左衛(wèi)民,何永軍：政法傳統(tǒng)與司法理性——以最高法院信訪制度為中心的研究

　　「內(nèi)容提要」中國(guó)歷來(lái)重視最高法院的信訪工作，但是信訪實(shí)踐與形式理性化的司法技術(shù)間卻存在一定的緊張關(guān)系，由于其存在具有深刻的政法傳統(tǒng)背景，故在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)取消最高法院的信訪制度是不現(xiàn)實(shí)的。不過(guò)伴隨中國(guó)政法傳統(tǒng)的變遷，作為政治參與形式、糾紛解決機(jī)制的最高法院信訪制度，將會(huì)逐步納入到現(xiàn)代司法的運(yùn)行機(jī)制中去。

　　「關(guān)鍵詞」最高法院/信訪/政法傳統(tǒng)/現(xiàn)代司法

　　在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的大背景下，重新審視和清理我國(guó)司法中一些長(zhǎng)期施行的做法和制度已日顯必要，而最高法院的信訪制度——這一十分中國(guó)化的制度（注：類(lèi)似中國(guó)最高法院這樣的信訪制度在世界上都是少有的：一是中國(guó)最高法院的來(lái)訪者大多是申訴者，即對(duì)法院生效判決不服的人，而國(guó)外一般是上訴者，即在判決未生效前來(lái)最高法院尋求最后救濟(jì)的人。二是中國(guó)最高法院的信訪工作人員不但要針對(duì)本院的案件的申訴來(lái)訪進(jìn)行接待處理，符合條件的讓其進(jìn)入司法程序，而且對(duì)來(lái)訪者關(guān)于其下級(jí)法院的有關(guān)申訴也要函告乃至督促相關(guān)法院處理；
而國(guó)外最高法院一般不會(huì)應(yīng)來(lái)訪者的請(qǐng)求對(duì)其下級(jí)法院直接發(fā)出任何指令，來(lái)訪事宜一般只限于本院的管轄范圍。三是在中國(guó)公民可通過(guò)信訪監(jiān)督司法機(jī)關(guān)及人員，表達(dá)自己對(duì)司法問(wèn)題的看法和意見(jiàn)，信訪是公民的一種正式政治參與形式，而這在國(guó)外也是不多見(jiàn)的。）無(wú)疑正是我們把握、認(rèn)識(shí)中國(guó)司法歷史和現(xiàn)實(shí)的一個(gè)較好切入點(diǎn)。研究它的現(xiàn)狀和成因，考察支撐其長(zhǎng)期存在的政治理念和邏輯，其在何種意義上可能被“問(wèn)題化”，無(wú)疑為我們提供一個(gè)重新解讀共和國(guó)的司法史和當(dāng)下司法的現(xiàn)實(shí)處境及癥結(jié)的機(jī)會(huì)。

　　一、最高法院信訪工作概況

　　在中國(guó)，信訪工作是指各級(jí)黨和政府機(jī)關(guān)及各種社會(huì)管理組織受理人民群眾來(lái)信、接待人民群眾來(lái)訪的一項(xiàng)經(jīng)常性的群眾工作。最高法院的信訪事項(xiàng)一般包括：不服各級(jí)法院的生效判決、裁定和調(diào)解；
檢舉、投訴司法機(jī)關(guān)及其工作人員的不當(dāng)和違法亂紀(jì)行為；
咨詢(xún)有關(guān)政策、法律和問(wèn)題，尋求相關(guān)幫助；
對(duì)相關(guān)司法問(wèn)題提供各種建議、表達(dá)自己的意見(jiàn)和看法等等。

　　最高法院每年要處理和接待大量公民（注：“公民”這一術(shù)語(yǔ)也許應(yīng)用“人民”抑或“人民群眾”這些政治術(shù)語(yǔ)更為準(zhǔn)確，不過(guò)這種不輕意間的語(yǔ)用轉(zhuǎn)換正表明我們社會(huì)／國(guó)家治理技術(shù)的嬗變。）的來(lái)信和來(lái)訪，這在共和國(guó)政治生活正常的時(shí)期（“文革”期間除外）是司空見(jiàn)慣的事情，只需查閱共和國(guó)歷史上的相關(guān)情況就能說(shuō)明問(wèn)題（見(jiàn)下頁(yè)表）：從下表可以看出，接待公民的來(lái)信和來(lái)訪歷來(lái)就是共和國(guó)最高法院的一項(xiàng)重要工作，有時(shí)甚至成為最高法院在一個(gè)時(shí)期內(nèi)工作的重心所在，例如“文革”結(jié)束后1978年至1980年撥亂反正的那一段時(shí)間就是如此。近年來(lái)最高法院每年處理和接待的公民來(lái)信、來(lái)訪數(shù)量雖然有所減少，但仍然維持在每年10多萬(wàn)件次以上，其工作量之大可謂舉世無(wú)雙。最高法院信訪工作歷來(lái)受到中央的高度重視，在國(guó)家政治生活正常時(shí)期始終作為一件大事在抓：一是重視最高法院信訪工作的規(guī)范制定；
二是重視最高法院信訪工作業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)；
三是最高法院始終在不斷摸索總結(jié)行之有效的信訪工作經(jīng)驗(yàn)和做法。

　　通觀半個(gè)世紀(jì)來(lái)最高法院對(duì)信訪工作的摸索，有兩點(diǎn)值得注意：其一，以1987年最高法院告訴申訴庭的設(shè)置為分界點(diǎn)大致將最高法院的信訪工作劃分為兩個(gè)階段：一是告訴申訴庭設(shè)置之前，最高法院的信訪機(jī)構(gòu)純粹是行政性質(zhì)的，工作程序和方法帶有鮮明的行政色彩；
二是告訴申訴庭設(shè)置之后，最高法院的信訪機(jī)構(gòu)變成了審判機(jī)構(gòu)，工作程序也采用訴訟程序，通過(guò)審判職能的運(yùn)用來(lái)處理各類(lèi)告訴申訴工作，從而把這項(xiàng)工作納入到審判工作的運(yùn)行機(jī)制之中來(lái)[1].2000年最高法院機(jī)構(gòu)改變立案庭的設(shè)置也堅(jiān)持了這一做法，信訪工作由立案庭的法官來(lái)辦理，這無(wú)疑是值得肯定的。當(dāng)然這種努力的結(jié)果只是把信訪部分納入到申訴再審的軌道上，而現(xiàn)行再審程序發(fā)動(dòng)的隨意和寬泛其本身也很難說(shuō)是完全符合理性的，對(duì)此需作進(jìn)一步的改進(jìn)。

