康寧：轉(zhuǎn)型期我國(guó)高等教育資源配置制度變遷的基本特征

　　「內(nèi)容提要」影響轉(zhuǎn)型期我國(guó)高等教育制度變遷的基本因素，既是高等教育資源配置制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也是約束高等教育資源配置制度變遷的基本條件。本文試圖從這些影響變量，提出它們誘發(fā)制度創(chuàng)新的軌跡，及其形成轉(zhuǎn)型期高等教育資源配置制度變遷的基本特征。

　　「關(guān)鍵詞」轉(zhuǎn)型期/高等教育/資源配置/制度變遷

　　大量文獻(xiàn)案例從不同角度和側(cè)面，提供了轉(zhuǎn)型期影響中國(guó)高等教育資源變化的基本構(gòu)成因素，它們分別有來自政府主導(dǎo)力量的因素，有來自原有體制資源結(jié)構(gòu)中不存在的增量因素，有來自制度轉(zhuǎn)換中政府不斷讓渡所出現(xiàn)的新生因素，更有因市場(chǎng)力量的介入而不斷重組的資源配置新動(dòng)力因素。它們作為影響中國(guó)轉(zhuǎn)型期高等教育制度變遷的基本因素，伴隨著中國(guó)轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的制度演進(jìn)不斷相互影響，互相制約，最終形成一種彼此相互聯(lián)系的影響力量，從制度的不同層面，進(jìn)入高等教育改革的各個(gè)領(lǐng)域，誘發(fā)整個(gè)體系的制度重構(gòu)。但是，它們是怎樣進(jìn)入并誘發(fā)制度創(chuàng)新的？它們又是怎樣一連串地改造現(xiàn)存制度安排使之形成了制度變遷的軌跡？它們給本文提供了解構(gòu)轉(zhuǎn)型期高等教育制度演進(jìn)的一種現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。需要特別指出的是，制度學(xué)派認(rèn)為，制度創(chuàng)新的發(fā)生是由于制度失衡的緣故，但是，“當(dāng)制度失衡發(fā)生時(shí)，制度變遷的過程，是從由歷史決定的結(jié)構(gòu)中的一種安排的變遷開始的，然后逐漸延伸到其他安排。制度變遷因而取決于現(xiàn)存的結(jié)構(gòu)”[1]，即“路徑依賴”。在以下的分析中可以看到由于制度失衡導(dǎo)致的制度創(chuàng)新的出現(xiàn)以及這些制度創(chuàng)新所受到的路徑約束。只有當(dāng)足夠多地制度創(chuàng)新累積為一個(gè)制度變遷的“一定的臨界點(diǎn)”時(shí)，一個(gè)制度結(jié)構(gòu)的基本特征才會(huì)變化，但制度變遷的過程可能是逐步演化的（Alchian ，1950；
Nelson and winter ，1982）。而制度創(chuàng)新能否發(fā)生，取決于創(chuàng)新集團(tuán)預(yù)期的成本與收益，以及分配和外部性等因素。

　　本文從轉(zhuǎn)型期影響制度變遷的變量，分析中國(guó)高等教育資源配置制度變遷的基本特征。

　　一、以增量創(chuàng)新為先導(dǎo)，逐步演進(jìn)為以存量調(diào)整為突破的過程

　　根據(jù)林毅夫關(guān)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革道路的選擇分析中對(duì)增量與存量的劃分，凡“不從對(duì)資產(chǎn)存盤的再配置入手，而著眼于在資產(chǎn)增量的配置上引進(jìn)越來越多的市場(chǎng)機(jī)制的改革”的措施，統(tǒng)歸為“增量”改革，反之，涉及到現(xiàn)有資產(chǎn)再配置的改革則應(yīng)歸為“存量”措施。從高等教育制度變遷的實(shí)際軌跡看，應(yīng)用這一對(duì)概念來分析高等教育資源配置的變化規(guī)律也是符合基本事實(shí)的。本文認(rèn)為，在原有制度安排上進(jìn)行的改革應(yīng)為存量調(diào)整，完全新建的制度安排稱為增量創(chuàng)新。有時(shí)候，它們之間不太明顯，但是，從總的階段性看，轉(zhuǎn)型期高等教育資源配置的演進(jìn)和發(fā)展方式是以增量創(chuàng)新為主導(dǎo)并逐步轉(zhuǎn)為存量調(diào)整為突破的一個(gè)過程。

