許志永,郭玉閃,李英強(qiáng)：憲政視野中的信訪治理

　　2003年，隨著收容遣送制度的廢止，中國(guó)迎來(lái)自上個(gè)世紀(jì)70年代末“撥亂反正”之后的第二次信訪高潮，當(dāng)年6月25日至9月30日，國(guó)家信訪局接待群眾來(lái)訪批次、人次，同比分別上升67.3%和58.4%.[2]與信訪洪流同時(shí)出現(xiàn)的，是聚集在北京的信訪群體的組織化和更為激烈的抗?fàn)�，自焚、沖擊政府機(jī)關(guān)以及集體游行使得上訪群體成為威脅社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。

　　2004年8月，在胡錦濤總書記的批示下，中央建立了“集中處理信訪突出問(wèn)題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議制度”[3]，各地也都陸續(xù)成立了聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議制度運(yùn)行半年以來(lái)，解決了相當(dāng)一部分過(guò)去積累的問(wèn)題，但從某些地區(qū)的調(diào)查來(lái)看，上訪量并沒(méi)有明顯下降，聯(lián)席會(huì)議制度也不能遏制新的上訪出現(xiàn)，而且尤其令人擔(dān)憂的是，一旦聯(lián)席會(huì)議制度在這場(chǎng)治理信訪的運(yùn)動(dòng)過(guò)后變?yōu)椤芭f制”，信訪問(wèn)題將依然是一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。[4]

　　一些專家學(xué)者針對(duì)信訪問(wèn)題提出了各種建議，[5]一些地方政府做了制度創(chuàng)新的探索，[6]中央政府也做過(guò)很多制度性改革，[7]但所有這些改革思路幾乎都集中在如何對(duì)付已經(jīng)出現(xiàn)的信訪問(wèn)題上，即問(wèn)題集中在“這么多人上訪該怎么辦”。本文在分析已有制度探索和社會(huì)調(diào)查的基礎(chǔ)上試圖把問(wèn)題集中在“為什么這么多人上訪”這個(gè)更深層次的問(wèn)題上，提出的解決思路重點(diǎn)不在于如何處理已經(jīng)出現(xiàn)的大量上訪，而在于如何從根源上減少上訪，即在憲政視野中看待上訪現(xiàn)象，在憲政框架內(nèi)尋求新的解決方案。

　　一、信訪的定位和本文要研究的問(wèn)題

　�。ㄒ唬┆M義的信訪

　　我國(guó)《國(guó)務(wù)院信訪條例》第二條規(guī)定，信訪是指“公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)”。從這條規(guī)定可以看出，這里的信訪是一種行政性補(bǔ)充救濟(jì)制度，本文稱之為狹義的信訪制度。

　　首先，這里的信訪制度是一種補(bǔ)充救濟(jì)制度。和一級(jí)政府龐雜的職能機(jī)構(gòu)相比，信訪機(jī)構(gòu)本身簡(jiǎn)單的多，比如我國(guó)的國(guó)家信訪局只有辦公室、辦信司、來(lái)訪接待司、研究室、督察室等部門，并不具備處理具體問(wèn)題的能力，不是日常處理糾紛的機(jī)構(gòu)。從信訪制度本義上講，當(dāng)事人只有在對(duì)政府部門的行政行為不滿意的時(shí)候才會(huì)到信訪機(jī)構(gòu)提出意見(jiàn)、建議或者投訴，是對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也是處理社會(huì)問(wèn)題“余量”的制度安排。

　　其次，這里的信訪救濟(jì)是行政救濟(jì)。信訪人向行政機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)、建議和投訴請(qǐng)求，通常由行政機(jī)關(guān)自己、上級(jí)部門或者專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理，屬于一種行政性的補(bǔ)充救濟(jì)制度。它與正式的行政復(fù)議和司法救濟(jì)不一樣，通常而言，信訪制度處理問(wèn)題較司法程序更為簡(jiǎn)便快捷節(jié)約成本。[8]

　　從歷史上看，我國(guó)的信訪制度在成立之初就具備了作為行政性救濟(jì)制度的特征。中國(guó)共產(chǎn)黨在蘇維埃政權(quán)初創(chuàng)時(shí)期與抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，一些來(lái)信來(lái)訪是由中央領(lǐng)導(dǎo)人親自批閱和接待的，1938年，毛澤東還親自處理了一起傷員要到延安集體上訪的事件。1949年8月，中共中央正式成立了中央書記處政治秘書室，負(fù)責(zé)處理群眾來(lái)信來(lái)訪。新中國(guó)剛成立時(shí)，來(lái)信來(lái)訪很多，中央人民政府系統(tǒng)幾乎同時(shí)成立了三個(gè)單位受理群眾來(lái)信來(lái)訪，即中央人民政府委員會(huì)辦公廳、中央人民政府政務(wù)院秘書廳和總理辦公室。[9]

　　作為一種行政性的補(bǔ)充救濟(jì)制度，信訪在世界范圍內(nèi)廣泛存在，通常被稱為申訴專員制度、公共監(jiān)察專員制度和請(qǐng)?jiān)钢贫鹊�。申訴專員制度起源于1806年的斯堪的納維亞地區(qū)�！吧暝V專員”一詞源自瑞典，意思是“人民的保護(hù)者或代表”。南非共和國(guó)公共監(jiān)察專員署根據(jù)憲法設(shè)立，南非憲法規(guī)定：公共監(jiān)察專員是獨(dú)立的，對(duì)國(guó)民大會(huì)負(fù)責(zé)，公共監(jiān)察專員有權(quán)對(duì)國(guó)家事務(wù)或任何級(jí)別政府公共管理中被指控或被懷疑的行為展開(kāi)調(diào)查并提出報(bào)告，采取相應(yīng)的補(bǔ)救行動(dòng)，但對(duì)于法院判決的調(diào)查不屬于公共監(jiān)察專員的權(quán)力范圍。[10]澳大利亞的申訴專員在法律規(guī)定的范圍內(nèi)受理公眾對(duì)政府公共行政服務(wù)的投訴。澳大利亞法律規(guī)定聯(lián)邦申訴專員由國(guó)會(huì)直接任命具有資深法律背景和工作經(jīng)歷的人擔(dān)任，依法享有調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和報(bào)告?zhèn)浒笝?quán)，可以對(duì)政府的工作進(jìn)行調(diào)查并提出具體建議。[11]香港的申訴專員制度成立于1989年，其目的是為一般香港市民提供和增加申訴、投訴的途徑，申訴專員是代表人民的監(jiān)察者，其職責(zé)是監(jiān)察公營(yíng)部門有沒(méi)有行政失當(dāng)。[12]美國(guó)雖然沒(méi)有正式的申訴專員或請(qǐng)?jiān)钢贫�，但他們各�?jí)政府部門大都有專門人員或者兼職人員負(fù)責(zé)各類問(wèn)題的意見(jiàn)、建議或投訴。[13]巴爾的摩、芝加哥等一些城市還設(shè)立了“311”非緊急事件求助電話，除了水、電、煤、交通、道路、衛(wèi)生等公共事業(yè)方面外，市民還可以通過(guò)這門電話向市長(zhǎng)反映意見(jiàn)、提出建議、投訴控告等，幾乎沒(méi)有范圍的限制。[14]

　　那么，在立法、司法、行政權(quán)力分權(quán)制衡的制度已經(jīng)相當(dāng)完備的國(guó)家和地區(qū)為什么還需要“信訪”制度？香港申訴專員戴婉瑩的解釋理由包括兩個(gè)方面：首先，根據(jù)香港的司法制度，法官擔(dān)當(dāng)裁判的角色，法庭不會(huì)就案情進(jìn)行調(diào)查，投訴方需要證據(jù)和法律支持，而且訴訟費(fèi)用高昂，程序繁雜。經(jīng)驗(yàn)表明，很多針對(duì)政府部門的投訴交由法院以外的機(jī)構(gòu)處理，將能獲得更迅速和適當(dāng)?shù)慕鉀Q。其次，有些事件透過(guò)政治渠道提出投訴，也不一定是緩解不滿的最佳方法。在大多數(shù)社會(huì)里，人民代表通常都肩負(fù)多項(xiàng)公職。與群眾聯(lián)絡(luò)并處理群眾對(duì)政府的投訴，固然是人民代表的職責(zé)，但他們很少有充分資源，詳細(xì)調(diào)查政府的決策過(guò)程。由于上述情況，便有需要另設(shè)一些獨(dú)立的、簡(jiǎn)便的、高效率的申訴渠道，處理一般市民的申訴。[15]

　　事實(shí)上，無(wú)論什么樣的制度安排，都不可能把所有的社會(huì)沖突解決的干干凈凈。所以，任何一個(gè)社會(huì)都會(huì)在主體制度之外產(chǎn)生一些社會(huì)沖突的“余量”：而狹義的信訪制度正是為了解決這些“余量”而安排的一種行政救濟(jì)制度。它的特點(diǎn)是：第一，成本低。構(gòu)成一個(gè)社會(huì)主體制度的任何一個(gè)分支，都是一個(gè)龐大的官僚體系，而官僚體系運(yùn)轉(zhuǎn)的高成本使得它在處理社會(huì)沖突時(shí)必然會(huì)留下“余量”，信訪制度要解決這些余量，自然必須比原來(lái)的行政官僚體系運(yùn)轉(zhuǎn)成本低；
第二，它處理的量小。既然是解決主體制度留下的“余量”，那自然信訪量不會(huì)也不該過(guò)大。

　�。ǘ�）廣義的信訪

　　但是我國(guó)現(xiàn)實(shí)中，信訪制度成立不久就超越了行政性補(bǔ)充救濟(jì)的范疇，信訪通常是指廣義的信訪，是公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求的行為，它甚至包括了司法意義上的申訴、向紀(jì)檢監(jiān)察部門的投訴等各種向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)尋求公正的行為。從中央到地方，現(xiàn)實(shí)生活中關(guān)于信訪的理念和治理模式基本上都是黨政不分、政法不分。當(dāng)然，廣義的信訪和我國(guó)的現(xiàn)實(shí)法治狀況是相吻合的，由于權(quán)力過(guò)于集中，法治下的分權(quán)并未落到實(shí)處，人們?cè)谛旁L的時(shí)候常常沒(méi)有一個(gè)明確的投訴對(duì)象，而是到很多國(guó)家機(jī)關(guān)投訴。

　�。ㄈ�）上訪與信訪問(wèn)題

　　本文所稱的上訪，即向上級(jí)機(jī)關(guān)“走訪”，屬于信訪的一種。對(duì)社會(huì)穩(wěn)定秩序構(gòu)成威脅的通常不會(huì)是書信、電子郵件、傳真、電話等方式進(jìn)行的信訪，而是上訪。從基本的常識(shí)出發(fā)，如果信訪人能夠通過(guò)寫信、電話等簡(jiǎn)單的方式解決問(wèn)題，他們通常不會(huì)采取走訪這種成本更高的方式；
如果信訪人能夠在基層政府解決問(wèn)題，他們通常不會(huì)到省政府或者到北京。因此，上訪屬于信訪中比較高級(jí)的也是更為激烈的形式。

　　通過(guò)信訪反映民意，提出意見(jiàn)、建議和投訴這本身是一個(gè)正常的社會(huì)現(xiàn)象。但是，當(dāng)信訪量非常大以至于信訪部門根本無(wú)力解決并且相關(guān)政府部門也不能解決，尤其是當(dāng)成千上萬(wàn)的人來(lái)到北京“上訪”以至于成為社會(huì)穩(wěn)定的威脅時(shí)，就形成了本文所稱的“信訪問(wèn)題”。信訪問(wèn)題是中國(guó)特色的社會(huì)問(wèn)題，是本文要研究的對(duì)象。