　　其二，長(zhǎng)年來(lái)最高法院始終把減少信訪數(shù)量作為其奮斗的一個(gè)目標(biāo)，并摸索出了一些比較成型的工作經(jīng)驗(yàn)和做法。如：（1）召開(kāi)信訪工作座談會(huì)，這是緩減一定時(shí)期內(nèi)信訪數(shù)量壓力最常用、也最管用的方法。如1982年四五月間，最高法院就在上訪比較突出的省份召開(kāi)信訪申訴工作座談會(huì)，重點(diǎn)處理來(lái)京上訪老戶(hù)的申訴案件，使當(dāng)年最高法院的來(lái)信、來(lái)訪有所減少。又如1988年底在成都召開(kāi)工作座談會(huì)，1989年在丹東召開(kāi)8省刑事申訴上訪老戶(hù)工作座談會(huì)，1990年在河北承德市召開(kāi)8省刑事申訴上訪老戶(hù)工作座談會(huì)，等等。（2）分級(jí)負(fù)責(zé)、層層落實(shí)的方法，即最高法院根據(jù)各級(jí)法院的管轄權(quán)限來(lái)確定具體由哪一個(gè)法院對(duì)信訪案件進(jìn)行處理。1979年制定的《最高人民法院關(guān)于來(lái)信來(lái)訪中不服人民法院判決的申訴案件應(yīng)按審級(jí)處理的通知》，1987年制定的《最高人民法院關(guān)于各級(jí)人民法院處理刑事案件申訴的暫行規(guī)定》等，都體現(xiàn)了這一精神。（3）抓重點(diǎn)、抓老戶(hù)的方法。2001年制定的《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理全國(guó)人大代表來(lái)信暫行規(guī)定》也是解決上訪老戶(hù)的問(wèn)題。（4）制作摘報(bào)的方法。它便于使決策部門(mén)和人員及時(shí)了解掌握重大、緊急來(lái)信來(lái)訪，以便確定工作的重點(diǎn)。此外，為切實(shí)解決群眾“告狀難”、“申訴難”的問(wèn)題，最近最高法院又在摸索建立巡視組，把群眾“上訪”變成最高法院“下訪”的新方法[2].變“上訪”為“下訪”已是人大、檢察、行政等部門(mén)治理上訪問(wèn)題的成功經(jīng)驗(yàn)（注：變“上訪”為“下訪”是改善干群關(guān)系，減少上訪的有效做法。參見(jiàn)李忱、王方杰：《“下訪”架起“連心橋”》，《人民日?qǐng)?bào)》2002年6月11日；
梁鐵斌、康瑋：《“黑臉包公”和他的過(guò)硬隊(duì)伍——石家莊市紀(jì)檢監(jiān)察工作紀(jì)實(shí)》，《人民日?qǐng)?bào)》2003年1月14日，等等。），但它對(duì)于要求上下級(jí)法院、法官獨(dú)立的司法是否合適，在追求個(gè)案公正的同時(shí)會(huì)不會(huì)動(dòng)搖司法權(quán)威的大廈、扭曲司法權(quán)的正常運(yùn)行，還需拭目以待。

　　由于最高法院的高度重視及承辦信訪工作的法官、法警們長(zhǎng)年不懈的努力，最高法院的信訪工作取得了一定的實(shí)效。例如1989年最高法院告訴申訴庭就向高、中級(jí)法院交辦查處重點(diǎn)申訴案件568件。經(jīng)過(guò)及時(shí)審查處理，其中464件維持原判，改判104件。1990年最高法院辦理各類(lèi)重點(diǎn)申訴案件734件。2003年最高法院共接待處理涉訴信訪12萬(wàn)余件次，按照分級(jí)負(fù)責(zé)處理的原則，依法審查處理申訴和申請(qǐng)?jiān)賹彴讣?089件。

　　二、信訪制度背后的政法傳統(tǒng)

　　面對(duì)沉重的信訪工作壓力和負(fù)擔(dān)，早在1957年7月2日，最高法院院長(zhǎng)董必武就在第一屆人大四次會(huì)議上講：“這（接待信訪申訴——引者注）是最高人民法院的一項(xiàng)極為繁重的工作�！睙o(wú)獨(dú)有偶，近半個(gè)世紀(jì)后，現(xiàn)任最高法院院長(zhǎng)肖揚(yáng)在2004年的工作報(bào)告中又再次指出：“由于法律對(duì)申訴沒(méi)有時(shí)間、次數(shù)、審級(jí)的限制，因此，接待、處理不服各級(jí)人民法院生效判決和裁定的申訴，是我院一項(xiàng)極為繁重的工作。”對(duì)于大量的來(lái)信來(lái)訪，最高法院也有人主張應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行治理，設(shè)立最高法院分院以轉(zhuǎn)移上訪的地點(diǎn)，方便公民上訪，同時(shí)也便于維護(hù)首都的穩(wěn)定；
而對(duì)于廣大上訪者來(lái)說(shuō)，進(jìn)京上訪也不是一件輕松的事情，并不一定就意味著能“沉冤昭雪”。但面對(duì)如此令人不快的局面為什么卻從未有人對(duì)最高法院信訪制度存在的合理性和正當(dāng)性本身提出強(qiáng)有力的質(zhì)疑呢？相反我們始終在講“信訪無(wú)小事”，希望努力對(duì)其加以改進(jìn)和強(qiáng)化呢？對(duì)于這樣一個(gè)每年有數(shù)十萬(wàn)人親身實(shí)踐，牽動(dòng)數(shù)以?xún)|計(jì)人心的現(xiàn)實(shí)制度，為什么能在數(shù)十年間始終保持其旺盛的生命力、延綿不絕？對(duì)此，我們必須深入信訪制度背后的政治法律傳統(tǒng)才可能獲得一種較為確當(dāng)?shù)睦斫猓�因�(yàn)椋�任何一個(gè)制度都不是孤立存在的。