　　許多文獻(xiàn)列舉的民辦高校、擴(kuò)大招收委托生與自費(fèi)生、投資體制改革等等案例都體現(xiàn)了原有體制安排先不觸動(dòng)，而從增量改革入手的做法。從事業(yè)發(fā)展的幾個(gè)階段上也可看出，改革初期，高等教育主要以外延式的擴(kuò)展為主，由于外部生存的制度環(huán)境發(fā)生丁改變，更多有自主權(quán)的市場(chǎng)主體需要專業(yè)人才，但從國(guó)家正式分配中卻享受不到人才的配置，他們的需求是通過政府先默認(rèn)后認(rèn)同，最后在文件中確認(rèn)而得以滿足的。1983-1985年以后的一個(gè)時(shí)期，在高教恢復(fù)性發(fā)展后，由于容許個(gè)人與單位以委托和自費(fèi)的資金方式介入，高教出現(xiàn)了大發(fā)展，僅1985年增加學(xué)校114所，學(xué)生從120.7萬人增加到170.3萬人。這一增量政策一直延伸到上世紀(jì)90年代初期，并從本科生擴(kuò)展到研究生。這一安排到上世紀(jì)80年代末被地方辦學(xué)積極性所替代，地方性資金（也包含個(gè)人收費(fèi)）促使專科性學(xué)校迅猛發(fā)展，后調(diào)整為以內(nèi)涵發(fā)展為主的政策，這個(gè)政策立足點(diǎn)是針對(duì)提高持續(xù)了十幾年擴(kuò)張過猛的辦學(xué)效益而言。之后，在上世紀(jì)90年代后期，一場(chǎng)突破原有規(guī)模格局的外延式擴(kuò)張又成為主流。同樣令人驚訝地是，這場(chǎng)以收費(fèi)與國(guó)有二級(jí)民辦學(xué)院（包括大學(xué)園區(qū)、大學(xué)城、異地辦學(xué)、后勤社會(huì)化、學(xué)校申請(qǐng)貸款向政府購買優(yōu)惠土地以擴(kuò)大校區(qū)等）為主要擴(kuò)展規(guī)模的增量方式與第一輪增量改革在形式上有極其相似之處。

　　來自改革初期增量的動(dòng)力除了制度外生性變量促使的需求外，作為原由政府獨(dú)立出資的高等教育體制很難滿足日益增長(zhǎng)的事業(yè)發(fā)展的需求。中央政府財(cái)力的匱乏是促使其放下架子，吸收民間資本與地方資金的主要原因，但是，僅僅這一點(diǎn)還不夠，一項(xiàng)改革政策能否實(shí)施好還取決于兩個(gè)因素：其一是它能否帶來即時(shí)而持續(xù)的收益并盡可能少付成本；
其二有利于改革中的穩(wěn)定與速度兩種要求之間的平衡。我國(guó)高教規(guī)模從改革初在校生的100多萬人增長(zhǎng)到2003年1600萬人，盡管財(cái)政投資也有不小的增長(zhǎng)，但是通過放權(quán)增加的資金規(guī)模是維持并促進(jìn)發(fā)展的主要力量。政府并沒有因?yàn)樯僦Ц抖鴵p失什么，相反，高等教育規(guī)模的大幅度增長(zhǎng)使政府的聲譽(yù)看漲，人民群眾希望子女應(yīng)可能多地上大學(xué)的愿望得到了滿足，盡管人們多多少少是從自己的口袋里掏錢，但由于收費(fèi)政策從準(zhǔn)許自費(fèi)生開始一直延續(xù)到1997年招生收費(fèi)并軌，十幾年的改革實(shí)施成本與個(gè)人人力資本投資的意識(shí)積累，使改革成本被逐步分?jǐn)偟矫恳荒昱c每一個(gè)個(gè)體身上。因此，當(dāng)人們看到所有上大學(xué)的人都要支付學(xué)費(fèi)時(shí)，在觀念上已經(jīng)不存在障礙了。

　　從增量改革的特點(diǎn)看，幾乎所有的改革都是以“試點(diǎn)—推廣”的模式進(jìn)行的。這種以小及大、以點(diǎn)及面的優(yōu)勢(shì)就是盡可能地降低改革風(fēng)險(xiǎn)，把試錯(cuò)成本分散化、最小化，減少初始改革時(shí)因信息不充分而帶來的不確定性。事實(shí)上，初期市場(chǎng)的不成熟與不規(guī)范也是這一模式出現(xiàn)的約束條件，從一個(gè)角度看，增量改革也為市場(chǎng)的發(fā)育增加了自我調(diào)整與完善的條件。