　　二、我國(guó)信訪制度的尷尬歷史

　　（一）從鼓勵(lì)到控制

　　作為一種行政性的補(bǔ)充救濟(jì)手段，信訪制度成立之初本來(lái)是要傾聽(tīng)人民呼聲處理人民意見(jiàn)、建議和申訴的，是應(yīng)該歡迎人民積極參與的。1951年5月16日，毛澤東在《必須重視人民的通信》的批示中指出：“必須重視人民的通信，要給人民來(lái)信以恰當(dāng)?shù)奶幚�，滿足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態(tài)度……”[16]1951年6月7日政務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》，要求“各級(jí)人民政府對(duì)于人民的來(lái)信或要求見(jiàn)面談話，均應(yīng)熱情接待，負(fù)責(zé)處理�！�1953年1月5日，毛澤東在黨內(nèi)指示《反對(duì)官僚主義、命令主義和違法亂紀(jì)》中對(duì)官僚主義進(jìn)行了有力批判，并要求結(jié)合整黨建黨及其它工作，從處理人民來(lái)信工作入手，整頓官僚主義作風(fēng)。[17]《人民日?qǐng)?bào)》也發(fā)表了一系列社論批判官僚主義，鼓勵(lì)人民信訪。[18]

　　但事實(shí)上，中國(guó)的信訪制度成立不久就面臨尷尬的處境。從1954年開(kāi)始，來(lái)信來(lái)訪猛增。國(guó)務(wù)院秘書廳1956年受理的信訪數(shù)量約等于1951年7月至1954年6月的2.5倍，1957年1月至9月是1956年同期的2倍。全國(guó)所有地區(qū)、所有部門的都出現(xiàn)類似的大幅度增長(zhǎng)，同時(shí)來(lái)訪增幅大于來(lái)信，內(nèi)務(wù)部等21個(gè)中央部委機(jī)關(guān)1957年第一季度接待來(lái)訪群眾較1956年同期來(lái)訪人數(shù)增加2倍多。[19]這一時(shí)期來(lái)訪反映的很多問(wèn)題國(guó)家一時(shí)解決不了，很多來(lái)訪人滯留北京，并采取了一些過(guò)激行動(dòng)，如到中南海糾纏，攔首長(zhǎng)、外賓的汽車等。[20]為了讓來(lái)京上訪者盡快離開(kāi)，穩(wěn)定首都的治安，國(guó)家有關(guān)部門印發(fā)了一系列文件，以對(duì)確有困難的人提供食宿，發(fā)給路費(fèi)，處理“無(wú)理取鬧分子”，防止來(lái)訪人騙賣車票等。[21]1958年中國(guó)確立了戶籍制度，從此開(kāi)始了城鄉(xiāng)分割的歷史。1958年8月，內(nèi)務(wù)部在蘆溝橋建立了永定砂石廠，組織來(lái)訪群眾中有勞動(dòng)能力的人員參加勞動(dòng)，接受政策教育。信訪部門和其他政府部門一起被賦予了法律之外的判決和執(zhí)行的權(quán)利。1961年內(nèi)務(wù)部明確指出，主要組織來(lái)訪人中的一部分無(wú)理取鬧、騙取路費(fèi)和不愿參加生產(chǎn)勞動(dòng)，經(jīng)常流向城市的人員。[22]

　　通過(guò)城鄉(xiāng)分割、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)改造、糧票供給以及其他很多方式國(guó)家嚴(yán)格控制了人口流動(dòng)。而且，由于大饑荒，導(dǎo)致部分地區(qū)農(nóng)村人口銳減，各地扣押大量信件，攔截上訪，打擊報(bào)復(fù)信訪人，再加上反右擴(kuò)大化打擊了群眾的信訪積極性，這樣，不僅有意見(jiàn)不敢反映，也可能沒(méi)有機(jī)會(huì)反映。這一時(shí)期信訪量明顯減少，國(guó)務(wù)院秘書廳1957年共有信訪127559起，1958年只有76561起，1959年71922起，1960年僅為45134起，但匿名信明顯增加，匿名信（不包括“一黨員”、“知情者”等假名）比例1957年為4.92%，1960年上升至9.36%.[23]

　�。ǘ�）第一次大規(guī)模治理

　　隨著大饑荒結(jié)束，反右結(jié)束，劉少奇開(kāi)始主持中央工作，各方面工作逐漸走上正軌。這一時(shí)期信訪數(shù)量逐年增多，最大年增幅超過(guò)100%，重復(fù)信訪也大量增加。伴隨著反右平反開(kāi)始和四清展開(kāi)，申訴類信訪數(shù)量也在逐年上升。為了便于人民群眾信訪，這一時(shí)期國(guó)家在一定程度上恢復(fù)了建國(guó)初期實(shí)行的領(lǐng)導(dǎo)干部接見(jiàn)來(lái)訪群眾日，縣級(jí)機(jī)關(guān)在公社中建立接待站，直接處理基層信訪案件，落實(shí)縣級(jí)“只辦不轉(zhuǎn)”的精神。由于中央機(jī)關(guān)分布在北京城各處，來(lái)京上訪群眾經(jīng)常要為尋找接待室在北京四處打探奔波，國(guó)務(wù)院幾個(gè)信訪機(jī)構(gòu)于1965年在北京德勝門外聯(lián)合辦公，成立了中央機(jī)關(guān)聯(lián)合接待室，至1966年有二十多個(gè)中央機(jī)關(guān)參加聯(lián)合辦公，辦公地點(diǎn)合并，來(lái)訪人仍由各部門分別接待。

　　但是這一時(shí)期依然沒(méi)有解決信訪工作中的歷史難題，歸口辦理中如何避免由于政府部門分工不明確而導(dǎo)致的無(wú)法明確負(fù)責(zé)部門問(wèn)題，由于國(guó)家政策變化無(wú)常導(dǎo)致的大量遺留問(wèn)題和上層建筑始終落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而派生的新矛盾無(wú)法得到解決的問(wèn)題，信訪部門不認(rèn)真對(duì)待認(rèn)真處理信訪問(wèn)題而造成的信訪案例積壓拖延問(wèn)題，這三類問(wèn)題嚴(yán)重影響信訪工作的進(jìn)行。因此這一時(shí)期中央機(jī)關(guān)繼續(xù)針對(duì)這些老問(wèn)題制定各種文件。其中首次由黨政最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)聯(lián)名頒發(fā)、規(guī)格最高的一份文件為《關(guān)于加強(qiáng)人民來(lái)信來(lái)訪工作的通知》�！锻ㄖ�》中強(qiáng)調(diào)了各信訪部門必須由領(lǐng)導(dǎo)同志主管，進(jìn)一步明晰歸口辦理事宜，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)該多辦、少下轉(zhuǎn)，縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)只辦不轉(zhuǎn)。對(duì)于《通知》的內(nèi)容，各地在形式上給予了極大的重視，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　可以毫不夸張地說(shuō)，中國(guó)是一個(gè)到處講“關(guān)系”的社會(huì)。比如，某派出所春節(jié)期間抓賭博，一個(gè)下午抓了20個(gè)人，但幾個(gè)小時(shí)之內(nèi)15個(gè)人沒(méi)交任何罰款就被釋放了，因?yàn)樗麄兎謩e找到了各種關(guān)系，類似這樣的執(zhí)法不公的現(xiàn)象在中國(guó)并不罕見(jiàn)。比如在某一個(gè)縣級(jí)市，黨政機(jī)關(guān)公檢法工商稅等各部門的公務(wù)人員存在著若干個(gè)龐雜的關(guān)系網(wǎng)，掌握權(quán)力的人之間相互照應(yīng)，即所謂“官官相護(hù)”。一個(gè)處處講“關(guān)系”的社會(huì)意味著掌握權(quán)力的人、和權(quán)力有關(guān)系的人乃至能夠用金錢買通關(guān)系的人享有特權(quán)，而沒(méi)有權(quán)力沒(méi)有“關(guān)系”也沒(méi)有錢買通“關(guān)系”的人遭受不公正待遇，這表現(xiàn)為某種文化但其實(shí)是某種不公正的制度的結(jié)果。官僚主義是指各權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于本職工作推諉、拖延、不負(fù)責(zé)任等不僅責(zé)任的行為。官僚主義雖然不是執(zhí)法者有意制造不公正，但由于他們的不負(fù)責(zé)任，使得公正不能實(shí)現(xiàn)。腐敗和官僚主義帶來(lái)社會(huì)不公正，它們一方面制造不公正，同時(shí)也在消解公共權(quán)力機(jī)關(guān)的公信力，使得人們只得求助更高級(jí)別的權(quán)力。

　　腐敗和官僚主義幾乎涉及所有的權(quán)力機(jī)關(guān)。比如，司法應(yīng)該是維護(hù)公正的最后一道防線，但現(xiàn)實(shí)中司法嚴(yán)重行政化，法院的人事、財(cái)政都隸屬于地方政府，法院難以獨(dú)立審判，經(jīng)常在一些重大案件方面不得不聽(tīng)聽(tīng)命于行政權(quán)力，法官像行政官員一樣陷入腐敗和官僚主義的怪圈。再比如，根據(jù)我國(guó)憲法，作為立法機(jī)關(guān)的人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，擁有選舉權(quán)、任免權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，如果人大能夠行使法定權(quán)力對(duì)行政和司法系統(tǒng)形成制約，有效地監(jiān)督“一府兩院”依法行政、公正司法、防止權(quán)力的濫用、遏制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，那么大量的由于行政和司法系統(tǒng)缺乏制約而導(dǎo)致的嚴(yán)重的社會(huì)沖突就可以避免，與之相關(guān)的信訪活動(dòng)當(dāng)然也就會(huì)大大減少。但現(xiàn)實(shí)中人大的權(quán)力和法律的標(biāo)準(zhǔn)有很大差距，目前除廣東省、北京海淀區(qū)等地方的少數(shù)人大代表能夠充分行使法定權(quán)力，積極參政議政外，很多地方的人大也是官僚機(jī)關(guān)，人大代表也多是官定代表而不是民選代表，不能切實(shí)擔(dān)負(fù)起監(jiān)督的重任。這個(gè)龐雜的關(guān)系網(wǎng)也是權(quán)力網(wǎng)之間缺少應(yīng)有監(jiān)督機(jī)制，一個(gè)機(jī)構(gòu)制造的不公正也很難通過(guò)其他機(jī)構(gòu)改正，受害者只有上訪，而上訪的道路也注定很漫長(zhǎng)。

　　第三，道德信仰的缺失導(dǎo)致社會(huì)矛盾容易激化。就信訪問(wèn)題而言，道德信仰缺失表現(xiàn)在：社會(huì)生活中人與人之間缺少關(guān)愛(ài)和寬容，產(chǎn)生一些不必要的糾紛和沖突；
公務(wù)人員處理糾紛的時(shí)候過(guò)多的麻木和官僚主義導(dǎo)致矛盾激化；
公共權(quán)力機(jī)關(guān)缺少公信力，官員與民眾之間缺少信任，出現(xiàn)不應(yīng)有的“刁民”，等等。

　　但實(shí)際上，很多道德問(wèn)題從更深次看是一個(gè)制度問(wèn)題。比如，信訪官員很是頭痛的“刁民”問(wèn)題表面上看起來(lái)是一個(gè)道德問(wèn)題，實(shí)際上具有更深層次的制度背景。有的政府官員抱怨一些“刁民”“不顧大局”為自己的利益向政府提出過(guò)高的要求，有的法官抱怨一些“刁民”對(duì)法院做出的相當(dāng)公正的判決不服沒(méi)完沒(méi)了地“纏訟”。不可否認(rèn)，任何社會(huì)都可能存在蠻橫不講理的“刁民”，但是，如果一個(gè)社會(huì)出現(xiàn)太多的“刁民”，或者“刁民”很具有民意基礎(chǔ)甚至成為草根領(lǐng)袖，我們就要反思為什么會(huì)出現(xiàn)這么多的“刁民”，是不是我們的制度制造了“刁民”。

