朱明熙:“三農(nóng)問題”到底應(yīng)當(dāng)如何緩解？
發(fā)布時間:2020-05-24 來源: 美文摘抄 點擊： 
[內(nèi)容提要] “三農(nóng)問題”的癥結(jié)究竟何在？本文首先對目前理論界實務(wù)界影響比較大的農(nóng)村人多地少，經(jīng)濟落后和“城鄉(xiāng)二元分割”說、農(nóng)村縣鄉(xiāng)基層政府養(yǎng)人太多，“生之者少，食之者眾”，使基層政府變異為“掠奪性政府”說、九四年“分稅制”改革財力過分集中說進行了評析，認(rèn)為這些觀點雖然從不同角度進行了分析，并提出了不少有見地的政策建議，但似乎沒有抓到根本。我們認(rèn)為“三農(nóng)問題”的根源在于小農(nóng)經(jīng)濟與大市場的內(nèi)在矛盾，以及由于種種原因，尤其是基本公共品過度“市場化”的傾向，各級政府沒有很好地承擔(dān)起應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的提供農(nóng)村基本公共品的責(zé)任。因此，我們的政策建議主要是，以各種合作社和專業(yè)化組織，把數(shù)以億計的“一家一戶”的分散的勢單力薄的小農(nóng)經(jīng)濟聯(lián)合起來與大市場相對接，通過發(fā)展現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移農(nóng)民、富裕農(nóng)民。堅持“分稅制”改革的方向，按照“事權(quán)、財權(quán)、財力相統(tǒng)一”的原則，合理調(diào)整各級政府的事權(quán)劃分，加大對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付力度，盡快改變農(nóng)村基層政府公共品供給能力匱乏的狀況。以“以人為本，執(zhí)政為民”觀和科學(xué)發(fā)展觀、“和諧社會”觀提高基層黨組織和政府的執(zhí)政理念，以民主、科學(xué)、法制、監(jiān)督以及公共財政等制度的建設(shè)和完善，規(guī)范、優(yōu)化基層黨組織和政府的執(zhí)政行為。
關(guān)鍵詞：三農(nóng)問題、合作化、農(nóng)村公共品、優(yōu)化政府
近年來“三農(nóng)問題”的嚴(yán)重性已引起上上下下的高度重視，對此，不少專家學(xué)者以及政府官員都從不同角度進行了分析，并提出不少有見地的政策建議。但這些分析是否真正站得住腳，其政策建議是否真正可行，卻有進一步思考的必要。
一、對目前流行的幾種觀點的思考
目前理論界實務(wù)界影響比較大的分析建議主要有：
1、農(nóng)村人多地少，經(jīng)濟落后和“城鄉(xiāng)二元分割”說。該觀點主要認(rèn)為，我國人多地少，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值目前僅占全國GDP的14％左右，農(nóng)民人均耕地面積僅有1.41畝左右，極度稀缺的土地資源和極度龐大的農(nóng)業(yè)人口很難使農(nóng)民在一畝三分田上富裕起來，也很難使當(dāng)?shù)鼗鶎诱ㄟ^稅費籌資提供當(dāng)?shù)剞r(nóng)民所需要的基本公共品。加之在教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面長期實行的“城鄉(xiāng)二元分割”以及“重城市，輕農(nóng)村”的不公平的制度與政策，使當(dāng)?shù)鼗鶎诱狈Ρ匾呢斄μ峁M足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民所需要的義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施等基本公共品。
這的確是反映目前農(nóng)村現(xiàn)狀并具有相當(dāng)說服力的一種觀點。但這一觀點也存在一個人們無法解釋的困惑。即，在改革開放以前，我國經(jīng)濟基礎(chǔ)，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)那么薄弱，不管是農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)在，但那時當(dāng)?shù)卣畢s可以提供基本上滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民所需要的義務(wù)教育、公共醫(yī)療、五保戶、基礎(chǔ)設(shè)施等基本公共品，而在農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值都大大增加，農(nóng)民收入也大大增加，政府財力也大大增加的今天，卻反而出現(xiàn)農(nóng)民“上學(xué)難，看病難，用水難、五保難、農(nóng)田水利難、公路建設(shè)難”等問題呢？為什么在中國廣大農(nóng)村普遍出現(xiàn)“三農(nóng)”問題，有人甚至說是“四農(nóng)”問題的時候，江蘇的華西村、河南的南街村、劉莊等村莊卻不存在“三農(nóng)”、“四農(nóng)”問題，沒有出現(xiàn)廣大農(nóng)村普遍存在的“上學(xué)難，看病難，用水難、養(yǎng)老難、農(nóng)田水利難、公路建設(shè)難”等問題呢？問題的根源到底何在？這是李昌平和許多農(nóng)民的困惑，也是我們的困惑之一。
持這種觀點的人由農(nóng)村人多地少，經(jīng)濟落后和“城鄉(xiāng)二元分割”的觀點出發(fā)，提出的政策建議主要是大量轉(zhuǎn)移農(nóng)民，實行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，城市化和國家實行“多予、少取，放活”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，逐步消除“城鄉(xiāng)二元分割”的經(jīng)濟、社會、政治、教育、醫(yī)療、社會保障、文化等方面的制度和政策，這無疑是正確的，也是必要的。但也存在一些需要進一步思考的問題。
問題之一，近期大量轉(zhuǎn)移農(nóng)民，改變農(nóng)村人多地少和實行農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，大幅度增加農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入的現(xiàn)實可行性到底有多大？我國目前農(nóng)村人口，按國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2002年為7.8億多，占全國總?cè)丝诘?0.9％；
但也有人說其實不止，有9億多，占全國總?cè)丝诘?0％左右。2002年農(nóng)村的勞動力是4.896億，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移了1.3億，按種田最低規(guī)模效益人均占有耕地10畝計算，只需要1.5億左右的農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)，農(nóng)村尚有2億多過剩勞動力需要轉(zhuǎn)移從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。而我國目前經(jīng)濟發(fā)展每年只能提供800－900萬就業(yè)崗位，而且城市里每年新增需要就業(yè)的青年人就達1千萬左右（大學(xué)生就業(yè)難就是一個明證），目前還有數(shù)千萬失業(yè)者和下崗工人急待就業(yè)，嚴(yán)峻的就業(yè)形勢極大地制約了近期內(nèi)大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)民的可能性，這一嚴(yán)峻的現(xiàn)實狀況也告訴我們，在我國大量轉(zhuǎn)移農(nóng)民，改變農(nóng)村人多地少，并為農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，大幅度增加農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入奠定土地資源條件，恐怕是一個比較漫長的歷史過程，除非我們另辟蹊徑，對這一點一些對農(nóng)村問題有深入研究的專家學(xué)者都有所論述。如我國的農(nóng)業(yè)專家溫鐵軍先生在《“三農(nóng)問題”相關(guān)討論中的似是而非》一文中就談到，“人們都在講城鎮(zhèn)化，這是近年來愈益普遍的一個話題，認(rèn)為通過城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)過剩人口就能夠解決農(nóng)業(yè)不規(guī)模的問題。但是，這似乎也值得進一步展開討論。且不說現(xiàn)在大中小城市吸納農(nóng)民人口的能力已經(jīng)明顯下降，從長期分析來看，即使我們加快城市化到2030年可能實現(xiàn)50%城市化率（這是在決策選擇完全正確的情況下我們可能達到的目標(biāo)，如果決策選擇不正確，能不能達到還是個問號），到那時我們是16—17億人口，按16.8億計算仍然還有8億4千萬人生活在農(nóng)村；
而在城市化加速階段，按正常的城市化發(fā)展速度和規(guī)模來看每年被征占的土地至少在1200萬畝以上。也就是說30年后，無論按新口徑19.5億畝算，還是按老口徑14.5億畝耕地算，都要減少3億多畝，人均耕地面積也實際上會減少更多。在這種情況下，農(nóng)村基本要素的配置關(guān)系能調(diào)節(jié)得了嗎？這個基本國情矛盾制約是一個大問題�！保ㄖ薪�(jīng)網(wǎng)50人論壇）
如果我們看不到這一點，急于求成，盲目冒進，甚至像有些人主張的那樣，希圖用單純城鎮(zhèn)化，造一座座新城來轉(zhuǎn)移農(nóng)民，結(jié)果除了建一座座空城、死城，像拉美國家和其他第三世界國家那樣，形成大量的農(nóng)民進城就業(yè)無門，四處漂泊，城市周圍出現(xiàn)大量的貧民窟和產(chǎn)生社會不安定不和諧，甚至動亂的狀況，以及白白浪費大量寶貴資源外，還能有什么呢？
問題之二，近期國家到底能拿出多少錢來扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進農(nóng)民增收和解決農(nóng)民“上學(xué)難，看病難，養(yǎng)老難，行路難，用水難”等諸多農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展老大難問題？毫無疑問，扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進農(nóng)民增收和解決農(nóng)民“上學(xué)難，看病難，養(yǎng)老難，行路難，用水難”等諸多農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展老大難問題需要國家財政拿出大量資金和政策來予以支持，這本身也是我們落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧的全面小康社會，真正實現(xiàn)公共財政目標(biāo)所必須的。但問題的關(guān)鍵是近期國家到底能拿出多少錢來解決這些問題？我國目前面臨的問題太多，需要國家拿錢來解決的方面也很多，近期突出需要解決的問題除了“三農(nóng)”問題以外，還有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整問題、國企改革問題、地區(qū)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展、人與自然生態(tài)不協(xié)調(diào)的問題、貧富差距拉大問題、教育問題、醫(yī)療問題、失業(yè)問題、社會保障問題、臺海危機問題等等，這些都需要國家財政拿出大量的真金白銀。去年，國家下大決心拿出451億對農(nóng)民進行“兩減免三補貼“，但具體落實到每個農(nóng)民頭上面，不過區(qū)區(qū)40多元，而且當(dāng)年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格就上漲400多億，基本上對過，農(nóng)民并沒有從中得到多少實惠，去年農(nóng)民的增收，主要是靠“天幫忙，價格漲，人努力和政府政策的導(dǎo)向”。由此可見，實行“多予、少取，放活”的方針，扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，解決“三農(nóng)”問題，不光取決于我們的美好愿望，更關(guān)鍵的是取決于國家到底有多大的實力，財政上到底能拿出多少錢來。溫鐵軍等農(nóng)業(yè)專家對此都表示了一定程度的懷疑。比如張曉山最近就撰文指出，“農(nóng)村稅費改革之前政府和村社區(qū)組織通過農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、“三提”、“五統(tǒng)”及攤派實際上從農(nóng)民那里每年要收1500億元～1600億元。稅費改革以來，為了推進農(nóng)村稅費改革，因減免農(nóng)業(yè)稅而各地減少的財政收入，主要由中央財政安排專項轉(zhuǎn)移支付予以補助，2003年中央財政轉(zhuǎn)移支付305億元，2004年510億元，2005年因全國26個省、直轄市、自治區(qū)取消農(nóng)業(yè)稅收，中央轉(zhuǎn)移支付將達到664億元，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級財政缺口仍較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級自身財力匱乏和為本社區(qū)居民提供公共產(chǎn)品能力不足的問題將凸顯出來�！保◤垥陨� ：《農(nóng)業(yè)稅取消后如何深化農(nóng)村改革》 燕南評論2005.3.24.）
