胡衛(wèi),朱利霞：轉(zhuǎn)型期中國高等教育重構(gòu)的戰(zhàn)略選擇

　　「內(nèi)容提要」改革開放以后，盡管我國單一的政治或行政手段管理大學(xué)的局面正在逐步改變，但外控型的高等教育管理模式的痕跡還隨處可見。這既涉及到大學(xué)宏觀層面上存在的問題，也涉及到微觀制度問題。我們必須正視這些問題，直面現(xiàn)實挑戰(zhàn)，通過制度創(chuàng)新，使中國高等教育走出現(xiàn)實的困境。

　　「關(guān)鍵詞」中國/轉(zhuǎn)型期/大學(xué)民營化

　　當(dāng)前，高等教育改革和發(fā)展已經(jīng)引起了廣泛關(guān)注和討論。本文圍繞社會轉(zhuǎn)型這個大背景，著重探討三個問題：中國大學(xué)面臨的問題和挑戰(zhàn)；
中國大學(xué)制度創(chuàng)新的理論視野；
中國大學(xué)民營化的制度特點。

　　一、現(xiàn)實困惑：中國大學(xué)面臨的問題和挑戰(zhàn)

　　現(xiàn)代大學(xué)制度是在社會發(fā)展逐步依賴知識生產(chǎn)的歷史進(jìn)程中創(chuàng)立起來的。19世紀(jì)初，德國一些有識之士相信，科學(xué)和教育不僅能夠改變和決定一個人的命運，同時也能改變和決定一個民族和國家的發(fā)展。隨后，洪堡創(chuàng)立了以學(xué)術(shù)研究為核心的柏林大學(xué)，這對德國科技的發(fā)展和國力的強盛發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。19世紀(jì)末，美國借鑒德國大學(xué)模式，發(fā)展出了具有美國特色的現(xiàn)代“巨型大學(xué)”，使美國大學(xué)大踏步地趕上并超過了歐洲大學(xué)。在20世紀(jì)與21世紀(jì)之交，即便是已經(jīng)成為現(xiàn)代大學(xué)樣板的德國大學(xué)，也開始著手改革大學(xué)的宏觀管理制度。不管是歐洲大學(xué)還是美國大學(xué)，其宏觀管理模式的普遍性特征表現(xiàn)在以下方面：

　　1、大學(xué)自治。

　　大學(xué)，“它有著與政府機構(gòu)和企業(yè)機構(gòu)完全不同的制度特點和管理模式�！雹僭谡猩�、教育教學(xué)、科學(xué)研究、師資聘任、學(xué)位授予等方面享有充分的辦學(xué)自主權(quán)，不受官僚機構(gòu)、政治團體、宗教組織、工商企業(yè)等非學(xué)術(shù)力量的干擾和侵害；
大學(xué)作為獨立的法人實體，既設(shè)有董事會、理事會等決策機構(gòu)，又有各方代表參與的評議會、教授會等，實行民主參與和管理的制度。這種制度安排，體現(xiàn)了行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的恰當(dāng)劃分。

　　2、學(xué)術(shù)自由。

　　它的主要含義是：在大學(xué)里，任何學(xué)者在其研究領(lǐng)域內(nèi)，都有權(quán)按照他們認(rèn)為正確的傳統(tǒng)和法則，自由地進(jìn)行知識探索和學(xué)術(shù)研究�！皩W(xué)術(shù)與教學(xué)的自由乃是對大學(xué)追求知識和創(chuàng)新的保證。沒有學(xué)術(shù)與教學(xué)的自由，不僅不可能產(chǎn)生新的發(fā)現(xiàn)和新的思想，而且現(xiàn)在大學(xué)制度所賴于立足的基礎(chǔ)也付之闕如�！雹�

　　3、多元辦學(xué)。

　　這是現(xiàn)代大學(xué)發(fā)展的目標(biāo)和追求之一。美國大學(xué)的多元化發(fā)展模式可以為我們提供諸多啟迪。如，大學(xué)目標(biāo)多元化，主要包括三個方面：其一是道德、人文教育，其二是科學(xué)研究和創(chuàng)新，其三是社會服務(wù)；
再如，學(xué)校提供者的多元化，政府不是單一的公共教育權(quán)力的中心，公立大學(xué)與私立大學(xué)、政府與社會、政府與市場的界限越來越模糊，在這種模糊的背后，存在著一種趨勢，即公共教育的責(zé)任從政府轉(zhuǎn)移到非政府組織和個人；
又如，大學(xué)類型的多元化，大學(xué)除了傳統(tǒng)的、以研究高深學(xué)問為旨趣的一流大學(xué)、研究性大學(xué)以外，還出現(xiàn)了越來越多的以傳授高深新知、提高個人職業(yè)技能為目的的大眾化大學(xué)。