　　設(shè)想，如果公共權(quán)力真正代表了公正，代表每一個(gè)人的利益，每個(gè)人都有安全感，那么，就不會(huì)有太多的人“蠻不講理”，自私地向“自己”的政府提出過(guò)高的要求。即使真的有這樣的“刁民”，他也不可能受到很多同情和支持，個(gè)別這樣的人也不會(huì)形成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。相反，如果權(quán)力來(lái)源于上級(jí)，最終來(lái)源于陌生的國(guó)家暴力，民眾就可能產(chǎn)生對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)的不信任，他們可能冷漠地避開(kāi)權(quán)力，可能會(huì)在一切機(jī)會(huì)中盡力獲得自己的利益，因?yàn)樗�不知道公共利益屬于誰(shuí)，沒(méi)有必要“顧大局”。同樣的道理，如果司法真正代表了公正，并且這種公正已經(jīng)成為幾乎所有人的共識(shí)和信念，即使有的人輸了官司有些想不通，但他們中的絕大多數(shù)也會(huì)坦然接受。相反，如果司法機(jī)關(guān)大量存在腐敗和官僚主義，司法不公已經(jīng)成為人們的共識(shí)，那么，即使有的判決很公正，輸?shù)囊环揭灿锌赡軙?huì)懷疑法院的公正性，他們要想方設(shè)法規(guī)避執(zhí)行，或者沒(méi)完沒(méi)了地申訴，即導(dǎo)致所謂的“纏訟”。

　　道德信仰缺失的根源主要在于公共權(quán)力未能承擔(dān)起應(yīng)盡的責(zé)任。第一個(gè)層次，因?yàn)楣�共�?quán)力未能代表公正，未能給人以信心，人們普遍缺乏安全感，人人爭(zhēng)利，增加社會(huì)沖突，社會(huì)道德水準(zhǔn)降低。第二個(gè)層次，公共權(quán)力缺少提升社會(huì)道德的能力，這包括兩個(gè)方面：一是從長(zhǎng)期來(lái)看公共權(quán)力本身不足已成為道德保障更不會(huì)成為道德楷模，二是在具體問(wèn)題處理上，公共權(quán)力缺少通過(guò)解釋、勸說(shuō)乃至號(hào)召提升人們道德的能力，從而緩解社會(huì)矛盾。一個(gè)低成本運(yùn)作的政府所擁有的資源應(yīng)當(dāng)包含道德資源，它能在利益沖突的時(shí)候起到精神層面的調(diào)節(jié)作用。比如，政府官員經(jīng)常通過(guò)電視等媒體或者在現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常與民眾直接溝通，提升公民對(duì)政府的認(rèn)同感，也就會(huì)增加對(duì)政府行為的信任。

　�。ǘ�）為什么來(lái)北京上訪

　　無(wú)疑上訪者絕大部分屬于弱勢(shì)群體，無(wú)論是工人還是農(nóng)民他們來(lái)到北京上訪都不是一件容易的事情。他們中有的人一天只有四塊錢的生活費(fèi)，晚上花三塊錢住上訪村，一塊錢買饅頭吃。[36]但他們來(lái)到北京卻像撞大運(yùn)一樣希望渺茫，于建嶸的調(diào)查顯示，通過(guò)上訪途徑解決問(wèn)題的概率只有千分之二。[37]對(duì)于這群人的執(zhí)著，一個(gè)樸素的解讀是中國(guó)人傳統(tǒng)觀念里的“清官意識(shí)”。但實(shí)際上，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是一個(gè)意識(shí)或觀念的問(wèn)題，而是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的制度問(wèn)題。為什么來(lái)北京上訪，答案其實(shí)很簡(jiǎn)單：因?yàn)楸本┦菣?quán)力集中的地方，北京還有一線希望。

　　首先，作為一個(gè)中央集權(quán)國(guó)家，北京是權(quán)力中樞，相對(duì)于地方而言擁有無(wú)可置疑的權(quán)威。北京有能力給地方官員施加壓力。調(diào)查顯示，上訪著來(lái)到北京有90.5%的是為了“讓中央知道情況”；
88.5%是為了“給地方政府施加壓力”。[38]與此同時(shí)，作為一個(gè)前現(xiàn)代化的中央集權(quán)國(guó)家的另外一層含義則是，北京的權(quán)力是以黨的權(quán)力為后盾的行政權(quán)力為中心，其他的立法、司法等依據(jù)憲法產(chǎn)生的國(guó)家權(quán)力實(shí)踐中聽(tīng)命于行政權(quán)力。這些行政權(quán)力經(jīng)常表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)批示，它的約束對(duì)象不僅是地方行政權(quán)力，還包括立法、司法等一切國(guó)家權(quán)力。因此，來(lái)北京上訪，如果能撞著了好運(yùn)氣，某位領(lǐng)導(dǎo)一批示，是真能解決問(wèn)題的。

　　其次，北京確實(shí)解決過(guò)一些問(wèn)題。雖然只有千分之二的概率，但對(duì)于那些在地方?jīng)]有指望的上訪者來(lái)說(shuō)，這千分之二的希望足以吸引他們一次次來(lái)到北京。當(dāng)成千上萬(wàn)的上訪者來(lái)到北京，當(dāng)成千上萬(wàn)的問(wèn)題積累到北京的時(shí)候，北京直接插手解決問(wèn)題注定是象征性的。但是，作為一種權(quán)力技術(shù)，這種象征性的關(guān)懷民生的批示時(shí)不時(shí)地要閃亮一下，以展示執(zhí)政為民的形象，同時(shí)也是警告官僚系統(tǒng)不要太過(guò)分了。[39]

　　第三，上訪群體對(duì)北京的印象是“有希望”的。上訪者的問(wèn)題是在地方產(chǎn)生的，他們對(duì)自己所在的地方政府有比較多的接觸和了解，正是因?yàn)閷?duì)他們不滿也不抱希望才開(kāi)始了上訪。在到北京之前逐級(jí)上訪的過(guò)程中通常已經(jīng)遭遇了地方各級(jí)政府的冷漠、推諉或刁難，他們只有對(duì)北京的印象是有希望的，因?yàn)閷?duì)北京的印象來(lái)自傳媒和某些奇跡的傳說(shuō)。于建嶸調(diào)查顯示，剛進(jìn)京上訪時(shí)，農(nóng)民對(duì)中央的認(rèn)同是非常高的，認(rèn)為“中央真心實(shí)意歡迎農(nóng)民上訪”的高達(dá)94.6%.當(dāng)然，對(duì)于大多數(shù)上訪者來(lái)說(shuō)，北京帶給他們的是失望。同樣這份調(diào)查顯示，上訪者在北京七天后認(rèn)為中央真心實(shí)意歡迎農(nóng)民上訪的比例則下降到39.3%.而認(rèn)為“中央怕農(nóng)民上訪”的則從7.1%上升到58.9%；
認(rèn)為“中央會(huì)打擊報(bào)復(fù)上訪的人”從1.8%上升到60.7%.[40]

　　（三）當(dāng)下主要社會(huì)矛盾與信訪問(wèn)題展望

　　從上訪涉及的社會(huì)矛盾來(lái)看，國(guó)家信訪局把引發(fā)上訪的主要矛盾歸結(jié)為八大類：一是企業(yè)改制、勞動(dòng)及社會(huì)保障問(wèn)題。其中，拖欠在職和離退休人員工資、職工下崗失業(yè)后再就業(yè)困難、基本醫(yī)療無(wú)保障、社�；�金不到位等比較突出。二是“三農(nóng)”問(wèn)題，即農(nóng)民、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問(wèn)題。主要是反映一些地方農(nóng)村稅費(fèi)改革政策落實(shí)不到位，農(nóng)民負(fù)擔(dān)沒(méi)有明顯減輕；
一些村組財(cái)務(wù)管理混亂、村委會(huì)換屆選舉不規(guī)范；
一些地方違規(guī)征占買賣土地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低且被層層截留克扣，失地農(nóng)民得不到妥善安置；
鄉(xiāng)村基層干部作風(fēng)粗暴，干群之間矛盾突出。三是涉法涉訴問(wèn)題。主要是各類糾紛、不服法院判決等。這類問(wèn)題積案較多，重復(fù)來(lái)信來(lái)訪量大，長(zhǎng)期滯留上訪的人多，已成為長(zhǎng)期困擾各級(jí)信訪部門的主要問(wèn)題之一。四是城鎮(zhèn)拆遷安置問(wèn)題。主要是反映在城鎮(zhèn)建設(shè)、拆遷等工作中不嚴(yán)格依法辦事，補(bǔ)償和安置不合理，拆遷戶不能及時(shí)回遷，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)不規(guī)范等問(wèn)題。五是反映干部作風(fēng)不正和違法亂紀(jì)問(wèn)題。六是基層機(jī)構(gòu)改革中的問(wèn)題。主要反映一些地方借機(jī)構(gòu)改革增加編制、增添副職，或借競(jìng)爭(zhēng)上崗收受好處、安排親友，以及精簡(jiǎn)分流搞一刀切等問(wèn)題。七是環(huán)境污染問(wèn)題。搞建設(shè)急功近利，破壞了生態(tài)環(huán)境。八是部分企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部要求解決政治待遇和經(jīng)濟(jì)待遇問(wèn)題。[41]

　　透過(guò)這八大類引發(fā)上訪的社會(huì)矛盾我們可以看出這樣幾個(gè)問(wèn)題：

　　第一，中國(guó)正在形成一個(gè)利益多元化的社會(huì)。這個(gè)時(shí)代已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是工人、農(nóng)民、知識(shí)分子、小資產(chǎn)階級(jí)幾個(gè)利益團(tuán)體那么簡(jiǎn)單，或者說(shuō)，簡(jiǎn)單的階級(jí)分析方法從來(lái)不是反映了現(xiàn)實(shí)而很可能是靠暴力“制造”了現(xiàn)實(shí)。失業(yè)工人要社會(huì)保障，被拆遷戶要拆遷補(bǔ)償，農(nóng)民要征地補(bǔ)償、民主權(quán)利和反腐敗，軍轉(zhuǎn)干部要待遇，等等。這個(gè)社會(huì)充滿了各種各樣的利益團(tuán)體，而在所列的每一個(gè)大的團(tuán)體之中又可以分為無(wú)數(shù)小的利益團(tuán)體，而且更重要的是，這樣的利益團(tuán)體劃分僅僅是以某種標(biāo)準(zhǔn)劃分團(tuán)體的一種方式，以不同的標(biāo)準(zhǔn)還可以劃分出無(wú)數(shù)不同種類的利益團(tuán)體。

　　第二，中國(guó)正進(jìn)入一個(gè)新的公民權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒的時(shí)代。事實(shí)上從文化大革命結(jié)束開(kāi)始到今天，中國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)一直在覺(jué)醒，但從2003年以來(lái)，這種爭(zhēng)取權(quán)利的意識(shí)成長(zhǎng)在加速，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化、人權(quán)問(wèn)題的國(guó)際壓力、政治權(quán)力權(quán)威格局的演變都在促使中國(guó)加速現(xiàn)代化，這是社會(huì)進(jìn)步的必然結(jié)果。權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒表現(xiàn)在公民以前沒(méi)有意識(shí)到的權(quán)利現(xiàn)在意識(shí)到了，以前不敢爭(zhēng)取的權(quán)利現(xiàn)在敢于爭(zhēng)取了，以前沒(méi)有辦法爭(zhēng)取的權(quán)利現(xiàn)在有了新的途徑去爭(zhēng)�。ū热缢痉ǎ�。這種趨勢(shì)不會(huì)因?yàn)闋?zhēng)取到了某種已經(jīng)意識(shí)到的權(quán)利而停止，相反，因?yàn)闋?zhēng)取到了某種權(quán)利會(huì)讓公民意識(shí)到更多的權(quán)利同時(shí)也會(huì)激發(fā)公民爭(zhēng)取更多的權(quán)利，這是一個(gè)不可遏止的趨勢(shì)。