問題之三，以公司加農(nóng)戶，龍頭加龍尾，實行“訂單農(nóng)業(yè)”，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的道路來富裕農(nóng)民，這條路到底能不能走得通？不錯，在近年來的農(nóng)村改革實踐中，我們確實看到一些地區(qū)，如山東、內(nèi)蒙等通過這種方式使一部分農(nóng)民受益。但同時我們也大量看到公司整農(nóng)戶、坑農(nóng)戶、騙農(nóng)戶，使農(nóng)民血本無歸的事件不斷發(fā)生。這里很重要的原因之一就是在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，公司與農(nóng)戶往往并未結(jié)成“一損俱損，一榮俱榮”的利益共同體，而是各自分離并具有獨自利益的經(jīng)濟主體，在經(jīng)濟交往的利益博弈中，由于博弈力量的極不均衡，結(jié)果往往很難避免公司為了自己的利益最大化，利用其博弈中的優(yōu)勢侵害一家一戶的分散的力量薄弱的農(nóng)民的利益，這是市場經(jīng)濟的必然，更是資本的必然，而并非公司老板的良心太黑的問題。因此，僅僅依靠現(xiàn)在這種公司加農(nóng)戶，龍頭加龍尾，實行“訂單農(nóng)業(yè)”，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的道路來富裕農(nóng)民，其設(shè)想的出發(fā)點是好的，其實行的結(jié)果很可能是悲慘的。所以李昌平等農(nóng)業(yè)專家會對此產(chǎn)生懷疑，他認(rèn)為：“有沒有公司把農(nóng)民帶富？也有，但是是不是一個普遍的現(xiàn)象呢？我持懷疑態(tài)度。我大量的一手資料證明，不是這么回事。公司是什么東西？如果不是利益最大化，那他就不是一個好的企業(yè)家，或者是一個傻瓜。當(dāng)農(nóng)業(yè)性的企業(yè)獲得超額利潤的時候，會給農(nóng)民。但獲得平均社會利潤的時候，它不找農(nóng)民要錢，農(nóng)民也不找他要錢。但是當(dāng)企業(yè)得不到社會平均利潤，或者虧本的時候，它一定會把風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民。這時候，政府干什么呢？他會為了企業(yè)還是為了農(nóng)民呢？當(dāng)然為了企業(yè)。大量的事實證明了這一點。第一，企業(yè)可以給政府官員送禮；
第二，每個企業(yè)都是政府的政績。問題是農(nóng)業(yè)性的企業(yè)會不會得到社會平均利潤或超額利潤，經(jīng)過調(diào)查90%的農(nóng)業(yè)性企業(yè)得不到社會平均利潤。不然的話為什么中國的四大銀行離開農(nóng)村了呢？也有個別的企業(yè)把農(nóng)民帶富，但以一個企業(yè)就代表全國的情況是不合適的。連國營企業(yè)都會打白條等，怎么能夠指望民營的企業(yè)帶動農(nóng)村致富呢？”（《三農(nóng)問題的困惑與出路》，燕南評論，2002.6.17）
2、農(nóng)村縣鄉(xiāng)基層政府養(yǎng)人太多，“生之者少，食之者眾”，使基層政府變異為“掠奪性政府”說。該觀點主要認(rèn)為，我國“三農(nóng)問題”之所以如此嚴(yán)重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)之所以如此沉重，農(nóng)村公共品供給之所以如此匱乏，其主要原因之一就在于縣鄉(xiāng)基層政府機構(gòu)太多，養(yǎng)人太多。農(nóng)村經(jīng)濟本來就很薄弱，目前農(nóng)業(yè)增加值僅僅只占全國GDP的14％左右，極其羸弱的經(jīng)濟基礎(chǔ)難以支撐過分龐大的上層建筑，“生之者少，食之者眾”，最終必然使基層政府變異為“掠奪性政府”，結(jié)果必然大大加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，使農(nóng)村和農(nóng)業(yè)趨于凋敝，并激起農(nóng)民的不滿與反抗，使黨和政府的執(zhí)政能力和執(zhí)政基礎(chǔ)大大削弱，最終導(dǎo)致政治危機爆發(fā)。因此，他們開出的藥方是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)機構(gòu)，改為縣的派出機構(gòu)，如鄉(xiāng)公所，大大減少吃“財政飯”的人員，從而減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，從而騰出更多的政府財力用于農(nóng)村公共事業(yè)，緩解“三農(nóng)問題”。
但對此也有不同的看法。比如，李昌平和一些基層干部提出：目前我國農(nóng)村公共品供給短缺，“三農(nóng)問題”嚴(yán)重，表現(xiàn)在基層，但根源在上面。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級承擔(dān)的責(zé)任最大。省市兩級可以玩“空對空”的把戲，以會議落實會議，以文件貫徹文件，特別是利用傳媒，鋪天蓋地宣傳由上到下層層出臺的文件、各級領(lǐng)導(dǎo)在層層召開的會議上照葫蘆畫瓢的“重要講話”，認(rèn)認(rèn)真真搞完形式，扎扎實實走完過場；
就對中央和老百姓有了一個交代便大功告成了。最務(wù)實的工作是檢查檢查再檢查，而檢查的主要方式是隔著玻璃看，坐著車子轉(zhuǎn)。這是最安全的執(zhí)行方式，因為只要執(zhí)行政策不走樣，決策失誤的責(zé)任可以上推中央承擔(dān)，執(zhí)行失誤的責(zé)任可以拿基層是問。如果政策一旦偏離本地區(qū)的客觀實際，造成了社會矛盾，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有把政策落實好。政策是好的，越到上面的領(lǐng)導(dǎo)越是好的，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)這些歪嘴巴和尚把好經(jīng)念歪了；
只要處理幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就能把矛盾化解。(點擊此處閱讀下一頁)
民心是執(zhí)政的根本保證，上級是國家權(quán)威的體現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不來負(fù)責(zé)任誰又會來負(fù)責(zé)任呢？“上面千條線，下面一根針”， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭頂著計劃生育、財政稅收、社會治安綜合治理、招商引資、中心工作等等“一票否決”的懸劍。
其中風(fēng)險最大的“一票否決”是計劃生育，壓力最重的是財稅任務(wù)，盡管有著為數(shù)眾多的農(nóng)稅隊伍和國、地稅隊伍，但他們只管數(shù)字，完成任務(wù)的責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即使發(fā)不出工資借款也要完成；
因為“一票否決”的公式是：要么交票子，要么交“帽子”。九十年代末在全中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)流行的最“經(jīng)典”的縣市領(lǐng)導(dǎo)語錄是：“采取什么措施我不管，政策不能違背，但任務(wù)必須完成，否則追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”！最難預(yù)測的是社會治安和安全事故，一旦出現(xiàn)不可收拾的局面，主要領(lǐng)導(dǎo)就得撤職。
他們認(rèn)為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成本最低。從各級供養(yǎng)的人員成本對比來看，據(jù)有關(guān)資料顯示，目前養(yǎng)一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平均每年只需要人頭經(jīng)費1萬元，養(yǎng)一個縣干部平均每年最低需要人頭經(jīng)費3萬元，養(yǎng)一個地市級干部平均每年最低需要人頭經(jīng)費6萬元，養(yǎng)一個省干部平均每年最低需要人頭經(jīng)費9萬元。全國政協(xié)委員、清華大學(xué)教授蔡繼明根據(jù)相關(guān)調(diào)查研究得出，目前我國縣鄉(xiāng)兩級人員約占71％，他們的開支占21％；
中央和省級人員占29％，他們的開支占79％。中央和省級人員的人均開支是縣鄉(xiāng)兩級人均開支的9.2倍�，F(xiàn)在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政供養(yǎng)人員（包括中小學(xué)教師）為1316.2萬，假設(shè)精簡500萬，可以使農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕40％。那么，在省和中央兩級精簡100萬則可使農(nóng)民的負(fù)擔(dān)減輕74％。而縣鄉(xiāng)兩級這21％的所謂吃“皇糧”開支，其中的60%以上要用于中小學(xué)教師工資。只占全國21％的財政收入，卻要去解決占全國94%的國土、70%以上人口的各項支出，特別是要承擔(dān)8億多人口的小康建設(shè)和1.7億中小學(xué)生的義務(wù)教育，成本是低了還是高了呢？因此，中央、省、市級機關(guān)，耗費國家的財政成本最大。不僅是省、市兩級財政成本，與需要解決占全國94%的國土、70%以上人口的各項支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著天壤之別；
就是縣級財政成本，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從縣鄉(xiāng)兩級的經(jīng)費開支對比上來看，根據(jù)一地方政府公共網(wǎng)發(fā)布的資料：“2001年黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點之后，現(xiàn)存66個縣級機構(gòu)。每個縣級機構(gòu)（含縣屬的各科局機關(guān)）平均一年需要1億元的開支消耗，其中包括：領(lǐng)導(dǎo)干部工資、福利、獎金，縣委、縣政府及各科局領(lǐng)導(dǎo)們的高檔轎車消耗，領(lǐng)導(dǎo)們的外出考察（實際上是旅游）消耗，各種招待費，會費、禮金、福利待遇、辦公費、取暖費、勤雜人員工資、水電費、高級娛樂消費、手機、電話、傳真等通訊費、工作服、辦公室裝修費等等，66個縣級機構(gòu)一年要消耗50多個億，用在各項事業(yè)上的只有10多億元。2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點后，現(xiàn)存944個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。每個鎮(zhèn)的消耗一年按300萬元，每個鄉(xiāng)的消耗230萬元計算，一年人吃馬喂，包括對各項事業(yè)的投資在內(nèi)，全省用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出才24.96億元”。因此，僅僅是縣級機構(gòu)一級，就要比工作面要廣、工作量要大、服務(wù)的人口多、面對的矛盾雜、社會的直接責(zé)任重的一個省的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要多耗費一倍以上的財政支出。
