溫鐵軍：農(nóng)村合作金融的存、廢問題

　　提要

　　農(nóng)村改革試驗區(qū)曾經(jīng)根據(jù)國務(wù)院指示精神，在既往試驗總結(jié)的研究基礎(chǔ)上，專門對農(nóng)村合作金融進行了研究。有關(guān)政策性問題的討論意見摘要如下：

　�。�、農(nóng)村合作金融存在的依據(jù)—小農(nóng)經(jīng)濟“市場內(nèi)部化”

　　發(fā)展中國家在向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，農(nóng)業(yè)作為投資周期長、風(fēng)險大、比較利益差的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，一向處于不利的狀況之中；
按價值規(guī)律參與市場競爭，必然導(dǎo)致資本流出農(nóng)村。尤其是資金，因其本身做為高度稀缺要素而難以留在資金回報率低的農(nóng)業(yè)部門。再加上中國農(nóng)村區(qū)域差別復(fù)雜，人口與資源關(guān)系高度緊張，２億5千萬小農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模過于破碎，任何正規(guī)的金融部門都事實上不可能與小農(nóng)經(jīng)濟相結(jié)合。因此，農(nóng)業(yè)要走出一條相對獨立積累、自我發(fā)展的路子，就必須找出“市場內(nèi)部化”的辦法，首先解決資金嚴重流出問題。

　　近些年來，盡管有嚴格的政策和紀律，宏觀決策的愿望也是善良的，但即使國家銀行系統(tǒng)，也免不了以各種形式把大量本應(yīng)用于農(nóng)業(yè)的投資轉(zhuǎn)向高利潤領(lǐng)域。從各地的經(jīng)驗看，那些農(nóng)村合作金融組織比較規(guī)范、健康發(fā)展的地方，既減少了農(nóng)村資本的凈流出，也有效地抑制了民間高利貸；
基本實現(xiàn)了在一般市場條件下幾乎不可能的“農(nóng)村資金取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”。

　　２、農(nóng)村合作金融的發(fā)展方向

　　在逐步規(guī)范現(xiàn)有農(nóng)村合作金融組織的基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)業(yè)銀行功能分設(shè)，不失時機地引導(dǎo)農(nóng)村合作金融組織做為農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行在鄉(xiāng)村基層的實際操作部門，并做為國家政策性銀行用于農(nóng)業(yè)貸款的承接載體或二次轉(zhuǎn)貸單位，發(fā)揮農(nóng)合金取之于農(nóng)用之于農(nóng)的特有政策功能，保證國家農(nóng)業(yè)的資金投入。在商品化程度高度發(fā)達農(nóng)區(qū)，農(nóng)合金可以向農(nóng)村股份合作銀行方向發(fā)展；
而在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，農(nóng)合金似仍應(yīng)強調(diào)是社區(qū)合作組織內(nèi)部的、不以盈利為唯一目的、非銀行金融機構(gòu)的性質(zhì)。

　�。�、農(nóng)村合作基金會的信用保障問題

　　農(nóng)村合作基金會表面上看沒有準備金制度，缺少必要的信用保障，客觀上又由于投入到低效益的農(nóng)業(yè)上的資金比例較大而必然存在著信用風(fēng)險。但事實上，農(nóng)合金卻極少有虧損破產(chǎn)的案例發(fā)生，連呆賬、壞賬比例都大大低于農(nóng)行、信用社。因為，農(nóng)合金組織起碼存在三種基本信用保障：其一是大多數(shù)社區(qū)性農(nóng)合金自有資金比例高，又因為政策上禁止農(nóng)合金對社會存貸，則更是不期然保證了其資金負債率低于任何國有銀行機構(gòu)，因而成本也較低。其二是農(nóng)合金最初產(chǎn)生于對農(nóng)村集體財產(chǎn)的“清財收欠，以欠轉(zhuǎn)貸”，在資金經(jīng)營管理上實行“戶有村管，村有鄉(xiāng)管”。因此，農(nóng)合金以其與社區(qū)集體財產(chǎn)的緊密關(guān)系為信用基礎(chǔ)。高比例的集體資金由于其計劃性強而實際上在發(fā)揮著準備金的作用。其三是社區(qū)血緣地緣關(guān)系的保險作用，農(nóng)戶即會員，一戶貸款則意味著向全村人借錢，于是一方面借款戶絕不敢胡花亂用賴本村人的賬，另一方面左鄰右舍都會盯著借款戶在經(jīng)營能力、貸款投向、損益情況等方面的變化，更何況還有村、鄉(xiāng)兩級行政干預(yù)這只“看得見的手”的威懾作用。

　�。�、農(nóng)村合作基金會與農(nóng)行、信用社的關(guān)系問題

　　農(nóng)村合作基金會與農(nóng)行、農(nóng)村信用社的關(guān)系較為復(fù)雜。首先，農(nóng)村合作基金缺乏結(jié)算手段，不設(shè)金庫，籌集的資金只能存入各專業(yè)銀行，包括農(nóng)行和信用社，盡管當?shù)貙�業(yè)銀行不會減少存款總額，但卻會使原來由農(nóng)行信用社壟斷的農(nóng)村存款有所下降，由此形成除農(nóng)行外，其他專業(yè)銀行并不反對農(nóng)合金發(fā)展的局面。

　�。�、農(nóng)村合作基金會面臨的行政干預(yù)問題

　　目前，基金會領(lǐng)導(dǎo)大多由鄉(xiāng)村行政領(lǐng)導(dǎo)擔任，有的統(tǒng)一規(guī)定了籌資標準、籌資范圍和管理辦法。這客觀上由于農(nóng)村合作基金啟動初期是“清財收欠”，回收陳欠后又必須以行政手段實行“村有鄉(xiāng)管”，防止前清后亂和干部挪用貪占；
于是農(nóng)合金難免帶有官辦色彩。

　　隨著農(nóng)村改革特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的發(fā)展，在解決行政干預(yù)問題上應(yīng)考慮分區(qū)決策。在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上是地域內(nèi)規(guī)模最大的經(jīng)濟主體，應(yīng)探索的不是制止它的干預(yù)，而是怎樣干預(yù)和怎樣對干預(yù)的后果負責。在商品經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站功能分設(shè)，從事農(nóng)合金業(yè)務(wù)的人員從中分流出來，使農(nóng)合金成為政策性農(nóng)業(yè)開發(fā)銀行基層辦事機構(gòu)，以具體操作國家在農(nóng)村的金融政策。