　　第三，這些具體的社會(huì)矛盾具有鮮明的時(shí)代特征。2003年前后由于國(guó)有企業(yè)大規(guī)模的私有化，下崗工人上訪成為一個(gè)突出的矛盾，但是隨著改革的趨于完成，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展創(chuàng)造更多的新的就業(yè)機(jī)會(huì)，相信這個(gè)社會(huì)陣痛不久的將來(lái)會(huì)過(guò)去。2003年之前還有一個(gè)重要的矛盾是農(nóng)民的負(fù)擔(dān)問(wèn)題，但隨著2005年絕大部分省份宣布停止征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，這個(gè)矛盾也將明顯緩和。如果我們?cè)倩厥?970年代末和80年代初，當(dāng)時(shí)上訪最嚴(yán)重的問(wèn)題是文革制造的“冤假錯(cuò)案”。我們發(fā)現(xiàn)，不同時(shí)代有不同的社會(huì)矛盾，但有一點(diǎn)是不變的，那就是改革開(kāi)放雖然20多年了，社會(huì)矛盾看起來(lái)并沒(méi)有減少，反而有增多的趨勢(shì)，說(shuō)有人“端起碗來(lái)吃肉放下筷子罵娘”不講良心也好，說(shuō)他們貪得無(wú)厭也好，這就是人類社會(huì)的現(xiàn)實(shí)。正因如此，尋找一個(gè)建立在基本共識(shí)之上的解決問(wèn)題的機(jī)制比手忙腳亂地解決一個(gè)個(gè)具體問(wèn)題更重要。

　　隨著上訪的逐步升級(jí)以及上訪量的增大，中國(guó)社會(huì)伴隨著發(fā)生了一個(gè)主體制度權(quán)威性日益減弱的過(guò)程。一方面是構(gòu)成社會(huì)主體制度安排的各種社會(huì)權(quán)威機(jī)構(gòu)權(quán)威性的日益損失，另一方面，為解決社會(huì)沖突，社會(huì)對(duì)于權(quán)威的需求又在增大；
于是，這兩者之間的矛盾產(chǎn)生出了兩種趨勢(shì)或者兩種對(duì)當(dāng)下構(gòu)成社會(huì)主體制度的權(quán)威體系的替代。

　　第一種替代方式是暴力，即認(rèn)為一切權(quán)威的支撐是暴力，那么直接采用暴力來(lái)解決沖突，比之訴其它權(quán)威來(lái)得直接有效，而且成本也更為低廉。這一類替代方式的表現(xiàn)有黑社會(huì)、討債公司、村社霸主等等的出現(xiàn)，以及流血沖突的增多、與公權(quán)力的暴力對(duì)抗等等現(xiàn)象的增多。在于建嶸的另一個(gè)調(diào)查里，有53.6%的表示要“做點(diǎn)讓干部們害怕的事”，87.3%的表示“跟貪官污吏拼個(gè)魚死網(wǎng)破”。

　　第二種替代是民主法治的力量的成長(zhǎng)。合法性則來(lái)源于憲法規(guī)范的一些抽象性的原則，從這些原則出發(fā)的法律和憲法條款成為人們維權(quán)或者上訪的主要根據(jù)。在這一方面，中國(guó)社會(huì)開(kāi)始出現(xiàn)的高舉法律精神的輿論環(huán)境、知識(shí)精英介入維權(quán)以及相當(dāng)部分上訪人士對(duì)各類法律條款、法律精神的熟悉等等，都是第二種替代的具體表現(xiàn)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　可以肯定的是，中國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，在相當(dāng)程度上取決于以上兩種替代方式的發(fā)展。雖然兩種替代方式都可能給中國(guó)社會(huì)帶來(lái)新的更有效的權(quán)威機(jī)構(gòu)，但是它們的前景是非常不一樣的。從現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的大背景出發(fā)，無(wú)疑，更有意義的是第二種替代方式。

　　小結(jié)。信訪問(wèn)題癥結(jié)在于權(quán)力私有化和官僚主義，而這背后是高度集權(quán)的只對(duì)上負(fù)責(zé)的權(quán)力體制，中央的權(quán)力過(guò)于集中導(dǎo)致大量上訪聚集到北京，地方權(quán)力高度集中導(dǎo)致立法、司法、行政權(quán)力私有化、官僚主義以及由此產(chǎn)生的公共權(quán)力機(jī)關(guān)公信力缺失，從而產(chǎn)生很多上訪。這個(gè)狀況已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，這不是一個(gè)靠信訪制度修修補(bǔ)補(bǔ)就能解決的問(wèn)題。

　　四、信訪問(wèn)題的解決方案評(píng)析

　　從2003年開(kāi)始信訪成為一個(gè)突出的社會(huì)問(wèn)題。不少學(xué)者和官員們都提出，要對(duì)現(xiàn)行信訪制度進(jìn)行改革；
至于究竟應(yīng)該如何改革，不同的人意見(jiàn)卻大相徑庭。有人以為，現(xiàn)行信訪制度最大的毛病就是信訪部門沒(méi)有實(shí)際權(quán)力，結(jié)果必然淪為收發(fā)室和中轉(zhuǎn)站，所以應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化信訪部門的權(quán)力。但另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，信訪制度本身只是一種權(quán)宜之計(jì)，其本質(zhì)就是以行政救濟(jì)替代司法救濟(jì)，這不合乎社會(huì)主義法治精神，不合乎歷史發(fā)展的方向，所以應(yīng)該弱化乃至逐步取消信訪部門。

　　理論上的探索和爭(zhēng)論尚無(wú)結(jié)果，但許多地方為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為了“構(gòu)建和諧社會(huì)”，已然出臺(tái)了不少地方性信訪改革措施，比如領(lǐng)導(dǎo)下訪、聯(lián)席會(huì)議制度、問(wèn)責(zé)制等等。鑒于地方的某些改革措施似乎取得了一定的成效，中央也開(kāi)始把地方的一些改革措施加以推廣。那么，這些方案和對(duì)策能夠有效解決信訪問(wèn)題嗎？我們有必要認(rèn)真梳理和分析。

　　（一）專家方案

　　很多專家學(xué)者進(jìn)行了深入的調(diào)查研究，提出了自己的建議。本文列舉的專家方案，只是其中幾個(gè)影響比較大的方案。給信訪部門增加權(quán)力。以國(guó)家信訪局研究室主任張彭發(fā)為代表的信訪部門的官員一般都是“增權(quán)”論的支持者。[42]他們認(rèn)為，現(xiàn)行信訪制度存在的主要問(wèn)題之一就是信訪部門權(quán)力有限，面對(duì)群眾的問(wèn)題，信訪部門無(wú)能為力；
如果要信訪部門解決問(wèn)題，那就要給信訪部門相應(yīng)的權(quán)力。甚至有人主張建立統(tǒng)一、獨(dú)立的國(guó)家信訪局，實(shí)行垂直管理，賦予其偵察、督辦權(quán)，以防止信訪局成為收發(fā)室、告狀信被轉(zhuǎn)到被告手中�？禃怨庹J(rèn)為，信訪部門的功能有兩個(gè)：信息反饋和解決問(wèn)題。“如果不是為了解決問(wèn)題，沒(méi)有人愿意勞民傷財(cái)甚至傾家蕩產(chǎn)地來(lái)北京。但如果信訪部門沒(méi)有足夠的權(quán)力解決問(wèn)題，那就是形同虛設(shè)�！弊鳛閺�(qiáng)化信訪的支持者，他提議賦予信訪部門更多如調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權(quán)力。[43]

　　然而，給信訪部門增權(quán)真的就能解決問(wèn)題嗎？恐怕很難。

　　首先，時(shí)下信訪量極大——據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，2003年全年信訪量超過(guò)1000萬(wàn)件，即便除去重復(fù)上訪數(shù)，“上訪大縣”每年的上訪數(shù)也是極為可觀的。信訪官員面對(duì)成千上萬(wàn)的上訪者，僅僅從技術(shù)上講，他們也未必有能力應(yīng)付得了。

　　其次，民眾信訪所反映的問(wèn)題有很多與地方政府有著直接的關(guān)聯(lián)，既然地方政府有可能“違法行政”侵害民眾的利益，我們?cè)趺从帜芷谕�政府官員在處理信訪問(wèn)題時(shí)必然會(huì)秉公處理呢？換句話說(shuō)，無(wú)論怎么擴(kuò)權(quán)，充其量無(wú)非是把信訪局變成“小政府”，讓其享有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門、便宜行事的權(quán)力�！靶≌�府”的性質(zhì)與政府并無(wú)實(shí)質(zhì)上的區(qū)別，既然政府難以解決問(wèn)題，怎么能期望“小政府”比政府更加高明呢？這種給信訪局增權(quán)或讓信訪局實(shí)行獨(dú)立垂直管理的思路讓人聯(lián)想起明代的錦衣衛(wèi)和東廠西廠。明代除了正式的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)（都察院、六科給事中）和司法機(jī)關(guān)（刑部、大理寺）外，還設(shè)有由皇帝親自掌管的錦衣衛(wèi)�；实壑�所以要設(shè)立錦衣衛(wèi)，就因?yàn)閷?duì)自己設(shè)立的正式的監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)抱有不信任感，于是再設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)視官民。但是，既然正式的監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)未可全信，錦衣衛(wèi)又怎可全信呢？所以永樂(lè)年間，皇帝又設(shè)立東廠。錦衣衛(wèi)可以監(jiān)視一切官民，東廠除此之外還可以監(jiān)視錦衣衛(wèi)。后來(lái)，成化年間又設(shè)立西廠，正德年間劉瑾又曾設(shè)立內(nèi)行廠。搞這么多機(jī)構(gòu)出來(lái)，無(wú)非是用一批人監(jiān)視另一批人，再用一批人來(lái)監(jiān)視監(jiān)視者；
機(jī)構(gòu)重疊，流弊無(wú)窮。以法治替代信訪。主張弱化甚至取消信訪，把信訪功能定位在民意傳達(dá)，把其救濟(jì)功能歸于司法，把其監(jiān)督職能歸于人大。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的于建嶸研究員是這個(gè)觀點(diǎn)的代表人物之一。于建嶸認(rèn)為現(xiàn)行信訪制度存在的問(wèn)題主要有：“信訪體制不順，機(jī)構(gòu)龐雜，缺乏整體系統(tǒng)性，導(dǎo)致各種問(wèn)題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚集，在客觀上造成了中央政治權(quán)威的流失。信訪功能錯(cuò)位，責(zé)重權(quán)輕，人治色彩濃厚，消解了國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，從體制上動(dòng)搖了現(xiàn)代國(guó)家治理的基礎(chǔ)。信訪程序缺失，立案不規(guī)范，終結(jié)機(jī)制不完善，政治迫害和政治激進(jìn)主義相伴而生，不斷誘發(fā)較嚴(yán)重的沖突事件�！彼�主張“在強(qiáng)化和程序化信訪制度作為公民政治參與渠道的同時(shí)，要把公民權(quán)利救濟(jì)方面功能從信訪制度分離出去，以確定司法救濟(jì)的權(quán)威性。其次要改革目前的信訪體制，可以考慮撤銷各部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪全部集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過(guò)人民代表來(lái)監(jiān)督一府兩院的工作，以加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性�！盵44]