　　由于傳統(tǒng)體制的約束，增量改革并不是一帆風(fēng)順的，在不觸及或是觸及不大的領(lǐng)域的增量改革進(jìn)展比較順利；
但在與原有體制相沖突的制度安排上，就會(huì)產(chǎn)生矛盾。增量改革一般是以市場(chǎng)手段或是以在市場(chǎng)框架基礎(chǔ)上的政府調(diào)控機(jī)制（如助學(xué)貸款制度）為主導(dǎo)的，當(dāng)改革與舊有體制發(fā)生沖突時(shí)，有時(shí)會(huì)以制度雙軌的形式出現(xiàn)，比如1993-1997年期間實(shí)行的兩種招生模式并存的情形；
有時(shí)會(huì)以規(guī)范市場(chǎng)的姿態(tài)但本質(zhì)上遵循的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的行政性手段，比如行政性審批；
也有時(shí)改革導(dǎo)致高度集中的統(tǒng)一管理模式重現(xiàn)，比如重點(diǎn)學(xué)校工程建設(shè)，大多是以國(guó)家項(xiàng)目招標(biāo)方式但在實(shí)際操作中又受制于方方面面的行政性管制。如果把這些也作為一種增量，它們實(shí)質(zhì)上與市場(chǎng)機(jī)制的方向是背道而馳的。因此作為資源配置的優(yōu)化過程會(huì)受到兩種不同方向改革的拉鋸戰(zhàn)，這種不斷使原有體制復(fù)歸的配置方式一直成為制度變遷中阻礙增量改革進(jìn)程的阻力，表現(xiàn)為“收權(quán)—放權(quán)—收權(quán)”的體制循環(huán)現(xiàn)象。上述兩種體制并存現(xiàn)象的焦點(diǎn)最終體現(xiàn)在原有體制嚴(yán)重不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的大環(huán)境上。如果說增量改革多數(shù)是以體制外為主，雙軌體制就是以原有體制內(nèi)存量和體制外增量并存的方式在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)段交織，使改革成本上升。盡管在改革前一段也存在少數(shù)存量變革，但真正意識(shí)到原有體制內(nèi)存量已成為資源配置的障礙，還是在1998之后。當(dāng)資本市場(chǎng)因素不斷發(fā)揮作用后，高等教育資源配置的存量調(diào)整開始出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)，因而，以存量調(diào)整為改革側(cè)重點(diǎn)的呼聲在上世紀(jì)90年代后期悄然出現(xiàn)。界定高校、政府、社會(huì)權(quán)利與義務(wù)的《高等教育法》出臺(tái)，高�；�建限制性投資的規(guī)定被取消，教師自由流動(dòng)與聘用制度更加趨向市場(chǎng)機(jī)制，行政性審批制度被提上了公共政府職能轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵一步。因而，也可以認(rèn)為，存量調(diào)整是增量改革進(jìn)展到一定階段的必然結(jié)果，也是改革的攻堅(jiān)階段，因?yàn)榇媪空{(diào)整中大多涉及到原有體制中利益集團(tuán)的資源再配置問題，在改革的成本與收益上與原來增量改革的特點(diǎn)不同，后者是在一個(gè)新領(lǐng)域開辟新的收益增長(zhǎng)點(diǎn)，原有體制中的利益者可能享受不到收益但也不損益；
但前者卻是要在體制內(nèi)進(jìn)行重新的利益再分配，將有更多“局外人”參與改革成果的享用，這意味著一些利益相關(guān)者會(huì)有損益的可能，這是改革阻力的來源，也是存量調(diào)整在一個(gè)新的起點(diǎn)上的資源重新配置。在制度安排上，不是增量關(guān)系，而是重構(gòu)性質(zhì)，這也是2002年以來體制改革進(jìn)入制度建設(shè)階段的最好注釋。

　　二、以漸進(jìn)性改革為主線，激進(jìn)性改革為輔線的過程

　　大量文獻(xiàn)表明，中國(guó)二十五年的改革是以漸進(jìn)性改革為主線的變遷過程。實(shí)行漸進(jìn)性改革最初也不是政府的初衷，這是不以政府意志為轉(zhuǎn)移的客觀過程。這其中與政府初期是從完善計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制著眼點(diǎn)的良好愿望出發(fā)，期間不斷尋求與社會(huì)主義基本制度相一致的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制的實(shí)現(xiàn)形式的探索有關(guān)，這對(duì)改革者來說完全是一項(xiàng)毫無經(jīng)驗(yàn)地探索。既然是探索，就存在風(fēng)險(xiǎn)。在一個(gè)十幾億人參與的改革中，對(duì)于改革初期的政府而言，最大的憂慮不是改革能不能到位問題，而是改革所導(dǎo)致的各方利益的重新配置與損益補(bǔ)償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)問題，其本質(zhì)是政權(quán)能不能保持穩(wěn)定問題，也即政府的改革的最終目標(biāo)能不能實(shí)現(xiàn)問題。

　　這一初始條件決定了探索的形式，也就是資源配置轉(zhuǎn)換的方式呈現(xiàn)為緩慢、遞進(jìn)、反復(fù)的漸進(jìn)過程。經(jīng)濟(jì)體制改革如此，高等教育制度創(chuàng)新也是如此。大量的文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，每一次重大改革都有一種寄希望于一次成功的痕跡。這恰恰表明人們的主觀愿望與現(xiàn)實(shí)條件的矛盾沖突。1985年的中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》，對(duì)高等教育辦學(xué)與管理體制的改革目標(biāo)的設(shè)計(jì)，迄今看來多數(shù)都是正確的。其中，特別是在學(xué)校自主權(quán)等八條問題上進(jìn)行了重大的突破，在招生與畢業(yè)生配置上、投資與分配領(lǐng)域方面，把權(quán)力直接移至學(xué)校。這項(xiàng)主要改革的收益余波一直沿革了十年。但是，涉及到學(xué)校大量與所有權(quán)相關(guān)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換問題卻一直成為制度變遷的熱點(diǎn)。事實(shí)上，高等學(xué)校自主權(quán)確立的速度主要與市場(chǎng)要素完善的程度、微觀主體確立和其產(chǎn)權(quán)明晰的程度相關(guān)，而并非與政府主動(dòng)給予權(quán)力的時(shí)間相關(guān)。1992年原國(guó)家教委印發(fā)的《關(guān)于國(guó)家教委直屬高校深化改革，擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的若干意見》，成為繼1985年《關(guān)于教育體制改革的決定》的又一份放權(quán)改革文獻(xiàn)，它突破了1986年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》的高等教育管理權(quán)限，明確提出16條擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定。這項(xiàng)觸動(dòng)微觀組織改革的制度安排在當(dāng)時(shí)引起了巨大的反響，反映最強(qiáng)烈的是提出的有限改革目標(biāo)的具體化與可操作性，在產(chǎn)權(quán)的邊界上第一次如此明晰地將政府與學(xué)校的權(quán)力進(jìn)行了劃分�？梢哉f，這一制度安排既是前十年制度漸進(jìn)的探索成果，也是后十年制度創(chuàng)新的參照表。1993年的《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》基本肯定了16條的改革意見，只是在宏觀上提出了指導(dǎo)性意見。學(xué)校并不因此而滿足，他們的不斷建言促成了1996年新16條的出臺(tái)，這項(xiàng)改革以對(duì)16條的補(bǔ)充形式增加了10條意見。這期間，更多地以權(quán)限劃分為主的改革都以試點(diǎn)在不同的高校進(jìn)行。改革初期與中期，大量以行政部門指導(dǎo)的試點(diǎn)遍布于全國(guó)高校，這充分說明政府希望以試點(diǎn)來降低改革風(fēng)險(xiǎn)并使最終目標(biāo)改革的收益平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)的策略是有效的。筆者從文獻(xiàn)案例中看到，這種放權(quán)也是以審批制度中大量的外部性與尋租現(xiàn)象所帶來的改革成本，即摩擦成本與組織成本（實(shí)施成本）為代價(jià)的。因此，漸進(jìn)性改革的凈收益在制度變遷中，是減去實(shí)施成本與摩擦成本后所得到收益。在改革過程中，人們直覺感受到的是改革的艱難。