　　比較而言，我國高等教育制度還相當(dāng)落后，這其中的重要原因是：在相當(dāng)長的時間內(nèi)，高等教育是根據(jù)政府行政指令或政治風(fēng)向來進(jìn)行制度運作的，政府作為制度的惟一供給者，有意無意地忽視了大學(xué)自身的特性和需要，將大學(xué)本身是一種工具的制度作為了大學(xué)發(fā)展的目的。這是一種不照顧大學(xué)自身發(fā)展規(guī)律的外控型政治行政管理模式。盡管改革開放以后，隨著我國高等教育體制改革的不斷演進(jìn)，單一的政治或行政手段管理大學(xué)的局面正在逐步改變，且自主型的經(jīng)濟市場管理模式建構(gòu)正在發(fā)展，但是，由于傳統(tǒng)的計劃體制管理慣性的影響，外控型高等教育管理模式的痕跡還隨處可見。具體表現(xiàn)在：

　　——大學(xué)不存在獨立的品性，政府與學(xué)校之間主要體現(xiàn)為控制與服從的關(guān)系。政府及教育行政主管部門集舉辦者、辦學(xué)者和管理者于一身，自上而下做出決策并進(jìn)行管理，大學(xué)的所作所為必須遵從政府機構(gòu)所制定的“博弈”規(guī)則而絕無討價還價的余地。這樣的大學(xué)制度安排，避免了因被控制者討價還價所帶來的交易費用，使整個高等教育系統(tǒng)易于協(xié)調(diào)一致地行動。但它所固有的缺陷也很突出，主要是政府與大學(xué)之間政事不分、產(chǎn)權(quán)不清、職責(zé)不明，常常出現(xiàn)一統(tǒng)就死、一放就亂的弊端，嚴(yán)重挫傷了大學(xué)辦學(xué)的積極性，也成為制約我國高等教育改革與發(fā)展的瓶頸。由于學(xué)校無法根據(jù)效率原則自主地進(jìn)行資源的優(yōu)化配置，也不能根據(jù)自己掌握和支配的外部信息及時做出預(yù)期反映，更不承擔(dān)任何產(chǎn)權(quán)責(zé)任風(fēng)險，因而學(xué)校發(fā)展的內(nèi)源性動力也就不存在了。

　　——大學(xué)的發(fā)展定位變中無恒，缺乏其作為學(xué)術(shù)殿堂的固有本色。1949年以來，我國大學(xué)的發(fā)展定位始終處于受外部因素影響而不斷變動這樣一種態(tài)勢。在計劃體制時期，大學(xué)發(fā)展也被納入到國家發(fā)展計劃之中，政治的晴雨表是學(xué)校的晴雨表，政治取向是學(xué)校發(fā)展的唯一定位。改革開放以后，伴隨著經(jīng)濟體制改革的進(jìn)程，大學(xué)的發(fā)展定位經(jīng)歷了從政治取向到經(jīng)濟取向的變化。在市場經(jīng)濟大潮的影響下，相當(dāng)多的學(xué)校不顧自身條件盲目“擴招”，追求“升格”，學(xué)校發(fā)展處于一種依附社會而隨意定位的狀態(tài)。大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織本來應(yīng)該特有的內(nèi)在規(guī)定性和“象牙塔”精神被放到了學(xué)校視野之外，或者降低為次要的制約力量。在現(xiàn)代社會，大學(xué)已經(jīng)從邊緣置身于社會中心，不可能不食人間煙火，大學(xué)應(yīng)該以不斷的變化來滿足不同時期社會發(fā)展的需要。但是，大學(xué)簡單地去唱和“社會適應(yīng)”論而放棄恒有的“象牙塔”精神，從長遠(yuǎn)來看，實際上是斷了大學(xué)發(fā)展之路。

　　——大學(xué)在辦學(xué)方面注重硬件建設(shè)，忽視軟件發(fā)展。目前我國的高等教育正朝著大眾化的階段發(fā)展，大學(xué)獲得了前所未有的擴張。然而這種擴張在很大程度上是通過校舍、設(shè)施、設(shè)備、師生數(shù)量、圖書資源等硬件方面的建設(shè)來完成的，學(xué)校的專業(yè)設(shè)置、課程設(shè)置、培養(yǎng)模式等軟件方面的建設(shè)則在一定程度上受到了忽視。一個國家在從精英高等教育向大眾高等教育過渡的過程中，都會遇到數(shù)量與質(zhì)量的兩難問題，尤其是在當(dāng)前土地資源處于稀缺的狀態(tài)下，新建或擴建大學(xué)當(dāng)然是非常有必要的。但是，一所大學(xué)的發(fā)展如果僅僅限于此而不追求教學(xué)與科研的“高、精、尖”和高質(zhì)量的學(xué)術(shù)產(chǎn)出，就很難獲得恒久的生命力和持續(xù)發(fā)展。

　　——中國的大學(xué)教育長期沿用前蘇聯(lián)的教學(xué)模式和課程體系，其選拔和考試方式使得整個教育都完全以應(yīng)試為目標(biāo)。在這種體制下培養(yǎng)出來的學(xué)生知識面狹窄，缺乏獨立思考和分析問題的能力，不具全球化的視野，很難符合未來社會對人才的需要。這樣，我國的高等教育就陷入了一種尷尬的境地：一方面，高等學(xué)校培養(yǎng)的人才數(shù)量滿足不了社會的需要；
另一方面，大量的畢業(yè)生達(dá)不到用人單位對于高素質(zhì)人才的要求。