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　　農(nóng)村合作基金會在農(nóng)村經(jīng)濟體制改革與發(fā)展中扮演了重要角色。是我國農(nóng)村金融體制改革的重要成果。對這種農(nóng)村合作經(jīng)濟組織內(nèi)部的信用合作的產(chǎn)生、發(fā)展運行及其相關(guān)政策問題的認識，關(guān)系到深化我國農(nóng)村金融體制改革的方向和思路。本文依托全國農(nóng)村合作金融組織的發(fā)展態(tài)勢和農(nóng)村改革試驗區(qū)正反兩方面經(jīng)驗，對農(nóng)村合作金融組織與農(nóng)村改革有關(guān)的問題做初步分析和探討。

　　A、背景與動因：農(nóng)村改革與發(fā)展

　　改革以來，農(nóng)村經(jīng)濟格局發(fā)生了巨大變化：

　　第一，家庭承包制的推廣，農(nóng)產(chǎn)品收購價格的提高，推動了農(nóng)村經(jīng)濟的迅速發(fā)展和農(nóng)民收入的提高，強化了農(nóng)村的商品、貨幣關(guān)系。

　　第二，近百萬農(nóng)村社區(qū)集體和兩億多農(nóng)戶家庭變?yōu)檗r(nóng)村中最基本的財產(chǎn)主體和生產(chǎn)核算單位，農(nóng)民因此初步擁有了生產(chǎn)經(jīng)營決策權(quán)和財產(chǎn)支配權(quán)。

　　第三，迫于就業(yè)的壓力和機會收益的吸引，一大批農(nóng)民轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，更多農(nóng)戶從事兼業(yè)生產(chǎn)。

　　伴隨著資金、技術(shù)、勞力等生產(chǎn)要素的流動和重新組合，農(nóng)村中逐步產(chǎn)生了各種形式、成份，面廣量大但規(guī)模細小的經(jīng)濟主體，他們大都具有相對獨立的財產(chǎn)主體地位，有著強烈的發(fā)展沖動和投資需求，農(nóng)村投資主體已經(jīng)從政府和銀行轉(zhuǎn)化為農(nóng)戶和村級集體經(jīng)濟組織，這就對農(nóng)村金融產(chǎn)生了多元化的需求壓力，要求有相應(yīng)的短小靈活的資金融通機制和與小農(nóng)村社兼業(yè)化經(jīng)濟相適應(yīng)的金融服務(wù)。顯然，國家集中壟斷金融體制的供給，不可能對應(yīng)這種高度分散細小的客觀需求。

　　面對中國農(nóng)村經(jīng)濟的巨大變化，以農(nóng)業(yè)銀行為主體的農(nóng)村金融體系（包括農(nóng)村信用社），雖然也在不斷改革，但遠不適應(yīng)市場經(jīng)濟的新形勢。一方面如若不能從根本上打破國有銀行的壟斷地位，改變我國金融領(lǐng)域所有制的單一結(jié)構(gòu)，則金融體制改革只能隔靴搔癢。另一方面銀行系統(tǒng)不僅受國家信貸規(guī)模和結(jié)構(gòu)的控制，而且因資金沉淀于農(nóng)產(chǎn)品收購和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款，呆帳、壞帳比例較高，導(dǎo)致金融系統(tǒng)嚴重負債經(jīng)營，信用過度膨脹；
加上經(jīng)營方式僵化，難以適應(yīng)和滿足農(nóng)村改革與發(fā)展對金融的多元化需求。因而以農(nóng)村合作基金會為代表的農(nóng)村合作金融組織就適時填補了這個“體制空間”。其主要動因是：

　　一、重建集體積累機制，盤活用好集體資金，這是一些地區(qū)萌發(fā)農(nóng)村合作基金會的最原始動因。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實質(zhì)性內(nèi)容是對人民公社集體財產(chǎn)（包括土地）的再分配；
但在改變“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的人民公社體制時，由于沒有及時建立與村集體和農(nóng)戶兩級產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的農(nóng)村積累和管理機制，使“公社化”時期留下的集體積累產(chǎn)生了一系列問題：第一，在原有集體財產(chǎn)的處理過程中，不少地方出現(xiàn)毀壞、貪污、浪費現(xiàn)象。據(jù)估算，全國下放到戶的財產(chǎn)約貶值４０％，而且有相當部分折價款、社員個人或外單位的欠款沒有收回。據(jù)１９８７年清財后對２６個省、市、區(qū)的不完全統(tǒng)計，有３０萬村社干部貪污、盜竊集體財產(chǎn)，貪污挪用金額達１１．７億元。第二，由于一些地方集體資金管理混亂，使用不當，不斷出現(xiàn)“前清后亂”、“邊清邊欠”的現(xiàn)象，使集體資金大量流失的情況進一步惡化。一些地方鄉(xiāng)村干部行政干預(yù)，盲目上項目，造成農(nóng)村集體資金投向分散、混亂，資金周轉(zhuǎn)呆滯；
以上種種情況引起農(nóng)民的強烈不滿，拒交承包款和集體提留的現(xiàn)象時有發(fā)生。激化了農(nóng)村干群矛盾，影響了基層安定團結(jié)。１９８５年，遼寧省錦縣按政策對原有集體資金折股，形成社會股金１４０４萬元，集體合作資金２３６６萬元，到１９８７年，再次清查時卻發(fā)現(xiàn)又有１８００萬元資金被占用，出現(xiàn)前清后亂。面對農(nóng)村改革過程中出現(xiàn)的上述種種問題，有些地方把“欠轉(zhuǎn)貸”與合作基金會業(yè)務(wù)結(jié)合起來，促進了農(nóng)村集體回收欠款。一些地方在清理整頓集體財務(wù)的基礎(chǔ)上，把集體資金折股到戶建立合作基金會，進而推行“村有鄉(xiāng)管”制度，在鄉(xiāng)村內(nèi)部開展資金融通活動。農(nóng)村合作基金會的建立和運行，對集體資金起到了管好用活的作用，既制止了集體資金的損失浪費，又實現(xiàn)了集體積累的保本增殖。

　　二、尋求新的農(nóng)業(yè)投入保障機制。

　　農(nóng)村改革過程中，家庭承包制的推行和農(nóng)副產(chǎn)品收購價格的提高，引起了城市和鄉(xiāng)村、中央和地方利益關(guān)系的調(diào)整；
而財政包干和投資體制的改革，又客觀上造成了農(nóng)業(yè)投入比例過低，并因而發(fā)生了傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)民收入下降、地方政府財政負擔加重、棄耕撂荒普遍發(fā)生、農(nóng)業(yè)發(fā)展乏力等綜合性問題。在市場化進程中，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、風(fēng)險大、比較利益低下，社會資金很難向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移，如果不按產(chǎn)業(yè)政策進行宏調(diào)控，農(nóng)業(yè)的生存與發(fā)展將失去保障。