現(xiàn)在有一種這樣的主流觀點：如果取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)就不再需要保留。那么，城市的市民不交稅是不是可以取消城市政府呢？為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)非得由農(nóng)民來養(yǎng)而不應(yīng)該由國家來養(yǎng)呢？農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，且事關(guān)國家的糧食安全、政治穩(wěn)定、全國70%以上人口的生存發(fā)展。從農(nóng)村的現(xiàn)實需要來看，缺少大量的公職人員：醫(yī)療保障事業(yè)、司法治安、教育事業(yè)、農(nóng)技推廣等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是人多了或是人少了，問題是干什么的人多了，干什么的人少了；
問題是這筆財政支出由誰出？花了錢干什么？學(xué)者潘維認(rèn)為：世界各國的發(fā)展證明，“社會發(fā)展程度越高，要政府辦的事情也越多，官員的需求量也就越大，國家對經(jīng)濟生活的管理工作就越重、越龐雜。香港經(jīng)濟是世界上‘最自由的經(jīng)濟’。但早在1990年，香港的500萬人口里就已經(jīng)有20萬公務(wù)員，每25人養(yǎng)1個，這比例在發(fā)達地區(qū)中還算低的。美國是每13個“納稅人”養(yǎng)一個政府雇員，政府雇員占總?cè)丝诒壤?％。我國“干部”與總?cè)丝谥?％，不到美國的一半，而且“干部”還包括教師、文學(xué)家和新聞記者�！那f人吃財政飯’有什么可‘駭人聽聞’的？ 拿清朝甚至漢朝的官民比例說事就更荒唐：大清朝不計劃生育，不封山育林，不搞環(huán)境保護，也不養(yǎng)百萬軍隊，更無需調(diào)控規(guī)范全國市場。面臨帝國主義強權(quán)的時候，大清朝喪權(quán)辱國”。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實用價值最好。在整個干部隊伍中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是最弱的群體，是干部隊伍中“群眾”，是各級政權(quán)中最具有民眾化的干部；
是干部隊伍中孺子牛，可以說吃的是草，擠出的是奶。如同水和空氣一樣，存在的時候我們感覺不到他們的價值，只有在失去他們的時候，我們才可能感受他們的珍貴。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是干部隊伍中最物美價廉的干部。他們的待遇很低卻要干很復(fù)雜很艱巨的工作，而從上到下無論是誰都可以對他們指手畫腳；
上面的各級無論是領(lǐng)導(dǎo)還是辦事員、是媒體還是學(xué)界，都可以對他們指手劃腳。他們?yōu)榱斯ぷ骷影嗉狱c是常事，節(jié)假日不休息是常事，饑一餐飽一餐是常事，一身泥一身汗地風(fēng)里來雨里去是常事，請問上面哪一級的絕大多數(shù)干部能夠做到呢？盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的環(huán)境最艱苦，生活最清苦，工作最辛苦，就是平均不到一千元月薪也不能正常發(fā)放的情況下，受盡各種屈辱完成各種稅費，甚至還要借錢向國家交稅，自己工資卻無著落，拿“白條”回家過年。請問上面哪一級的絕大多數(shù)干部能夠做到呢？
因此，李昌平他們提出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革思路是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不是削弱而是加強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的核心是轉(zhuǎn)制——建立“民本位”政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的根本是要轉(zhuǎn)變體制。他認(rèn)為，上個世紀(jì)80年代以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革搞了好幾次了。1998年朱鎔基總理剛改過，現(xiàn)在很多省又開始了新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。這些改革大多都是在精簡機構(gòu)和人員、精簡領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并、部門和政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)的合并等方面做文章，還有的就是把一些農(nóng)民需要但政府財政認(rèn)為是包袱的服務(wù)部門推向市場。經(jīng)過90年代的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主權(quán)力不是擴大了，而是削弱了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變得只有責(zé)任而沒有權(quán)力；
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表條條利益的部門的權(quán)力擴大了，變得只有權(quán)力沒有責(zé)任。90年代的鄉(xiāng)村實際上處于多部門控制為主的無政府狀態(tài)，80％以上的找農(nóng)民收費的項目不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所為，是部門所為。中國的政治體制自身發(fā)展的規(guī)律是最基層的政府的權(quán)力總是被上級政府剝奪，最基層的政府承擔(dān)的事務(wù)總是越來越多而財力越來越少。中國政治體制的活力在于激發(fā)基層的活力，當(dāng)基層沒有活力的時候，體制自身的發(fā)展規(guī)律決定最高的政府會采取渴澤而魚的辦法逐步向縣、市、省剝奪權(quán)利。如果順應(yīng)體制自身發(fā)展的規(guī)律，最終的結(jié)果是體制基礎(chǔ)的壞死，最終導(dǎo)致的是整個體制的滅亡。實踐證明，這樣的改革，好的作用不大，壞的作用不小。而且，要說機構(gòu)臃腫、人浮于事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣比較，真是小巫見大巫了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的呼聲很高了，其實，中國行政體制最要改的是縣級。鄉(xiāng)改縣不改，改也白改；
縣改了，鄉(xiāng)不改也得改。體制轉(zhuǎn)變了，職能就轉(zhuǎn)變了，精簡人員和機構(gòu)的問題就不是問題了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變體制最重要的就是要由“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變；
由管民型政府向民管型政府轉(zhuǎn)變。在“以農(nóng)養(yǎng)政”的時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是服從于“攝取農(nóng)業(yè)剩余”的大國策的，因而要實現(xiàn)體制轉(zhuǎn)變是有困難的；
現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅正在逐步取消，“以農(nóng)養(yǎng)政”的時代即將結(jié)束，為實現(xiàn)“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變提供了財政基礎(chǔ)。（李昌平：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部》，燕南評論）
這就提出了需要認(rèn)真進行深入調(diào)查研究的兩個重大問題：一是目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府到底有沒有存在的必要，如果沒有，撤銷以后，依靠誰來貫徹執(zhí)行黨和政府的方針政策，依靠誰來維持農(nóng)村政局穩(wěn)定和社會治安，依靠誰來組織提供農(nóng)村匱乏的義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會保障、農(nóng)田水利道路飲水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、計劃生育等公共品，僅僅作為縣的派出機構(gòu)能承擔(dān)這些職能嗎，能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)退出后的權(quán)力真空不被鄉(xiāng)村黑勢力、宗族勢力等所填補嗎？而且即使可行，也有一個絕對繞不開的難題，即如何分流大量的下崗人員而又不引起社會問題。最近，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部組織研究室主任趙樹凱對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的調(diào)查表明，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，從表面上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)是減少了，但精簡的目標(biāo)并沒有達到，財政開支也并未減少。換言之，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)及人員的精簡改革，實際上僅僅是一場騙人的數(shù)字“鬧劇”。這里面是否隱藏著更多的需要進一步思考的問題呢？未來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革會不會重蹈覆轍呢？二是如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府必須存在，那么，如何由目前主要對上級政府負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷V大農(nóng)民負(fù)責(zé)，如何由“管理”為主的政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺⻊?wù)”為主的負(fù)責(zé)任的民主、法制政府，如何從財力上保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，尤其是貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠正常地行使其職能，而不是靠掠奪農(nóng)民來滿足財力需要呢？在這兩點上，根據(jù)我們的調(diào)查和思考，我們更傾向于李昌平等人的意見。即便是要撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)機構(gòu)，大量精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，也要在經(jīng)過大量調(diào)查研究和充分試點并取得成功的基礎(chǔ)上進行，在這一點上，一定要保持清醒的頭腦，切不可圖一時痛快，貿(mào)然從事，最終釀成難以挽回的大禍。