　�。ㄒ唬┬旁L對(duì)政法理念的表征

　　阿爾蒙德認(rèn)為政治文化是政治系統(tǒng)成員的行為取向或心理因素，即政治制度的內(nèi)化。立足于一定經(jīng)濟(jì)、政治之上的政治文化，具有指導(dǎo)政治行為、促進(jìn)政治變革和維護(hù)政治穩(wěn)定的重要作用[3].質(zhì)言之，政治文化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)政權(quán)合法化的基礎(chǔ)。從歷史的譜系來(lái)看，新中國(guó)政治及其法律文化（觀念與制度）的形態(tài)是在兩條戰(zhàn)線(xiàn)上的斗爭(zhēng)中形成的：一是與傳統(tǒng)帝制斗爭(zhēng)；
一是與民國(guó)時(shí)期的資本主義斗爭(zhēng)。這種斗爭(zhēng)確立的政治法律文化的內(nèi)核就是盧梭—馬克思這一思想譜系的直接民主精神。這種政法話(huà)語(yǔ)之所以能夠促成廣泛的政治認(rèn)同，是因?yàn)樗�既超越了傳統(tǒng)帝制的皇權(quán)神圣思想，也超越了民國(guó)資本主義的間接民主思想，而后一種超越具有至關(guān)重要的意義。正是特殊的政治法律文化建設(shè)的需要，所以，黨和國(guó)家始終向人民宣講，共產(chǎn)黨是一個(gè)“立黨為公，執(zhí)政為民”的政黨，是一個(gè)以“全心全意為人民服務(wù)為宗旨”的政黨；
共和國(guó)是一個(gè)人民當(dāng)家作主的國(guó)家，在這個(gè)國(guó)家里“一切權(quán)力屬于人民”，人民群眾是國(guó)家的主人。為此，現(xiàn)行憲法明文規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)�！保ǖ�2條）“中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由�！保ǖ�35條）“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；
對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，……對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)�！保ǖ�41條）

　　按照韋伯的分析，資本主義／現(xiàn)代社會(huì)的特征表現(xiàn)為制度的分化和發(fā)達(dá)，也就是表現(xiàn)為一種非人格化的形式理性特征�；�于形式理性的邏輯，（間接）民主也體現(xiàn)為一種制度安排。正如熊彼特所言，民主是為達(dá)到政治決定的一種制度上的安排，在這種安排中，某些人通過(guò)競(jìng)?cè)∪藗冞x票而得到作出決定的權(quán)力[4].在這種民主形式中，大多數(shù)普通公民與權(quán)力的聯(lián)系是間接的；
在爭(zhēng)取政權(quán)合法化的中國(guó)政治歷史變革中，它相應(yīng)地就被貼上了虛假民主的標(biāo)簽。在話(huà)語(yǔ)上批判這種民主，在政治法律實(shí)踐上就必須要反對(duì)資本主義的選舉制度和突破各種形式理性化的行政官僚制度和司法制度，廣開(kāi)民主參與的各種渠道。正是在這一語(yǔ)境中，我們才能夠理解，在建國(guó)之前，國(guó)家就宣布“廢除國(guó)民黨六法全書(shū)，確立解放區(qū)司法原則”，“廢除偽法統(tǒng)，建立人民民主新法制”。除了民主話(huà)語(yǔ)的訴求之外，形式理性化的司法難以對(duì)中國(guó)社會(huì)具有適應(yīng)性，也是“偽法統(tǒng)”必須被拋棄的一個(gè)重要原因。韋伯基于其所處的具體情景，主要強(qiáng)調(diào)了形式理性對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)的積極意義，但正如許多學(xué)者所分析的，這種形式理性也具有消極意義。因此，制度的形式理性化不可能一蹴而就，而且，如果制度缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化觀念的支持，這種消極意義就特別突顯[5].正是在這一意義上，新中國(guó)要“根除反動(dòng)司法機(jī)關(guān)壓迫人民、繁瑣遲緩的、形式主義的訴訟程序；
實(shí)行便利人民的、簡(jiǎn)易迅捷的、實(shí)事求是的訴訟程序”（1950年最高法院制定的《中華人民共和國(guó)訴訟程序試行通則（試行）》第2條）。

　　新中國(guó)政法文化在司法的具體實(shí)踐上主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是司法的群眾路線(xiàn)；
一是司法的實(shí)事求是原則。這兩個(gè)方面都超越了資本主義的形式理性化的司法制度，提供了一種民主參與的渠道，并構(gòu)成了信訪制度的理念基礎(chǔ)。

　　首先就司法的群眾路線(xiàn)而言，它的實(shí)質(zhì)在于強(qiáng)調(diào)，任何司法官員，無(wú)論級(jí)別高低都應(yīng)當(dāng)不拘泥形式，與群眾“直接接觸”。早在1943年，毛澤東就告誡他的戰(zhàn)友：“共產(chǎn)黨員應(yīng)該緊緊地和民眾在一起，保衛(wèi)人民，猶如保衛(wèi)你們自己的眼睛一樣，依靠人民，猶如依靠自己的父母兄弟姊妹一樣�！�1980年鄧小平在講話(huà)中也總結(jié)道：“群眾是我們力量的源泉，群眾路線(xiàn)和群眾觀點(diǎn)是我們的傳家寶�！�2002年江澤民在黨的十六大報(bào)告中又重申：“我們黨的最大政治優(yōu)勢(shì)是密切聯(lián)系群眾，黨執(zhí)政后的最大危險(xiǎn)是脫離群眾。在任何時(shí)候任何情況下，都必須堅(jiān)持黨的群眾路線(xiàn)，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，把實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿�！笨傊�，無(wú)論是在革命時(shí)期還是建設(shè)時(shí)期，人民群眾都是中國(guó)共產(chǎn)黨的力量源泉和獲得合法性的源泉；
群眾路線(xiàn)和群眾觀點(diǎn)對(duì)于真正的共產(chǎn)黨人而言絕不僅僅是意識(shí)形態(tài)的宣傳，而是“道成肉身”的實(shí)踐。作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民司法工作，在這種政治文化背境下，堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)和走群眾路線(xiàn)便是自然而然的事情。早在延安時(shí)期，毛澤東就曾對(duì)時(shí)任陜甘寧高等法院院長(zhǎng)的謝覺(jué)哉講，司法也應(yīng)大家動(dòng)手，不要只靠專(zhuān)問(wèn)案子的推事、裁判員，還有一條規(guī)律：任何事都要請(qǐng)教群眾[6]（91頁(yè)）。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　走群眾路線(xiàn)正是人民司法的新傳統(tǒng)之一。共和國(guó)的第一任最高法院院長(zhǎng)沈鈞儒對(duì)此有專(zhuān)門(mén)的論述，他說(shuō)：“人民司法工作，是依靠人民、便利人民、為人民服務(wù)的工作，人民司法工作者應(yīng)該全心全意為人民服務(wù)；
因而群眾路線(xiàn)是人民司法的一個(gè)基本問(wèn)題�！盵7]各級(jí)人民法院做好處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民來(lái)訪的工作，正是人民審判工作中貫徹群眾路線(xiàn)的一個(gè)重要的方面；
處理申訴信訪也正是人民法院保障人民權(quán)利的一個(gè)重要方面，被認(rèn)為是密切聯(lián)系人民群眾的一個(gè)重要渠道，為此在新的時(shí)期作好法院的信訪工作也被確定為落實(shí)“司法為民”的重要舉措（《最高人民法院關(guān)于落實(shí)23項(xiàng)司法為民具體措施的指導(dǎo)意見(jiàn)》）。