　　上述列舉的四方面問題，既涉及到大學(xué)宏觀層面上存在的問題，也涉及到微觀制度問題。大學(xué)宏觀制度直接影響和決定著微觀制度，大學(xué)在微觀方面無論是辦學(xué)水平、教育質(zhì)量還是學(xué)術(shù)風(fēng)氣等，都受到宏觀制度的制約。必須正視這些問題，直面現(xiàn)實挑戰(zhàn)，通過制度創(chuàng)新，使中國高等教育走出現(xiàn)實的困境。

　　二、行動基礎(chǔ)：中國大學(xué)制度創(chuàng)新的理論視野

　　從世界范圍來看，人類社會已經(jīng)經(jīng)歷且目前正在進(jìn)行著一場深刻的社會變革。世界正步入一個以信息經(jīng)濟為中心的后工業(yè)時代。作為世界大家庭中的一員，我國已經(jīng)被卷入這場轉(zhuǎn)變浪潮之中。2004年，我國人均國民生產(chǎn)總值已經(jīng)超過1000美元，經(jīng)濟社會發(fā)展進(jìn)入了關(guān)鍵時期。在發(fā)展勢頭依然強勁的同時，也在資源、環(huán)境以及經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展方面面臨著嚴(yán)重挑戰(zhàn)。經(jīng)濟全球化和科技現(xiàn)代化使得以經(jīng)濟力、科技力、軍事力和凝聚力為主要內(nèi)容的綜合國力競爭日趨激烈，這既給我國的發(fā)展帶來了積極推動，同時也造成了牽制和擠壓。信息科學(xué)的發(fā)展與應(yīng)用正在改變著人們的生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式和價值觀念。同時，我國也正處于一個深刻的社會轉(zhuǎn)型中。從本質(zhì)上說，中國社會今天的轉(zhuǎn)型是在近代工業(yè)化還遠(yuǎn)沒有完全實現(xiàn)的歷史前提下，超越階段、合二為一地轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會。③這一歷史條件規(guī)定了中國社會在當(dāng)代的發(fā)展必然包含著完成工業(yè)化和實現(xiàn)現(xiàn)代化的雙重目標(biāo)，規(guī)定了中國社會的轉(zhuǎn)型必然推進(jìn)由農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明、后工業(yè)文明的轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型的實質(zhì)性內(nèi)容在當(dāng)前體現(xiàn)為體制轉(zhuǎn)型，即：為了適應(yīng)現(xiàn)代社會生產(chǎn)力的發(fā)展，在堅持和完善社會主義制度的前提下，針對傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制與社會生產(chǎn)力發(fā)展的矛盾，實現(xiàn)從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換的體制轉(zhuǎn)型。因此，就我國高等教育領(lǐng)域而言，首當(dāng)其沖的改革是實現(xiàn)教育體制由政治行政管理模式向經(jīng)濟市場管理模式轉(zhuǎn)型，即進(jìn)行以經(jīng)濟市場模式為導(dǎo)向的高等教育改革，逐漸減少或降低學(xué)校的公共財政投入或公共控制，進(jìn)而提高私人對學(xué)校的財政投入或私有控制，增強學(xué)校對消費者的責(zé)任感。這種以市場為導(dǎo)向的改革，從本質(zhì)上說就是實現(xiàn)高等教育的民營化。

　　高等教育的民營化和民辦高等教育的概念是完全不一樣的。從廣義上說，在西方和亞洲一些國家，除政府主辦、全額撥款、直接管理的大學(xué)外，其余學(xué)校都被冠上“民營化”這個名稱。這其中既有資金來源的民營，也有管理上的民營。幾乎沒有什么發(fā)達(dá)國家不承擔(dān)教育責(zé)任的，尤其在大學(xué)興衰與大國興衰的關(guān)系越來越密切的今天，要一個國家放棄教育的職責(zé)無異于天方夜譚。不過，國家不退出高等教育領(lǐng)域，并不意味著由國家去直接管理學(xué)校。④由于公立高等教育系統(tǒng)比較容易僵化，因而將自由市場的原則引入大學(xué)，以私立大學(xué)的辦學(xué)模式去改造公立大學(xué)，教育的質(zhì)量和效益會更高。所以，根據(jù)我國當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型的實際情況，我國高等教育制度創(chuàng)新走民營化的道路不失為一種明智的選擇。

　　1、現(xiàn)代大學(xué)制度中國家、市場與大學(xué)的關(guān)系定位。

　　改革開放以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐漸確立和完善，市場作為一股強大的力量介入了教育領(lǐng)域，并且深刻地觸及到了教育的制度層面。這意味著教育中的傳統(tǒng)關(guān)系格局必須進(jìn)行重新調(diào)整和組合。因為在此之前，教育中的關(guān)系格局只有國家與教育之間的單邊關(guān)系，市場的位置是不存在的。⑤在這種情況下，如何準(zhǔn)確地定位國家、市場與大學(xué)的關(guān)系，也就歷史性地擺在了我們面前。國家與大學(xué)的關(guān)系，關(guān)涉的是大學(xué)他治問題，即政府采取何種方式對大學(xué)的哪些層面進(jìn)行規(guī)范管理；
市場與大學(xué)的關(guān)系，關(guān)涉的是大學(xué)自治問題，即大學(xué)如何發(fā)揮自主性，實現(xiàn)內(nèi)部的民主管理。一般而言，政府偏重于管理的規(guī)范性和統(tǒng)一性，市場關(guān)心管理的效率與產(chǎn)品的質(zhì)量，大學(xué)則關(guān)注管理的自主性與合理性。沒有規(guī)范和干預(yù)，管理便不存在，但不合理、過多的干預(yù)，必然會降低管理的有效性。因而，從理論上講，現(xiàn)代大學(xué)制度應(yīng)該是規(guī)范性與自主性相結(jié)合、統(tǒng)一性與多樣性相結(jié)合的制度，這樣的制度能夠體現(xiàn)出大學(xué)他治與大學(xué)自治的有機結(jié)合。