3、財政過分集中說。該觀點主要認(rèn)為，我國“三農(nóng)問題”之所以如此嚴(yán)重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)之所以如此沉重，農(nóng)村公共品供給之所以如此匱乏，其主要原因之一就是九四年“分稅制”改革以后，財力集中于中央，事權(quán)則不斷下放。目前一個被廣泛引用的數(shù)據(jù)是九四年“分稅制”改革以來，中央財政收入所占比重由1993年的22.02％上升到52％左右，省級財政收入所占比重，由1994年的16.8％上升到2000年的28.8％（賈康、白景明，2003年）。如前所述，全國政協(xié)委員、清華大學(xué)教授蔡繼明根據(jù)相關(guān)調(diào)查研究得出，縣鄉(xiāng)兩級財政供養(yǎng)人員約占全國的71％，而他們的開支只占21％；
中央和省級人員占29％，他們的開支占79％。中央和省級人員的人均開支是縣鄉(xiāng)兩級人均開支的9.2倍�，F(xiàn)在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政供養(yǎng)人員（包括中小學(xué)教師）為1316.2萬，而縣鄉(xiāng)兩級這21％的所謂吃“皇糧”開支，其中的60%以上要用于中小學(xué)教師工資。只占全國21％的財政收入，卻要去解決占全國94%的國土、70%以上財政供養(yǎng)人員的各項支出，特別是要承擔(dān)8億多農(nóng)民的小康建設(shè)和1.7億中小學(xué)生的義務(wù)教育，其困難和可能發(fā)生的狀況是可想而知的。
此觀點確實是說明現(xiàn)在“三農(nóng)問題”嚴(yán)重、縣鄉(xiāng)財政困難，以及農(nóng)村公共品供給匱乏的很有說服力的一種說法。但是，此說法卻存在一個不好解釋的問題，即盡管九四年“分稅制”改革以后，從相對比例看，財力確實集中于中央，但各級地方政府，包括縣鄉(xiāng)政府實際掌握的財力的絕對額卻是增加的。以我們的調(diào)查為例，廣元市市中區(qū)財政總收入1991年為1612.3萬元，2000年上升到5905萬元，人均財力由2413元上升到5865元；
通江縣可支配財力2001年為15772萬元，2004年上升到43488萬元（其中絕大部分來自中央和省上的各種轉(zhuǎn)移支付）。在縣鄉(xiāng)政府實際掌握的財力的絕對額增加的情況下，為什么還會產(chǎn)生農(nóng)村公共品供給越來越困難的問題呢？
況且，如果我們用歷史的眼光看問題，八十年代改革以前我國的財政分配體制也是高度集中的，雖然從統(tǒng)計資料上看，似乎中央的集中程度并不高，但實質(zhì)性的集中程度恐怕更高，但那時為什么基本上能夠提供如義務(wù)教育、公共醫(yī)療、五保戶等農(nóng)村公共品（盡管是低水平的）（見下表），而在政府財力已經(jīng)大大增加的今天卻反而不能保證了呢？農(nóng)村卻反而出現(xiàn)相當(dāng)部分的“上學(xué)難“、“看病難”、“五保難”等問題，甚至出現(xiàn)相當(dāng)部分的農(nóng)民因此而陷入貧困“陷阱”呢？問題到底出在哪里？
以我們調(diào)查的四川安縣的教育為例，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，無論是財政教育經(jīng)費的絕對額，還是財政教育支出占GDP和預(yù)算總支出的比重，改革以來均超過改革以前的年份，但改革以前國家的教育經(jīng)費一直是有保障的。據(jù)了解，解放初期，即使財政沒有現(xiàn)款，政府也是把糧食撥給學(xué)校，以物折款。當(dāng)時基本沒有拖欠過教師的工資，公用經(jīng)費也有保障，學(xué)費也是很低的，并且有助學(xué)金，據(jù)一位老教師回憶，在60年代初，初中的助學(xué)金最高為四元，而當(dāng)時的學(xué)費約兩元左右。可以說在當(dāng)時條件下，一個農(nóng)村學(xué)生，只要愿意上學(xué)，是完全可以完成學(xué)業(yè)的。但在改革后的今天，安縣同樣出現(xiàn)教育經(jīng)費不足，教育收費過高，農(nóng)村孩子“上學(xué)難的問題”。(點擊此處閱讀下一頁)
為什么？
表 安縣1950-1976年部分年度教育經(jīng)費占財政總預(yù)算的比例
年度GDP（萬元）財政預(yù)算支出（萬元）財政教育經(jīng)費（萬元）占GDP的比(%)占預(yù)算的比例（%）
1950 *24.16.54*27.1
19575555110.6941.710.751 37.7
19625368170.6751.310.956 30.1
19657598156.8653.80.708 34.3
19707050292.8262.130.881 21.2
1976 *584128.06*21.9
注：*表示沒有數(shù)據(jù)，GDP按照現(xiàn)價計算。
表 安縣1995-2003年教育經(jīng)費占財政總預(yù)算的比例
年度GDP
(億元)財政預(yù)算支出（萬元）財政教育經(jīng)費（萬元）占GDP的比(%)占預(yù)算的比例（%）
199512.3877992760.72.235.40
199614.3581103069.42.1437.85
199716.7288233416.32.0438.72
199819.0296483371.41.7734.94
199920.6107213749.11.8234.97
200021.58128574640.62.1536.09
200123.53150355296.72.2535.23
200226.03200695327.12.0526.54
200328.90211385648.41.9526.72
這里面恐怕很重要的原因之一，就是近年來在“教育產(chǎn)業(yè)化”的錯誤思想指導(dǎo)下，教育成本、費用的飛漲大大超過了財政收入的增長，超過了農(nóng)民收入的增長，使政府財政和農(nóng)民在現(xiàn)有的財力分配格局和經(jīng)濟發(fā)展水平上都難以承擔(dān)。如前所述，1991年我國政府財政性教育支出僅為617.83億元，到2003年就達到3850.62億元，增長了5.23倍；
其中，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費由459.7億元增長到3453.86，增長了6.51倍；
同期財政預(yù)算支出從3386.6億元增長到24650億元，增長6.28倍。由此可見，財政性教育經(jīng)費，尤其是預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費的增長與財政預(yù)算支出的增長基本上是同步的，而且預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費的增長甚至超過財政預(yù)算支出的增長。但是，同期全社會教育經(jīng)費的支出卻由731.5億元增長到6208.27億元，增長了7.49倍，既超過財政性教育經(jīng)費的增長，也超過預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費的增長。這種過高的增長顯然來自人民群眾過多、過重的負(fù)擔(dān)。數(shù)據(jù)表明，目前我國老百姓負(fù)擔(dān)的教育經(jīng)費占全社會教育經(jīng)費的比重甚至高達38％和44％（2003年），而OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）國家的平均水平只有12％（劉欣森、彭干梓、戴海：《專家呼吁遏制教育公平性的惡化趨向》，中國青年報，2005年2月2日）。2003年聯(lián)合國專員托馬舍夫斯基在考察了中國的教育狀況后認(rèn)為，中國的教育經(jīng)費實際上只占全國生產(chǎn)總值的2%。而政府預(yù)算只占教育總經(jīng)費的53%，剩下的47%則要求家長或其它來源填補。比如，課本以前是幾毛錢，塊把錢一本，現(xiàn)在要三、四元甚至七、八元一本；
以前老師的月工資幾十元，現(xiàn)在要幾百元甚至上千元；
以前的教學(xué)條件十分簡陋，現(xiàn)在的教學(xué)條件相對較好，這些成本的上升都將大大增加財政和農(nóng)民的支出（這還不算以教謀私、以教發(fā)財、以教升官、以教腐敗所造成的教育費用增長）。比如據(jù)調(diào)查，1986年義務(wù)教育法頒布以后到90年代初的期間，在安縣總的來說學(xué)雜費不是很高，95年左右的學(xué)雜費小學(xué)約在100元左右，初中約在250元左右。但到90年代末期的學(xué)費一學(xué)期小學(xué)就要200元左右，初中500元左右。安縣是一個農(nóng)業(yè)縣，1995年到2004年農(nóng)民人均可支配收入增長了125.74％，而學(xué)雜費及其他費用的增長大大超過了農(nóng)民收入的增長。2003年安縣農(nóng)民人均可支配收入為2684元，一個村小學(xué)生一年的學(xué)雜費占農(nóng)民收入的比例為14.8％，一個初中生占的比例為44.34％。如此一來農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)怎能不高。
而農(nóng)村“看病難”的問題比教育問題更嚴(yán)重。眾所周知，隨著農(nóng)村的分田單干，隨著集體經(jīng)濟的紛紛解體，依附于集體經(jīng)濟的農(nóng)村合作醫(yī)療制度也土崩瓦解，但同時國家并沒有相應(yīng)地承擔(dān)起維持農(nóng)村合作醫(yī)療的責(zé)任，而是為了緩解財政困難走了一條醫(yī)療市場化的改革道路，希圖通過醫(yī)療市場化，讓私人更多的承擔(dān)醫(yī)療費用和責(zé)任來提高醫(yī)療效益，并解決財政困難問題。其具體表現(xiàn)就是：一、國家對醫(yī)療衛(wèi)生的撥款占財政支出的比重逐年下降（見下表）；
二、相對較少的國家撥款又主要集中在城市（如前所述，國家醫(yī)療衛(wèi)生撥款80％是投入城市，占人口總數(shù)60％以上的農(nóng)村只獲得20％左右的撥款），尤其集中在大城市和大醫(yī)院；
三、對醫(yī)院普遍實行差額預(yù)算撥款，其撥款額只占醫(yī)院總經(jīng)費的極少部分。據(jù)衛(wèi)生部1998年的調(diào)查，1997年國家對每所公立醫(yī)院的差額預(yù)算撥款和專項經(jīng)費撥款合計只占醫(yī)院總收入的8.8％，對衛(wèi)生防疫機構(gòu)的兩項撥款只占其總經(jīng)費的39％，對婦幼保健機構(gòu)的兩項撥款只占其總經(jīng)費的13.1％（代英姿：《公共衛(wèi)生支出：規(guī)模與配置》，財政研究，2004.6.），不足部分顯然只能靠自己創(chuàng)收解決。
表 中國政府衛(wèi)生支出（％）
年 份1990199519971998199920002001
政府衛(wèi)生支出/衛(wèi)生總費用25171515.615.314.915.5
政府衛(wèi)生支出/財政總支出2.32.392.272.081.791.711.66
資料來源：《2003年中國衛(wèi)生統(tǒng)計》
用圖表表示
表 1990－1998年 世界各國衛(wèi)生支出（％）
項 目總支出/GNP公共支出/GNP私人支出/GNP人均衛(wèi)生保健支出（美元）
世界平均5052.63.0489
低收入國4.51.23.121
中等收入國5.02.52.6117
其中：
下中等收入國4.72.32.562
上中等收入國6.23.42.9318
高收入國9.76.03.72702
中國4.52.02.633
資料來源：2001年世界發(fā)展指標(biāo)―――衛(wèi)生保健支出、服務(wù)和使用
這一醫(yī)療制度市場化改革使醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)出于生存的壓力以及致富的欲望沖動，利用醫(yī)患之間醫(yī)療信息的極不對稱和醫(yī)療的特殊壟斷地位，與藥廠、藥品、醫(yī)藥器械經(jīng)銷商結(jié)成利益共同體，利用高額的藥價、檢查費、住院費創(chuàng)收以求生存，甚至牟利。其結(jié)果不僅使廣大農(nóng)民因經(jīng)濟困難而看不起病，在農(nóng)村，尤其是中西部農(nóng)村農(nóng)民因病致貧，因病返貧時常發(fā)生，甚至連城市里的低收入家庭也普遍出現(xiàn)“看病難”的問題。如前所述，據(jù)衛(wèi)生部統(tǒng)計信息中心2004年11月下旬公布的一項最新調(diào)查結(jié)果稱：近十年來，我國居民衛(wèi)生服務(wù)需要量持續(xù)增加，但城鄉(xiāng)兩周患病因經(jīng)濟困難未治療者的比例均接近四成，患者出院有43.3%的人是自己要求出院，其中有63.9%是因為經(jīng)濟困難。另一方面，城鄉(xiāng)合計年人均門診費用和住院費用在排除了物價上漲的影響后，平均每年以14%左右的速度上升。1993年，兩者分別為21元和933元；