　　其次，就司法的實(shí)事求是原則而言，它不僅基于制度合法化的需求提出了一種比形式理性程序更高的判案標(biāo)準(zhǔn)（實(shí)質(zhì)理性），而且在根本上是使公民依據(jù)“事實(shí)”對(duì)各級(jí)司法官員以及行政官員實(shí)施監(jiān)督。作為人民司法締造者之一的謝覺(jué)哉指出：“司法威信的建立，在于斷案的公正和程序的合法，不在于改判與否上。”[6]（92頁(yè)）人民司法承認(rèn)存在錯(cuò)案，要求“有錯(cuò)必糾”。1952年彭真在政法干部訓(xùn)練會(huì)議上又再次強(qiáng)調(diào)：“我們要堅(jiān)持以事實(shí)為根據(jù)，法律為準(zhǔn)繩，發(fā)現(xiàn)冤案、錯(cuò)案就糾正�！盵8]對(duì)于人民司法而言，那種“官無(wú)悔判”的說(shuō)法是舊法觀點(diǎn)荒謬的理論。“實(shí)事求是，有錯(cuò)必糾”正是人民司法的又一新傳統(tǒng)。既然我們承認(rèn)客觀上有“錯(cuò)案”，那么人民群眾申訴不但合情合理，而且也是發(fā)現(xiàn)“錯(cuò)案”的最好方法。對(duì)此董必武講得十分明白，他說(shuō)我們處理來(lái)信和接待來(lái)訪的工作，是聯(lián)系群眾、實(shí)行審判監(jiān)督的一項(xiàng)重要方式，“就最高人民法院來(lái)講，在來(lái)信、來(lái)訪中，當(dāng)事人不服各級(jí)法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決或裁定的申訴，……是法院發(fā)現(xiàn)錯(cuò)判案件的送上門(mén)來(lái)的材料�！盵9]（409頁(yè)）接待群眾的來(lái)信來(lái)訪正是共和國(guó)最高法院完成憲法賦予的“監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專(zhuān)門(mén)人民法院的審判工作”使命的重要手段之一，因而歷來(lái)倍受重視。

　　到最高法院進(jìn)行信訪，無(wú)論是與權(quán)力的“直接接觸”，還是對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，無(wú)疑都被作為克服司法制度形式化之弊端的一種手段，而且，也被視為一種特別重要的民主參與方式。我們具有本質(zhì)上更高級(jí)的民主，但實(shí)現(xiàn)程度卻很低級(jí)，這是官方和民間的共識(shí)，已寫(xiě)進(jìn)了中學(xué)政治教材。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后和文化水平不高的國(guó)情面前，我國(guó)長(zhǎng)期找不到實(shí)現(xiàn)民主的妥當(dāng)方式和手段，特別是在直接民主建設(shè)方面建樹(shù)不多。瞻前顧后，通過(guò)利用公民來(lái)信來(lái)訪的方式，實(shí)現(xiàn)其對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員的批評(píng)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，對(duì)國(guó)家相關(guān)事宜的建議權(quán)、申訴權(quán)，無(wú)疑是實(shí)行直接民主較理想的選擇之一。因?yàn)橐粍t由于涉及公民的切身利益，廣大公民對(duì)此有參與的強(qiáng)烈動(dòng)力；
二則公民個(gè)人所反映的問(wèn)題、所提的意見(jiàn)和建議常常都是關(guān)切民生、具體而現(xiàn)實(shí)的，具有針對(duì)性；
三則通過(guò)這種公民個(gè)人的參與，能聽(tīng)到社會(huì)底層個(gè)體的聲音和意見(jiàn)；
四則它方便靈活，可操作性極強(qiáng)。正因?yàn)槿绱耍�信訪作為實(shí)現(xiàn)民主的機(jī)制被提高到了一個(gè)特別重要的位置，相應(yīng)地，最高法院的信訪制度也就成了司法民主的一種特殊形式。

　�。ǘ�）信訪的政法功能

　　文化，總是履行著一定的現(xiàn)實(shí)社會(huì)功能，當(dāng)然也不能對(duì)其完全進(jìn)行功利主義式的還原，它也具有自身的意義理性[10].新中國(guó)政法文化傳統(tǒng)以及與其相對(duì)應(yīng)的信訪制度之所以能夠得以確立，在很大程度上也就在于它能夠在中國(guó)社會(huì)的具體情景中發(fā)揮現(xiàn)實(shí)的功能。

　　首先，在新時(shí)期，信訪實(shí)際發(fā)揮了社會(huì)安全閥裝置的作用。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的今天，社會(huì)沖突和矛盾劇增，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所憑借的像單位、基層組織、社區(qū)等社會(huì)治理工具已日漸失靈，而在司法救濟(jì)仍很乏力的情況下，信訪實(shí)際上為民怨的排泄、社會(huì)沖突的化解提供了一個(gè)通道。具體就最高法院的信訪工作來(lái)說(shuō)，雖然它實(shí)際上只能讓一小部分信訪者達(dá)成愿望，但其社會(huì)意義仍十分巨大。第一，它滿(mǎn)足了那些信訪者傾訴的需要，使他們感到在這個(gè)世界上還有人關(guān)注他們的不幸，同情和理解他們的疾苦，黨和政府沒(méi)有拋棄他們，即使最終不能為他們解決任何問(wèn)題，這個(gè)精神撫慰的意義也是巨大的；
第二，它為那些交不起訴訟費(fèi)、請(qǐng)不起律師，不知如何啟動(dòng)司法程序，投訴無(wú)門(mén)、有冤無(wú)處申的人提供了一線(xiàn)希望。通過(guò)最高法院的關(guān)注和督促，他們也許會(huì)離法律的正義更近些，同時(shí)對(duì)地方上的司法腐敗也起到了一定的監(jiān)督作用；
第三，引起最高法院關(guān)注的上訪案件一般都是社會(huì)反響十分重大的案件，解決這部分案件所獲取的社會(huì)效益是十分巨大的，它對(duì)社會(huì)秩序和法律信仰之維護(hù)意義不可估量。