　　在中國，要構(gòu)建這一制度的關(guān)鍵，是政府教育職能的重新構(gòu)造，即剝離傳統(tǒng)計劃體制賦予政府的不適當(dāng)權(quán)力，實現(xiàn)由與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的全能教育行政向與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的有限教育行政的變革。與此同時，適度地運用市場手段來進(jìn)行高等教育資源的合理配置，引入市場效益觀和競爭機制促進(jìn)高等教育的多樣化，保障高等教育的質(zhì)量和水準(zhǔn)。

　　政府教育職能的變革不是簡單地弱化、淡化政府管理，而是精化、強化政府管理，讓政府作用的定位和范圍更為合理和合法，從而使政府的教育干預(yù)更為有利和有效。在高等教育領(lǐng)域內(nèi)，政府需要發(fā)揮的作用主要有：①制定有關(guān)的教育法規(guī)、政策、規(guī)劃，對高等教育發(fā)展的規(guī)模、速度、水平進(jìn)行宏觀調(diào)控。通過立法來確認(rèn)高等學(xué)校的獨立法人地位，明確高等教育系統(tǒng)與其他相關(guān)社會經(jīng)濟部門各自的權(quán)利和義務(wù)，確保高等教育系統(tǒng)在一個規(guī)范有序的制度化軌道上運行。②對教育進(jìn)行監(jiān)督性管理。由于高等教育的特殊性，市場在解決高等教育的外部性問題、公平問題等方面是無能為力的，需要政府干預(yù)和監(jiān)控。政府通過立法來建立高等教育市場運行規(guī)則，并擔(dān)任市場“游戲”規(guī)則的仲裁人，懲罰那些違背高等教育法規(guī)的機構(gòu)和個人。③提供教育服務(wù)和教育產(chǎn)品。通過提供高等教育的供求信息、畢業(yè)生分配信息、高等院校專業(yè)設(shè)置、質(zhì)量、收費等服務(wù)來解決信息不對稱的狀況，促成受教育者做出更理性的選擇，從而提高高等教育產(chǎn)出的效率。

　　市場作為高等教育關(guān)系格局中日益重要的影響力量，它的作用主要體現(xiàn)在競爭機制方面。在競爭的環(huán)境里，作為教育行為主體的大學(xué)都面臨著平等條件下成功與失敗兩種可能，為了避免失敗，各個大學(xué)都會爭著以最低成本提供最佳服務(wù)，最大可能地滿足教育者的需求。同時，競爭機制也打破了政府對于大學(xué)的壟斷，形成教育資源提供者多元化的局面，政府以外的個人、社會團體、企業(yè)將有機會參與到大學(xué)的舉辦、投資和管理當(dāng)中。(點擊此處閱讀下一頁)

　　但是，市場競爭機制介入高等教育，“并不是要使教育變成私人教育化，而是要在擴充公共教育的同時，把私人教育的精神納入其中”。⑥

　　2、高等教育產(chǎn)品屬性的重新界定。

　　社會轉(zhuǎn)型對于教育的新認(rèn)識和新需求促進(jìn)了高等教育內(nèi)涵的新發(fā)展。從經(jīng)濟學(xué)的視野看，市場直接觸動的是教育這種產(chǎn)品的供給方式和投資主體的變化，它涉及到對高等教育產(chǎn)品屬性的重新界定。

　　根據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)是否具有競爭性和排他性來看，可將全部的社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品三類。公共產(chǎn)品由于收費的困難和“搭便車”現(xiàn)象存在，應(yīng)由政府負(fù)責(zé)提供；
私人產(chǎn)品由于消費的競爭性和排他性，應(yīng)由市場提供；
介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品在消費上具有一定的擁擠性和局部的排他性，則由政府和市場共同提供。近代公共教育制度建立以來，教育一般都被當(dāng)作公共產(chǎn)品而由政府完全提供。事實上，這不是基于教育本身的產(chǎn)品屬性，而是基于教育（尤其是義務(wù)教育）所產(chǎn)生的巨大外部效益，這是一種人為的制度安排。因為從技術(shù)的角度講，增加一個人接受教育的邊際成本不為零，增加一個學(xué)生對教育的消費勢必會影響到另外一個學(xué)生對教育的消費。從歷史的角度看，教育在非常長的歷史時期內(nèi)是被作為私人產(chǎn)品提供的。