到了2003年，就已經(jīng)升到了75元和2233元。衛(wèi)生部副部長朱慶生在2004年11月5日國務(wù)院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會上說，至今，中國農(nóng)村有一半的農(nóng)民因經(jīng)濟原因看不起病。我國中西部農(nóng)民因看不起病，死于家中的比例高達60％—80％。2003年我國農(nóng)村居民家庭人均純收入為2622.2元，農(nóng)村居民的平均住院費用2236元，在農(nóng)民的人均純收入尚包括實物收入的情況下，可以說，農(nóng)民如果生了大病，一年的現(xiàn)金收入尚不能支付住一次院的費用。因此，疾病是中國農(nóng)民致貧或返貧的主要原因。
這一切都迫使我們不得不認(rèn)真反思，為什么醫(yī)療制度改革以后，一半以上的國人看不起病？醫(yī)療制度改革究竟應(yīng)當(dāng)怎樣搞，農(nóng)村的醫(yī)療制度究竟應(yīng)當(dāng)怎樣建立，政府在其中究竟應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起什么樣的責(zé)任和義務(wù)？
我們對目前占主流的以上三種觀點的質(zhì)疑，其根本目的并非反對甚至否定這些觀點，恰恰相反，我們在相當(dāng)程度上也同意這些觀點，因為這些觀點從不同的角度反映和說明了農(nóng)村問題的現(xiàn)狀。而我們提出疑問的目的僅僅是為了把農(nóng)村問題的研究引向深入，使人們對農(nóng)村問題能夠更加客觀、全面、科學(xué)地把握，從而提出更有針對性和實效性的緩解以致最終解決的政策建議。因為，通過大量的調(diào)查和思考，我們認(rèn)為“三農(nóng)問題”太嚴(yán)重，太復(fù)雜，而要在中國這樣一個農(nóng)民占大多數(shù)人口的，情況又相當(dāng)復(fù)雜的大國中解決“三農(nóng)問題”，確實是很棘手的，也很可能不是短時間能夠一蹴而就的。
二、“三農(nóng)問題”的癥結(jié)及緩解的政策建議
對于如何緩解“三農(nóng)問題”，我們試圖在經(jīng)過大量的調(diào)查和認(rèn)真思考的基礎(chǔ)上，提出可能是不太成熟的、而且很可能會引起爭議的緩解西部貧困地區(qū)農(nóng)村基本公共品供給匱乏問題的政策建議。
建議一：發(fā)展市場經(jīng)濟條件下的現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)―――借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，通過制度變革和組織創(chuàng)新，以各種合作社和專業(yè)化組織，把數(shù)以億計的“一家一戶”的分散的勢單力薄的小農(nóng)經(jīng)濟聯(lián)合起來與大市場相對接，以此為依托大力發(fā)展各具特色的農(nóng)副產(chǎn)品深加工企業(yè)和相關(guān)的第三產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展相應(yīng)的小城鎮(zhèn)建設(shè)，延長農(nóng)副產(chǎn)品的加工和價值增值鏈，向市場要效益，向農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)副產(chǎn)品的深加工及轉(zhuǎn)移農(nóng)民要效益，向農(nóng)業(yè)科技推廣要效益。通過發(fā)展現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移農(nóng)民、富裕農(nóng)民。國家應(yīng)通過政策、資金、保險、科技、信息、服務(wù)等方面大力扶持。
如前所述，目前單純依靠工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展轉(zhuǎn)移大量農(nóng)民，將遇到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展對大量農(nóng)民就業(yè)的吸納能力瓶頸的嚴(yán)重制約；
而單純依靠國家財政大量轉(zhuǎn)移支付來使農(nóng)民增收致富，又受到國家財力的制約；
單純依靠“公司加農(nóng)戶”，以龍頭公司帶動廣大農(nóng)民，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的道路，并使之致富，在現(xiàn)實經(jīng)濟中又由于公司與農(nóng)民利益的不一致，而常常使農(nóng)民成為市場風(fēng)險和利益損失的最終承擔(dān)者，而難以使廣大農(nóng)民致富（我們并不完全否定“公司加農(nóng)戶”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方式，只要它能夠?qū)⒐竞娃r(nóng)戶結(jié)成利益均沾風(fēng)險共擔(dān)的利益共同體也行，但從目前狀況看，很難。）。
那么，到底應(yīng)當(dāng)怎么辦呢？
我們認(rèn)為，根據(jù)國內(nèi)外的實踐以及相關(guān)的經(jīng)驗與教訓(xùn)，恐怕“三農(nóng)問題”的最終解決方法，還是要通過制度變革和組織創(chuàng)新，以各種合作社和專業(yè)化組織，把數(shù)以億計的“一家一戶”的分散的勢單力薄的小農(nóng)聯(lián)合起來與大市場相對接，向市場要效益，向農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)副產(chǎn)品的深加工及轉(zhuǎn)移農(nóng)民要效益，向農(nóng)業(yè)科技推廣要效益。
為了說明這個問題，我們這里引用兩篇很有見地并能給人啟迪的文章的部分內(nèi)容。
一篇是趙磊先生最近發(fā)表在《農(nóng)民維權(quán)網(wǎng)》上的有關(guān)“三農(nóng)問題”的文章―――《“三農(nóng)問題”的癥結(jié)究竟何在？》，在文中他談到：“三農(nóng)問題”的癥結(jié)究竟何在？這仍然是一個問題。其所以如此，就在于學(xué)界（包括實務(wù)界――我們加）關(guān)于“三農(nóng)問題”癥結(jié)的判斷迄今仍然歧見紛呈，比如：“農(nóng)民的收入過低”，“農(nóng)民過多”，“土地產(chǎn)權(quán)不明”，“農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重”，“農(nóng)民權(quán)利缺乏”，“農(nóng)村政府機構(gòu)膨脹”，等等說法，見諸于相關(guān)討論，人們已耳熟能詳。從“三農(nóng)問題”的種種表現(xiàn)來看，這些說法當(dāng)然都有一定道理，但是深究起來，我認(rèn)為這些“道理”也僅僅是就表象來說的道理。在我看來，上述的“癥結(jié)”并非“三農(nóng)問題”的本質(zhì)所在，而只不過是“三農(nóng)問題”本質(zhì)的種種外在表象罷了。正因為許多學(xué)者誤將表象當(dāng)作本質(zhì)，所以在“三農(nóng)問題”的癥結(jié)上才會有如此混亂的說法。至于有些論者干脆將上述所謂“癥結(jié)”一一羅列，打包批發(fā)，這種貌似全面的公允除了使問題更加復(fù)雜之外，其實并未推進認(rèn)識的提升。如果上述所謂的癥結(jié)僅僅是對“三農(nóng)問題”現(xiàn)象層面的刻畫，(點擊此處閱讀下一頁)
那么它們離“三農(nóng)問題”真正的本質(zhì)就還有相當(dāng)?shù)木嚯x。
他在文章中通過大量的分析最終得出，小農(nóng)經(jīng)濟與市場經(jīng)濟的矛盾，才是“三農(nóng)問題”的癥結(jié)所在；
“三農(nóng)問題”所引發(fā)的種種社會危機，其實是內(nèi)在于現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的邏輯之中的；
農(nóng)民的破產(chǎn)、農(nóng)業(yè)的凋敝、農(nóng)村的衰落，是市場經(jīng)濟在中國展開的必然結(jié)果。80年代的承包制重新復(fù)活了小農(nóng)經(jīng)濟的生產(chǎn)方式并獲得了巨大的成功，但承包制的成功只是證明了小農(nóng)經(jīng)濟的合理性，并沒有證明小農(nóng)經(jīng)濟的優(yōu)越性和先進性。小農(nóng)經(jīng)濟的消亡是必然的，只有“消滅小農(nóng)經(jīng)濟”才能解決“三農(nóng)問題”。中國的國情和農(nóng)村改革的實踐證明，消滅小農(nóng)經(jīng)濟的道路選擇并沒有最優(yōu)解，因此“三農(nóng)問題”的解決只能是標(biāo)本兼治。
2004年胡東升先生發(fā)表了一篇能給人啟迪的文章，他認(rèn)為，大部分人認(rèn)為，西方發(fā)達國家國民經(jīng)濟是以汽車制造業(yè)為主，或以石油、鋼鐵業(yè)為主，或者更時尚一點的是以IT產(chǎn)業(yè)為主。但事實是，直到目前為止，西方發(fā)達國家國民經(jīng)濟的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)都是食品工業(yè)。美國、法國、日本全部如此。食品工業(yè)的產(chǎn)值占這些國家國民經(jīng)濟總產(chǎn)值的20%以上，是第一大產(chǎn)業(yè)。第二大產(chǎn)業(yè)是建筑業(yè)，汽車業(yè)靠邊站，頭幾名都排不上。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)達國家的食品工業(yè)原料結(jié)構(gòu)特征是，80%來自畜牧業(yè)，也就是來自奶、肉、蛋，只有15%是來自水果和蔬菜，5%是直接來自谷物。食品工業(yè)總產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值之比是衡量一個國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的標(biāo)志，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)達國家都在2-3：1的水平。我國食品工業(yè)產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比值在0.3-0.4：1之間，其中西部地區(qū)僅為0.18：1，遠(yuǎn)低于發(fā)達國家�，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的市場體系特征，就是要搞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的形式主要是合作社。發(fā)達國家的市場體系特征，是以多種形式合作社為主體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。（胡東升：《中國農(nóng)民如何富裕起來?》，中國經(jīng)濟時報2004年2月2日）
根據(jù)資料，從世界各國農(nóng)業(yè)發(fā)展的情況靠看，各類合作社是各國農(nóng)民最歡迎的組織方式。無論是臺灣，或者是韓國、日本，農(nóng)業(yè)合作社在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展中都起著至關(guān)重要的作用。以日本的農(nóng)協(xié)為例，它創(chuàng)建于1947年，是農(nóng)民自愿出資的合作經(jīng)濟組織。參加農(nóng)協(xié)必須具備三個條件：在農(nóng)協(xié)轄區(qū)范圍內(nèi)居��；
在本轄區(qū)內(nèi)有土地；
每年參加勞動不少于90天。具備這三個條件，才可以成為正式成員即社員，才有代表權(quán)和選舉權(quán)；