　　其次，最高法院信訪制度是執(zhí)政黨及政權(quán)不斷獲取合法性的重要機(jī)制之一。對(duì)此，應(yīng)星博士的《大河移民上訪的故事》為我們提供了一個(gè)精彩的注解：表面上上訪移民與地方官員們“水火不容”，但實(shí)際上他們都分享著共同的政治文化——對(duì)執(zhí)政黨及國(guó)家的信任和依戀，移民對(duì)公平的傳統(tǒng)訴求在使社會(huì)利益平衡得以暫時(shí)維系的同時(shí)，也使權(quán)力機(jī)制的合法性得到再生產(chǎn)，進(jìn)一步鞏固了執(zhí)政黨及政權(quán)的合法性地位[11].為了使讀者對(duì)此有更細(xì)致的體驗(yàn)，在此我們不妨看看兩個(gè)隨手拈來(lái)的上訪故事，窺探一下支撐信訪者信訪的背后信念：例一：張先洋，四川南充市順慶區(qū)農(nóng)民，為民請(qǐng)命，多次上訪，慘遭毒打致終生殘疾�！督裹c(diǎn)訪談》兩度關(guān)注他的事跡。他相信，共產(chǎn)黨的天下，決不能讓良心不存的人一手遮天[12].例二：朱淑華，四川威遠(yuǎn)縣人，為要回原屬于自己的幾間老屋，不服威遠(yuǎn)縣法院判決，持續(xù)25年不斷上訪。她逢人便說(shuō)：“我相信黨的實(shí)事求是，相信法律的公正”。[13]一般而言，信訪者是我們社會(huì)制度及法律制度的信仰者，他們?nèi)韵Ｍ�在我們現(xiàn)行的政策和法律制度框架內(nèi)尋求幫助。正是許許多多的信訪者，用他們?nèi)崛醯纳碥|、執(zhí)著的信念演繹了一個(gè)又一個(gè)被拯救的故事，拓展著我們這個(gè)社會(huì)制度的極限，在艱難困苦面前始終使人感受到良知和信仰的力量。我們的執(zhí)政黨及政府在“拯救”他們的同時(shí)也就增強(qiáng)了自身的合法性。在權(quán)力合法化的策略中，國(guó)家和公民都利用了一種“排斥”策略，即將枉法裁判的官員排斥出政黨、官僚體系的行列，在道義上否認(rèn)其作為政黨和官僚體系成員的資格，從而保持政黨和整個(gè)政治法律制度的聲譽(yù)和合法性。

　　再次，最高法院通過(guò)開(kāi)展信訪工作，在一定程度上可以對(duì)政治結(jié)構(gòu)的自我整合起到積極作用。地方司法官員和行政官員的腐敗所導(dǎo)致的司法不公，是信訪的主要原因。最高法院對(duì)信訪案件的審判，從案件中無(wú)疑可以獲得與地方官員有關(guān)的政治信息，而這種信息在政治制度不成熟的情況下往往是難以獲得的。因此，信訪不僅能夠替普通公民申冤，而且為懲治腐敗官員，彌補(bǔ)常規(guī)制度的不足提供了一種重要的手段。

　　從以上對(duì)最高法院信訪制度的功能分析來(lái)看，無(wú)論是在政權(quán)合法化的手段上，還是在實(shí)現(xiàn)司法公正和政治結(jié)構(gòu)的自我整合上，它與傳統(tǒng)帝國(guó)的直訴制度或稱(chēng)京控制度具有明顯的相似性，盡管“民本”與“民主”有本質(zhì)的不同（注：關(guān)于民本與民主之間的區(qū)別，參見(jiàn)任桐：《徘徊在民本與民主之間》第10頁(yè)，三聯(lián)書(shū)店出版社2004年。）。就此意義而言，在制度變遷的過(guò)程中，我們不應(yīng)當(dāng)夸大制度表面的斷裂，從而像有的學(xué)者所說(shuō)，共產(chǎn)黨政權(quán)建立了全新的法律傳統(tǒng)[14]，而應(yīng)當(dāng)注意其“深層結(jié)構(gòu)”的連續(xù)性。以一種“路徑依賴(lài)”的眼光來(lái)看，建立一種全新的制度是不可能的。在一定程度上可以說(shuō)，新中國(guó)政法文化之所以能夠建立，是因?yàn)�，與民國(guó)時(shí)期資本主義的政法文化相比，它與中國(guó)的傳統(tǒng)政法文化（主要是在技術(shù)層面而非價(jià)值層面）靠得更近。

　　由于傳統(tǒng)官僚體制的問(wèn)題，皇權(quán)的威嚴(yán)實(shí)際上只是表面的，官僚總是企求一種制度之外的利益，官僚的這種欲望不僅會(huì)造成對(duì)民眾的額外剝削，而且往往也會(huì)損害皇權(quán)的自身利益[15].正是在這一點(diǎn)上，民眾與皇權(quán)在直訴制度中達(dá)成了一致。傳統(tǒng)帝國(guó)的直訴制度，除了為民申冤實(shí)現(xiàn)司法公正（實(shí)質(zhì)公正）之外，而且也是皇權(quán)實(shí)現(xiàn)合法化和其控制官僚實(shí)現(xiàn)有效統(tǒng)治的一種特殊手段。首先，在政權(quán)合法化方面，直訴制度中也使用了一種話(huà)語(yǔ)“排斥”策略。傳統(tǒng)帝國(guó)政治的合法化話(huà)語(yǔ)是一種儒家思想的民本話(huà)語(yǔ)，在這種話(huà)語(yǔ)中，國(guó)家應(yīng)當(dāng)是保護(hù)弱者的仁者君子和“父母”。雖然百姓的京控往往都是由地方官僚的腐敗無(wú)能引起的，但是通過(guò)在話(huà)語(yǔ)上與此類(lèi)官員“劃清界限”（注：在話(huà)語(yǔ)上，如《大清律例》為腐敗官員專(zhuān)門(mén)構(gòu)造了一個(gè)名詞：“衙蠹”。關(guān)于傳統(tǒng)司法的話(huà)語(yǔ)策略的分析，可參見(jiàn)黃宗智：《中國(guó)法律制度的經(jīng)濟(jì)史·社會(huì)史·文化史研究》，《比較法研究》2000年第1期。），仍然保持了百姓對(duì)皇權(quán)及其政法制度的合法性信仰。其次，在官僚皇權(quán)對(duì)官僚的控制方面，直訴制度也是一種重要的機(jī)制。由于制度本身的缺陷和其他條件的制約，傳統(tǒng)帝國(guó)的常規(guī)制度并不能實(shí)現(xiàn)皇權(quán)對(duì)官僚的有效控制，使得皇權(quán)需要采取一些專(zhuān)制手段（注：〔美〕孔飛力：《叫魂：1786年中國(guó)妖術(shù)大恐慌》第244-291頁(yè)，陳兼等譯，上海三聯(lián)書(shū)店出版社1999年。），直訴制度就是手段之一。