　　首先，財政包干弱化了中央和地方的財政支農(nóng)職能。如果說過去財政“統(tǒng)收統(tǒng)支”是全民所有制條件下政府內(nèi)部（包括企業(yè)）利益同一的表現(xiàn)，那么，財政改為“包干”制則是在“利改稅”造成部門利益分野之后，政府內(nèi)部解決利益主體差別化矛盾的表現(xiàn)。財政包干通過劃分中央與地方的財政收支指標，來明確二者的利益關(guān)系，但沒明確二者對弱質(zhì)農(nóng)業(yè)予以保障的職責。更何況我國基本完成了工業(yè)資本的原始積累后，工業(yè)占國民經(jīng)濟的比重成倍地高于農(nóng)業(yè)，因而政府財政非農(nóng)化有著不可忽視的利益背景。自從“利改稅”和“財政包干”之后，農(nóng)業(yè)投入占財政支出的比例大幅度下降，并長期徘徊在歷史最低比例上。

　　其次，農(nóng)村集體積累能力減弱，對農(nóng)業(yè)的投入減少，農(nóng)村集體提留占純收入的比重由１９７８年的１６．７％降到１９８８年的１０．２％；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支農(nóng)資金也由１９７９—１９８３年５年的１５４億元降到１９８４—１９８８年的５５億元。而居于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體地位的農(nóng)民，獲得１５年農(nóng)地承包權(quán)并不意味著產(chǎn)權(quán)的清晰和穩(wěn)定，因而難以產(chǎn)生良好的投入補償預(yù)期，加之農(nóng)業(yè)風(fēng)險較大，比較利益低下使其投資行為也趨于非農(nóng)化。再次，作為農(nóng)村金融主體的農(nóng)行和信用社，長期以來一直是農(nóng)村貨幣資本流出農(nóng)業(yè)的主要渠道。流出量隨農(nóng)民收入提高，存款增加而增加。尤為值得注意的利益矛盾是：８０年代中期以來財政連年赤字，逐年將農(nóng)產(chǎn)品購銷補貼的包袱甩給流通；
而流通部門又通過虧損掛帳形式把負擔轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)行。一方面造成農(nóng)行逾期貸款過多、信用過度膨脹，如農(nóng)業(yè)大省安徽農(nóng)行不正常資金占貸款余額的３８％（１９９２年）；
另一方面以“改革”為名追逐資金利潤率，越來越傾向于按比較利益和風(fēng)險回避原則，逐步避開成本高、利益低、風(fēng)險大的農(nóng)業(yè)。即使中央政策本身有善良的愿望，要求增加農(nóng)業(yè)投入，現(xiàn)有行社體制及其自身存在的問題也使政策缺乏可操作性。

　　三、彌補行社的信貸“真空”

　　農(nóng)村恢復(fù)戶營經(jīng)濟之后，農(nóng)行信用社仍以集體建立銀行賬戶，一直不把農(nóng)戶作為信貸對象。此外，受國家信貸規(guī)模和結(jié)構(gòu)的嚴格控制，農(nóng)業(yè)銀行和信用社事實上無法滿足２億多農(nóng)戶及各種農(nóng)村經(jīng)濟主體千變?nèi)f化的小額貸款業(yè)務(wù)。而建立在農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部的合作基金會，填補了基層農(nóng)村金融體制斷層，其業(yè)務(wù)主要面向小農(nóng)戶從事行社業(yè)務(wù)不經(jīng)濟的小額信貸服務(wù)，以靈活的金融活動來彌補行社之不足。

　　四、抑制民間高利貸

　　隨著農(nóng)村商品貨幣關(guān)系的發(fā)展，無法在農(nóng)行信用社取得貸款的農(nóng)村各類經(jīng)濟主體只能私自借貸，民間金融市場和高利貸一直客觀存在。造成了農(nóng)村金融秩序的某種混亂，個別地方“抬金”、“搖金”垮臺甚至危及安定團結(jié)。從近些年的實踐經(jīng)驗看，只有在那些農(nóng)村合作基金會發(fā)展較好的地方，高利貸才得以被抑制。

　　發(fā)展及運行狀況

　　一、農(nóng)村合作基金會的發(fā)展狀

　　中國農(nóng)村合作基金會的發(fā)展歷程大體可分為三個階段：

　�。保�發(fā)展階段

　　萌發(fā)階段：１９８４——１９８６年。早在１９８３年下半年，黑龍江、遼寧、江蘇等地的一些鄉(xiāng)村，為有效地管理和用活集體積累資金，通過清理整頓集體財產(chǎn)，將集體資金實行由村或鄉(xiāng)管理，有償使用。這種嘗試受到了農(nóng)民的歡迎，也得到地方政府農(nóng)經(jīng)部門的支持。到１９８６年末，黑龍江、遼寧、湖北、浙江、廣東、四川、江蘇等地農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部融資活動都有了一定的發(fā)展，并產(chǎn)生了農(nóng)村合作金融組織的雛型。但在這一階段，以基層自發(fā)方式推進的內(nèi)部融資活動尚未被中央金融管理部門認可，有些地方甚至予以限制。

　　改革試驗階段：１９８７——１９９１年。農(nóng)村合作基金會這種農(nóng)村合作金融組織，雖然是由農(nóng)民群眾自己創(chuàng)辦的，但其作用和效益已發(fā)揮出來，并逐步得到政府和有關(guān)部門承認、鼓勵和支持。(點擊此處閱讀下一頁)

　　早在１９８６年８月，中央就指出：在不開展存貸業(yè)務(wù)的情況下，這種在內(nèi)部相互融資的辦法應(yīng)允許試行。后來又指出通過中國農(nóng)業(yè)銀行在信貸業(yè)務(wù)上予以指導(dǎo)。１９８７年中國農(nóng)村改革試驗區(qū)創(chuàng)辦以后，相繼在黑龍江尚志市、河北玉田縣、山東平度市、廣西玉林市、四川廣漢市等試驗區(qū)進行了農(nóng)村合作基金會的規(guī)范化試驗，穩(wěn)健地推進農(nóng)村合作基金會基層組織和聯(lián)合會組織的發(fā)展，逐步建立合作金融組織的新制度框架。

　　推廣和穩(wěn)定發(fā)展階段：１９９２年以來。１９９１年１１月，中共中央八中全會《決定》要求，各地要繼續(xù)辦好農(nóng)村合作基金會；
同年１２月，農(nóng)業(yè)部發(fā)出了《關(guān)于加強農(nóng)村合作基金會規(guī)范化、制度化建設(shè)若干問題的通知》。之后，農(nóng)村合作基金會出現(xiàn)了新的勢頭。農(nóng)村合作金融組織的改革試驗區(qū)也進入普及發(fā)展和配套改革階段。