　　選擇漸進(jìn)性改革緣由，仍然可以用傳統(tǒng)的成本—收益理論來解釋。主要基于三個(gè)方面：一是給定改革的收益為正（即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)），選擇改革成本最低的路徑就是最優(yōu)的改革路徑，設(shè)Wo表示改革前原有制度的財(cái)富總量，WLe 預(yù)期改革后形成新制度的財(cái)富總量，TC為改革成本，改革實(shí)際發(fā)生的前提是：WLe-Wo＞TC[2].改革的路徑選擇不外乎為TC的最小化問題。二是由于改革存在著多種路徑的可行性區(qū)域，改革的速度也即改革的愿望與改革的成本存在著較大的相關(guān)性；
不同利益相關(guān)者對(duì)改革的意愿的感受及承受的不同導(dǎo)致改革中的摩擦成本與實(shí)施成本不同，因此，漸進(jìn)性與激進(jìn)性改革的區(qū)別實(shí)質(zhì)是對(duì)改革成本的選擇與承受。按照樊綱對(duì)兩種成本的分析[3]，用FC表示改革的摩擦成本，用IC表示改革的實(shí)施成本，改革的總TC為TC=FC+IC.同時(shí)，他認(rèn)為，實(shí)施成本IC是改革速度S 的增函數(shù)，摩擦成本FC是改革速度S 的減函數(shù)，這會(huì)導(dǎo)致采取激進(jìn)性改革時(shí)的改革阻力偏大，或是采取漸進(jìn)性改革時(shí)因多次“重新簽約”所造成的交易費(fèi)用過大。因此，籠統(tǒng)地認(rèn)為這兩種改革模式有好壞之別是沒有依據(jù)的。從初期我國(guó)改革的約束條件看，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　選擇漸進(jìn)性改革與一個(gè)認(rèn)識(shí)上必然漸進(jìn)的過程可能約束改革的形式有關(guān)，也與實(shí)際過程中新制度安排產(chǎn)生的收益被越來越多的人享用與受到損失的人予以及時(shí)補(bǔ)償有關(guān)。三是對(duì)兩種成本在改革的不同時(shí)期所引起的不同影響的政策性選擇的認(rèn)識(shí)有關(guān)。實(shí)施成本是每一個(gè)人都可能要付出的，是對(duì)改革的一般性阻力；
摩擦成本是人與人之間相對(duì)利益受到損失引起的特殊阻力。選擇漸進(jìn)性改革的策略有利于將實(shí)施成本與摩擦成本分?jǐn)偟揭粋�(gè)較長(zhǎng)時(shí)期中，使得改革的承受力與學(xué)習(xí)能力增強(qiáng)，是改革的談判機(jī)會(huì)增加使其風(fēng)險(xiǎn)成本降低，以減少改革阻力。但是，漸進(jìn)性改革有時(shí)候并不能解決那些占據(jù)權(quán)威性的利益集團(tuán)的特殊阻力。它還受到改革動(dòng)因的初始條件（外生性變量），改革主體變化的約束條件（內(nèi)生性變量），改革路徑選擇的制約條件（交易成本）在各個(gè)特殊時(shí)期對(duì)改革模式的具體影響。