如果只具備第一天和第二條，則只能取得準(zhǔn)成員資格，沒有表決權(quán)和選舉權(quán)。非農(nóng)民社員不能擔(dān)任農(nóng)協(xié)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。日本農(nóng)協(xié)的口號是\"一人為萬人，萬人為一人。農(nóng)協(xié)主體是綜合農(nóng)協(xié)，另有專業(yè)農(nóng)協(xié)。綜合農(nóng)協(xié)設(shè)有若干生產(chǎn)部會，不從事經(jīng)營，是由農(nóng)民自己組織的開展技術(shù)交流與合作的機構(gòu)。農(nóng)協(xié)的任務(wù)就是為農(nóng)民服務(wù)，\"農(nóng)民需要什么就經(jīng)營什么，農(nóng)民需要什么服務(wù)就提供什么服務(wù)。\"他們經(jīng)辦農(nóng)產(chǎn)品收購、加工、銷售和生產(chǎn)、生活資料的供應(yīng)，還開展信貸、技術(shù)指導(dǎo)、生活服務(wù)、文化娛樂等活動。農(nóng)協(xié)和農(nóng)民的關(guān)系，不是單純的買賣關(guān)系，而是合作的關(guān)系。農(nóng)協(xié)對大宗生產(chǎn)、生活資料，有從基層到全國的逐級提報訂貨計劃，統(tǒng)一向工廠訂貨，貨到付款。統(tǒng)一訂貨的化肥占90%、農(nóng)藥占79%、農(nóng)機具占78%、農(nóng)用汽車占69%、燃料占80%、飼料占70%。要保證把進貨價格壓到最低。（加貝青年：《合作社運動是世界潮流》，烏有之鄉(xiāng)網(wǎng)2005年）
市場經(jīng)濟最為發(fā)達的西方國家，也同樣大量存在各種形式的農(nóng)業(yè)合社，如美國是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平最高的國家，在美國只有一些規(guī)模較大的農(nóng)場主有能力直接進入市場，或在期貨市場交易或同大谷物商交易，而更多的中小規(guī)模的農(nóng)場主則是通過同合作社合作進入市場。為使農(nóng)場主生產(chǎn)的谷物能夠順暢地進入市場，美國采取了扶持農(nóng)民自愿組建農(nóng)業(yè)合作社的方式，以此拉進了農(nóng)民和市場的距離，農(nóng)民能夠就近得到服務(wù)；
同時，眾多農(nóng)民參與的農(nóng)業(yè)合作社，擴大了經(jīng)營規(guī)模，增強了談判力度，更加接近市場；
通過聘用職業(yè)經(jīng)理人，提高了農(nóng)業(yè)合作社的經(jīng)營管理水平，使農(nóng)業(yè)合作社的經(jīng)營實現(xiàn)專業(yè)化。目前美國的農(nóng)場主80％以上都自愿參加了各種形式的合作社，由合作社營銷的奶制品的市場份額占85％，谷物和花生占到42％以上。在歐共體合作社發(fā)展更為普及。各國農(nóng)業(yè)合作組織盡管形式不同，都貫徹執(zhí)行了合作社的一些原則，突出的是民有民營，不以盈利為目的，把所獲得的利潤按交易量大小返還給農(nóng)民，這是合作社和其他經(jīng)濟組織區(qū)別的重要標(biāo)志。美國100個最大的合作社，1995年全部利潤中，返還給社員的占71％，其他公共積累、股本分紅等占21％。（鄭良芳：《國際合作社運動新進展及對我們的啟迪》，中國經(jīng)濟學(xué)會《調(diào)查與研究》第109期；
郭曉利、 王云濤：《美國做法對中國農(nóng)業(yè)的啟示》，中國經(jīng)濟時報2003年9月26日）
法國是歐洲最大的農(nóng)業(yè)國，它的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系的基本組織形式是農(nóng)業(yè)合作組織，基層即農(nóng)業(yè)合作社。農(nóng)業(yè)合作社主要有四項原則：（1）自由加入的原則；
（2）非資本原則，投入資金不是為了盈利或者按資本分紅，而是為了保護和發(fā)展共同的利益；
（3）民主管理原則，合作社內(nèi)部一律平等；
（4）排他原則，只為本社成員服務(wù)，同時承擔(dān)必要的社會義務(wù)。
比如蘋果合作社由250戶果農(nóng)組成，都是股東，一人一票。他們的合作社叫百里姆公司，有5萬噸以上的冷藏保鮮設(shè)施，可以冷藏保鮮蘋果總產(chǎn)量的80%，每天根據(jù)定單發(fā)貨二三百噸。在合作社，蘋果存放于統(tǒng)一規(guī)格、有點像集裝箱的箱里。每個箱里的蘋果同樣顏色、同等重量。收購蘋果時，公司預(yù)交給果農(nóng)一部分錢。上市以后，按照實際價格決算。決算的原則是，實際收入中扣除費用和積累，全部以價格形式返還果農(nóng)，公司利潤為“0”。這意味著流通環(huán)節(jié)的好處都給了果農(nóng)。土地和其他生產(chǎn)資料是私有的，蘋果的生產(chǎn)環(huán)節(jié)由家庭完成。在家庭和大市場之間，需要合作社作為銜接，以保護生產(chǎn)者利益。合作社為小私有制找到了出路。
以色列的農(nóng)業(yè)合作化組織―――基布茲在世界上也是很有特色的。
在一些第三世界國家，農(nóng)業(yè)合作化也搞得有聲有色。如巴西，農(nóng)業(yè)在巴西經(jīng)濟中最有活力和發(fā)展前景，其中合作社運動發(fā)揮著重要作用。
巴西農(nóng)業(yè)合作社成立于二十世紀(jì)六十年代至七十年代。目前一些合作社已經(jīng)成為包括農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)、加工、倉儲、貿(mào)易的產(chǎn)業(yè)集團，在創(chuàng)造就業(yè)崗位、提高農(nóng)村人口素質(zhì)方面具有重要作用。合作社對社員和員工進行培訓(xùn)，開辦幼兒園、學(xué)校，建立醫(yī)院、文化體育場所，有些還有自己的報紙和電視臺。
巴西1971年頒布《合作社法》，規(guī)定合作社為非營利性的民間公司，主要任務(wù)是為社員提供服務(wù)，自愿參加，民主管理，任何人的股份不得超過總體股的1/3。合作社需將收益的5%用作技術(shù)、教育和社會基金，幫助社員及其家庭成員。
在合作社里，土地由社員自己耕種管理，收益歸自己。合作社負(fù)責(zé)提供良種、技術(shù)指導(dǎo)、倉儲、加工、銷售、農(nóng)用物資采購等服務(wù)，收取一定服務(wù)費。社員收入，部分來自合作社支出后的剩余部分。
社員大會為最高權(quán)力機構(gòu)，重大事項必須投票通過。每個社員有同等的投票權(quán)。社員大會選舉的管理委員會任期四年，改選時至少1/3不得連任。
每個州有合作社協(xié)會，全國也有代表性機構(gòu)。
合作社特別受到無地農(nóng)民的歡迎。由于資本主義制度下的農(nóng)業(yè)機械化，大量農(nóng)民被農(nóng)場主裁減，失去生活依托，成為無地農(nóng)民。他們組織起來進行斗爭，政府為了穩(wěn)定社會秩序，不得不把一部分土地廉價賣給他們甚至分給他們。但是重新分得土地以后，他們既無資金，又無農(nóng)具，沒有力量抗御自然災(zāi)害和參加市場競爭，仍然處于弱勢地位，為生活所迫，又會失去土地，再次成為無敵農(nóng)民。在合作社，他們能夠互相幫助，就能夠生活下去了。
巴西總統(tǒng)盧拉強調(diào)，農(nóng)業(yè)合作化是中小農(nóng)民的唯一出路，并將合作化確定為農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。巴西輿論認(rèn)為，發(fā)達國家和不發(fā)達國家的一個重要區(qū)別在于社會組織程度。合作社是有利于促進社會發(fā)展的一種組織形式，將逐步在縮小兩極分化、增加就業(yè)、保護環(huán)境、加強食品安全、維護社會公正方面發(fā)揮積極作用。（加貝青年：《合作社運動是世界潮流》，烏有之鄉(xiāng)網(wǎng)2005年）
事實上，我國農(nóng)民在二十多年的改革開放中，也在不斷摸索、創(chuàng)新、奮斗，進行著以新的農(nóng)業(yè)合作化道路富裕農(nóng)民，解決“三農(nóng)問題”的艱苦而偉大的實踐，最為突出的有江蘇的華西村、河南的南街村和劉莊，近年來出現(xiàn)的吉林四平梨樹縣百信農(nóng)民合作社，以及吉林、河南、湖南等產(chǎn)糧大省、重慶等地農(nóng)民勞務(wù)輸出的組織化探索。據(jù)人大代表秦池江等講，目前我國已出現(xiàn)18種類型的專業(yè)化合作經(jīng)濟組織和專業(yè)協(xié)會多達16萬多家，覆蓋生產(chǎn)、加工、儲運、銷售、科技等諸多領(lǐng)域，加入專業(yè)化經(jīng)濟合作組織的農(nóng)戶收入比一般農(nóng)民要高出10％到40％，對農(nóng)民有極強的吸引力，農(nóng)民熱情很高。他認(rèn)為，農(nóng)村新型合作經(jīng)濟組織與上世紀(jì)50年代的農(nóng)業(yè)合作社有著本質(zhì)的區(qū)別，這是億萬農(nóng)民從家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的偉大創(chuàng)舉之后又一個新型的歷史性創(chuàng)造，也是我國農(nóng)民從個體經(jīng)濟狀態(tài)走向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。他認(rèn)為，近年來，我國農(nóng)村合作經(jīng)濟組織蓬勃發(fā)展，為實現(xiàn)農(nóng)民增收做出重大貢獻。但目前的農(nóng)村合作經(jīng)濟組織仍處于一種松散的自發(fā)狀態(tài)，難以確立穩(wěn)定的內(nèi)部經(jīng)濟關(guān)系，權(quán)利也得不到有效保障。農(nóng)民增收僅靠減免稅收是有限的，加快農(nóng)村合作經(jīng)濟的發(fā)展才是根本。（《加快農(nóng)村合作經(jīng)濟組織立法》，新華網(wǎng)2005年3月7日）
2004年１２月２８日新華社也發(fā)表了一篇新聞，題目是《安徽一份調(diào)查表明：多數(shù)農(nóng)民不贊成土地私有化》，文章說農(nóng)業(yè)大省安徽最近完成的一份大規(guī)模調(diào)查表明：多數(shù)農(nóng)民不贊成土地私有化，認(rèn)為應(yīng)堅持家庭承包制，也有一些農(nóng)民對建立新型土地合作社很感興趣。這一結(jié)果與海內(nèi)外一些專家提出的，用土地私有化解決中國現(xiàn)有土地制度矛盾的觀點截然相反。
2005年４月５新華社 又發(fā)表了一篇新聞，題目是《中國農(nóng)民積極求解“窮人的經(jīng)濟學(xué)”》，文章談到 “大包干”策源地小崗村如今有了集體合作經(jīng)濟組織，曾是中國農(nóng)業(yè)楷模的大寨村現(xiàn)在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟比重僅為２％。這兩個著名村莊的滄桑變化，充分體現(xiàn)了中國農(nóng)民在艱辛中求解“窮人的經(jīng)濟學(xué)”的努力與探索�！按蟀伞� 以分散勞作的形式提高了生產(chǎn)效率，讓小崗農(nóng)民徹底告別了外出討飯的歲月，但隨后的２０多年里，小崗村并沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化，不少青壯年外出打工，部分土地荒蕪。嚴(yán)俊昌說，“大包干”是治窮的靈丹，卻不是致富的寶典，承包到戶只解決了溫飽問題，致富還是要提高農(nóng)民的組織化程度，搞產(chǎn)業(yè)化。目前，小崗村九成農(nóng)民種了葡萄，四成農(nóng)民飼養(yǎng)種豬。他們成立了葡萄協(xié)會與養(yǎng)豬協(xié)會，還集體注冊了一個“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司”，協(xié)會和公司為農(nóng)民提供技術(shù)與銷售渠道。作為打破“大鍋飯”的標(biāo)志性人物，嚴(yán)俊昌強調(diào)說：“協(xié)會是新的集體組織形式，建立在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)之上，不是回歸人民公社時期�！�
這兩篇文章確實很值得人們深思。
我們認(rèn)為，根據(jù)國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗，歸納起來講，農(nóng)業(yè)合作化至少有以下四個方面的好處：