　　通過(guò)直訴制度獲得的與官僚有關(guān)的政治信息，常常是不能在常規(guī)制度中獲得的，正是這種信息，為皇權(quán)整飭官僚提供了重要的憑據(jù)。

　　盡管在政法功能方面，最高法院的信訪制度與傳統(tǒng)的京控制度有“家族相似性”，但是二者的命運(yùn)卻是不同的。京控制度在傳統(tǒng)帝國(guó)的合法地位幾乎從未遭受質(zhì)疑，而信訪制度只經(jīng)過(guò)短短幾十年光景就處在了一個(gè)被“問(wèn)題化”的境地。毫無(wú)疑問(wèn)，命運(yùn)的不同，背后是社會(huì)情景的區(qū)別。在傳統(tǒng)社會(huì)，由于各方面的原因，京控的案件數(shù)量是相對(duì)有限的。比較而言，新中國(guó)的信訪案件卻無(wú)疑要大得多，其中的根本原因就是，在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，隨著政府權(quán)威的擴(kuò)張和決策管理活動(dòng)的增多，在政治體系制度化程度不足的情況下，會(huì)造成包括腐敗在內(nèi)的各種問(wèn)題[16].在案件數(shù)量的高壓下，信訪制度就會(huì)出現(xiàn)功能喪失。比如信訪的合法化功能就呈現(xiàn)一種弱化的狀態(tài)：一是司法不公案件不少，使國(guó)家難以通過(guò)排斥策略進(jìn)行自我合法化，也就是說(shuō)難以簡(jiǎn)單地將司法不公歸于官員的個(gè)人行為；
二是信訪實(shí)效的有限，解紛能力的不足，也削弱了其制度本身的合法性。正是在這一意義上，我們才能夠理解官方也在通過(guò)許多方式減少信訪案件的數(shù)量。正是因?yàn)樯鐣?huì)情景的變化導(dǎo)致了信訪制度的問(wèn)題化，所以，信訪制度的問(wèn)題并不能僅僅通過(guò)改革信訪制度本身就能消解，而是要在另一方面加強(qiáng)政法制度的常規(guī)建設(shè)，即在加強(qiáng)整個(gè)政治系統(tǒng)的制度化建設(shè)的同時(shí)，在司法制度中剝離政治參與功能和政治控制（主要是對(duì)官員的控制）功能，使其公正、高效地按糾紛解決的邏輯（中立裁決）展開(kāi)。

　　三、信訪實(shí)踐與形式理性化司法技術(shù)間的緊張

　　從前述分析來(lái)看，最高法院的信訪制度并不是一種純粹的糾紛解決機(jī)制，它是未完全分化的政法傳統(tǒng)的一部分，混合著多種功能�，F(xiàn)代制度是按照功能分化邏輯發(fā)展的。因此，信訪實(shí)踐與具有形式理性化特征的現(xiàn)代司法制度之間存在著一些沖突。

　　首先，最高法院的信訪實(shí)踐與司法獨(dú)立間存在一定的緊張。司法獨(dú)立是現(xiàn)代法治社會(huì)的一項(xiàng)基本原則，是現(xiàn)代政治制度、司法程序以及司法價(jià)值的內(nèi)在要求和體現(xiàn)。按照司法獨(dú)立國(guó)際性文件《司法獨(dú)立世界宣言》、《司法獨(dú)立最低標(biāo)準(zhǔn)》的要求，司法獨(dú)立不僅指“司法機(jī)關(guān)應(yīng)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)及立法機(jī)關(guān)”，而且“法官應(yīng)享有身份之獨(dú)立及實(shí)質(zhì)之獨(dú)立”，即法官的任職有不受行政干涉的保障，法官執(zhí)行其職務(wù)時(shí)，除受法律及其良知之拘束外，不受任何干涉。故司法獨(dú)立應(yīng)包括法院（機(jī)構(gòu)）獨(dú)立和法官（人員）獨(dú)立兩個(gè)方面。具體而言，要求司法機(jī)關(guān)獨(dú)立于立法和行政機(jī)關(guān)，并且下級(jí)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立于上級(jí)司法機(jī)關(guān)，上級(jí)司法機(jī)關(guān)不能握有控制下級(jí)司法機(jī)關(guān)意志的權(quán)力；
同一個(gè)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部各司法官員之間彼此獨(dú)立，并且上下級(jí)司法機(jī)關(guān)的司法官員之間也彼此獨(dú)立，上級(jí)司法機(jī)關(guān)司法官員不能握有控制下級(jí)司法機(jī)關(guān)司法官員意志的權(quán)力。

　　最高法院信訪制度在為當(dāng)事人提供權(quán)利救濟(jì)的同時(shí)，也為其他機(jī)構(gòu)和人員干預(yù)司法提供了制度性背景和條件。在現(xiàn)實(shí)中不少當(dāng)事人在法院敗訴后不甘心失敗，千方百計(jì)向人大、黨委、政府部門(mén)進(jìn)行頻繁信訪，以形成對(duì)作出生效判決的法院和法官的圍攻之勢(shì)，嚴(yán)重影響了法院及法官的正常司法，擾亂了司法的正常秩序。對(duì)此，董必武早在1954年時(shí)就曾不無(wú)感嘆地說(shuō)：我們規(guī)定是三審終結(jié)，現(xiàn)在實(shí)際是多級(jí)。三審后告到毛主席那里，又得重來(lái)。大區(qū)的法院是最高法院，應(yīng)該是法律審，不應(yīng)該是事實(shí)審，但是，現(xiàn)在事實(shí)審很多。他不服就要告，你還能不管？所以這個(gè)事實(shí)要考慮[9]（225-226頁(yè)）。

　　同時(shí)，最高法院在處理信訪工作的過(guò)程中，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　指令督促各下級(jí)法院對(duì)生效判決進(jìn)行復(fù)查，對(duì)下級(jí)法院及法官的獨(dú)立司法、上下級(jí)法院之間關(guān)系的正確定位也構(gòu)成挑戰(zhàn)，容易導(dǎo)致上下級(jí)法院之間監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系異化成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，從而進(jìn)一步強(qiáng)化學(xué)者們所垢病的司法的行政化傾向。信訪實(shí)踐與司法獨(dú)立間存在天然的緊張關(guān)系，如何平衡信訪申訴與司法獨(dú)立之間的關(guān)系已是我國(guó)司法面臨的一大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