　　事實(shí)上，上述以試點(diǎn)為基礎(chǔ)的漸進(jìn)性改革推進(jìn)到1998年之后就變得不那么明顯了。運(yùn)用試點(diǎn)形式改革從某種性質(zhì)看，客觀上也是一種制度約束。關(guān)于校內(nèi)人事制度改革所呈現(xiàn)的反復(fù)性是教育界試點(diǎn)的一大特點(diǎn)，每次有突破但都不是根本性突破，這既與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟過程的滯后影響有關(guān)，也與政府主導(dǎo)的試點(diǎn)中大量約束性要求有關(guān)。但是，從2000年之后的人事制度改革，特別是2003年7月北大人事制度改革所引起的異乎尋常的反響，其真正具有歷史價(jià)值的，是它已不再是一個(gè)被上級(jí)授予的改革行為，它是來自自身改革動(dòng)力的需求；
這種需求來自于人力資本投資激勵(lì)的制度安排，它推動(dòng)的是存量改革，教師的流動(dòng)不再是一種受外部影響的被動(dòng)地流動(dòng)，而是受內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制的主動(dòng)地流動(dòng)。筆者把這一階段改革稱之為誘致性地漸進(jìn)改革，主體由政府的主導(dǎo)推動(dòng)演變?yōu)榛鶎訉W(xué)校的群體要求，這些基層學(xué)校從實(shí)用主義出發(fā)，并以一種“不報(bào)告”的低調(diào)姿態(tài)，尋求適應(yīng)自身制度環(huán)境的制度安排。對(duì)于微觀組織來說，1998年的《高等教育法》從法的規(guī)定性上對(duì)政府與學(xué)校的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行了規(guī)范，由于在側(cè)重點(diǎn)上以規(guī)范學(xué)校行為為主，政府的權(quán)力具有無限特征，從而造成學(xué)校應(yīng)得的權(quán)利一方面在政府的干預(yù)中被逐步消解，另一方面政府從主觀愿望出發(fā)，不斷干預(yù)學(xué)校的權(quán)力邊界。因此，1998年之后地方涌現(xiàn)的大學(xué)園區(qū)、國(guó)有二級(jí)民辦學(xué)院、異地校區(qū)等等制度創(chuàng)新行為造成區(qū)域性改革，一時(shí)使中央主管部門措手不及，因?yàn)楝F(xiàn)行法規(guī)中沒有這類行為的規(guī)定。好在在相當(dāng)一個(gè)時(shí)期，政府以一種比較平和的姿態(tài)，即觀察與不干預(yù)來對(duì)待這一新生事物。當(dāng)時(shí)，在自主權(quán)的配置上，仍然存在著有限放權(quán)與審批制度的矛盾。如果說初期有限放權(quán)對(duì)于胃口還不甚適應(yīng)的學(xué)校還說得過去，那么，當(dāng)不斷因放權(quán)而增加的審批導(dǎo)致了學(xué)校的實(shí)施成本與摩擦成本增加時(shí)，學(xué)校變得不那么聽話了，他們想方設(shè)法對(duì)付審批的不合理處，尋找審批的可鉆漏洞，滋生了大量的摩擦成本。在二十世紀(jì)末，一個(gè)以政府為主導(dǎo)的改革進(jìn)入了以政府為改革對(duì)象的時(shí)期，作為改革的對(duì)象，審批制度成為阻礙改革的瓶頸。盡管許多審批制度并不合法或無法可依，但由于政府當(dāng)然的權(quán)威性，法不責(zé)“權(quán)”一直成為學(xué)校擁有完全自主權(quán)的障礙。改革迄今作為微觀組織的更多地主張是改革應(yīng)該以一種更激進(jìn)的形式，正如2003年10月召開的中共十六大報(bào)告中提出的：“一切妨礙發(fā)展的思想觀念都要堅(jiān)決沖破，一切束縛發(fā)展的做法和規(guī)定都要堅(jiān)決改變，一切影響發(fā)展的體制弊端都要堅(jiān)決革除”[4]，發(fā)展必須堅(jiān)持和深化改革。否則，作為改革的主導(dǎo)者很難自動(dòng)退出分管的利益配置權(quán)域。

　　大量案例表明，我國(guó)高等教育制度創(chuàng)新的漸進(jìn)過程是從局部、單項(xiàng)、易得高回報(bào)的領(lǐng)域展開的，漸進(jìn)性改革作為一種被詮釋為逐漸地、部分地、增長(zhǎng)地改革模式，有可能在以后的制度變遷中發(fā)生重大的突破，依據(jù)來自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，來自改革利益相關(guān)者的承載損益的能力，來自人們對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度基本知識(shí)的全面理解。記得上世紀(jì)八十年代末，引起社會(huì)詫異的一件事是教授賣茶葉蛋，而十幾年后的2003年8月又有一位北大畢業(yè)生以賣肉為生而引發(fā)了社會(huì)大討論[5].這兩個(gè)事件都是以知識(shí)性人才的錯(cuò)位所引起的人才配置合理問題為爭(zhēng)論核心。但是，在不同的歷史階段，我們看到了不同的利益相關(guān)者在不同時(shí)期興衰的制度安排以及共識(shí)基礎(chǔ)：最初的改革從農(nóng)村的承包制開始，農(nóng)民成了改革最早的受益者；
緊接著企業(yè)承包上不封頂使大批國(guó)有企業(yè)職工受惠；
之后，開放后不斷涌入的外資企業(yè)給從業(yè)人員帶來豐厚的薪水；
在雙軌制的夾縫中生長(zhǎng)著的民營(yíng)企業(yè)家也開始有了冒尖的可能；
緊隨其后才是知識(shí)階層人力資本投資回報(bào)的重整旗鼓，但隨著對(duì)人才保質(zhì)期的認(rèn)識(shí)，人們開始用一種平和地心態(tài)對(duì)待人才使用標(biāo)準(zhǔn)。這就是為什么在討論北大畢業(yè)生賣肉案例時(shí)，多數(shù)人并不認(rèn)為這有什么不妥的深層原因，也與人們對(duì)不同時(shí)期深化的不同分配制度的認(rèn)同相關(guān)。因而漸進(jìn)性改革不僅造就了不同時(shí)期人們對(duì)來自改革壓力的不同承受能力，而且好的改革者最終將把不同的改革壓力分散到具有不同承受力的市場(chǎng)主體身上，因?yàn)槭袌?chǎng)主體的利益多元化決定他們對(duì)社會(huì)回報(bào)的方式與態(tài)度不同，這會(huì)分散改革帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。中共十六屆三中全會(huì)決定明確提出了建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的任務(wù)，這是對(duì)現(xiàn)存體制存量改革的根本挑戰(zhàn)，對(duì)不同的利益相關(guān)者來說，感受激進(jìn)式改革的力度與相對(duì)應(yīng)的承受能力將會(huì)與以往有所不同。