　　強(qiáng)化司法和立法機(jī)關(guān)的權(quán)威都是十分必要的，但具體如何強(qiáng)化這些國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能需要更為細(xì)致的工作。樹(shù)立司法權(quán)威的前提是司法專業(yè)化，司法專業(yè)化在中國(guó)主要表現(xiàn)為去行政化，讓司法機(jī)關(guān)的人事、財(cái)政權(quán)獨(dú)立于地方政府系統(tǒng)，讓法官擺脫官僚色彩，這是一個(gè)分權(quán)制衡的問(wèn)題。樹(shù)立人大的權(quán)威主要在于人大代表認(rèn)真對(duì)待自己的職責(zé)，要做到這一點(diǎn)，就必須確保選舉的真實(shí)性，確保代表是競(jìng)爭(zhēng)選舉上來(lái)的。另外需要指出的是，信訪和法治應(yīng)該不矛盾，信訪相對(duì)與司法救濟(jì)和立法救濟(jì)承擔(dān)的是一種補(bǔ)充救濟(jì)的角色，既是法治很完善了，這種救濟(jì)方式也可能有存在的必要。[45]

　　綜合治理方案。有學(xué)者指出，信訪問(wèn)題不僅僅是信訪制度本身的問(wèn)題，要想走出信訪困境，必須實(shí)現(xiàn)以法治為內(nèi)容的信訪制度改革，而且這項(xiàng)改革必須與整個(gè)體制的改革同時(shí)進(jìn)行。上海市人大常委會(huì)的周梅燕是持這個(gè)觀點(diǎn)的代表人物之一。

　　周梅燕認(rèn)為，“對(duì)信訪制度的改革應(yīng)與整個(gè)社會(huì)體制改革聯(lián)系起來(lái)，采取漸進(jìn)方式實(shí)現(xiàn)以法治為內(nèi)容的信訪制度改革，而擴(kuò)大公民有序的政治參與、理順各類信訪的處理渠道、樹(shù)立司法的最終裁判權(quán)威應(yīng)當(dāng)是中國(guó)信訪走出制度困境的根本出路�！彼�提出四個(gè)具體建議：第一，“改變目前大部分地方黨政信訪機(jī)構(gòu)二塊牌子一套班子的設(shè)置，將黨政信訪機(jī)構(gòu)分離開(kāi)來(lái)。”第二，“應(yīng)改變?nèi)舜笮旁L機(jī)構(gòu)直接處理各類信訪事項(xiàng)的行政化處理模式，在擴(kuò)大人民群眾參政議政渠道的同時(shí)，完善和發(fā)揮人民代表參與信訪處理的制度，逐步形成以代表為信訪處理主體的新機(jī)制。”第三，“司法機(jī)關(guān)信訪制度的改革應(yīng)納入整個(gè)司法體制改革的大框架之中。改變現(xiàn)有的申訴類信訪案件行政化信訪處理的模式，將其納入到正常的審判監(jiān)督程序之中并加以必要的限制�！钡谒�，“在現(xiàn)有的居會(huì)會(huì)信訪代理的基礎(chǔ)上，探索已有萌芽的社會(huì)組織參與信訪代理的制度�！盵46]

　　周梅燕的思路概括而言就是民主法治：公民參與，黨政分開(kāi)，政法分開(kāi)，司法和立法分開(kāi)，國(guó)家和社會(huì)分開(kāi)。面對(duì)正在現(xiàn)代化的中國(guó)，面對(duì)一個(gè)正在多元化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)，這個(gè)改革思路很具有前瞻性。但是，如何擴(kuò)大公民有序的政治參與？如何樹(shù)立立法和司法權(quán)威？這些都是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，值得進(jìn)一步思考。

　�。ǘ�）地方政府改革探索

　　信訪問(wèn)題給很多地方政府帶來(lái)了很大壓力。在地方官員看來(lái)，本地大量上訪者——尤其是去省進(jìn)京上訪者——的存在嚴(yán)重?fù)p害了地方政府的“形象”。為了維護(hù)自己的形象，地方政府就要想方設(shè)法減少信訪量——地方官員真正關(guān)心的往往不是如何解決信訪問(wèn)題本身，而是如何減少留在上級(jí)機(jī)關(guān)的信訪記錄。減少信訪記錄有三種方法：1、接訪。接訪就是去省里或者北京把那些去省進(jìn)京上訪的人接回來(lái)，讓他們不要上訪。上訪者自然不愿無(wú)功而返，于是，“接訪”就成了強(qiáng)制性的“劫訪”。在國(guó)家信訪局門前，來(lái)自各省的劫訪者成了另一道風(fēng)景線。劫訪增大了上訪成本，也許的確減少了一部分信訪量，但它的公然發(fā)生，不但嚴(yán)重?fù)p害了地方政府在民眾心中的形象，也在一定程度上影響了中央“立黨為公，執(zhí)政為民”的形象。2、如果“接訪”不成，還可以去上級(jí)信訪機(jī)關(guān)“公關(guān)”，通過(guò)各種非正常手段去掉本地的信訪記錄。這樣，雖然沒(méi)有解決信訪問(wèn)題，但減少了留在上級(jí)機(jī)關(guān)的信訪記錄——實(shí)際上，地方官員往往并不關(guān)心自己在民眾心中的形象，而只關(guān)心他們?cè)谏霞?jí)面前的形象。有一個(gè)縣2004年有146人次到過(guò)北京上訪，但國(guó)家信訪局沒(méi)有留下一次紀(jì)錄，原因是地方政府用錢買通國(guó)家信訪局把紀(jì)錄撤掉了。[47]

　　3、通過(guò)信訪制度改革，解決一部分信訪案件�！敖釉L”和通過(guò)“公關(guān)”去掉本地的信訪記錄畢竟是一種非制度化行為：“公關(guān)”是違法之舉，“接訪”雖然往往是肆無(wú)忌憚的，但畢竟不是什么光彩之舉。地方官員為了解決信訪問(wèn)題，往往是“疏”“堵”并用——接訪是“堵”，通過(guò)改革信訪制度來(lái)解決問(wèn)題是“疏”。一些地方進(jìn)行了信訪制度探索并取得了一些效果，其中影響比較大的有這樣幾種：

　　責(zé)任追究制。很多地方政府采用責(zé)任追究制來(lái)治理信訪問(wèn)題。以綏芬河市為例，2004年8月，綏芬河市黨委政府發(fā)出了《綏芬河市信訪工作考核暫行辦法》。該辦法規(guī)定“全市各信訪工作責(zé)任單位要認(rèn)真貫徹信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制（25分）。具體考核項(xiàng)目包括：（一）每?jī)蓚�(gè)月至少召開(kāi)一次黨政聯(lián)席信訪例會(huì)，未按期召開(kāi)例會(huì)的每少一次扣1分，以會(huì)議記錄和紀(jì)要為準(zhǔn)……（五）出現(xiàn)越級(jí)進(jìn)京集體訪每批扣20分；
越級(jí)進(jìn)省集體訪每批扣10分；
越級(jí)進(jìn)牡市集體訪每批扣5分。重訪的加倍扣分。”該辦法第七條規(guī)定“我市信訪工作實(shí)行一票否決制度，對(duì)負(fù)有責(zé)任的信訪工作單位實(shí)行一票否決”，并規(guī)定了具體的考核標(biāo)準(zhǔn)。

　　以信訪問(wèn)題作為官員升遷與否的考核標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于官員來(lái)說(shuō)是很有效的督促，這種制度確實(shí)解決了一些信訪難題。但從根本上說(shuō)，這種自上而下的監(jiān)督，正如紀(jì)委對(duì)腐敗的懲治一樣，前景令人擔(dān)憂。而且，責(zé)任追究制在一些地方已經(jīng)產(chǎn)生了負(fù)面效果，官員下訪。2004年9月，河南省動(dòng)員4萬(wàn)多省市干部“下訪”，努力把問(wèn)題解決在基層。根據(jù)河南省信訪聯(lián)席會(huì)議辦公室的統(tǒng)計(jì)，截至2004年12月底，中央交辦和省排查出的16148起信訪案件，已結(jié)案12783起，結(jié)案率79.2%.其中，中央聯(lián)席辦向省交辦的1143（扣除重復(fù)交辦）起，目前已經(jīng)審定結(jié)案1048起，結(jié)案率為91.7%；
省向各省轄市交辦案件1664起，已結(jié)案1514起，結(jié)案率為91%；
各省轄市排查出的4146起案件中，已結(jié)案2840起，結(jié)案率為68.5%，縣（市、區(qū)）排查出的9195起案件，已結(jié)案7381起，結(jié)案率為80.3%.[48]

　　應(yīng)當(dāng)說(shuō)，官員下訪并不是新鮮事，1960年代的“四清”運(yùn)動(dòng)也帶有下訪的性質(zhì)。河南省的辦法的確在短時(shí)間內(nèi)化解了不少積累的矛盾。但是，下訪可能成為常態(tài)嗎？如果縣里的矛盾都有省里官員在眼前盯著才能解決，這恐怕不是長(zhǎng)久之計(jì)。

　　信訪聽(tīng)證。安徽省池州市創(chuàng)立了信訪聽(tīng)證制度，由池州市政府發(fā)文聘請(qǐng)信訪評(píng)議員對(duì)爭(zhēng)議案件作出評(píng)議，政府有關(guān)部門對(duì)于信訪聽(tīng)證團(tuán)做出的裁定一般都予以認(rèn)可。例如，針對(duì)一起拆遷安置補(bǔ)償?shù)男旁L案件，2004年2月21日，安徽省池州市組織了由法律、教育、新聞、企業(yè)和退休老干部組成的信訪聽(tīng)證評(píng)議團(tuán)，對(duì)進(jìn)行了聽(tīng)證并做出合議裁定。安徽省信訪局的一位負(fù)責(zé)人指出，把聽(tīng)證機(jī)制引入信訪工作，既能降低行政成本，提高行政效率，又能避免決策失誤，減少事后不必要的矛盾糾紛。[49]與池州市信訪聽(tīng)證制度類似的制度還有黑龍江省富裕縣的“陽(yáng)光辦案”思路，既讓當(dāng)事人各方參與公開(kāi)辦理積累案件。[50]

　　有學(xué)者指出，聽(tīng)證是指國(guó)家機(jī)關(guān)在立法、監(jiān)督及決策過(guò)程中的一項(xiàng)法律制度，主要以公開(kāi)的程序性設(shè)置確保立法、監(jiān)督及決策結(jié)果的公正。設(shè)計(jì)信訪聽(tīng)證制度的出發(fā)點(diǎn)是好的，但是將聽(tīng)證和裁定引入信訪事項(xiàng)的處理容易引起這兩項(xiàng)法律制度間的沖突。如果是被聽(tīng)證人雙方都約定并選擇無(wú)政府背景的中立民間組織來(lái)裁定雙方的糾紛，其裁定的效力來(lái)源于被聽(tīng)證人的授權(quán)，裁定者的身份及裁定的結(jié)果根本無(wú)需政府認(rèn)可。事實(shí)上，我國(guó)的《仲裁法》中規(guī)定的仲裁制度已經(jīng)提供了這種途徑，仲裁員的選擇及仲裁庭的組成等是由一系列嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆�律程序�?lái)制約的，仲裁裁決也是可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的。信訪聽(tīng)證團(tuán)的組成及聽(tīng)證裁定的做法既缺乏法律依據(jù)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　也是對(duì)現(xiàn)行聽(tīng)證制度和仲裁制度的任意擴(kuò)張，這種工作模式并沒(méi)有走出信訪工作的傳統(tǒng)模式，也不可能解決大量的信訪事項(xiàng)。[51]