　　考慮到義務(wù)教育是一項關(guān)系到社會平等的公益性事業(yè)，義務(wù)教育應(yīng)該是作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品或者公共產(chǎn)品而主要由政府提供。但是，高等教育由于可以帶來巨大的私人收益，且這種私人收益明顯高于社會收益，因此高等教育所具有的公共產(chǎn)品屬性較少，私人產(chǎn)品屬性較多。換言之，高等教育宜劃作私人產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品。再進(jìn)一步地分析，由于高等教育中的不同專業(yè)所帶來的私人收益有高有低，因而不同專業(yè)也應(yīng)該對界定產(chǎn)品屬性有重要影響。對于那些涉及到基礎(chǔ)性研究的專業(yè)，如人文社會科學(xué)、國防等，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。因為這類專業(yè)的學(xué)生畢業(yè)以后所從事的職業(yè)是為整個社會進(jìn)一步擴散、增加知識服務(wù)，社會從他們那里得到的好處不能用這些人所能出售的、特殊服務(wù)的價格來衡量，故而應(yīng)得到政府的支持。而涉及到應(yīng)用性研究的專業(yè)，如建筑、軟件開發(fā)等，屬于私人產(chǎn)品。因為這類專業(yè)的學(xué)生畢業(yè)以后的職業(yè)足以使其獲得高于一般水平的收入，故而政府不需要為他們提供經(jīng)費或補貼，最好的辦法是借助于市場的投資。從這個角度出發(fā)，我們不難得出高等教育部分是準(zhǔn)公共產(chǎn)品、部分是私人產(chǎn)品的結(jié)論。

　　對高等教育這種產(chǎn)品性質(zhì)的重新界定，為高等教育的民營化改革提供了理論根據(jù)：既然高等教育既有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性也有私人產(chǎn)品屬性，那么在供給方式上就為私人參與提供了一種可能性，政府不再是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的唯一提供者。不僅如此，準(zhǔn)公共產(chǎn)品由政府提供或參與提供，并不意味著應(yīng)該由政府來生產(chǎn)。

　　三、前景展望：中國大學(xué)民營化的制度特點

　　高等教育的發(fā)展或加速發(fā)展，并不是一個自然的過程。要實現(xiàn)高等教育的規(guī)模擴張和教育質(zhì)量的根本提高，內(nèi)部的修修補補已無濟于事，必須從外部引入新體制和新機制，通過制度創(chuàng)新，激活高等學(xué)校發(fā)展的內(nèi)源性動力。依據(jù)中國獨特的“文化氣質(zhì)和氣味”，借鑒和參考西方高等教育改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)，中國大學(xué)民營化的制度特征應(yīng)該是：政府主導(dǎo)、產(chǎn)權(quán)明晰、主體多元、法人治理。

　　1、政府主導(dǎo)

　　政府主導(dǎo)就是要明確政府宏觀管理的責(zé)任�！陡脑煺�府——用企業(yè)精神改造政府》一書開宗明義地指出，“政府”詞根來自希臘文，意思是掌舵而不是劃槳，即政府的職責(zé)是確定問題的性質(zhì)和范圍，然后通過對資源的調(diào)配和整合，讓別人去處理和解決問題。⑦由此不難看出，政府應(yīng)該是有限政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府和效率政府。但是，政府自己不會自動成為有限政府和效率政府，必須有法制作保證。在市場體制下，對于政府和經(jīng)濟活動中的人的行為大致有三種假設(shè)：一是善政府、惡經(jīng)濟人，二是惡政府、善經(jīng)濟人，三是惡政府、惡經(jīng)濟人。一般認(rèn)為，第三種情況比較符合實際，因為政府和經(jīng)濟人都有機會主義傾向，其行為都具有利己性。因此，必須要通過法律對其加以約束和規(guī)范，而法制就是其最好的武器。①法制不等于法律。不是說法律越完備，政府的效率就越高。政府的法律越多，有可能限制學(xué)校的發(fā)展。經(jīng)濟上的“拉美病”和“印度病”，就是說明這個問題的。②對政府的行為必須有法律的限制。過去一直認(rèn)為，法律法規(guī)是對公民合法行為的認(rèn)可，對公民違法行為的限制。事實上，這種認(rèn)可和限制的前提必須是對政府合法行為的認(rèn)可和對政府違法行為的限制，這方能體現(xiàn)民主社會的本質(zhì)。因此，必須以《行政許可法》的頒布實施為契機，使政府重大公共政策的制定更加科學(xué)化和程序化，必須經(jīng)過論證、聽政、共識、問責(zé)等程序，使之更具有公開性和透明度。

　　2、產(chǎn)權(quán)明晰

　　高等教育民營化的前提是產(chǎn)權(quán)的界定。因為，“清楚的權(quán)力界定是市場交易的先決條件”。⑧大學(xué)教育作為一種稀缺資源，其資源配置是否優(yōu)化，同產(chǎn)權(quán)界定緊密相連。產(chǎn)權(quán)界定意味著產(chǎn)權(quán)明晰，在教育領(lǐng)域內(nèi)，明晰產(chǎn)權(quán)的基本意義在于，界定各教育行為主體之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。故而，教育民營化的實質(zhì)是以產(chǎn)權(quán)優(yōu)化來促進(jìn)大學(xué)質(zhì)量和效率的提高。教育產(chǎn)權(quán)實際上包含了所有權(quán)、投資權(quán)和控制權(quán)三個方面。在實際的高等教育管理運行中，上述三權(quán)完全可以獨立分開，其中任何一個方面的改變并不一定要求其余兩個方面也都變化。比如，非政府力量進(jìn)行教育投資，并不一定要求改變學(xué)校的所有制形式，也不一定要求給予非政府投資者比先前更多的控制權(quán)。同樣，給予非政府力量更多的學(xué)校控制權(quán)，也不一定需要所有權(quán)和投資權(quán)發(fā)生變化。概言之，上述變化大致可以分為四種形式，這四種形式構(gòu)成了教育民營化改革的具體策略和模式。