　　三、以政府強(qiáng)制性制度變遷為主導(dǎo)，轉(zhuǎn)為誘致性制度變遷為主體的過程

　　研究改革以來高等教育制度轉(zhuǎn)換的特征，始終給人強(qiáng)烈印象的是政府以一個(gè)強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)者的身份引導(dǎo)著改革。因此，在許多改革初、中期的研究文獻(xiàn)中，都把這種定勢(shì)確認(rèn)為中國(guó)改革的一般模式，如政府主導(dǎo)、市場(chǎng)輔之；
或政府主角、市場(chǎng)配角；
或在政府主導(dǎo)下，計(jì)劃與市場(chǎng)結(jié)合；
退其次為政府與市場(chǎng)的混合制。這種傾向暗含著對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下政府無限責(zé)任的偏愛，也許是不由自主，也許是利益使然。也說明在實(shí)施漸進(jìn)性改革的初期，改革風(fēng)險(xiǎn)的最大承擔(dān)者首先是政府，因而迫使政府成為主導(dǎo)改革的主體的論點(diǎn)在邏輯上成為理論解釋的依據(jù)之一。從文獻(xiàn)列舉的大量案例可見，在我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初期，政府成為主導(dǎo)的最直接理由是市場(chǎng)主體的缺失與市場(chǎng)規(guī)制的不健全。

　　轉(zhuǎn)換計(jì)劃經(jīng)濟(jì)資源配置的機(jī)制需要一個(gè)成熟的市場(chǎng)環(huán)境，這一制度條件主要包括成熟的市場(chǎng)主體與使其賴以生存的成熟市場(chǎng)規(guī)則。對(duì)于一個(gè)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)土壤中只存有一個(gè)主體，其他均為依附者的改革初始條件來說，培育自主的市場(chǎng)主體本身就是政府改革的題中之義。但是，這種認(rèn)識(shí)的深化與市場(chǎng)的逐步成熟有關(guān)，也與政府對(duì)占主導(dǎo)地位的維護(hù)意識(shí)的出發(fā)點(diǎn)有關(guān)，更與一個(gè)在市場(chǎng)中也逐步成熟的政府主動(dòng)與規(guī)制的市場(chǎng)跳好“交誼舞”有關(guān)。按照謝寶康的比喻，這二十多年政府與市場(chǎng)的雙人舞是一場(chǎng)角色不斷調(diào)整和力量博弈的過程，但這種舞伴關(guān)系并不為我國(guó)轉(zhuǎn)型期所獨(dú)有。曾任美國(guó)財(cái)政部副部長(zhǎng)、伯克利加州大學(xué)的教授J ·B·德龍認(rèn)為，工商業(yè)和政府至少已經(jīng)跳了兩個(gè)世紀(jì)的雙人舞，這是一場(chǎng)復(fù)雜的雙人舞，它們的角色不時(shí)發(fā)生轉(zhuǎn)換，不時(shí)在看著對(duì)方的影響范圍在擴(kuò)大和縮小。德龍強(qiáng)調(diào)，沒有對(duì)方的配合，工商業(yè)和政府誰也不會(huì)興旺發(fā)達(dá)[6].在高等教育資源配置的制度轉(zhuǎn)換中，始終存在著政府主導(dǎo)與公眾選擇的矛盾。政府作為具有權(quán)威性的公共機(jī)構(gòu)和制度的強(qiáng)制供給者，因制度本身存在著公共外部性而主要由政府來設(shè)計(jì)、組織并將成本合理分?jǐn)偟缴鐣?huì)成員之中，如果政府是以社會(huì)大多數(shù)人的利益為最大己任而實(shí)施改革，即使改革的成本很大但分?jǐn)偟霉�平，改革進(jìn)程也不會(huì)因而受阻。比如畢業(yè)生分配制度與收費(fèi)制度改革；
助學(xué)貸款制度的實(shí)施。相反，如果政府客觀上造成以維護(hù)自身的集團(tuán)利益為出發(fā)點(diǎn)，即使改革可能帶來的愿望是有意義的，也會(huì)引起改革阻力。因此，政府主導(dǎo)行為的有效性與政府改革的出發(fā)點(diǎn)、歸宿相關(guān)。