1.利用合作組織的集體力量與大市場對接。無數(shù)事實表明，數(shù)以億計的一家一戶小農(nóng)根本無法與大市場對接，他們在市場經(jīng)濟面前無不感到十分茫然、無奈與無助，備受變化無常的市場價格波動和勢力強過他們十倍百倍的工商資本的煎熬與盤剝，隨時面臨血本無歸的破產(chǎn)的滅頂之災(zāi)。但如果他們能組織起來，利用集體的力量，改變勢單力薄缺乏交易談判力量的弱勢局面，則情況很可能會有所改變。事實證明，哪怕是簡單地組織起來，統(tǒng)一購買化肥、種子、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，其價格比起單個農(nóng)民“一家一戶”的購買要便宜10％－30％，而且質(zhì)量更有保證，而統(tǒng)一銷售農(nóng)副產(chǎn)品，其銷售價格一般也要高許多，這一增一減可使農(nóng)民增收不少。如果農(nóng)業(yè)合作化程度進一步發(fā)展，按照市場需求，統(tǒng)一進行生產(chǎn)，進行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，如果農(nóng)業(yè)合作化聯(lián)系程度逐步由村到鄉(xiāng)到縣、市、省、乃至全國，形成像日本、韓國、法國、美國那樣的全國性農(nóng)業(yè)合作組織，農(nóng)民與市場對接的力量將會更加強大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展可能更為容易，農(nóng)民增收致富的可能性更大。
2.農(nóng)業(yè)合作化更有利于大農(nóng)業(yè)的發(fā)展。所謂大農(nóng)業(yè)不僅包括目前狹義的農(nóng)副產(chǎn)品的種植和銷售，還包括農(nóng)副產(chǎn)品的深加工和流通銷售業(yè)，有人稱之為后農(nóng)業(yè)。如胡東升所說，目前西方發(fā)達國家的第一大產(chǎn)業(yè)都是食品工業(yè)，食品工業(yè)的產(chǎn)值占這些國家國民經(jīng)濟總產(chǎn)值甚至高達20%以上。食品工業(yè)總產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值之比是衡量一個國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的標(biāo)志，(點擊此處閱讀下一頁)
如果考慮我國的實際教育狀況，恐怕差距會更大。這既是包袱和壓力，并說明我們再依靠目前這種以縣鄉(xiāng)為主的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費供給機制已難以為繼，同時也蘊藏著巨大的潛力和機會，當(dāng)然，要想實現(xiàn)這種根本性的轉(zhuǎn)換，其前提條件之一，就是將義務(wù)教育，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育作為全國性的公共品對待，建立中央或省為主的全國公平的義務(wù)教育經(jīng)費供給機制。
順便說一下，近年來我國之所以普遍出現(xiàn)農(nóng)民工子弟在城市里入學(xué)受到的種種不公正待遇和歧視問題。人們對此的看法是現(xiàn)行的不合理的城鄉(xiāng)二元體制所造成的，而我們認(rèn)為，之所以出現(xiàn)這一問題，除了現(xiàn)行的不合理的城鄉(xiāng)二元體制以外，還有一個重要原因，就是目前這種以各地為主的自己負(fù)責(zé)的教育經(jīng)費供給機制。試想一下，在目前這種以各地為主的自己負(fù)責(zé)的教育經(jīng)費供給機制下，如果大量接收外地的農(nóng)民子弟入學(xué)，勢必大大增加當(dāng)?shù)氐慕逃?jīng)費支出，而教育支出的增加，又必然相應(yīng)地減少當(dāng)?shù)乜捎糜谄渌矫嬷С龅呢斄�，作為理性的�?dāng)?shù)卣匀粫ㄟ^各種途徑限制外地農(nóng)民子弟入學(xué)，縮小這方面的開支。因此，義務(wù)教育經(jīng)費實行中央或省為主的經(jīng)費供給機制，有助于打破目前這種以各地為主的自己負(fù)責(zé)的教育經(jīng)費供給機制所造成的地域封鎖，有助于克服目前存在的城市中對農(nóng)民子弟上學(xué)的種種不公正待遇和歧視問題，為農(nóng)民大規(guī)模轉(zhuǎn)移創(chuàng)造教育方面的良好條件。
當(dāng)然，這樣一種義務(wù)教育經(jīng)費供給機制的重大轉(zhuǎn)變必須與國家財力，尤其是與中央財力的實際供給能力相適應(yīng)，而不能急躁冒進，實施的步驟可以考慮先貧困地區(qū)的農(nóng)村，后全國農(nóng)村，最后城市；
或先農(nóng)村，后城市。據(jù)教育部政策發(fā)展研究中心和一些專家測算，我國現(xiàn)在每年只要多投入500億元到600億元就可以在全國農(nóng)村實行義務(wù)教育階段的免費教育。亞洲開發(fā)銀行最近一份報告稱，全球190多個國家中有170多個國家已經(jīng)實現(xiàn)了免費的義務(wù)教育，除了發(fā)達國家以外，亞洲絕大部分國家，包括人均GDP只有中國三分之一的老撾、柬埔寨、孟加拉國、尼泊爾等國都實行了免費義務(wù)教育。我們目前每年稅收增長4～5千億，應(yīng)當(dāng)說國家或者中央完全有能力解決農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費短缺問題。事實上農(nóng)村義務(wù)教育問題已經(jīng)引起中央的高度重視，中央一再表示，今后新增的教育經(jīng)費應(yīng)當(dāng)主要向農(nóng)村和不發(fā)達地區(qū)，尤其是貧困地區(qū)的義務(wù)教育傾斜。據(jù)資料顯示，1999年，全國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費預(yù)算內(nèi)撥款為533.12億元，占當(dāng)年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費總投入的61.84％；
2002年，全國預(yù)算內(nèi)對農(nóng)村義務(wù)教育的撥款達989.78億元，占當(dāng)年農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費總投入的78.18％，3年間增加了85％。2002年，中央財政用于農(nóng)村義務(wù)教育的支出為359億元，占全國財政預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育支出的36.3％。2004年，除一般性轉(zhuǎn)移支付、工資性轉(zhuǎn)移支付、稅費改革轉(zhuǎn)移支付中用于教育的支出和教職工專項補助的50億元資金外，中央財政安排用于農(nóng)村義務(wù)教育的各類專項資金達到100億元，比2003年的58億元增長了72％。2005年的“兩會”期間，溫總理在政府工作報告中向世人莊嚴(yán)宣告“從今年起，免除國家扶貧開發(fā)工作重點縣農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生的書本費、雜費，并補助寄宿學(xué)生生活費；
到2007年在全國農(nóng)村普遍實行這一政策，使貧困家庭的孩子都能上學(xué)讀書，完成義務(wù)教育。”可以預(yù)見，只要我們矢志不移地發(fā)展下去，在全國農(nóng)村乃至全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一實行免費的義務(wù)教育的那一天將為時不遠(yuǎn)。
此外，我們還要看到，要根本改變目前農(nóng)村義務(wù)教育的落后狀況，不僅僅是中央和省上要加大投入，解決農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費嚴(yán)重不足的問題，還有一個公共教育資源在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、義務(wù)教育與非義務(wù)教育之間、一般文化教育與職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)之間的公平合理配置問題，這實際上就涉及到需要我國的教育主管部門盡快轉(zhuǎn)變錯誤的教育理念，真正樹立“以民為本”，培養(yǎng)千千萬萬社會主義現(xiàn)代化建設(shè)人才的科學(xué)教育觀，即，盡快從根本上扭轉(zhuǎn)目前這種重城市，輕農(nóng)村；
重非義務(wù)教育，輕義務(wù)教育；
重少數(shù)重點“貴族”學(xué)校，輕一般學(xué)校；
重“應(yīng)試教育”，輕素質(zhì)教育和職業(yè)教育的錯誤傾向。
b. 根據(jù)各級政府財力增長的可能，加大農(nóng)村水利、農(nóng)田、飲水、公路、電力、電訊、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技推廣、扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的財政、稅收、金融方面的資金及政策支持等。
c. 按照公共財政的要求和 “統(tǒng)一、規(guī)范、公開、公正”的原則，下大決心，采取非常措施，通過“稅費改革”整頓政府收入，統(tǒng)一預(yù)算內(nèi)外的一切政府收入，增加政府預(yù)算財力。
d. 妥善化解農(nóng)村基層政府的巨額債務(wù)。一是制度創(chuàng)新，建立起基層政權(quán)民主選舉、民主理財、民主監(jiān)督機制，切斷債務(wù)增長的源頭，清理各種債務(wù)債權(quán)關(guān)系，從嚴(yán)懲治“以權(quán)謀私”；
二是區(qū)別情況，分淸責(zé)任，采取不同的處理方法，化解基層政府的巨額債務(wù)。凡屬于上級政府下達，而縣鄉(xiāng)財力又無可能完成而形成的債務(wù)，如 “普九”等各種“達標(biāo)”任務(wù)、借債繳稅完成上級下達計劃而形成的債務(wù)，應(yīng)由上級政府負(fù)責(zé)解決；
凡屬于縣鄉(xiāng)政府為出政績，超越其財力可能自己搞的，如各種“政績工程”由縣鄉(xiāng)政府自己解決，情節(jié)惡劣，甚至中飽私囊的，應(yīng)按黨紀(jì)國法處理。凡屬于政策因素形成的債務(wù)，如解散農(nóng)村合作基金會而形成的債務(wù)，要區(qū)別不同性質(zhì)的情況，分清責(zé)任，加以妥善處理，該哪級政府負(fù)責(zé)的應(yīng)由政府負(fù)責(zé)，不能一推了之，全部由基層政府負(fù)責(zé)，而且他們也沒有這個能力完全負(fù)責(zé)。對于因違規(guī)違法經(jīng)營，甚至中飽私囊的，必須按黨紀(jì)國法處理，不能讓這些腐敗分子、犯罪之徒逍遙法外，甚至“吃小虧占大便宜”。
建議三：以“以人為本，執(zhí)政為民”觀和科學(xué)發(fā)展觀、“和諧社會”觀提高基層黨組織和政府的執(zhí)政理念，以民主、科學(xué)、法制、監(jiān)督等制度的建設(shè)和完善，規(guī)范、優(yōu)化基層黨組織和政府的執(zhí)政行為。
中國改革開放的實踐一再告訴我們，要想真正解決貧困地區(qū)農(nóng)村基本公共品供給短缺問題，要想使以上各種政策措施真正落到實處，甚至推而廣之，要想在中國真正通過改革開放實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，其前提條件和必要條件就是各級黨組織和政府的優(yōu)化�？梢栽O(shè)想，在一個各級黨組織和政府行為不規(guī)范、不透明、不公正，腐敗橫行，橫征暴斂，國家的利益部門化，甚至私有化，即在各級黨組織和政府行為“劣化”的國家里，這一切目標(biāo)要想順利實現(xiàn)，無異于癡人說夢。
那么，如何優(yōu)化各級黨組織和政府的行為呢？對此大家都有不少議論，不少人也曾提出了一些很好的意見。對此，我們也提不出更多的更好的建議，只是在此將許多人的意見歸納起來，提出以下幾點建議：
a.加快政治體制改革，真正建立起約束、規(guī)范各級黨組織和政府的“主權(quán)在民，而不在官”的現(xiàn)代民主制度。
改革開放以來，我們在經(jīng)濟體制改革方面取得了重大成就，其具體體現(xiàn)就是改革20多年來，我國的經(jīng)濟盡管遇到各種困難，但仍然以年均9％以上的速度連續(xù)遞增，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟發(fā)展史上的又一個奇跡。但在政治體制改革方面卻進展緩慢，收效甚微，其具體表現(xiàn)就是權(quán)錢交易盛行，腐敗愈演愈烈，屢禁不止；
