賀大為：公共利益絕不應(yīng)成為侵犯私權(quán)的擋箭牌

　　在上海市黃陂南路住了幾十年的老教授吳彤舫怎么也沒有想到，自己年屆古稀竟不得已開始一場(chǎng)艱難的維權(quán)之旅。他的舊宅——一幢７００多平方米的英國(guó)式洋房——在４年前被政府以“修建大型公共綠地工程”的名義征收，作價(jià)２５２０元／平方米。但就在舉家搬出不久，吳教授卻發(fā)現(xiàn)，他家的房子并沒有被拆掉建成市政綠地，而是被改作商用成了某開發(fā)商的售樓處�！斑@明擺著就是欺詐！”

　　吳教授的維權(quán)經(jīng)歷，成為當(dāng)前人們對(duì)《物權(quán)法（草案）》 第四十九條密切關(guān)注的現(xiàn)實(shí)例證：“為了公共利益的需要，縣級(jí)以上人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收、征用單位、個(gè)人的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，但應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定給予補(bǔ)償；
沒有國(guó)家規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償。”

　　以此為依據(jù)的征地拆遷問題是近年來最為突出的社會(huì)問題之一。就在不久前，在河北定州，為強(qiáng)征建設(shè)用地，數(shù)百人持械襲擊村民，湖南郴州２０多個(gè)村民阻止開發(fā)商拆遷為槍彈所傷———征地拆遷已經(jīng)成為一些民眾最敏感的一根神經(jīng)。在不少地方，商業(yè)需要被罩上“發(fā)展大局、社會(huì)穩(wěn)定、地方形象”的光環(huán)，公共利益成為公權(quán)侵犯私權(quán)所持的令箭和幌子。全國(guó)人大常委會(huì)的不少委員認(rèn)為，有必要盡快為公共利益進(jìn)一步正本清源，以防止其被盜用和濫用。由于公共利益等相關(guān)問題還需要修改補(bǔ)充，物權(quán)法草案沒有在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議上如期表決。

　　“繞道”公共利益的拆遷騙局

　　半月談?dòng)浾咴�調(diào)查過眾多拆遷戶，發(fā)現(xiàn)幾乎所有的拆遷戶都表示，如果真是為了市政建設(shè)的“公共利益”，他們不會(huì)阻攔；
但以“市政建設(shè)”之名拆遷，卻作為商業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目開發(fā)，變相掠奪居民房屋產(chǎn)權(quán)，老百姓不答應(yīng)！

　　許多房地產(chǎn)開發(fā)商為了減少征地成本，想方設(shè)法借政府之手，打著“公共利益”的招牌，按“拆遷政策”變相轉(zhuǎn)移房產(chǎn)權(quán)，開發(fā)商由此用遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格的“補(bǔ)償費(fèi)”獲得土地；
如果拆遷戶拒絕交房，有關(guān)部門則迅速跟進(jìn)，以妨礙“公共利益”為由強(qiáng)制拆遷。在不少拆遷沖突中，政府還動(dòng)用了公安、武警，甚至拘留、逮捕反對(duì)拆遷的群眾代表。

　　“基于公共利益高于個(gè)人利益的原則，各國(guó)法律都賦予國(guó)家強(qiáng)制征收和征用私人財(cái)產(chǎn)的權(quán)力。需要強(qiáng)調(diào)的是，非公共利益不得強(qiáng)取公民財(cái)產(chǎn)�！狈▽W(xué)專家高富平評(píng)價(jià)說，“那種打著政府‘公共利益’旗號(hào)、行商業(yè)利益之實(shí)的強(qiáng)制拆遷行為，實(shí)質(zhì)上是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)不合法的侵犯。”

　　“‘社會(huì)公共利益需要’沒有確切解釋，往往可以被濫用。要有效防止‘公共利益’成為公權(quán)侵犯私權(quán)的幌子，就一定要區(qū)分社會(huì)公共利益需要和商業(yè)需要�！眹�(guó)內(nèi)民法學(xué)權(quán)威、中國(guó)政法大學(xué)終身教授江平點(diǎn)評(píng)物權(quán)法草案第四十九條說，“屬于公共利益的情形是無法列舉的，但是可以從反面來說，凡是屬于商業(yè)開發(fā)、以營(yíng)利為目的的，決不屬于社會(huì)公共利益。”

　　公共利益是個(gè)“筐”，招商引資里面裝

　　“誰影響嘉禾一陣子，我就影響他一輩子”。為了快速建成“嘉禾有史以來最大的招商引資項(xiàng)目”——珠泉商貿(mào)城，湖南省嘉禾縣原縣委書記周余武創(chuàng)造了這一頗能體現(xiàn)一把手權(quán)威的口號(hào)。在該項(xiàng)目拆遷舊城的過程中，嘉禾出臺(tái)政策，要求全縣公職人員配合做好被拆遷對(duì)象中自己親屬的拆遷安置工作。政府行為引發(fā)了眾怒，甚至驚動(dòng)了國(guó)務(wù)院，周余武等責(zé)任人應(yīng)聲落馬。