　　人大監(jiān)督。2004年8月，全國(guó)人大信訪會(huì)議推出“貴陽(yáng)模式”。據(jù)報(bào)道，貴陽(yáng)市2003年建立了“人大信訪法律咨詢?nèi)铡敝贫�，每周一次約請(qǐng)“一府兩院”有關(guān)負(fù)責(zé)人、人大代表、法律工作者共同參與接待來(lái)訪，如同醫(yī)院聘請(qǐng)專家“坐診”，將接待信訪工作寓于法律宣傳之中。這就使得人大信訪工作更具權(quán)威性和針對(duì)性，使一些發(fā)生在基層的社會(huì)矛盾和問(wèn)題得到及時(shí)有效的解決，在解決上訪者問(wèn)題的同時(shí)，“一府兩院”的工作也受到了監(jiān)督。全國(guó)人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)喬曉陽(yáng)認(rèn)為“貴陽(yáng)人大信訪的突出特色就在于制度和方法上的創(chuàng)新，信訪工作不再僅僅是看信或接待來(lái)訪，而是成為人大立法和監(jiān)督工作的有機(jī)組成部分。”[52]與貴陽(yáng)的人大參與制度類似的還有福建石獅市的“市人大與一府兩院的信訪聯(lián)席會(huì)議制度”[53]

　　加強(qiáng)人大監(jiān)督在權(quán)力分立制衡方面邁出了一步。根據(jù)我國(guó)憲法，我國(guó)立法（全國(guó)人大）、司法（最高法院）和行政權(quán)（包括國(guó)務(wù)院、中央軍委和國(guó)家主席）是分立的，各司其職，相互制約。實(shí)踐中這種分權(quán)模式在中央比較明顯，但到了一些地方卻是權(quán)力高度集中，作為立法機(jī)關(guān)的人大非常微弱。“貴陽(yáng)模式”加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)的職責(zé)，是在實(shí)踐憲法和法律賦予人大的職權(quán)。當(dāng)然，如何確保人大的監(jiān)督職能而不是走過(guò)場(chǎng)，最根本的是要提高人大代表的參政能力和參政愿望，這是一個(gè)選舉制度問(wèn)題。

　�。ㄈ�）中央治理信訪的探索

　　除1960年代初期短時(shí)間的“下訪”運(yùn)動(dòng)以來(lái)，2004年之前中央治理信訪主要思路還是“歸口分工”處理辦法。從1951年發(fā)布的《政務(wù)院關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》到1995年的《國(guó)務(wù)院信訪條例》都是這個(gè)思路。其中，1991年中共中央發(fā)布了《信訪問(wèn)題歸口分工處理辦法》，對(duì)35項(xiàng)信訪問(wèn)題提出了細(xì)致的歸口分工負(fù)責(zé)單位。

　　但是很顯然，歸口分工并沒(méi)能很好處理信訪問(wèn)題。因?yàn)樾旁L問(wèn)題本來(lái)就是各個(gè)部門制造出來(lái)的，中央再把它們歸口給那些制造問(wèn)題的機(jī)關(guān)，一級(jí)一級(jí)往下推，最后信訪局變成了“郵局”，光轉(zhuǎn)達(dá)不解決問(wèn)題。那么多部門都存在嚴(yán)重的官僚主義，都不夠認(rèn)真負(fù)責(zé)，這不是信訪部門的問(wèn)題，而是整個(gè)權(quán)力體制的問(wèn)題。

　　2004年8月，根據(jù)胡錦濤總書記的批示，中央建立了“信訪聯(lián)席會(huì)議”制度，即“中央集中處理信訪突出問(wèn)題及群體性事件聯(lián)席會(huì)議制度”。該聯(lián)席會(huì)議包括中央辦公廳、國(guó)家信訪局、北京市政府等28個(gè)部門和單位。根據(jù)目前群眾來(lái)訪反映突出的問(wèn)題，聯(lián)席會(huì)議成立了5個(gè)專項(xiàng)工作小組（農(nóng)民土地征用問(wèn)題是其中之一），每個(gè)小組設(shè)有具體負(fù)責(zé)人，并每月定期舉行會(huì)議。[54]隨后全國(guó)各地都建立了信訪聯(lián)席會(huì)議制度，開(kāi)始了一場(chǎng)新的“治訪”運(yùn)動(dòng)。

　　客觀地說(shuō)，信訪聯(lián)席會(huì)議在短時(shí)間內(nèi)起到了一定作用，解決了一些長(zhǎng)期積累的矛盾。可以想見(jiàn)，這種由各部門參加、鄭重其事地召開(kāi)的聯(lián)席會(huì)議，在解決某個(gè)具體問(wèn)題的時(shí)候自然要比權(quán)微言輕的信訪局更有效。但問(wèn)題在于，如同領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)辦公一樣，聯(lián)席會(huì)議具有一種“特事特辦”的性質(zhì)，它并非一種日常性的工作機(jī)制。面對(duì)眾多的信訪事件，地方官員不可能為每件事都去開(kāi)一次聯(lián)席會(huì)議。在實(shí)際操作中，各地聯(lián)席會(huì)議通常以突擊解決上級(jí)督辦的上訪案件為主——這充分體現(xiàn)了現(xiàn)行體制下官員只注重對(duì)上負(fù)責(zé)而不注重對(duì)下負(fù)責(zé)的心態(tài)。

　　由于聯(lián)席會(huì)議往往只以上級(jí)督辦的上訪案件為議題，所以上訪者若想使某一事件成為聯(lián)席會(huì)議的議題，就不能只在當(dāng)?shù)厣显L，而必須去省進(jìn)京上訪。因此，即使建立了聯(lián)席會(huì)議制度，上訪者依然需要通過(guò)上級(jí)施壓來(lái)解決問(wèn)題。結(jié)果，一些地方雖然設(shè)立了信訪聯(lián)席會(huì)議，但去省進(jìn)京上訪的勢(shì)頭并沒(méi)有減弱。

　　而且，即便某一事件進(jìn)入了聯(lián)席會(huì)議的議程，也不等于它就能得到公平合理的解決。地方官員召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議的目的只是平息事態(tài)、使上訪者息訪，而不是為了合理公平地解決問(wèn)題。為使上訪者息訪，地方官員拋出的可能是胡蘿卜（給予上訪者好處），也可能是大棒（對(duì)上訪者實(shí)行嚴(yán)厲打擊），也可能是胡蘿卜加大棒（既給些好處又威逼恐嚇）。因此，信訪聯(lián)席會(huì)議制度并不是一種理想的、合乎法治精神的制度安排。

　　另外，信訪聯(lián)席會(huì)議面臨一系列值得反思的問(wèn)題：信訪聯(lián)席會(huì)議辦公室算個(gè)什么機(jī)構(gòu)？臨時(shí)的嗎？比信訪局還全；
如果是長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)，它和信訪局是重疊的，那信訪局還有必要存在嗎？這種不計(jì)成本的運(yùn)動(dòng)短期內(nèi)當(dāng)然有效，但是如果全體官員都忙著救火而不是從根本上建立防火機(jī)制，火能撲得完嗎？[55]信訪聯(lián)席會(huì)議的調(diào)查取證、公民與政府的協(xié)議、保證書等有何法律根據(jù)和法律效力？誰(shuí)來(lái)約束信訪聯(lián)席會(huì)議？如果信訪聯(lián)席會(huì)議不盡職盡責(zé)，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督它？?jī)H靠上面的行政約束能解決問(wèn)題嗎？2005年新頒布的《國(guó)務(wù)院信訪條例》第15條明確規(guī)定“信訪人對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)以及縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)分別向有關(guān)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、人民法院、人民檢察院提出”，確立了分權(quán)和法制化的原則，那么，如何解決信訪聯(lián)席會(huì)議這種大一統(tǒng)的行政主導(dǎo)處理模式和信訪法制化之間的沖突？

　　中央的信訪聯(lián)席會(huì)議作為民意通道有其意義，但是，也不可低估各級(jí)官僚機(jī)構(gòu)對(duì)民意的扭曲。那些闖過(guò)圍追堵截最終把材料遞交給信訪局的而且信訪局又能把它統(tǒng)計(jì)在案的“成功”上訪者只占上訪者群體中很低的比例。同時(shí)，還有更多勉強(qiáng)忍耐的沒(méi)有上訪的人群，沒(méi)有人聽(tīng)到他們的聲音，但在悄無(wú)聲息中，政府的權(quán)威在流失。而地方的信訪聯(lián)席會(huì)議制度在短期內(nèi)雖然有一定效果，但這種高度集權(quán)的社會(huì)治理模式與現(xiàn)代化的民主法治背道而馳，我們不可低估從長(zhǎng)期來(lái)看它對(duì)司法權(quán)威和立法權(quán)威的傷害。

　　小結(jié)。各種信訪問(wèn)題解決方案和辦法基本上圍繞著如何化解已經(jīng)產(chǎn)生的信訪問(wèn)題，但這些方案大都沒(méi)有觸及信訪問(wèn)題的根本。要解決信訪問(wèn)題，關(guān)鍵不在于如何應(yīng)付信訪，而在于如何減少信訪——也就是說(shuō)，要使民眾無(wú)需通過(guò)信訪來(lái)解決問(wèn)題。假如民眾只能通過(guò)信訪來(lái)解決問(wèn)題，則信訪量必然難以下降；
在信訪量居高不下的情況下，無(wú)論信訪官員權(quán)力多大，無(wú)論他們多么正直清廉，結(jié)果也必然只能解決巨大的信訪量中的極少數(shù)問(wèn)題。所以，信訪永遠(yuǎn)不可能成為解決問(wèn)題的主渠道，依賴信訪解決問(wèn)題本身就是一個(gè)充滿矛盾的悖論。

　　五、憲政視角下的信訪治理

　　作為一種行政性補(bǔ)充救濟(jì)，信訪即使在法治相當(dāng)完備的國(guó)家里也有其存在的價(jià)值。在國(guó)家權(quán)力三個(gè)基本分支中，立法機(jī)關(guān)一般不直接處理具體問(wèn)題，并且選民可以通過(guò)直接選舉約束代表，司法機(jī)關(guān)高度專業(yè)化，并且司法系統(tǒng)內(nèi)部有上訴申訴等明確的約束機(jī)制，因此這兩個(gè)權(quán)力分支不需要另設(shè)監(jiān)督機(jī)制，有社會(huì)監(jiān)督再加上權(quán)力之間的制衡就夠了。而行政權(quán)相對(duì)龐大和復(fù)雜，涉及公民生活的方方面面，公民通過(guò)定期選舉直接約束的只是各級(jí)政府首腦等政務(wù)官員，而對(duì)眾多的事務(wù)官員的約束是間接的。公民如果遇到了來(lái)自政府部門的損害當(dāng)然還可以通過(guò)行政復(fù)議和司法手段尋求救濟(jì)或者尋求立法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，但這些都需要復(fù)雜的程序和較高的時(shí)間金錢等成本，事實(shí)上，公民利益受到政府部門損害的時(shí)候更容易想到的救濟(jì)方式是給相關(guān)政府部門及其上司打電話、發(fā)郵件、走訪等形式尋求直接的行政救濟(jì)，無(wú)論是表現(xiàn)為正式的系統(tǒng)化的申訴專員制度還是非系統(tǒng)化的分散在政府各部門的信訪接待，這種相對(duì)簡(jiǎn)便的高效率的行政性補(bǔ)充救濟(jì)制度是有必要的。

　　現(xiàn)代民主法治國(guó)家信訪通常不會(huì)積累成一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，這些國(guó)家信訪制度之所以能夠有效，關(guān)鍵在于信訪問(wèn)題通常比較簡(jiǎn)單，積累下來(lái)的信訪量比較小，[56]信訪部門能夠直接解決或者授權(quán)解決。而信訪問(wèn)題簡(jiǎn)單和積累的量少的原因在于一些復(fù)雜的問(wèn)題由司法機(jī)關(guān)或者通過(guò)立法解決，各級(jí)行政機(jī)關(guān)能夠在選民的間接約束和政府首腦的直接約束下能夠及時(shí)處理意見(jiàn)或投訴，也就是說(shuō)，立法、司法和行政以及社會(huì)監(jiān)督都是通暢有效的。