　�。玻�發(fā)展狀況

　　經(jīng)過多年的實踐，農(nóng)村合作基金會已在全國范圍內(nèi)逐步展開，并形成了較大的規(guī)模。到１９９２年全國已建立的農(nóng)村合作基金會為主要形式的農(nóng)村合作金融組織，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級１．７４萬個，村一級１１．２５萬個，分別占鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）總數(shù)的３６．７％和村總數(shù)的１５．４％，年末籌集資金１６４．９億元，比１９９１年增長６５％，年內(nèi)累計投放資金１７８．５億元，比１９９１年增長７５．５％。其中，四川、江蘇兩省以上指標均已超過２０億元，河北、山東兩省也接近２０億元。從農(nóng)村改革試驗區(qū)情況看，尚志市共興辦各類農(nóng)村合作基金會３４１個，擁有股金總額３９６６．４萬元；
玉田縣在３４個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村合作基金會的基礎(chǔ)之上，組織了縣合作基金會聯(lián)合會，到目前已向農(nóng)村各種類型的經(jīng)濟實體累計投放資金４．２億元；
平度市累計入會資金達２．６４億元，累計投放資金２．５億元。

　　二、主要類型和運行功能

　　農(nóng)村合作基金會是在改革中誕生的新生事物，目前仍處在初期發(fā)展階段；
由于各地的經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟環(huán)境的差異，全國形成了多種類型的農(nóng)村合作基金會。本報告按其經(jīng)營活動的不同范圍分為三種類型：

　　一是社區(qū)性農(nóng)村合作基金會。這種類型一般有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦和村辦兩個層次，屬社區(qū)合作經(jīng)濟組織內(nèi)部的專業(yè)性信用合作組織。其主要功能是：這種類型的農(nóng)村合作基金會大多產(chǎn)生于農(nóng)業(yè)在國民收入中占較大比重的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，組建于社區(qū)，服務(wù)于社區(qū)；
通過“清財收欠，以欠轉(zhuǎn)貸，戶有村管，村有鄉(xiāng)管”的農(nóng)村基層清財工作形成組織基礎(chǔ)；
以鄉(xiāng)村集體積累、農(nóng)戶散閑資金和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資金為主要來源，以農(nóng)戶和鄉(xiāng)村集體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為資金主要投向，堅持“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”的原則，以為社區(qū)內(nèi)農(nóng)村各類經(jīng)濟主體的小規(guī)模生產(chǎn)提供小額、短期、低息貸款為其業(yè)務(wù)重點，一般沒有超社區(qū)性業(yè)務(wù)，具有較強的社區(qū)合作性。在農(nóng)村改革試驗區(qū)內(nèi)，以平度市、玉田縣、尚志市較為典型。以平度市為例：平度市是一個傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)人口在全市經(jīng)濟和總?cè)丝谥姓冀^對比例。其社區(qū)性農(nóng)村合作基金組織從建立開始就以理順農(nóng)村財產(chǎn)關(guān)系、重構(gòu)村、戶兩級新的農(nóng)業(yè)積累機制為目標，入會資金包括集體和農(nóng)戶兩個層次，而且盡可能地避免外地拆借資金的進入。到１９９２年底，全市累計入會資金２６３５５萬元，其中集體１１２３１萬元，農(nóng)戶家庭６６１０萬元，代管資金８５１４萬元。在資金的投放中，堅持資金所有權(quán)不變的前提下，“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”，按照“小額、短期、高效”的標準，優(yōu)先照顧資金所有者的優(yōu)先使用權(quán)。在其累計投放２４５３７萬元中，投向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占４８％。若再加上投向農(nóng)田基建的５７００萬元和更新改造農(nóng)業(yè)機械與發(fā)展農(nóng)電的３０００萬元，比重達到８３％，而投向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)的資金才４０３６萬元，占１６％。由于保證了對農(nóng)業(yè)的投入，有效地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。在基金會建立后，１９８８—１９９２年，全市新增農(nóng)業(yè)機械總動力達１３１７６２千瓦，新上農(nóng)電線路２６６３．９公里，實現(xiàn)了村村通電；
新上和修復(fù)水利設(shè)施２．３萬項，土地有效灌溉面積達１６６．９萬畝，占耕地面積的６４．３％，切實保證了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展。

　　二是專業(yè)性農(nóng)村合作基金會。主要依托于農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織或?qū)�業(yè)性協(xié)會、聯(lián)合會，是由本組織內(nèi)部成員或本行業(yè)內(nèi)部的經(jīng)濟主體自愿集資建立起來的。其主要功能是：在本專業(yè)組織或本行業(yè)內(nèi)部開展合作性融資服務(wù)活動。這種類型的農(nóng)村合作基金會組織有些與社區(qū)重合，有些是跨社區(qū)的，但大都局限于專業(yè)協(xié)會范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)活動。如河北黃驊市、廣東汕尾市的漁民合作基金會，福建省三明市的林業(yè)合作基金會，黑龍江省尚志市的蜂業(yè)、運輸業(yè)、砂石業(yè)等行業(yè)合作基金會。

　　三是企業(yè)性農(nóng)村股份合作基金會（金融服務(wù)社）。這種類型的農(nóng)村合作基金會組織主要是社區(qū)內(nèi)或一定地域內(nèi)的集體經(jīng)濟組織和各種經(jīng)濟實體在自愿參股基礎(chǔ)上進行資金互助合作，其自身大都是企業(yè)性的經(jīng)濟實體。其主要功能是為股份合作企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)、個體、私營企業(yè)服務(wù)，在資金上互相拆借，在業(yè)務(wù)活動中協(xié)調(diào)配合、發(fā)展聯(lián)合服務(wù)，支持企業(yè)技術(shù)改造。這種類型的合作基金會存在的前提，是所在地區(qū)已經(jīng)有較發(fā)達的二、三產(chǎn)業(yè)和較為雄厚的集體經(jīng)濟實力。以此為依托，各種經(jīng)濟組織和經(jīng)濟實體在資金上自愿按股共有，互助合作，“取于諸，用于諸”。試驗區(qū)范圍內(nèi)以溫州的股份合作基金會、阜陽的金融服務(wù)社較為典型。其中，溫州市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中個體、私營較為發(fā)達，集體經(jīng)濟組織也有較為雄厚的經(jīng)濟實力。自１９９２年下半年開始試驗到今年５月份已注冊了５２家股份制合作基金會，注冊資金達到５４３５．６萬元，其中５８％的是集體資金，在已開業(yè)的４５家中，調(diào)入、調(diào)出資金余額已分別達到１６７３２萬元和１８６５９萬元。這不僅滿足了城鎮(zhèn)集體和農(nóng)村企業(yè)對資金的需求，而且抑制了民間高利貸的發(fā)展。據(jù)溫州市鹿城區(qū)１５個街道所屬企業(yè)的調(diào)查，１９９３年共需技改資金８０００萬元，銀行和信用社還不足其１／４。這４５家已開業(yè)的基金會，到５月末已為各類服務(wù)對象調(diào)劑資金計達３億多元。