　�。�1）轉(zhuǎn)移公辦大學(xué)的所有權(quán)。將現(xiàn)有公立大學(xué)的所有權(quán)轉(zhuǎn)到民營者手中，使其成為民辦大學(xué)。盡管我國國有企業(yè)所有制的轉(zhuǎn)移在工業(yè)領(lǐng)域以及其他經(jīng)濟領(lǐng)域已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，但在高等教育領(lǐng)域還不常見。除了我國民營企業(yè)和社會力量還沒有足夠財力來購買公立大學(xué)以外，人們對優(yōu)質(zhì)公立大學(xué)的信任和對政府在高等教育領(lǐng)域中起主導(dǎo)作用的期望，使得轉(zhuǎn)移公立大學(xué)所有權(quán)的條件在目前還不成熟。

　�。�2）在不對現(xiàn)存教育機構(gòu)重組的情況下，調(diào)整公辦和民辦學(xué)校之間的平衡。即保持公辦大學(xué)的數(shù)量和規(guī)模相對穩(wěn)定，但允許和鼓勵與之平等的民辦大學(xué)增加數(shù)量和擴大規(guī)模。

　　（3）增加政府對民辦大學(xué)的資金投入和支持。政府通過給民辦大學(xué)提供經(jīng)費或其他支持方式來扶植民辦大學(xué)，但并不擴大對大學(xué)的控制權(quán)。比如，政府通過向家長提供一定數(shù)額的教育券或減免家長個人所得稅等形式，鼓勵家長自由決定是否將他們的孩子送到民辦大學(xué)去。

　�。�4）增加非政府機構(gòu)或私人對公辦大學(xué)的投入或控制。學(xué)校的所有權(quán)依舊歸屬于國家和政府，但增加非政府性投入或控制大學(xué)的比例。

　　高等教育改革必須樹立這樣一個觀念：除了公共安全最低限度需要外，教育的責(zé)任主要應(yīng)歸于個人、家庭和與教育有關(guān)的社會力量，而不是政府。從經(jīng)濟學(xué)意義上講，就是將高等教育的諸多職權(quán)由過去的政府包攬轉(zhuǎn)向民營化的非政府領(lǐng)域。

　　3、主體多元

　　長期以來，我們使用的公辦學(xué)校和民辦學(xué)校的含義比較模糊。它混淆了舉辦與經(jīng)辦之間的差異。有學(xué)者指出，舉辦更恰當(dāng)?shù)拿�稱是“立”，籠統(tǒng)一個“辦”字不足以分清學(xué)校的所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)。按照不同的舉辦者和不同的經(jīng)營管理者，我們可以把高等教育的辦學(xué)體制分為五種形式：（1）公立學(xué)校。專指政府舉辦的學(xué)校。這類學(xué)校的投資主體在理論意義上是“全體人民”即“全民”，現(xiàn)實意義上則是“國家和各級地方政府”。它們在法律上承擔(dān)著在學(xué)校舉辦和運行過程中負(fù)有經(jīng)費投入和籌集的責(zé)任，即“公辦”學(xué)校經(jīng)費來源為國家財政性撥款，為“國家”辦學(xué)或“全民”辦學(xué)。因而，“國家”或其代表“各級政府”擁有“公辦”學(xué)校教育資產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)等權(quán)力，這也是區(qū)分“公辦”學(xué)校和其他類型學(xué)校的根本標(biāo)準(zhǔn)。公立學(xué)校有國立、�。ㄊ校┝�、縣立之分。

　　（2）公立民辦學(xué)校。指政府舉辦，按民辦學(xué)校章程管理的學(xué)校，或稱承辦制學(xué)校、獨立學(xué)院（或二級學(xué)院）、轉(zhuǎn)制學(xué)校。①承辦制學(xué)校。這是指個人或社會團體出面，承辦人籌集一定的啟動資金，向政府教育部門或其他部門租賃、借用一定的校舍、場地而開辦起來的學(xué)校。②獨立學(xué)院（或二級學(xué)院）。這類學(xué)校的基本特征是“優(yōu)、獨、民”。所謂“優(yōu)”，就是優(yōu)質(zhì)的高等教育資源和社會資源相結(jié)合；
所謂“獨”，就是要求法人獨立、校舍獨立、財務(wù)獨立、證書獨立等；
所謂“民”，就是運用民辦學(xué)校的機制。③公立“轉(zhuǎn)制”學(xué)校。指政府根據(jù)社會的教育需求，將原有的“國有公辦”學(xué)校按照有法律效力的程序，交給有法人地位的社會團體或公民個人進(jìn)行“轉(zhuǎn)制”試驗。這類學(xué)校的基礎(chǔ)特征是：資產(chǎn)國有，采用民辦學(xué)校管理運行機制。