　　在高等教育制度變遷過程中，隨著市場(chǎng)的發(fā)育與政府權(quán)力的有限退出，政府主導(dǎo)的有效性還受到來自信息傳遞的交易費(fèi)用的約束。由于市場(chǎng)主體的多樣化與不同市場(chǎng)環(huán)境中市場(chǎng)信息的差異性，政府在決策的成本上所花費(fèi)的交易費(fèi)用將越來越大，以至于仍然堅(jiān)持主導(dǎo)的成本大于放棄無效管理的成本；
或以改變政府主導(dǎo)方式來應(yīng)對(duì)市場(chǎng)千變?nèi)f化的主體需求，如改行政管理為建立法治秩序，改變審批制度為核準(zhǔn)與備案制度，變集中管理為分散管理。1998年之后，地方改革的積極性與中央政府主管部門審視度勢(shì)、主動(dòng)放棄主導(dǎo)地位有密切關(guān)聯(lián)，也與中央政府主管部門不斷把中央管轄權(quán)讓渡給地方政府與學(xué)校有關(guān)。

　　一般強(qiáng)制性改革是自上而下的，而誘致性改革則是自下而上的。誘致性制度變遷往往在與市場(chǎng)機(jī)制接口最密切的方面，或是與政府管制相距甚遠(yuǎn)的地方，仰或是體制內(nèi)存量較薄弱的地方�？傊�，誘致性制度創(chuàng)新總是從制度邊緣開始。民辦高校的萌生、發(fā)展，他們?cè)跈M向區(qū)域地交流以及建立的民辦自治機(jī)構(gòu)，包括研究機(jī)構(gòu)與傳播機(jī)構(gòu)，他們力爭(zhēng)與公辦高校享有一樣的待遇，包括學(xué)歷文憑或春節(jié)鐵路購票的平等要求。最終，他們不僅贏得了在區(qū)域內(nèi)的合法性與聲譽(yù)，而且在2002年取得了全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過的《民辦教育促進(jìn)法》的合法權(quán)利。這是高等教育領(lǐng)域里資源配置增量改革中迄今最完整地誘致性改革的成功案例。如果我們靜態(tài)地看政府在一個(gè)年份里做的一件事情，可能看不出問題來；
但如果我們動(dòng)態(tài)地在一個(gè)時(shí)期看政府所作一系列事情，就可能看出某些問題來。因此，對(duì)任一條件下資源配置問題的分析，在一個(gè)相對(duì)時(shí)段中動(dòng)態(tài)地研究和只對(duì)一個(gè)時(shí)點(diǎn)的靜態(tài)地研究得出的結(jié)果可能大相徑庭。

　　四、以中央集權(quán)單一化逐步被以地方分權(quán)的分散化替代的過程

　　新中國(guó)成立不久進(jìn)行的高等教育院系調(diào)整之后，中央政府曾又幾上幾下地調(diào)整中央與地方的關(guān)系。上世紀(jì)九十年代中后期，在中央與地方的辦學(xué)與管理體制上，發(fā)生了重大關(guān)系調(diào)整，提出高等教育以省統(tǒng)籌為主的原則，并將中央各部門所屬的高校歸并教育部或與省內(nèi)學(xué)校合并，這一舉動(dòng)被稱之為第二次“院系調(diào)整”（注：指1994年—2002年部委所屬300多所高校合并、共建、合作、調(diào)整的過程，2002年，原有34所高校的教育部增擴(kuò)為72直屬高校，其余大部分高校被合并調(diào)整到省一級(jí)。）。改革開放前后的這兩次辦學(xué)管理權(quán)的調(diào)整在本質(zhì)上有所不同，前者是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，后者是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中。由于前者的生存環(huán)境沒有變化，中央政府可以隨意收回下放的權(quán)力；
后者的生存環(huán)境卻發(fā)生了巨大地改變，市場(chǎng)主體的多樣化與市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用在日益增強(qiáng)，作為法治的市場(chǎng)，中央政府很難有收回某種權(quán)力的可能。從市場(chǎng)的特征看，分散的市場(chǎng)主體決定了其活動(dòng)區(qū)域在索取信息上的局限性，也決定了市場(chǎng)主體在供給上存在著此地與彼地的巨大差異性，更與遠(yuǎn)離他們的中央政府主管部門的意見有“隔靴搔癢”之感。有關(guān)浙江與陜西兩地的民辦高校發(fā)展案例，也說明了發(fā)展與生存環(huán)境的關(guān)系。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為調(diào)整公共政府之間的關(guān)系提供了制度創(chuàng)新的條件。

　　從二十五年中央政府主管部門管轄權(quán)的走勢(shì)分析中，筆者看到的情形是，中央的管理權(quán)讓渡呈現(xiàn)為一種不斷放射性擴(kuò)散狀，在學(xué)校投資體制、內(nèi)部管理體制和教學(xué)體制上，中央的權(quán)力大部分直接放給了基層高校；
在辦學(xué)體制、管理體制和招生就業(yè)體制上，中央的權(quán)力部分轉(zhuǎn)移到省一級(jí)，與學(xué)校相關(guān)的也轉(zhuǎn)給了學(xué)校。這一趨勢(shì)無論從理論與實(shí)踐上都表明了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，中央原集中權(quán)力的體制已不再適應(yīng)改變的環(huán)境，微觀管理權(quán)轉(zhuǎn)向省一級(jí)和學(xué)校是市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在邏輯與社會(huì)資源配置市場(chǎng)取向的結(jié)合需求。