　　三、農(nóng)村合作基金會的組織和管理制度

　　經(jīng)過這６年多的探索和發(fā)展，各地農(nóng)村改革試驗區(qū)農(nóng)村合作基金會都逐步建立和健全了組織和管理制度。

　　在組織制度方面：首先較好地吸收了股份制在組織制度上的優(yōu)點，按既能民主管理，又利于監(jiān)督指導(dǎo)的原則，各基金全都建立了股東大會、董事會、監(jiān)事會的“三會”制度，并分別規(guī)定了各自的權(quán)力義務(wù)，分別設(shè)立了具體辦事機構(gòu)。其次，根據(jù)股份制的一般原則，分別界定了股東的條件及權(quán)利和義務(wù)。再次，基金會實行獨立核算、自主經(jīng)營、自負盈虧，并獨立承擔民事責任，有著獨立的財產(chǎn)關(guān)系。

　　在管理制度方面：首先各試驗區(qū)都逐步制定了基金會《章程》、《登記管理辦法》等，使其運行有章可循。第二，各基金會對資金的管理、審批、投放、核算、監(jiān)督、崗位責任等都做了具體的制度性規(guī)定。第三，各基金會建立了民主管理制度，同時還確定了“三查”制度，即資金投放前調(diào)查、投放時審查、投放后檢查。此外，各地還針對不同情況，在管理制度上作出一些特殊規(guī)定。例如，平度市農(nóng)村合作基金會規(guī)定，其資金的投放對象依次是：農(nóng)村合作經(jīng)濟組織、農(nóng)戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他經(jīng)濟主體；
投放重點項目有：高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的種植、養(yǎng)殖、加工項目；
效益好、周轉(zhuǎn)快的企業(yè)原材料購置；
小額技改項目；
經(jīng)濟效益好、有還款能力的服務(wù)項目。資金投放原則為：堅持“小額、短期、高效”，期限不超過一年。另外還確定了“五不投”制度：即購買生活消費品的不投；
非生產(chǎn)性固定資產(chǎn)和短期內(nèi)沒有明顯效益的生產(chǎn)性固定資產(chǎn)不投；
周期長、資金周轉(zhuǎn)緩慢的鄉(xiāng)村企業(yè)不投；
虧損企業(yè)不投；
其他無還款能力的單位或個人不投。對違反借款合同的借款人，玉林市農(nóng)合金組織規(guī)定，要分別情況，給予“加息或罰款”、“停止新貸款”或“扣收貸款或提前收回貸款”等制裁。遼寧省錦縣農(nóng)合金組織制定了“三優(yōu)先”的投放規(guī)則，即：會員和合作經(jīng)濟組織優(yōu)先，種養(yǎng)業(yè)優(yōu)先，“短平快”項目優(yōu)先。

　　對幾個問題的分析

　　一、關(guān)于農(nóng)村合作基金會的性質(zhì)問題

　　在１９９３年開展的整頓金融秩序，加強宏觀調(diào)控的工作中，部分地方的個別金融部門把農(nóng)合金做為清理整頓對象，不恰當?shù)匾�求農(nóng)合金停止活動。這里忽視了一個基本的性質(zhì)問題，即農(nóng)合金首先不是一種非銀行金融機構(gòu)，而是人民公社體制解體后，農(nóng)村基層重建和完善農(nóng)業(yè)積累制度的一種組織基礎(chǔ)；
是黨在農(nóng)村改革與發(fā)展中做出的重大決策的成果。農(nóng)合金產(chǎn)生于農(nóng)村基層的“清財收欠、以欠轉(zhuǎn)貸”；
成形于“戶有村管，村有鄉(xiāng)管”；
存在于農(nóng)村依照“村民委員會自治法”形成的社區(qū)自治體范圍內(nèi)；
服務(wù)于只受到口號保護的“國民經(jīng)濟基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)”�？陀^上，限制農(nóng)合金的發(fā)展，必然加劇多年來農(nóng)村和農(nóng)業(yè)資本凈流出的惡劣趨勢……。農(nóng)村合作基金會具有如下特點：１．在不改變資金所有權(quán)的前提下，既堅持社區(qū)合作性和服務(wù)性原則，又堅持民主性原則；
２．既兼容了股份經(jīng)濟和合作經(jīng)濟的共性，又有管理和融通資金相結(jié)合的特點；
３．既不以盈利為目的，堅持“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”，又實行有償服務(wù)，公正地維護了資金所有者的利益。農(nóng)村合作基金會是社區(qū)合作經(jīng)濟組織內(nèi)部各成員在資金上互通有無、有償使用、獨立核算、自負盈虧、民主管理、自愿互利、共擔風(fēng)險的一種專業(yè)性合作經(jīng)濟組織，它不以盈利為唯一目的，基本符合當代國際通行的合作性質(zhì)的金融組織的普遍原則。它雖然是依托經(jīng)管站組織建立的，但兩者性質(zhì)不同，后者是國家在基層的事業(yè)單位，前者是農(nóng)民的合作金融組織，具有獨立的財產(chǎn)關(guān)系，而不是后者經(jīng)辦的一個經(jīng)濟實體。

　　二、農(nóng)村合作基金會的法人地位問題

　　農(nóng)村合作基金會的產(chǎn)生與發(fā)展，時間雖短，但已發(fā)揮了巨大作用，并得到社會的廣泛承認。但從全國看，絕大多數(shù)農(nóng)村合作基金組織并沒在工商部門登記、注冊，沒有營業(yè)執(zhí)照，其法人地位并未確定（有些地方在處理法律問題上把其當作自然法人）。事實上，按民法通則規(guī)定，它已基本符合法人的條件。法人地位不確定，其經(jīng)濟行為就會受到限制，既不能照章納稅，也不能受到法律的保護。雖然目前各地都有些解決辦法，有的按社團登記，有的按非企業(yè)經(jīng)營組織對待，但都不是最終解決問題的辦法。