　　其次，信訪實(shí)踐與維護(hù)司法權(quán)威間存在一定的緊張。權(quán)威是指權(quán)力主體由于自身特殊的能力、品德或做出的貢獻(xiàn)，而使自身具有的使人信服尊重的一種威望和力量，以及由此產(chǎn)生的具有合法根據(jù)的影響力。任何社會(huì)秩序的建立都離不開(kāi)一定權(quán)威的維系，任何時(shí)候沒(méi)有權(quán)威也就意味著沒(méi)有秩序。權(quán)威是司法的內(nèi)在要求和本質(zhì)特征之一，沒(méi)有權(quán)威的司法因?yàn)榈貌坏缴鐣?huì)的服從尊重也就不成其為司法。

　　但在像我國(guó)這樣一個(gè)泛政治化的國(guó)家，長(zhǎng)期來(lái)宣傳“一切權(quán)力屬于人民”，“人民（群眾）”是一切世俗權(quán)力和權(quán)威的源泉，是最高的政治權(quán)威，任何組織和個(gè)人在“人民（群眾）”面前都處于天然的卑位，都不得與之相對(duì)抗。對(duì)此，司法機(jī)關(guān)和個(gè)人也概莫能外。以“為人民服務(wù)”為宗旨的人民司法，在“人民（群眾）”面前并不具有高高在上的權(quán)力，更不得對(duì)“人民（群眾）”耍權(quán)威。而長(zhǎng)期來(lái)執(zhí)政黨沒(méi)有對(duì)作為抽象政治術(shù)語(yǔ)的“人民（群眾）”，與作為個(gè)體的公民進(jìn)行很好的劃分，在現(xiàn)實(shí)中常常把作為個(gè)體的公民直接視為國(guó)家主權(quán)的代表者——人民（實(shí)際“人民”從來(lái)就是個(gè)抽象的集體概念，并不指稱(chēng)任何具體個(gè)人，任何個(gè)人非經(jīng)授權(quán)都不能代表“人民”），使任何人都可以以“人民”的名義挑戰(zhàn)司法的權(quán)威。貌似強(qiáng)大的司法處境其實(shí)并不很妙，特別是法院在與以“人民”名義進(jìn)行纏訪、纏訴的信訪者進(jìn)行交涉、對(duì)抗時(shí)更是如此。例如，1956年最高法院在審理一離婚案件時(shí)，由于當(dāng)事人威脅說(shuō)如法院判寓就會(huì)自殺，致使最高法院遲遲不敢下判。近期《法律與生活》上刊載了江蘇連云港市新浦區(qū)的一件事：由于對(duì)法院判決不滿(mǎn)，當(dāng)事人多次上訪、吵鬧，盡管判決沒(méi)有“貓兒膩”，法院依然居于下風(fēng)，費(fèi)時(shí)破財(cái)，甚至弄得法院領(lǐng)導(dǎo)“害怕”晴天，法院的威嚴(yán)被破壞殆盡[17].面對(duì)信訪申訴的大潮，僅就最高法院而言，也有權(quán)威人士感嘆：“最高法院的裁判可任意申訴，其權(quán)威性如何體現(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)階段的司法權(quán)威，從歷史上來(lái)看，已降到了最低點(diǎn)，到了非常危險(xiǎn)的地步�！盵18]緩減最高法院信訪制度與維護(hù)司法權(quán)威的緊張已顯得刻不容緩。

　　再次，信訪實(shí)踐與法院生效判決既判力間也存在一定的緊張。既判力是指確定的終局判決所具有的拘束力。它最早源于羅馬法上的“一案不二訟”和“一事不再理”原則，要求在法院的判決確定后，無(wú)論該判決有無(wú)誤判，當(dāng)事人不能在后訴中提出與前訴判決中所判斷的事項(xiàng)相反或相沖突的主張和請(qǐng)求，法院也應(yīng)當(dāng)排除違反既判力的當(dāng)事人的主張和提出的證據(jù)。也就是說(shuō)，禁止當(dāng)事人和法院對(duì)終局判決所確定的事項(xiàng)再行起訴和重復(fù)審判；
同時(shí)，后訴法院應(yīng)當(dāng)尊重前訴法院的判斷，其審理和判斷應(yīng)當(dāng)以產(chǎn)生既判力的前訴判斷為前提。

　　我國(guó)現(xiàn)行立法部分吸收了既判力中的合理因素，如《民事訴訟法》第141條和第158條就規(guī)定：“最高人民法院的判決、裁定，以及依法不準(zhǔn)上訴或者超過(guò)上訴期沒(méi)有上訴的判決、裁定，是發(fā)生法律效力的判決、裁定�！薄暗诙�審人民法院的判決、裁定，是終審的判決、裁定�！薄缎淌略V訟法》第197條規(guī)定：“第二審的判決、裁定和最高人民法院的判決、裁定，都是終審的判決、裁定。”同時(shí)規(guī)定對(duì)已審理的案件，檢察機(jī)關(guān)或者自訴人不能再另行提出起訴、啟動(dòng)普通程序再次審理。此外，我國(guó)已簽署的聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利及政治權(quán)利國(guó)際公約》也明確要求：“任何人依一國(guó)法律及刑事程序經(jīng)終局判決判定有罪或無(wú)罪開(kāi)釋者，不得就同一罪名再予審判或科刑�！�

　　堅(jiān)持走群眾路線(xiàn)、奉行“實(shí)事求是，有錯(cuò)必糾”的司法原則，設(shè)置信訪制度，在為當(dāng)事人提供救濟(jì)途徑的同時(shí)，也為那些對(duì)判決不滿(mǎn)的當(dāng)事人的纏訴、纏訪提供了制度性的空間和便利。最高法院應(yīng)信訪者的申訴要求不時(shí)地自行或指令下級(jí)法院?jiǎn)��?dòng)再審程序?qū)ι�效判決進(jìn)行復(fù)查，顯然與維持法院判決的既判力的原則精神相悖，從而造成最高法院信訪制度與法院生效判決既判力之間存在一定的緊張關(guān)系。誠(chéng)如罕爾斯布里法官（Halsbury J.H.）所言：“在司法界可能有人認(rèn)為這樣或那樣的判決是錯(cuò)誤的，提出‘正義是什么’的問(wèn)題，這確有不便之處，甚至是災(zāi)難性的不便。但是，若要一再反復(fù)改判的話(huà)，那么在真理面前也好，在事實(shí)面前也好，勢(shì)必永無(wú)終止地上訴法院了�！盵19]無(wú)限制的信訪申訴，反復(fù)進(jìn)行再審則勢(shì)必導(dǎo)致案件的審判永無(wú)安寧之日，最終破壞司法的自治性。