　　從國(guó)務(wù)院信訪條例來(lái)看，國(guó)家信訪局的定位就是提供行政性補(bǔ)充救濟(jì)，也就是狹義的類似歐洲申訴專員制度信訪制度。但是現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)信訪制度從一開(kāi)始面臨尷尬處境。一方面，在單一權(quán)力系統(tǒng)的支配下，我國(guó)的信訪制度建立不久就發(fā)展成為一個(gè)龐雜的信訪系統(tǒng)，它的內(nèi)涵遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只是補(bǔ)充性的行政救濟(jì)制度，而是包括了司法救濟(jì)在內(nèi)的所有向上一級(jí)權(quán)力系統(tǒng)的求助、批評(píng)、建議的行為。迄今為止，信訪帶來(lái)的問(wèn)題——即太多人來(lái)到北京上訪是一個(gè)綜合性問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)中信訪的治理模式也主要是所謂“綜合治理”。另一方面，這么龐雜的信訪系統(tǒng)面臨無(wú)法承受之重——太多太復(fù)雜的問(wèn)題都集中到這里，無(wú)論信訪機(jī)構(gòu)多么龐大和強(qiáng)有力，也不可能解決這么多問(wèn)題。這顯然不是信訪制度本身的問(wèn)題，這就好比一個(gè)人的免疫系統(tǒng)出了問(wèn)題，再好的藥物用的劑量再大，也只能是暫時(shí)解決某些疾病或者緩和病情，而不可能從根本上給一個(gè)人帶來(lái)健康。

　　因此，要想真正徹底治理信訪問(wèn)題，重點(diǎn)主要不在于改革信訪制度本身。首先，沒(méi)有必要加強(qiáng)信訪部門權(quán)力，在現(xiàn)存體制下，即使給了信訪部門很大的權(quán)力，它也不可能代替政府各部門處理具體問(wèn)題，也將顯得無(wú)能為力解決信訪問(wèn)題，正如檢察機(jī)關(guān)和紀(jì)委不能很好解決腐敗一樣。其次，弱化或取消信訪部門不現(xiàn)實(shí)。信訪部門本身已經(jīng)比較弱，沒(méi)有必要進(jìn)一步弱化，弱化信訪部門不會(huì)必然導(dǎo)致司法權(quán)威增長(zhǎng)。取消信訪部門更是不現(xiàn)實(shí)，沒(méi)有這樣一個(gè)接待和傳達(dá)渠道，社會(huì)矛盾更是無(wú)處發(fā)泄。即使在將來(lái)也沒(méi)有必要取消信防，信訪在完善的法治社會(huì)里也有其價(jià)值。

　　治理信訪問(wèn)題的重點(diǎn)應(yīng)放在推進(jìn)政治體制改革。當(dāng)然，中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情是一個(gè)傳統(tǒng)治理模式向法治轉(zhuǎn)變的國(guó)家，中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程一定要穩(wěn)妥進(jìn)行，要把改革的力度、發(fā)展的速度和社會(huì)承受能力結(jié)合起來(lái)。鑒于此，我們認(rèn)為，政治體制應(yīng)當(dāng)首先在基層推行。具體改革方案如下：

　　第一，實(shí)區(qū)縣級(jí)人大的法定職權(quán)。根據(jù)我國(guó)憲法和法律，各級(jí)人大是各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使選舉權(quán)、任免權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，如果人大切實(shí)落實(shí)了法律賦予的權(quán)力，人大就會(huì)形成對(duì)“一府兩院”的強(qiáng)有力制約，腐敗和官僚主義將會(huì)改善。我國(guó)區(qū)縣級(jí)人大代表實(shí)行直接選舉，如果人大沒(méi)有盡到法定責(zé)任，選民可以行使罷免權(quán)或者在下一輪選舉中選舉新人，這樣，公民可以直接約束人大，人大監(jiān)督“一府兩院”。

　　落實(shí)人大法定職權(quán)關(guān)鍵在于落實(shí)真實(shí)的選舉，人大代表如果是真實(shí)選舉出來(lái)的，他們自動(dòng)會(huì)努力實(shí)踐自己的權(quán)力�？紤]到尊重現(xiàn)實(shí)法律，推動(dòng)人大選舉可分兩步進(jìn)行：首先，在本屆人大屆滿之前的區(qū)縣，各級(jí)黨委政府切實(shí)尊重法律賦予人大的選舉權(quán)、任免權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。具體方法包括：（1）在一年之內(nèi)在全國(guó)各區(qū)縣代表中選舉大約五分之一比例的專職常委，設(shè)立人大常委個(gè)人的辦公室。要遵守候選人競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生、候選人充分宣傳和秘密投票等選舉基本法則，確保選舉公開(kāi)公正進(jìn)行。要確保常委們的工資福利和辦公條件，確保他們的工作獨(dú)立性和公開(kāi)性。（2）通過(guò)政策提倡人大常委們接受和獨(dú)立調(diào)查針對(duì)政府行為的信訪的權(quán)力，引導(dǎo)新任常委從信訪問(wèn)題開(kāi)始監(jiān)督政府行為。（3）有關(guān)部門發(fā)出通知要求各級(jí)黨委政府主動(dòng)尊重人大常委的選舉權(quán)、任免權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　其次，各區(qū)縣人大本屆屆滿之時(shí)，在全國(guó)范圍內(nèi)落實(shí)區(qū)縣人大直接選舉。各級(jí)黨委政府要充分尊重憲法和法律規(guī)定的選舉程序，各級(jí)人大要承擔(dān)起組織選舉的責(zé)任。選舉委員會(huì)從專職常委中產(chǎn)生或者選民推舉產(chǎn)生，獨(dú)立組織選舉。候選人全部由十人以上聯(lián)名推舉產(chǎn)生，并通過(guò)預(yù)選產(chǎn)生正式候選人。候選人有權(quán)力通過(guò)媒體、傳單、演講等方式充分介紹自己。遵守秘密投票等一系列選舉規(guī)則。新的人大代表名額要適當(dāng)減少，人數(shù)介于代表名額和常委會(huì)名額之間，選舉之后取消人大常委會(huì)，人大代表全部為專職。第二，落實(shí)憲法和法律賦予法院的地位和獨(dú)立審判的權(quán)力。法院理應(yīng)承擔(dān)起法律救濟(jì)的最后一道保障線，化解社會(huì)矛盾。但現(xiàn)實(shí)中，基層法院未能盡到職責(zé)，司法判決不公產(chǎn)生大量上訪。司法不公有很多原因，包括法官素質(zhì)不高、司法權(quán)受到行政干預(yù)、司法腐敗和官僚主義等。改革基層法院勢(shì)在必行，具體做法包括：首先，提高法院的地位。任何組織和個(gè)人不得干涉司法審判；
法院的財(cái)政和人事由同級(jí)人大決定，或者在一定時(shí)期內(nèi)直接歸上級(jí)法院管理。其次，逐步提高法官素質(zhì)。在法官素質(zhì)提高以前首先提高主審法官的素質(zhì)，主審法官?gòu)姆ㄔ含F(xiàn)有優(yōu)秀法官中經(jīng)考核產(chǎn)生。從2006年起法院新進(jìn)審判人員從已經(jīng)通過(guò)統(tǒng)一司法考試的人員中擇優(yōu)錄取。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　第三，擴(kuò)大法院受案范圍。一切社會(huì)矛盾糾紛起訴到法院，法院應(yīng)當(dāng)受理，不受理的要出具正式法律文書。第四，堅(jiān)決治理司法腐敗。提高法官待遇，同時(shí)向全社會(huì)設(shè)立法官廉潔舉報(bào)制度，一旦有確切證據(jù)證明法官受賄、接受吃請(qǐng)等違法或違背職業(yè)道德的行為，人大啟動(dòng)彈劾程序并依法處理。第三，改革基層行政：改鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府為區(qū)縣政府派出機(jī)構(gòu)，推行區(qū)縣級(jí)政府首腦直接選舉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府相對(duì)于其承擔(dān)的職能而言顯得過(guò)于龐大，而由于權(quán)力自身的擴(kuò)張性以及缺少相應(yīng)制約，歷次以“精兵簡(jiǎn)政”為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革都未能達(dá)到預(yù)期效果，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員甚至呈現(xiàn)出繼續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。隨著農(nóng)村稅費(fèi)取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府承擔(dān)的公共職能已經(jīng)很少，沒(méi)有必要保留這一級(jí)政府。取消這一級(jí)政府，重點(diǎn)在于取消其財(cái)政權(quán)，作為區(qū)縣政府的派出機(jī)構(gòu)，一切稅費(fèi)、罰款、開(kāi)支等財(cái)政收支必須經(jīng)過(guò)區(qū)縣政府財(cái)政部門。關(guān)于區(qū)縣級(jí)政府首腦直選，可以先行試點(diǎn)，有了成熟經(jīng)驗(yàn)以后在全國(guó)推行。區(qū)縣級(jí)政府首腦直選可以考慮先行落實(shí)人大選舉權(quán)，由人大在兩個(gè)以上候選人中選出，然后逐步過(guò)渡到全民直接選舉。第四，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。人大、司法以及行政部門的改革和有效運(yùn)行都離不開(kāi)社會(huì)監(jiān)督，尤其是媒體監(jiān)督和各種利益團(tuán)體的監(jiān)督。要落實(shí)憲法規(guī)定的公民言論自由的權(quán)利，逐步放開(kāi)言論自由的空間，保障新聞監(jiān)督的權(quán)利。改革《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》，從支持和鼓勵(lì)公民成立行業(yè)協(xié)會(huì)、利益共同體開(kāi)始，逐步落實(shí)憲法規(guī)定的結(jié)社自由，保障公民成立維護(hù)自身權(quán)益的團(tuán)體，緩和社會(huì)矛盾。

　　結(jié)束語(yǔ)

　　民主化、司法獨(dú)立、改革基層行政和加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的方案表面上看起來(lái)會(huì)削弱中央對(duì)地方的控制權(quán)力，但我們應(yīng)該更加冷靜地分析，基層高度集權(quán)使得中央更得民心了呢，還是失去了民心？從中華民族的歷史使命的高度出發(fā)，中央有責(zé)任緩和當(dāng)前社會(huì)矛盾，但緩和社會(huì)矛盾的辦法不是頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，而是從根本上逐步建立權(quán)力來(lái)自人民對(duì)人民負(fù)責(zé)的政治制度，從根本上確立能夠保持社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的文明政治制度，這才真正是讓中華民族傲然于世界的千秋偉業(yè)。從縣級(jí)以下開(kāi)始推動(dòng)政治體制改革，這是時(shí)代給予我們的機(jī)遇和希望，歷史留給我們的時(shí)間已經(jīng)不多了。

　　2005年2月24日

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　　[1]本文是“陽(yáng)光憲政”信訪問(wèn)題課題組的綜合報(bào)告部分，課題組成員分別是許志永、郭玉閃、李英強(qiáng)、姚遙、陳玉和李玉潔。文章統(tǒng)稿由許志永負(fù)責(zé)。

　　[2]參見(jiàn)胡奎、姜抒：《2003年中國(guó)遭遇信訪洪峰，新領(lǐng)導(dǎo)人面臨非常考驗(yàn)》，載《瞭望東方周刊》2003年12月8日。