　　三、農(nóng)村合作基金會的納稅問題

　　納稅是每個經(jīng)濟主體應(yīng)盡的義務(wù)，但農(nóng)村合作基金會是農(nóng)村社區(qū)自治體制內(nèi)部的信用組織，要不要納稅，怎么納稅，確實是需要認真研究的問題。從目前的情況看，農(nóng)村合作基金會仍處在初期組建和試驗規(guī)范階段，不僅要服務(wù)于風(fēng)險大、效益低的農(nóng)業(yè)，而且多數(shù)沒有確立法人地位，沒有健全的業(yè)務(wù)手段和系統(tǒng)的得到法律承認的業(yè)務(wù)規(guī)范，更沒有形成自己的組織系統(tǒng)。這樣，如果不給予減免稅照顧，那么，大部分基金會要么轉(zhuǎn)向收益高的非農(nóng)領(lǐng)域，要么夭折。從國際慣例看，農(nóng)村合作經(jīng)濟組織的發(fā)展都有優(yōu)惠政策，尤其是優(yōu)惠的稅收政策。日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組合章程就明文規(guī)定，因為農(nóng)協(xié)不以盈利為目的，所以免征營業(yè)稅和所得稅。我們黨歷來重視農(nóng)村合作經(jīng)濟的宣傳，以此做為對農(nóng)村分散的“自發(fā)產(chǎn)生資本主義”的小農(nóng)經(jīng)濟進行社會主義改造的組織基礎(chǔ)。但四十多年來，卻不僅沒有明確的法律和優(yōu)惠的政策，反而對村民自治條件下的信用合作苛責限制。這是應(yīng)盡快研究和解決的問題。

　　四、農(nóng)村合作基金會的利率問題

　　農(nóng)村合作基金會具有明顯的社區(qū)合作性和服務(wù)性特征，不以盈利為目的。在資金運行中之所以采取有償使用的方式，是由于最初基層清財工作中實行“以欠轉(zhuǎn)貸”，對挪用集體資金和長期欠積采用經(jīng)濟手段追回，從此客觀上使農(nóng)合金有了經(jīng)營性。但是，資金要素在我國農(nóng)村屬高度稀缺要素，稀缺要素的價格必然較高，農(nóng)合金要達到把資金留在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村而不致流出去，以使在市場競爭條件下處于不利地位的弱質(zhì)農(nóng)業(yè)獲得必需的資金投入，就必須實行高于其他金融機構(gòu)的利率。盡管如此，其經(jīng)營活力也不是依靠比行社較高的存貸利率，而是靠高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)取得信用。

　　農(nóng)村合作基金會的貸款利率，一般按照行社的基準利率執(zhí)行，適當浮動或?qū)嵭胁顒e利率。玉林市農(nóng)村合作基金會（金融社）規(guī)定，期限長的貸款利率高于期限短的，企業(yè)貸款利率高于農(nóng)業(yè)貸款利率。溫州市的股份合作基金會，由于當?shù)亟?jīng)濟比較發(fā)達，資金的機會成本較高，企業(yè)承受能力較強，所以貸款利率相對較高，集體企業(yè)貸款月利率為１．５％—１．５６％，個體月利率為１．６５—１．８％，但也大大低于民間自由市場資金調(diào)劑利率２．５—３．５％。事實上，試驗區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村合作基金會是沒有條件參加“利率大戰(zhàn)”的，其自身也無法承受過高的資金成本。(點擊此處閱讀下一頁)

　　農(nóng)村合作基金會在不改變資金所有權(quán)的情況下，有的是以分紅的形式，有的是以紅息結(jié)合的方式，體現(xiàn)資金所有者和經(jīng)營者的利益。從平度市股份合作基金會看，基礎(chǔ)股只參與分紅，不取得股息，并規(guī)定紅利超過基礎(chǔ)股的２５％的部分，要轉(zhuǎn)為股東的定期股；
其他股金可以既分紅，又取得股息，紅息合計收益略高于銀行同期利息。這里有一個問題要弄清。即要把分紅與股息分開，二者不同，前者是資金所有者的風(fēng)險收入，可能高，也可能低，而后者基本上是事前確定的。

　　五、農(nóng)村合作基金會的收益分配

　　農(nóng)村合作基金會為了管好用活集體資金和農(nóng)民的各種閑散資金，公正地維護資金所有者的利益，在其收益的分配中，一般都堅持“讓利于民”的原則，照顧資金所有者的利益，將其收益的４０％—７０％用于分配；
另外還注重自身的積累和發(fā)展，一般提�。玻埃ァ�４０％；
其余的用于福利、獎勵基金和工作人員的工資或其他。尚志市農(nóng)村合作基金會章程規(guī)定：其收入按４：３：２：１的比例進行分配，即４０％用于股金分紅，３０％作為積累，２０％作為工資和獎金，１０％作為管理費；
而玉林市則是按５：４：１的比例分配，即５０％作為分紅，４０％作為積累和風(fēng)險基金，１０％作為福利和獎勵基金；
遼寧省錦縣是按７：１：１：１的比例分配，即分別為紅息、發(fā)展基金、風(fēng)險基金和福利獎的基金；
四川省的合作基金會一般６：２：２的比例分配，即分別為分紅、風(fēng)險押金和公益金、公積金、福利基金。

　　在基金會的收益分配中，比較規(guī)范的是平度市。開始平度是按４：２：３：１的比例分配，即分別為分紅、積累、活動經(jīng)費和獎勵。１９９３年以來，平度市大膽地將股份制引進到農(nóng)村合作基金會，并進行了試點。基金會設(shè)置了三種股份，并規(guī)定：基礎(chǔ)股與基金會共擔風(fēng)險，只分紅，不付息，不退股；
而定期股、活期股優(yōu)于基礎(chǔ)股取得紅息，并可在到約定時期退股；
其紅息合計可略高于銀行同期利息。另外，平度的股份合作基金會建立了風(fēng)險金制度，風(fēng)險金每年按基礎(chǔ)股金總額的２％提取。融資收益支付定、活期股紅息，提取風(fēng)險金后，按以下比例分配：４５％為基礎(chǔ)股分紅，２５％的管理費、２０％為發(fā)展基金，１０％作福利獎勵基金。若年內(nèi)經(jīng)營出現(xiàn)虧損，首先用風(fēng)險金抵補，不足部分用發(fā)展基金抵補，還不足的要相應(yīng)地減少股東的基礎(chǔ)股股本。這種風(fēng)險金制度和收益分配制度，既保證了基金會自身發(fā)展，增強了競爭能力，又維護資金所有者的利益。