　　最后，信訪實(shí)踐與最高法院的宏觀功能定位的調(diào)整也存在一定的緊張。作為位階最高的法院，最高法院具有解決糾紛、統(tǒng)一司法、公共政策的制定和制約權(quán)力諸功能。順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和世界潮流，我國(guó)最高法院應(yīng)強(qiáng)化統(tǒng)一司法、公共政策的制定和制約權(quán)力等功能，而弱化解決糾紛功能，從對(duì)個(gè)案公正的追求中抽身出來(lái)，更好地服務(wù)于公共目的。信訪制度的設(shè)置無(wú)疑是以追求個(gè)案的公正為其首要目標(biāo)，必將與最高法院的未來(lái)宏觀功能定位的調(diào)整存在一定的緊張關(guān)系。

　　因?yàn)樾旁L制度與現(xiàn)代司法技術(shù)之間的緊張，所以，在司法改革的過(guò)程中，信訪制度也當(dāng)因應(yīng)于司法邏輯的形式理性進(jìn)行改革。但是，這種改革過(guò)程應(yīng)當(dāng)是漸進(jìn)的，否則，我們可能又會(huì)重蹈廢除民國(guó)“舊法統(tǒng)”的歷史教訓(xùn)，使制度效果的形式理性未得，而形式主義的弊端盡顯。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　通過(guò)上文的分析可知，一方面，信訪工作雖然向來(lái)就是最高法院的一個(gè)沉重工作負(fù)擔(dān)，信訪制度本身也并不完全符合現(xiàn)代司法的內(nèi)在要求，最高法院信訪實(shí)踐與司法技術(shù)間存在一定緊張關(guān)系，所以如果我們過(guò)度拓寬信訪通道，使其成為社會(huì)沖突解決的一個(gè)主要出口，它帶給我們的將不是安全，而是社會(huì)治理的紊亂與失序。那樣我們也許會(huì)擁有更多的“清官”，但卻只會(huì)有極少的“法治”和“司法”。所以我們還是不要去奢望如何通過(guò)信訪制度更多地“為民作主”，應(yīng)該幫助公民掌握法律武器自己作主，為他們接近司法提供更多的便利和機(jī)會(huì)，為他們建立和提供更為公正與經(jīng)濟(jì)的司法制度。另一方面，由于最高法院信訪制度的存在具有深刻的社會(huì)成因，在當(dāng)前也具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，試圖在短期內(nèi)廢除最高法院信訪制度的想法根本不具有任何現(xiàn)實(shí)可能性。對(duì)此，我們應(yīng)明白，不能完全用西方的邏輯來(lái)度量和評(píng)判中國(guó)的社會(huì)和制度現(xiàn)實(shí)。我們?cè)谥贫仍O(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)兼顧我國(guó)的國(guó)情和文化傳統(tǒng)，不把追求至善至純的境界作為其努力的目的，而應(yīng)致力于避免最大的惡的發(fā)生。把信訪這個(gè)消防信道留著，即使會(huì)滋生少數(shù)“纏訪者”和“纏訟者”，那也是一個(gè)多元的社會(huì)可承受的代價(jià)，甚至也是法治可承受的代價(jià)。

　　當(dāng)前既不可能廢除信訪制度，同時(shí)也不易按照現(xiàn)代法治的要求建立功能上可替代的制度。面對(duì)信訪大潮，為了緩解最高法院信訪實(shí)踐與形式理性化司法技術(shù)間的緊張，我們必須進(jìn)一步改造它，使其盡可能地與現(xiàn)代司法相協(xié)調(diào)，甚至納入到中國(guó)式的現(xiàn)代司法運(yùn)行機(jī)制中來(lái)；
同時(shí)，也要積極推動(dòng)司法改革，消除誘發(fā)信訪的制度性根源，減少信訪的絕對(duì)數(shù)量，使矛盾不致激化。一方面我們要進(jìn)行治標(biāo)，使最高法院的信訪工作能更好地接受建議和投訴的作用，使它成為公民接近司法的一條消防信道；
另一方面，我們也要進(jìn)行治本，加強(qiáng)法治建設(shè)，積極推動(dòng)司法改革，理順?biāo)痉�體制，確保司法獨(dú)立，完善訴訟程序。合理設(shè)計(jì)審級(jí)結(jié)構(gòu)，有條件的實(shí)行三審終審，樹(shù)立公民關(guān)于司法終局的觀念，最大限度地實(shí)現(xiàn)司法公正和效率，從源頭上減少公民信訪的絕對(duì)數(shù)量，使信訪本身不再被“問(wèn)題化”。

　　我們?cè)诖诉�必須指出，在當(dāng)前民眾法治觀念還沒(méi)有普遍樹(shù)立、司法渠道并不完全暢通的情況下，強(qiáng)化或試圖減少乃至根除最高法院信訪的想法和做法極易導(dǎo)致相反的結(jié)果。我們?cè)谂�力提高最高法院信訪工作的實(shí)效的同時(shí)，也就會(huì)吸引更多的人選擇采取信訪的方式來(lái)表達(dá)他們的訴求；
同樣我們?cè)绞窃噲D堵塞最高法院信訪這個(gè)管道，結(jié)果也只意味著向黨中央、全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院的信訪增多，使最高法院自身的工作陷入更加被動(dòng)的局面。對(duì)此間的博弈我們應(yīng)有清醒的認(rèn)識(shí)。

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　　原載《四川大學(xué)學(xué)報(bào)：哲社版》2005年第1期

　　「標(biāo)題注釋」［基金項(xiàng)目］司法部法院建設(shè)與法學(xué)理論研究部級(jí)科研項(xiàng)目（02SFB3005）。

　　「作者簡(jiǎn)介」左衛(wèi)民（1964-），男，四川成都人，四川大學(xué)法學(xué)院教授、博土生導(dǎo)師；
四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都610064何永軍（1974-），男，四川南部人，四川大學(xué)法學(xué)院博士生。周洪波、馬靜華為本文的修改提供了部分建議，特此致謝。四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都610064

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