貧富差距懸殊，社會矛盾激烈。早在60多年前，毛澤東主席在延安與民主人士黃炎培談到如何有效防止政黨、政府在執(zhí)政后異化、腐敗時，曾經(jīng)說到我們已經(jīng)找到了防止的有效方式，那就是人民民主。但遺憾的是，解放以來幾十年的實踐證明，我們?nèi)匀粵]有找到了防止的有效方式。最近，胡錦濤主席明確指出“立黨為公，執(zhí)政為民”是黨和政府一切工作的根本出發(fā)點和最終目的。從新班子上臺之初的西柏坡之行到sars肆虐期間領(lǐng)導(dǎo)全國人民團結(jié)奮斗戰(zhàn)勝病魔，從中央領(lǐng)導(dǎo)深入農(nóng)村、礦井了解民間疾苦到農(nóng)村、就業(yè)、社會保障等政策調(diào)整中，人們似乎看到了黨和政府改革、優(yōu)化的跡象和希望。但實踐一再告訴我們，真正要把“立黨為公，執(zhí)政為民”落到實處，不僅要靠深入艱苦的思想教育，更重要的是要有制度保障。大貪官王懷忠曾說過這樣一句話，“關(guān)鍵不是讓百姓看到政績，而是要讓領(lǐng)導(dǎo)看到政績”。換言之，只要把上面搞掂了，即使群眾意見再大，即使在下面如何胡作非為，也不會影響其官運和頂帶，真可謂是一語中的！它反映出目前各級政府官員，尤其是各種大大小小 “一把手”的權(quán)力過于集中，同時我們又缺乏對其進行有效監(jiān)督和制約的機制。雖然我們目前為了防止各級政府部門及官員的異化和腐敗，設(shè)立了紀(jì)檢、監(jiān)查、審計等不少監(jiān)督部門，但因為“同體監(jiān)督”的體制約束，使這些監(jiān)督成效不大。我們現(xiàn)在許多部門，尤其是經(jīng)濟部門，如銀行、稅務(wù)、商檢等部門，都陸續(xù)實行中央垂直，唯獨監(jiān)督各級政府和官員的部門實行由同級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)。試想，在同級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)下，這些部門如何能夠有效地展開監(jiān)督與制約呢，近年來落馬的河北省原省委書記程維高以及各種大大小小的“一把手”，不就是一個很好的反面例證嗎？
那么，如何才能建立起有效約束、規(guī)范各級黨組織和政府，促使基層黨組織和政府行為優(yōu)化的制度呢？我們認(rèn)為，治標(biāo)之策是盡快將紀(jì)檢、監(jiān)查、審計等監(jiān)督部門實行中央垂直管理，減少監(jiān)督中的各種阻礙，完善和強化監(jiān)督機制及力度，使它們逐步成為類似香港廉政公署、新加坡反腐部門那樣的“利器”。而治本之策則是加快民主制度的完善，真正使人民當(dāng)家作主。首先，改革完善各級人民代表大會制度，廢除人代會代表的事實上的“委任制”，推行直選制，使人民代表真正代表人民利益；
強化人代會的權(quán)威，加強人代會對政府的監(jiān)督和制約。其次，先鄉(xiāng)村、街道、區(qū)，后縣、市、省，最后中央；
先黨內(nèi)后社會，逐步以直選制替代各級官員的委任制，從制度上促使各級政府官員眼睛向下，而不是眼睛只朝上，把“立黨為公，執(zhí)政為民”真正落在實處，而不是只落在口頭上。再次，加強人民對各級黨組織和政府的日常監(jiān)督，尤其是輿論監(jiān)督，充分發(fā)揮“第四種力量”或“扒糞者”的監(jiān)督制約作用。目前，許多政府部門和官員不怕挨批評，就怕被“焦點訪談”和新聞媒體曝光的心態(tài)，就證明了這一點。最近一些省、市、縣實行由老百姓對各級、各部門政府官員的各種直接評議制度以及相應(yīng)的獎懲制度，就是一種人民直接監(jiān)督各級黨組織和政府，而使各級黨組織和政府官員不敢懈怠的很好的制約方式。
b.加快“公共財政”制度的建立，從經(jīng)濟基礎(chǔ)上促進政府行為的不斷優(yōu)化
在我國，加快社會主義市場經(jīng)濟下的公共財政制度的建立，其意義不僅在于有助于廓清市場經(jīng)濟條件下財稅改革的方向，明確在市場經(jīng)濟條件下我國財稅究竟應(yīng)當(dāng)干什么，不應(yīng)當(dāng)干什么？更為重要的是，這一制度的建立，有助于我們從財政稅收制度改革入手，通過建立起統(tǒng)一、公開、公正、高效的“陽光下的財政稅收制度”，推進政治體制改革，規(guī)范、約束各級黨組織和政府行為，促進各級黨組織和政府行為的優(yōu)化，避免黨和政府異化，真正實現(xiàn)“三個代表”，“立黨為公，執(zhí)政為民”，真正實現(xiàn)財政稅收的“取之于民，用之于民”。（這方面成功的例子可參見王紹光《美國“進步時代”的啟示》） 為此，
�。╝）以果斷的措施，綜合配套，推進稅費改革，建立起規(guī)范、統(tǒng)一、公開、公正的政府收入體系和制度。
在現(xiàn)代文明社會中，人們從自身的利益出發(fā)，要求以現(xiàn)代民主制度監(jiān)督、規(guī)范、約束政府，防止其發(fā)生異化，使之真正為廣大人民利益服務(wù)，而不是為政府或者政黨自己的私利服務(wù)。而這一要求在政府的經(jīng)濟基礎(chǔ)―――財政上的體現(xiàn)之一，就是財政收入必須規(guī)范、統(tǒng)一、法制、公開、透明，隨時接受人民的監(jiān)督與制約，而不允許有任何非規(guī)范、非統(tǒng)一、非法制、非公開、非透明的，可以不接受人民監(jiān)督與制約的政府收入存在。因此，在現(xiàn)代文明比較發(fā)達的國家中，政府收入90％左右都是來自稅收。從世界歷史發(fā)展的角度看，這既是資產(chǎn)階級大革命的重要成果，同時也是人類文明進步的重要體現(xiàn)。
表 發(fā)達國家中央政府非稅收入占經(jīng)常收入總額的比重（％）
國 家1981－19901991－1995
美 國10.78.3
日 本5.215.4
德 國6.26.2
法 國7.76.8
英 國9.28.1
意大利4.02.9
加拿大12.511.4
澳大利亞10.110.9
瑞 典14.515.8
芬 蘭8.411.6
瑞 士6.06.6
丹 麥13.214.8
奧地利8.38.6
比利時3.73.8
荷 蘭12.08.0
資料來源：世界銀行《1997年世界發(fā)展報告》、中國財經(jīng)出版社1997
然而在我國，雖然從國家統(tǒng)計資料上看，(點擊此處閱讀下一頁)
我國目前全國的財政收入（即預(yù)算收入）也是90％以上來自稅收，但是人們往往從親身經(jīng)歷中發(fā)現(xiàn)，除了稅收外，許多政府部門還在收取各種各樣說不清道不明的預(yù)算之外的“苛捐雜稅”（費），而且在許多地區(qū)，尤其是廣大農(nóng)村，各種收費甚至超過正稅（據(jù)我們在一些農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，向農(nóng)民收取的稅收只占當(dāng)?shù)卣偸杖氲?0％左右），引起農(nóng)民強烈的不滿，甚至出現(xiàn)社會矛盾激化。據(jù)高培勇教授估計，2001年，雖然我國稅收占GDP的比重只有15％左右，但如果加上預(yù)算外、制度外的各種政府部門收取的基金、收費、罰款等，政府總收入占GDP的比重就上升到34.3％，甚至超過改革開放前的1978年的31.2％的比重。換言之，2001年稅收雖然只占GDP的15％，而非稅收入則占GDP的19％左右，非稅收入大大超過稅收收入。這種“一稅輕，二稅重，三稅四稅無底洞”的狀況，引起了廣大人民群眾的強烈不滿，也對經(jīng)濟、社會發(fā)展形成嚴(yán)重阻礙，甚至導(dǎo)致以費擠稅，以費代稅。這種狀況曾引起中央高層的極大關(guān)注，原國務(wù)院總理朱镕基曾憤慨地斥責(zé)為“三亂已經(jīng)鬧到民怨沸騰的地步”，下決心治理整頓。
由于政府行為的劣化導(dǎo)致的“三亂”橫行，不僅極大地?fù)p害了我國的經(jīng)濟、政治和社會秩序、環(huán)境和基礎(chǔ)，而且也同樣嚴(yán)重侵蝕了我國的稅基和財政收入。因此必須痛下決心，盡快采取果斷的措施加以解決。但2000年以來的農(nóng)村稅費改革中所出現(xiàn)的種種困難和矛盾告訴我們，稅費改革并不僅僅是簡單地減一些費的問題，而是涉及到與此相關(guān)的政治、經(jīng)濟、社會制度、政策等一系列深層次問題，涉及到相關(guān)的各種利益集團的切身利益和博弈問題。從這個意義上講，稅費改革很可能是我國政治、經(jīng)濟和社會制度進一步改革、創(chuàng)新的一個突破口。因此，農(nóng)村稅費改革完全可以成為我國全面稅費改革的試點，在農(nóng)村稅費改革和取消各種農(nóng)業(yè)稅的改革中，積極探索，總結(jié)經(jīng)驗，然后再在全國推行全面的稅費改革，逐步建立起以稅收為主體的規(guī)范、統(tǒng)一、公開、公正的政府收入體系和制度。
�。╞）積極推行各項預(yù)算支出制度改革，強化人代會以及民眾對預(yù)算支出的監(jiān)督，使政府收入真正“取之于民，用之于民”。
從目前看，政府預(yù)算制度改革主要包括以下方面：
---按照現(xiàn)代財政制度的首要原則―――“統(tǒng)一性原則”，盡快將目前游離于政府預(yù)算計劃之外的、脫離人代會監(jiān)督的各種預(yù)算外、制度外的政府資金納入統(tǒng)一的預(yù)算框架之內(nèi)，統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)一安排，使政府預(yù)算真正成為統(tǒng)一、透明、公開、公正、有效的廉潔、高效政府的“陽光下的預(yù)算“。
---推行部門預(yù)算制度改革，按照協(xié)調(diào)、統(tǒng)一、高效的原則科學(xué)地編制政府預(yù)算。
---推行國庫集中支付制度改革。
---推行政府采購制度改革。
---推行績效預(yù)算制度改革，強化預(yù)算資金執(zhí)行中的監(jiān)督管理。
---尤其重要的是，在政府預(yù)算制度改革中，為了有效防止財政部門的異化，使原先的分散腐敗變?yōu)榧懈瘮�，�?yīng)采取有效方式，強化人代會、民間、輿論界對政府預(yù)算編制、執(zhí)行、決算全過程的監(jiān)督、審計和制約。
�。╟）改革政府和完善“分稅制”。
按照統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、廉潔、高效的原則和市場經(jīng)濟的要求，積極、妥善推行政府機構(gòu)改革，實行精兵簡政，修養(yǎng)民力；
按照經(jīng)濟、社會、政治發(fā)展的要求，合理劃分各級政府的事權(quán)，并按照“事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一”和基本公共產(chǎn)品與服務(wù)公平分享的原則，逐步完善“分稅制”，在各級政府之間合理配置財力，為規(guī)范政府行為創(chuàng)造必要的條件。
（d）依法治稅，優(yōu)化我國稅制。
按照我國經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展的客觀要求和“依法治稅”的宗旨，進一步改革和完善我國稅制、稅收計劃、稅務(wù)機構(gòu)、稅收征管、稅收體制、征稅環(huán)境以及隊伍建設(shè)，為優(yōu)化我國稅制，“依法征稅”奠定良好基礎(chǔ)。
參考文獻：
�。�1）中共中央、國務(wù)院有關(guān)農(nóng)村發(fā)展的—系列文件；
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�。�4）李昌平《我向總理說實話》光明日報出版社2002年1月版，以及他的其他文章；
�。�5）溫鐵軍《我國農(nóng)村發(fā)生高利借貸的問題、情況與政策》中經(jīng)網(wǎng)“五十人論壇”2001年6月7日，以及他的其他文章；
�。�6）柯炳生《加入WT0與我國農(nóng)業(yè)發(fā)展》經(jīng)濟日報2002年1月10月第13版，以及他的其他文章；
（7）曉清《主要發(fā)達國家農(nóng)業(yè)補貼透析》中經(jīng)網(wǎng)、聯(lián)合論壇200l年1月21日；
（8）趙昌文、Nigel Swain合著《歐盟共同農(nóng)業(yè)政策研究》西南財經(jīng)大學(xué)出版社2001年10月版；
（9）王紹光《美國“進步時代”的啟示》,《讀書》2001年第8期，以及他的其他文章；
�。�10）陳錫文、韓俊、于建嶸、林毅夫、陸學(xué)藝、朱玲、潘維、鄒恒甫、趙磊、黨國英、賈康、白景明、蘇明等人的文章；
�。�11）各種報刊雜志、網(wǎng)絡(luò)上的有關(guān)文章
�。�12）西奧多•舒爾茨、阿瑪?shù)賮?#8226;森、劉易斯、邁克爾•托達羅、繆爾達爾等的論著；
�。�13）世界銀行年度發(fā)展報告
2005.4.
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