　　六、農(nóng)村合作基金會的信用保障問題

　　從目前情況看，農(nóng)村合作基金會在組織機構(gòu)上沒有形成全國性的體系；
在環(huán)境條件上沒有得到國家銀行系統(tǒng)的普遍承認和支持；
在自身業(yè)務(wù)上更不能放手開展社會存貸。金融界和理論界擔憂的是，農(nóng)村合作金融表面上看沒有準備金制度，缺少必要的信用保障，客觀上又由于投入到低效益的農(nóng)業(yè)上的資金比例較大而必然存在著信用風(fēng)險。但事實上，農(nóng)合金發(fā)展１０年來，卻極少有農(nóng)村合作金融組織虧損破產(chǎn)的案例發(fā)生，從全國看，連呆賬、壞賬比例都大大低于農(nóng)行、信用社。通過對試驗區(qū)不同性質(zhì)和形式的農(nóng)合金組織發(fā)展情況的總結(jié)，我們認識到，農(nóng)合金組織，特別是社區(qū)性農(nóng)合金組織，其信用保障機制不同于一般的非銀行金融機構(gòu)，農(nóng)合金起碼存在三種基本信用保障：其一是大多數(shù)社區(qū)性農(nóng)合金自有資金比例高，如平度，自有資金占全部入會資金的６７．８％，又因為政策上禁止農(nóng)合金對社會開展存貸業(yè)務(wù)，則更是不期然保證了其資金負債率低于任何國有銀行機構(gòu)，因而成本也較低。其二是農(nóng)合金最初產(chǎn)生于對農(nóng)村集體財產(chǎn)的“清財收欠，以欠轉(zhuǎn)貸”，在資金經(jīng)營管理上實行“戶有村管，村有鄉(xiāng)管”。因此，農(nóng)合金作為社區(qū)合作經(jīng)濟組織內(nèi)部的資金融通服務(wù)組織，以其與社區(qū)集體財產(chǎn)的緊密關(guān)系為信用基礎(chǔ)。平度市農(nóng)村集體資金占全部入會資金的４２．６％，占全部自有資金的６３％；
這樣高比例的集體資金由于其計劃性強而實際上在發(fā)揮著準備金的作用。其三是社區(qū)血緣地緣關(guān)系的保險作用，農(nóng)戶即會員，一戶貸款則意味著向全村人借錢，于是一方面借款戶絕不敢胡花亂用賴本村人的賬，另一方面左鄰右舍都會盯著借款戶在經(jīng)營能力、貸款投向、損益情況等方面的變化，無形中增加了農(nóng)合金貸款的保險系數(shù)；
更何況還有村、鄉(xiāng)兩級行政干預(yù)這只“看得見的手”的威懾作用！

　　從試驗區(qū)的情況看，問題集中在以合作金融為名的企業(yè)性金融機構(gòu)上，其中值得研究的個案是安徽阜陽試驗區(qū)列入首批試驗項目的張集企業(yè)金融服務(wù)社，其前身是張集企業(yè)基金協(xié)會，成立于１９８６年底。其目的在于廣開渠道，集中社會閑散資金，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。當時，按章程規(guī)定，堅持入會自愿、退會自由的原則，每伍佰元一股，籌集了８．２萬元。“協(xié)會”開始還是具有股份合作性的。從１９８７年阜陽做為全國試驗區(qū)開始，“協(xié)會”被批準改為“企業(yè)金融服務(wù)社”。為了支持當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展，解決資金供求矛盾，張集企業(yè)金融服務(wù)社走上了大量集中拆借外地資金的道路。據(jù)統(tǒng)計，１９８７—１９９２年，年均拆借資余額占年均貸款余額的比例高達近８０％，而自有股本占貸款余額的比例年均還不到１５％，負債高達５５０％。而在貸款余額中，絕大部分被企業(yè)占用。結(jié)果，一旦遇到企業(yè)經(jīng)營狀況不佳或其他原因引起企業(yè)虧損時，到期的貸款收不回，到時的拆借資金還不了，負債累累，虧損嚴重。目前已被起訴，連帶當?shù)剞r(nóng)行資金已被凍結(jié)。除了近幾年宏觀環(huán)境上不斷緊縮的影響外，究其原因：阜陽是個傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，集體經(jīng)濟實力不強，地方行政領(lǐng)導(dǎo)在強烈的發(fā)展沖動下，必然較多干預(yù)金融社的業(yè)務(wù)，但又不可能對其風(fēng)險、虧損負責。這種跨社區(qū)的集中拆借資金、集中投放資金的融資方式，不僅沒有社區(qū)保護性，也喪失了股份合作的特性。這樣，經(jīng)營者將無法承擔拆借資金成本。當收回貸款出現(xiàn)困難時，集中償還拆借資金必然出現(xiàn)困難。除張集企業(yè)金融社的案例外，阜陽其他同類以“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)間接金融”為指導(dǎo)思想發(fā)育起來的非銀行金融機構(gòu)，多數(shù)在經(jīng)營上不景氣。因此，不僅應(yīng)從中提煉出對阜陽試驗思路的重新認識，更有必要對將于１９９４年出臺的農(nóng)村金融體制改革方案重新予以討論：金融市場化對于大多數(shù)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的發(fā)展方式——調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)——而言，既未必有利，也未必有效。

　　七、農(nóng)村合作基金會與農(nóng)行、信用社的關(guān)系問題

　　農(nóng)村合作基金會與農(nóng)行、農(nóng)村信用社的關(guān)系較為復(fù)雜。首先，農(nóng)村合作基金缺乏結(jié)算手段，不設(shè)金庫，籌集的資金只能存入各專業(yè)銀行，包括農(nóng)行和信用社，盡管當?shù)貙�業(yè)銀行不會減少存款總額，但卻會使原來由農(nóng)行信用社壟斷的農(nóng)村存款有所下降，由此形成除農(nóng)行外，其他專業(yè)銀行并不反對農(nóng)合金發(fā)展的局面。其次，由于政策限制農(nóng)村合作基金會只能通過專業(yè)銀行辦理結(jié)算和轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)，于是縣以上農(nóng)合金聯(lián)合會為了自身業(yè)務(wù)方便而在各家專業(yè)銀行開戶，這也會與行社發(fā)生利益沖突。對于此類矛盾，試驗區(qū)進行了有益的探索，成功的協(xié)調(diào)與行社關(guān)系的典型有兩例：一是黑龍江尚志市，１９８８年，經(jīng)省委財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組決議，省委第一書記批示，允許試驗區(qū)范圍內(nèi)有條件有實力的基層農(nóng)合金組織與信用社聯(lián)辦社會存儲業(yè)務(wù)；
有１５個鄉(xiāng)村基金會與信用社合署營業(yè)，既吸收了農(nóng)合金靈活高效的經(jīng)營機制，改變了官辦金融的體制弊端，又保證了國家金融政策的貫徹落實。二是河北省玉田縣，在縣委、政府和試驗區(qū)辦公室協(xié)調(diào)動員下，農(nóng)行領(lǐng)導(dǎo)發(fā)表電視講話支持縣農(nóng)合金聯(lián)合會開展業(yè)務(wù)，進而基層信用社和其他專業(yè)銀行基層代辦處均要求為農(nóng)合金代辦業(yè)務(wù)。現(xiàn)在，在農(nóng)合金發(fā)展的地區(qū)相當一批鄉(xiāng)以下農(nóng)村生產(chǎn)資金可以由農(nóng)合金自行解決，這就不僅免除了農(nóng)戶尋貸無門的苦惱，而且事實上使農(nóng)業(yè)的“自我積累，獨立發(fā)展”這樣一個理論界爭議多年的問題有了求解的方式。