　　[3]參見(jiàn)趙凌《中國(guó)信訪制度實(shí)行50多年走到制度變遷關(guān)口》，載《南方周末》2004年11月4日。

　　[4]參見(jiàn)許志永：《中原縣信訪調(diào)查報(bào)告》，未刊稿。

　　[5]例如，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員于建嶸認(rèn)為“可以考慮撤銷各部門的信訪機(jī)構(gòu)，把信訪全部集中到各級(jí)人民代表大會(huì)，通過(guò)人民代表來(lái)監(jiān)督一府兩院的工作，以加強(qiáng)系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性�！眳⒁�(jiàn)于建嶸《信訪的制度性缺失及其政治后果》。北京理工大學(xué)胡星斗教授提出“要改變?cè)瓉?lái)信訪文件歸口管理的說(shuō)法，應(yīng)該有獨(dú)立的部門來(lái)管理”；
中國(guó)科學(xué)院國(guó)情研究中心康曉光研究員認(rèn)為“應(yīng)該強(qiáng)化信訪功能，改革后的信訪部門應(yīng)該是一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，它不但有調(diào)查權(quán)，甚至還有決定權(quán)”；
上海市人大常委會(huì)信訪辦公室副主任周梅燕認(rèn)為“擴(kuò)大公民有序參與政治，理順各類信訪的處理渠道，樹(shù)立司法的最終裁判權(quán)威，才能最終完善中國(guó)信訪制度”；
參見(jiàn)姜殊、盧波：《探索信訪工作新局面，形成標(biāo)本兼治的大信訪格局》，載《瞭望東方周刊》2004年11月16日。

　　[6]如福建省石獅市2004年5月18日開(kāi)始實(shí)行的“市人大與一府兩院的信訪聯(lián)席會(huì)議制度”，參見(jiàn)劉英麗：《信訪改制的石獅版本》，載《中國(guó)新聞周刊》2004年12月27日。

　　[7]如1991年的歸口管理和2004年的信訪聯(lián)席會(huì)議制度，參見(jiàn)1991年中辦第19號(hào)文件《信訪問(wèn)題歸口分工處理辦法》和趙凌：《中國(guó)信訪制度實(shí)行50多年走到制度變遷關(guān)口》，載《南方周末》2004年11月4日。

　　[8]參見(jiàn)李秋學(xué)：《信訪，何去何從？——信訪在法治化背景下的命運(yùn)之爭(zhēng)》。

　　[9]參見(jiàn)陳柏峰：《纏訟、信訪與新中國(guó)法律傳統(tǒng)》，在《中外法學(xué)》2004年第2期。

　　[10]參見(jiàn)亞洲監(jiān)協(xié)第七次會(huì)議國(guó)外論文“監(jiān)察專員在改善公共管理方面的作用”（南非）塞貝撰寫。源自

　　http://www.mos.gov.cn/Template/article/display0.jsp ？mid=20031216000123.

　　[11]參見(jiàn)2003年第12期《上海信訪》P14——16“學(xué)習(xí)考察國(guó)外申訴專員制度—上海市信訪系統(tǒng)赴澳大利亞、香港培訓(xùn)考察”一文，上海市信訪辦公室撰稿。

　　[12]參見(jiàn)亞洲監(jiān)協(xié)第七次會(huì)議國(guó)外論文“申訴專員制度與公民監(jiān)察權(quán)”，香港申訴專員戴婉瑩著，源自

　　http://www.mos.gov.cn/Template/article/display0.jsp ？mid=20031216000107.

　　[13]參見(jiàn)山石：《在美國(guó)上訪》，載《四川僑報(bào)》2003.10.31.

　　[14]參見(jiàn)孔憲明：《中國(guó)警官走進(jìn)美利堅(jiān)》，載《新民周刊》2004年3月第12期。

　　[15]參見(jiàn)亞洲監(jiān)協(xié)第七次會(huì)議國(guó)外論文“申訴專員制度與公民監(jiān)察權(quán)”，香港申訴專員戴婉瑩著，源自

　　http://www.mos.gov.cn/Template/article/display0.jsp ？mid=20031216000107.

　　[16]轉(zhuǎn)引自劉絮、聶玉春主編：《信訪工作手冊(cè)》，高等教育出版社1988年版，第26頁(yè)。

　　[17]參見(jiàn)《毛澤東選集》第5卷，人民出版社1977年版，第72頁(yè)。

　　[18]如《人民日?qǐng)?bào)》1953年1月19日發(fā)表的《認(rèn)真處理人民群眾來(lái)信大膽揭發(fā)官僚主義罪惡》，1月23日發(fā)表的《壓制批評(píng)的人是黨的死敵》，11月2日發(fā)表的《把處理人民來(lái)信工作向前推進(jìn)一步》等。

　　[19]參見(jiàn)刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，75頁(yè)。

　　[20]參見(jiàn)刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，第63頁(yè)。

　　[21]如勞動(dòng)部、全國(guó)總工會(huì)《關(guān)于來(lái)訪群眾就業(yè)問(wèn)題的歸口、處理暫行辦法》，內(nèi)務(wù)部、北京市民政局《關(guān)于解決來(lái)訪群眾食、宿、路費(fèi)的解決辦法》，國(guó)務(wù)院秘書廳、最高人民檢察院、北京市公安局《關(guān)于中央機(jī)關(guān)、北京市機(jī)關(guān)接待群眾來(lái)訪中處理無(wú)理取鬧分子的暫行辦法》，鐵道部《關(guān)于防止來(lái)訪人騙賣車票的暫行辦法》等。

　　[22]參見(jiàn)陳柏峰：《纏訟、信訪與新中國(guó)法律傳統(tǒng)》。

　　[23]參見(jiàn)刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，117頁(yè)。

　　[24]參見(jiàn)刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，184頁(yè)。

　　[25]參見(jiàn)刁杰成：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1996年版，236頁(yè)。

　　[26]轉(zhuǎn)引自陳柏峰：《纏訟、信訪與新中國(guó)法律傳統(tǒng)》。

　　[27]轉(zhuǎn)引自陳柏峰：《纏訟、信訪與新中國(guó)法律傳統(tǒng)》。

　　[28]比如采取監(jiān)視上訪人活動(dòng)，在上訪人可能外出上訪時(shí)在火車站等交通要點(diǎn)堵截上訪人，借用行政拘留、勞動(dòng)教養(yǎng)、精神病院或以“學(xué)習(xí)班”等非法拘禁形式壓制上訪人，《京華時(shí)報(bào)》2005年01月29日《上訪者被鑒定為精神病人——委托鑒定方稱遵領(lǐng)導(dǎo)指示緣起于領(lǐng)導(dǎo)“高度重視”》記者石毅。

　　[29]參見(jiàn)胡奎、姜抒：《2003年中國(guó)遭遇信訪洪峰，新領(lǐng)導(dǎo)人面臨非�？简�(yàn)》，載《瞭望東方周刊》2003年12月8日。

　　[30]參見(jiàn)姜新菊《為達(dá)個(gè)人目的煽動(dòng)上訪，天安門前非法游行者被捕》，載《北京娛樂(lè)信報(bào)》2004年1月7日。

　　[31]參見(jiàn)董月玲《我國(guó)信訪人群調(diào)查：漫漫信訪路何處是歸程》，載《中國(guó)青年報(bào)》2004年12月8日。

　　[32]參見(jiàn)許志永：《中原縣信訪調(diào)查報(bào)告》2005年2月，未刊稿。

　　[33]參見(jiàn)許志永《中原縣信訪調(diào)查報(bào)告》2005年2月，未刊稿。

　　[34]據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，2003年國(guó)家信訪局受理群眾信訪量上升14%，省級(jí)只上升0.1%，地級(jí)上升0.3%，而縣級(jí)反而下降了2.4%.另外，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)受理群眾信訪量上升46%，省、地、縣直屬部門增幅較少，有的還是負(fù)增長(zhǎng)。國(guó)家信訪局受理群眾來(lái)信同比上升10.7%，接待群眾上訪的批次、人次同比分別上升20.6%、29.9%.2004年第一季度，國(guó)家信訪局受理群眾來(lái)信同比上升20.2%，接待群眾上訪批次、人次同比分別上升99.4%和94.9%.轉(zhuǎn)引自于建嶸：《信訪的制度性缺失及其政治后果》。

　　[35]參見(jiàn)王永前，黃海燕《國(guó)家信訪局局長(zhǎng)：80%上訪有道理》，載《半月談》2003年11月20日。

　　[36]參見(jiàn)董月玲：《我國(guó)信訪人群調(diào)查：漫漫信訪路何處是歸程》，載《中國(guó)青年報(bào)》2004年12月8日。

　　[37]轉(zhuǎn)引自趙凌：《中國(guó)信訪制度實(shí)行50多年，已經(jīng)走到制度變遷關(guān)口》，載《南方周末》2004年11月4日。

　　[38]于建嶸：《信訪的制度性缺失及其政治后果》。

　　[39]參見(jiàn)陳柏峰：《纏訟、信訪與新中國(guó)法律傳統(tǒng)》。

　　[40]轉(zhuǎn)引自于建嶸：《信訪的制度性缺失及其政治后果》。

　　[41]參見(jiàn)王永前，黃海燕：《國(guó)家信訪局局長(zhǎng)：80%上訪有道理》，載《半月談》2003年11月20日。

　　[42]參見(jiàn)劉輝：《于建嶸：信訪辦應(yīng)當(dāng)撤掉》，載《時(shí)代人物周報(bào)》2004年11月16日。

　　[43]參見(jiàn)趙凌：《信訪改革引發(fā)爭(zhēng)議》，載《南方周末》2004年11月18日。

　　[44]于建嶸：《信訪的制度性缺失及其政治后果——關(guān)于信訪制度改革的調(diào)查》。

　　[45]參見(jiàn)李秋學(xué)：《信訪，何去何從？——信訪在法治化背景下的命運(yùn)之爭(zhēng)》。

　　[46]參見(jiàn)周梅燕：《中國(guó)信訪的制度困境及出路》，資料來(lái)源：

　　http://www.chinaelections.org/readnews.asp?newsid=%7BA38FCA7C-A7C2-4CC1-B023-22BBE042D302%7D 2005年2月18日搜索。

　　[47]參見(jiàn)許志永：《中原縣信訪調(diào)查報(bào)告》2005年2月，未刊稿。

　　[48]參見(jiàn)于津濤，姜殊：《百姓上訪成因于體制不順，官員下訪破解執(zhí)政難題》，載《瞭望東方周刊》網(wǎng)絡(luò)版2005年2月4日。

　　[49]參見(jiàn)2004年3月2日《安徽日?qǐng)?bào)》“池州首創(chuàng)信訪案件聽(tīng)證評(píng)議制度”。

　　[50]參見(jiàn)汪波，劉紅偉：《黑龍江省富裕縣：“陽(yáng)光辦案”溫暖“老上訪”》，載《人民日?qǐng)?bào)》2004年11月5日。

　　[51]參見(jiàn)周梅燕：《中國(guó)信訪的制度困境及出路》，資料來(lái)源：

　　http://www.chinaelections.org/readnews.asp?newsid=%7BA38FCA7C-A7C2-4CC1-B023-22BBE042D302%7D 2005年2月18日搜索。

　　[52]參見(jiàn)2004年9月14日《新華網(wǎng)》“貴陽(yáng)信訪模式成人大制度創(chuàng)新亮點(diǎn)”。

　　[53]參見(jiàn)劉英麗：《信訪改制的石獅版本》載《中國(guó)新聞周刊》2004年12月27日。

　　[54]參見(jiàn)劉英麗：《信訪改制的石獅版本》，載《中國(guó)新聞周刊》2004年12月27日。

　　[55]參見(jiàn)“信訪局長(zhǎng)和法庭庭長(zhǎng)的評(píng)價(jià)”，許志永：《中原縣信訪調(diào)查報(bào)告》2005年2月，未刊稿。

　　[56]如德國(guó)的請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)每年受理的請(qǐng)求和申訴一般有2萬(wàn)件，州一級(jí)受理的總量大約有5萬(wàn)件。轉(zhuǎn)引自李秋學(xué)：《信訪，何去何從？——信訪在法治化背景下的命運(yùn)之爭(zhēng)》。

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