huì)資源，克服目前信訪人員盲目投訴、反復(fù)投訴、多方投訴造成的巨大資源浪費(fèi)和政治信任流失。

　　結(jié)論：信訪與共產(chǎn)黨在新時(shí)期的執(zhí)政綱領(lǐng)的有機(jī)聯(lián)系

　　改革信訪制度，把信訪從民意"上達(dá)"轉(zhuǎn)化為民意"表達(dá)"的歷史任務(wù)已經(jīng)落在中國(guó)共產(chǎn)黨新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的肩上。十六大以來(lái)信訪量的激增，是過(guò)去積累問(wèn)題的可控制的爆發(fā)，更是廣大人民對(duì)新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)人寄予厚望的集中體現(xiàn)，是廣大人民對(duì)胡錦濤同志提出的"立黨為公，執(zhí)政為民"這一共產(chǎn)黨在新時(shí)期執(zhí)政總綱衷心認(rèn)同與支持的集中體現(xiàn)。文革以后百?gòu)U待興，冤案如山，進(jìn)京上訪者似海如潮。但是，以鄧小平同志為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體成功地化危機(jī)為轉(zhuǎn)機(jī)，不僅消化了文革對(duì)政治認(rèn)受性造成的巨大沖擊，而且通過(guò)改革開(kāi)放發(fā)展經(jīng)濟(jì)為共產(chǎn)黨的認(rèn)受性開(kāi)辟了一個(gè)巨大的工具性來(lái)源。以江澤民同志為核心的黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體繼承并卓有成效地推動(dòng)了前人的偉大事業(yè)，通過(guò)保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步高速發(fā)展鞏固并拓寬了政治認(rèn)受性的工具性來(lái)源，也為以胡錦濤同志為總書記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步開(kāi)拓政治認(rèn)受性的道義來(lái)源創(chuàng)造了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　十六屆四中全會(huì)空前地作出了加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的戰(zhàn)略抉擇，并把和諧社會(huì)建設(shè)擺在重要位置，提出"堅(jiān)持把最廣大人民的根本利益作為制定政策、開(kāi)展工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)"，"高度重視和維護(hù)人民群眾最現(xiàn)實(shí)、最關(guān)心、最直接的利益，堅(jiān)決糾正各種損害群眾利益的行為"，"建立健全社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，引導(dǎo)群眾以理性合法的形式表達(dá)利益要求、解決利益矛盾，自覺(jué)維護(hù)安定團(tuán)結(jié)"。最近，胡錦濤同志對(duì)信訪工作表示了極大的關(guān)注，在他的批示下，2004年8月中央建立了集中處理信訪突出問(wèn)題及群體性事件聯(lián)系會(huì)議制度。這充分體現(xiàn)了胡錦濤同志時(shí)刻把人民利益放在至高無(wú)上地位的一貫作風(fēng)，也彰顯了他"權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀"的堅(jiān)定決心。在黨和國(guó)家政治制度建設(shè)方面，胡錦濤同志敏銳地抓住了最核心的問(wèn)題，那就是必須建立健全廣大黨員廣大人民表達(dá)他們政治意愿的制度化渠道，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家政權(quán)永遠(yuǎn)穩(wěn)固地建立在民意的磐石上。人民的主動(dòng)認(rèn)同和積極支持，是永遠(yuǎn)不倒的長(zhǎng)城，是永遠(yuǎn)無(wú)法攻破的堡壘。

　　在政治認(rèn)受性的三大來(lái)源中，道義根源被廣泛認(rèn)為是最可靠的來(lái)源。有了穩(wěn)固的道義根源，政府就有了巨大的糾錯(cuò)空間，政策的一時(shí)失誤將得到人民的諒解，經(jīng)濟(jì)的一時(shí)不振將得到人民的理解。把"立黨為公，執(zhí)政為民"這一執(zhí)政總綱具體化為切實(shí)可行、合理有效的政黨制度和政府制度，保障公平、法治、憲政和民主，將為執(zhí)政黨開(kāi)掘出一個(gè)永不干涸的認(rèn)受性源泉，這是共產(chǎn)黨的百年大計(jì)。把信訪制度與黨代會(huì)制度和人代會(huì)制度有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，是實(shí)現(xiàn)這一歷史性制度建設(shè)和制度轉(zhuǎn)型的可操作的第一步。它看起來(lái)是一小步，但歷史將證明它是朝正確方向邁出的一大步。

　　2004年11月

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