　　（3）社會團體、企業(yè)附屬學(xué)校。指由公共機構(gòu)舉辦的學(xué)校，其性質(zhì)或為公立學(xué)校，或為民辦學(xué)校，依辦學(xué)經(jīng)費來源而定。

　�。�4）私立學(xué)校。指非國家機關(guān)利用非財政性經(jīng)費投資舉辦的教育機構(gòu)，即由私人、私人團體或私人企業(yè)舉辦的學(xué)校。

　�。�5）聯(lián)立學(xué)校。指各種跨所有制單位聯(lián)合舉辦的學(xué)校。

　　4、法人治理

　　我國高等教育制度落后的原因，不僅在于政府和教育行政部門的職能尚未從對學(xué)校直接的微觀管理轉(zhuǎn)為間接的宏觀管理、在于我國還沒有建立起完善的中介機構(gòu)，還在于迄今尚未建立一套學(xué)校自我管理和自我監(jiān)管的現(xiàn)代機制。因此，引入法人治理制度是當(dāng)前我國高等教育民營化改革的重要切入點。

　　我國《民法通則》第三十六條規(guī)定：“法人是具有民事權(quán)利能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織�！备鶕�(jù)這樣的界定，我國絕大多數(shù)高等學(xué)校都可以具備法人資格，成為獨立法人。而一旦作為法人，就應(yīng)當(dāng)成為權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一體，就應(yīng)該建立規(guī)范的董事會（理事會）、評議會、監(jiān)事會和以校長為中心的行政制度，就應(yīng)當(dāng)建立使相互沖突的利益或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的機制。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排，它的基礎(chǔ)不是控制而是協(xié)調(diào)。如何保證法人恰當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)利和履行義務(wù)？從管理層面看，一是下放權(quán)力，擴大學(xué)校管理自主權(quán)；
二是做到共同決策，使同學(xué)校教育有關(guān)的各行為主體都參與到學(xué)校各項事務(wù)的決策中來，以保證權(quán)利運作的高效和相互制衡。

　　法人治理操作化的定義常隨國家和地區(qū)的背景而變化，這涉及到兩個方面：（1）治理的深度。即將權(quán)利下放到哪一級。如地方政府或教育行政部門、董事會（理事會）、監(jiān)事會、校長、評議會、院系、教師、學(xué)生、家長、社會和工商企業(yè)。這里涉及到一些重要的關(guān)系。主要有：①政府和學(xué)校的關(guān)系。一是重建公共教育權(quán)利體制。轉(zhuǎn)變政府教育管理的職能，基本形成“從體制內(nèi)部權(quán)利下放和體制外的權(quán)利轉(zhuǎn)移兩方面相結(jié)合”的公共管理框架。政府退出一般性的公共競爭領(lǐng)域，把辦學(xué)競爭的利益和責(zé)任歸還學(xué)校、歸還社會；
從過去微觀、具體細(xì)致的管理職能中退出，通過制定法規(guī)政策、規(guī)劃、提供信息、資助等，來對高等學(xué)校進(jìn)行宏觀管理。改變過去以命令和服從為主要特征的權(quán)力關(guān)系，建立以服務(wù)和咨詢?yōu)樘卣鞯男滦完P(guān)系。二是采用行政合同制，規(guī)范政校關(guān)系。政府應(yīng)從行政干預(yù)模式向行政監(jiān)督模式轉(zhuǎn)變，其中行政合同是調(diào)整政府和學(xué)校關(guān)系的一種可以選擇的方式。它可以使政府和學(xué)校處于一種新型的地位，學(xué)校真正成為獨立的法人，政府根據(jù)合同條款對學(xué)校進(jìn)行管理，而不是通過行政干預(yù)、命令來管理學(xué)校。三是建立政府采購制度，形成新型教育提供模式。政府的采購范圍，不僅局限于學(xué)校的課程、教材、后勤設(shè)施等，而且還包含整個學(xué)校的運作或教育服務(wù)，并將所采用的教育服務(wù)提供給社會公眾。在政府采購中，采取公開招標(biāo)的方式，由不同的高等教育提供者（既可以是非政府組織，也可以是企業(yè)、個人等）參與競標(biāo)，只有中標(biāo)者才能獲得政府的財政津貼。政府通過合同對學(xué)校進(jìn)行監(jiān)督管理。這種政府采購也被稱為公共采購，由于其規(guī)范性強、透明度高，因而被喻為“陽光工程”。②董事會與校長的關(guān)系。董事會（理事會）人員應(yīng)由教育主管部門、政府委派人員、社會賢達(dá)、工商領(lǐng)袖、教師代表、畢業(yè)生代表、投資者代表等組成。董事會作為學(xué)校最高權(quán)力機構(gòu)，它有利于民主決策，更好地運用辦學(xué)自主權(quán)。校長在董事會（理事會）領(lǐng)導(dǎo)下，執(zhí)行董事會（理事會）的決議，負(fù)責(zé)學(xué)校具體的行政管理，這有利于集中力量做好教育教學(xué)、科研和社會服務(wù)等工作，保證學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。董事會（理事會）與校長各司其職，形成決策與執(zhí)行分開、互相監(jiān)督的機制。這對避免高等教育成為某一個人、某一利益集團的工具，(點擊此處閱讀下一頁)