　　“嘉禾事件”生動(dòng)地反映了一些地方官員對(duì)“公共利益”的誤解�？陀^地說，周余武不同于損公肥私的貪污腐敗分子，“一陣子、一輩子”的理論固然謬誤，但其初衷還是促進(jìn)一方之發(fā)展。周余武的似是而非在于，他將地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與招商引資等同起來，模糊了公共利益與商業(yè)利益的邊界；
另一方面，部分拆遷戶的利益被當(dāng)成地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的“發(fā)展成本”和“必要的犧牲”，非法強(qiáng)制拆遷從而取得了“正當(dāng)性”。

　　含混的概念使得公共利益成了一個(gè)“政策筐”，商業(yè)開發(fā)、舊城改造、加快發(fā)展速度、提升經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等等，都和公益需要混為一談。事實(shí)上，加大招商力度、優(yōu)化投資環(huán)境固然是政府應(yīng)盡之責(zé)，但如果以犧牲、侵犯公民的合法利益為代價(jià)，則背離了“發(fā)展經(jīng)濟(jì)為人民”的初衷，成為官員撈取政治資本、商人牟取巨額利潤(rùn)的手段，受損害的還是人民群眾。

　　行政權(quán)力之濫造就公共利益之亂

　　“公共利益”侵蝕公民個(gè)體利益的實(shí)質(zhì)是政府公權(quán)力對(duì)民眾私權(quán)利的侵犯，正是一些地方行政權(quán)力的濫用導(dǎo)致了公共利益被濫用。

　　在不少地方，民眾缺乏溝通、制約政府的渠道，而個(gè)體利益缺乏表達(dá)與救濟(jì)的機(jī)制。表現(xiàn)在拆遷行為中，何時(shí)拆遷、怎么補(bǔ)償、如何安置等，都是拆遷方說了算。對(duì)于政府和拆遷單位定下的方案，被拆遷戶只能被動(dòng)地接受。由于雙方地位懸殊，不少拆遷合同不僅是“不平等條約”，還是“霸王協(xié)議”。由于缺乏有效制約，一些地方政府才會(huì)屢屢“越位”，濫用行政權(quán)力為開發(fā)商服務(wù)。

　　武漢大學(xué)法學(xué)院周佑勇教授則呼吁建立“利益溝通”的法律機(jī)制�！爸挥型ㄟ^各種形式的溝通機(jī)制，政府與公眾才能取得協(xié)調(diào)一致、彼此信任�！彼�指出，當(dāng)前我國(guó)還迫切需要進(jìn)一步完善聽證、信訪、復(fù)議和訴訟等各種制度化的溝通機(jī)制，行政執(zhí)法也應(yīng)盡量避免采用傳統(tǒng)強(qiáng)制性的方法。

　　權(quán)利時(shí)代重置公權(quán)私利的邊界

　　值得注意的是，雖然目前一些地方政府未能踐行依法行政的原則，但征收征用對(duì)象不平則鳴，民眾主體地位和權(quán)利意識(shí)正在強(qiáng)化。中央黨校教授吳忠民分析指出：“國(guó)家、集體的利益不再是無條件地存在，個(gè)人也取得了自身的合理利益和合理空間�！彪S著保障人權(quán)和保護(hù)私產(chǎn)被寫入憲法，中央提出以人為本、建設(shè)社會(huì)主義政治文明和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，公共利益與個(gè)體利益之間的關(guān)系正被重新定位。

　　關(guān)于征收征用的補(bǔ)償安置的法律規(guī)定，被看作是公共利益與個(gè)人利益關(guān)系問題的延伸。這一規(guī)定的微妙變化頗具象征意義：首先，２００４年憲法修正案在“征收征用”條款中增加了“給予補(bǔ)償”的規(guī)定；
其次，最近的物權(quán)法草案三審稿在二審稿“應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償”的基礎(chǔ)上更進(jìn)一步：“應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定給予補(bǔ)償；
沒有國(guó)家規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)給予合理補(bǔ)償，并保證被拆遷人、被征收人得到妥善的安置”。不少專家仍不滿足于這種原則性的規(guī)定，民法學(xué)家王利明要求，應(yīng)進(jìn)一步明確怎樣才是“合理”；
江平則認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下所謂“合理”應(yīng)是“合乎市價(jià)”。這些立法的點(diǎn)滴變化，已然勾勒出公共利益與個(gè)體利益兩者關(guān)系的發(fā)展趨勢(shì)。（半月談內(nèi)部版2005年第8期）

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