　　但是，對(duì)上述權(quán)利的轉(zhuǎn)移并不是在一朝一夕決定或完成的，它是無數(shù)利益相關(guān)者在無數(shù)次的利益碰撞中博弈較量的結(jié)果，是一種有著較高收益的制度安排替代原有較低收益的制度安排的結(jié)果。筆者從跨度二十五年近300多個(gè)高等教育主要政策性文件中看到了上述不斷博弈的痕跡，這是最真實(shí)、最直接、最生動(dòng)地反映高等教育制度變遷的一筆財(cái)富。但即使如此，也很難確定，這是唯一的結(jié)果嗎？其實(shí)作為博弈的結(jié)果，只是多種安排中的一種選擇；
但僅就這無數(shù)個(gè)一次選擇，已經(jīng)包含著制度創(chuàng)新者們對(duì)創(chuàng)新收益—成本的比較，政治風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的考察[7]；
這意味著歷史在特定的安排下（即給定的條件下），每一次選擇都只是一次歷史的選擇。這是本文認(rèn)為要進(jìn)行制度創(chuàng)新分析的重要“制度細(xì)節(jié)”[8-9].在分析中央與地方權(quán)力轉(zhuǎn)移現(xiàn)象時(shí)，了解以下制度評(píng)估的差異“細(xì)節(jié)”有助于人們理解政府對(duì)權(quán)力轉(zhuǎn)移的力度、程度和速度方面的看法來源。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論關(guān)于一項(xiàng)新的制度替代舊的制度的收益—成本分析比較，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　其中確定替代的原則大致有兩個(gè)基本因素：一是需要確定影響收益—成本評(píng)價(jià)的環(huán)境變量。一般而言，很難從每一個(gè)制度選擇中作出一個(gè)一般化的收益—成本分析項(xiàng)目表，但是以下這些要素是制度取舍時(shí)必須重視的：影響現(xiàn)有資源配置總收益的客觀條件、現(xiàn)有制度安排形成的利益相關(guān)者的收益現(xiàn)狀、改變制度規(guī)則后形成的新利益相關(guān)者的收益現(xiàn)狀；
可供轉(zhuǎn)換新制度的基本條件、制度轉(zhuǎn)換的實(shí)施成本、摩擦成本、道德成本與監(jiān)督成本。應(yīng)該說，這些變量在制度變遷中已經(jīng)成為當(dāng)事人最主要考慮的因素。對(duì)于中央與地方政府的權(quán)力轉(zhuǎn)換問題，還涉及到另一個(gè)因素，也是影響這種轉(zhuǎn)換的最核心的因素，即對(duì)可能不確定的收益與成本進(jìn)行有依據(jù)的談判與評(píng)估過程。事實(shí)上，由于決策者和參與者各自知識(shí)經(jīng)驗(yàn)的差異以及對(duì)評(píng)估不可控制的主觀偏好，對(duì)確定的制度創(chuàng)新的評(píng)估還存在著五個(gè)偏差：一是人們對(duì)潛在損失的重視程度要高于對(duì)潛在收益的重視程度，相應(yīng)的，人們對(duì)避免未來損害的預(yù)期收益的重視程度大大勝過對(duì)未來收益的重視；
二是當(dāng)不變革所帶來的損害已被普遍認(rèn)可，或是決策層能夠使人們相信不變革的“危機(jī)”近在眼前時(shí)，這通常對(duì)決策者來說是一個(gè)不確定的評(píng)估過程；
三是對(duì)于不確定的長(zhǎng)期收益與成本而言，制度轉(zhuǎn)換成本成為決策者與當(dāng)事人更關(guān)注的因素，這會(huì)影響為制度創(chuàng)新者支付即時(shí)成本的力度；
四是人們總是對(duì)近期事件的重視程度要高于對(duì)很久以前發(fā)生的事件的重視程度，這會(huì)影響決策時(shí)對(duì)一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)相關(guān)事件的關(guān)聯(lián)與變異的綜合分析與把握；
五是在確定的變化規(guī)則中更傾向于大家都了解和熟悉的，而忽視大量與變革有關(guān)但又不確定的規(guī)則[10].這五個(gè)評(píng)估偏差可以作為一個(gè)分析框架，對(duì)轉(zhuǎn)型期中中央政府向地方政府權(quán)力轉(zhuǎn)移的質(zhì)量、進(jìn)程和范圍進(jìn)行具體的考察。

　　其中，在一個(gè)馬拉松的談判過程中，時(shí)間變量有時(shí)會(huì)消解制度創(chuàng)新的收益，這意味著談判成本與變革后的制度收益在時(shí)間上發(fā)生了錯(cuò)位，即改革時(shí)滯會(huì)造成實(shí)際收益的降低。2001年，中央主管部門同意與一個(gè)直轄市在教育管轄權(quán)上進(jìn)行探討，這個(gè)談判過程歷經(jīng)了兩年，當(dāng)自認(rèn)為實(shí)質(zhì)性的條款被談下來后，并沒有引起其他地區(qū)相應(yīng)地震動(dòng)與連鎖反應(yīng)。因?yàn)檫@期間，中央的一些權(quán)力也在不斷地下放給各地，同時(shí)，中央還預(yù)期將進(jìn)一步對(duì)地方放開更多地管轄權(quán)。特別值得注意的是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越深入，各地的環(huán)境差異越大，對(duì)中央權(quán)力的選擇余地就越小。

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　　「作者簡(jiǎn)介」康寧，中國(guó)教育電視臺(tái)臺(tái)長(zhǎng)，北京大學(xué)博士。（北京100031）

　　來源：《復(fù)旦教育論壇》2004年第6期

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