　　具有十分重要的意義。需要指出的是，董事會（理事會）成員的組成應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)社會參與管理的要求，一般情況下，不宜將董事作為榮譽職務(wù)安排；
校長則應(yīng)成為職業(yè)經(jīng)理人（CEO ），評價校長的標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)看其學(xué)術(shù)水平的高低，而應(yīng)看他管理學(xué)校的專業(yè)水準(zhǔn)。③各部門行政人員與教授會議（審議會）的關(guān)系。有關(guān)研究表明，教授參與學(xué)術(shù)事務(wù)管理的，課程設(shè)計方案就越多，這個學(xué)校的業(yè)績就越好；
教授參與行政管理的事務(wù)越多，這個學(xué)校則越糟糕。隨著大學(xué)規(guī)模越來越大，結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜，完全意義上的教授治校幾乎沒有可能。這是因為，現(xiàn)代行政管理完全是職業(yè)化的。因此，從校長到各行政部門的成員都應(yīng)當(dāng)是專業(yè)化的管理人才；
而學(xué)術(shù)領(lǐng)域的事務(wù)，如專業(yè)設(shè)置、課程選擇、課題申報與評審、學(xué)位評審與授予等，則應(yīng)當(dāng)有教授參與。除此以外，教授的大部分時間和精力應(yīng)該用于學(xué)術(shù)和教學(xué)。⑨（2）治理的廣度。即學(xué)校應(yīng)該擁有哪些權(quán)力。大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)與政府的職能轉(zhuǎn)變密切相關(guān)，只有政府真正轉(zhuǎn)變職能，大學(xué)才有真正的自主權(quán)。大學(xué)自主權(quán)主要包括：大學(xué)的目標(biāo)與政策、專業(yè)設(shè)置、課程內(nèi)容、財政與資源分配、人事管理、工資分配與獎懲、招生、獨立命題、考試和錄取、院系及行政機構(gòu)的調(diào)整、學(xué)位評審和授予等。其中，人事管理中的教師聘任是學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的核心問題，涉及到遴選標(biāo)準(zhǔn)、身份明確、工作職責(zé)、權(quán)力賦予等問題，在此進(jìn)行重點討論。①遴選。大學(xué)是為極少數(shù)精英提供教學(xué)和研究場所的機構(gòu)。這些精英的嗜好是對知識和創(chuàng)新的追求，并從中獲得滿足。所以，現(xiàn)代大學(xué)首先應(yīng)該設(shè)計一個制度，把校內(nèi)外以“探索知識和創(chuàng)新”作為人生追求的目標(biāo)并有學(xué)術(shù)研究能力的人選拔進(jìn)來。②身份。從世界范圍來看，大學(xué)教師的身份主要有兩種：一種是以香港地區(qū)為代表的教師公務(wù)員身份；
另一種是以美國為代表的教師雇員身份。中國大學(xué)教師既非公務(wù)員也非雇員，而是所謂的事業(yè)編制，現(xiàn)在到了需要加以明確的時候了。③職責(zé)。教師的職責(zé)是指教師必須承擔(dān)的工作（主要是教書育人、科學(xué)研究）和所要達(dá)到的要求。大學(xué)里教師的工作可以是“自上而下”傳達(dá)式的，也可以是“自下而上”選擇式的。楊振寧曾指出，“中國科學(xué)研究和美國‘從下而上’的科學(xué)政策正好相反，有一種‘從上而下’的傾向”。他認(rèn)為，“‘從上而下’的運作方式雖然有利于攻關(guān)式的研究項目，卻忽略了基層科研人員自發(fā)式的研究，不利于基礎(chǔ)科學(xué)的研究。對于基礎(chǔ)研究來說，散兵式的研究更有效�！雹猗軝�(quán)利。教師的權(quán)利包括學(xué)術(shù)自由與教學(xué)自由、參與學(xué)術(shù)共同體的自由。無論是學(xué)術(shù)權(quán)威還是普通教師，無論是博導(dǎo)、教授、副教授還是講師，在追求知識和創(chuàng)新方面應(yīng)是平等的。

　　綜上所述，高等教育民營化的制度設(shè)計包含著色彩斑斕的思想和實踐，牽涉的變量很多，影響因素十分復(fù)雜。因此，必須從中國的國情出發(fā)，廣泛吸納和借鑒國際、國內(nèi)大學(xué)制度改革的先進(jìn)經(jīng)驗，將創(chuàng)新與繼承、理想與現(xiàn)實結(jié)合起來，從而創(chuàng)造出有特色的中國現(xiàn)代大學(xué)制度，這才能真正為中國的科教興國、人才強國戰(zhàn)略奠定堅實的基礎(chǔ)。

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　　胡衛(wèi)，上海市教科院民辦教育研究所所長、研究員；

　　朱利霞，華東師范大學(xué)教育學(xué)博士、上海市教科院民辦教育研究所兼職研究員。

　　來源：《國家教育行政學(xué)院學(xué)報》2005年第9期

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