　　八、農(nóng)村合作基金會面臨的行政干預(yù)問題

　　目前，對農(nóng)村合作基金會的行政干預(yù)主要表現(xiàn)以下幾方面：

　　一是有的基金會領(lǐng)導(dǎo)由鄉(xiāng)村行政領(lǐng)導(dǎo)擔任，有的統(tǒng)一規(guī)定了籌資標準、籌資范圍和管理辦法。這客觀上由于農(nóng)村合作基金啟動初期是鄉(xiāng)村行政性的“清財收欠”，沒有強有力的行政手段就無法回收陳欠，又必須以行政手段實行“村有鄉(xiāng)管”，防止前清后亂和村里部分干部挪用貪占，但在基金會建立了正常的經(jīng)營管理秩序之后，繼續(xù)原來的行政干預(yù)易引起股東的不滿，使基金會帶有官辦色彩。?二是一些行政領(lǐng)導(dǎo)把基金會當作自己的“小金庫”，指令撥款、平調(diào)積累和專用資金，從試驗區(qū)的情況看，導(dǎo)致資金沉淀無法收回的主要原因是地方政府的行政干預(yù)，上文中引述的張集金融社便是一例。三是在基金會與農(nóng)經(jīng)站的關(guān)系上，有些地方的農(nóng)經(jīng)站把基金會當作自己的一個實體，，把二者的財務(wù)、會計、財產(chǎn)、積累混在一起，使基金會喪失其獨立性�？陀^上由于基金會缺乏有經(jīng)驗的財會人員，其資金總額中的大部分是由農(nóng)經(jīng)站代管的集體財產(chǎn)。對此，在農(nóng)合金發(fā)展中應(yīng)強調(diào)分賬管理，農(nóng)村合作基金會的積累資金和財產(chǎn)應(yīng)歸會員集體所有，這關(guān)系到農(nóng)民的利益；
而農(nóng)經(jīng)站只是受委托承辦農(nóng)村合作基金會的具體任務(wù)工作，除了照章收取一定的管理費和業(yè)務(wù)費外，無權(quán)侵占基金會的利益。隨著農(nóng)村改革特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的發(fā)展，在解決行政干預(yù)問題上應(yīng)考慮分區(qū)決策。在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上是地域內(nèi)規(guī)模最大的經(jīng)濟體系，應(yīng)探索的不是制止它的干預(yù)，而是怎樣干預(yù)和怎樣對干預(yù)的后果負責。在商品經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站功能分設(shè)，從事農(nóng)合金業(yè)務(wù)的人員從中分流出來，使農(nóng)合金成為政策性農(nóng)業(yè)銀行基層辦事機構(gòu)，以具體操作國家在農(nóng)村的金融政策。

　　引導(dǎo)農(nóng)村合作金融組織健康發(fā)展

　　正是由于中國農(nóng)村區(qū)域差別復(fù)雜，人與資源關(guān)系高度緊張，而資金要素又是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展最為稀缺的要素。因此，農(nóng)業(yè)要走出一條相對獨立積累、自我發(fā)展的路子，就必須首先解決資金的嚴重短缺問題。在市場經(jīng)濟體制建立和發(fā)展過程中，農(nóng)業(yè)作為風(fēng)險大、比較利益差的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，一向處于不利于按價值規(guī)律參與市場競爭的狀況之中，并且在農(nóng)村全面推進市場化的條件下必然導(dǎo)致資源流出農(nóng)村，尤其是資金，因其本身的稀缺性而難以留在資金回報率低的農(nóng)村部門，近些年來，盡管有政策、有紀律，宏觀決策的愿望也是善良的，但即使國家農(nóng)業(yè)銀行系統(tǒng)，也免不了以各種形式把大量本應(yīng)用于農(nóng)業(yè)的投資轉(zhuǎn)向高利潤領(lǐng)域。從試驗區(qū)的經(jīng)驗看，恰恰是那些農(nóng)村合作金融組織健康發(fā)展，不斷壯大的地方，基本實現(xiàn)了在完全市場條件下幾乎不可能的“農(nóng)村資金取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”。因此，我們可以考慮，在逐步規(guī)范現(xiàn)有農(nóng)村合作金融組織的組織建設(shè)和制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)業(yè)銀行向政策銀行過渡，不失時機地引導(dǎo)農(nóng)村合作金融組織做為農(nóng)業(yè)銀行在基層的實際操作部門，在商品化程度高度發(fā)達農(nóng)區(qū)，農(nóng)合金可以向農(nóng)村股份合作銀行方向發(fā)展，這種農(nóng)村股份合作銀行應(yīng)具有以下特點：一、改革現(xiàn)有農(nóng)村金融體制的單一、僵化而又封閉的經(jīng)營方式，建立靈活的、多渠道的開放式經(jīng)營方式；
二、充分吸收現(xiàn)代股份制經(jīng)濟的特點，建立利益共享、風(fēng)險共擔的、科學(xué)的經(jīng)營機制；
三、在新體制下充分體現(xiàn)組織上的社區(qū)性（地域性）、管理上的民主性、經(jīng)營上的靈活性的“三性”原則，在合作的基礎(chǔ)上進行資金調(diào)劑、使用；
四、以促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展為宗旨。而在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，農(nóng)合金似仍應(yīng)強調(diào)社區(qū)性，非經(jīng)營性的不同于金融機構(gòu)的特點，并做為國家政策銀行用于農(nóng)業(yè)貸款的承接載體或二次轉(zhuǎn)貸單位，發(fā)揮農(nóng)合金取之于農(nóng)用之于農(nóng)的已有功能，保證國家農(nóng)業(yè)的資金投入名副實處。

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