高武平：歐盟公民權(quán)初探——?dú)W盟憲法之研究

　　一、引言

　　公民權(quán)作為政治理論和法學(xué)理論中一個(gè)重要概念，同時(shí)也是許多尋求基本權(quán)利的社會(huì)運(yùn)動(dòng)所訴諸的基本概念，其歷史和人類定居的共同體同樣悠久，它規(guī)定了哪些人是或不是某一社會(huì)政治共同體的成員，以及該共同體與其成員之間的關(guān)系，并進(jìn)而與民主參與的本質(zhì)、公共秩序的合法性、人類社會(huì)與國(guó)家的本質(zhì)等問題密不可分。

長(zhǎng)期以來，人們總是把公民權(quán)與民族國(guó)家或者國(guó)籍聯(lián)系在一起。公民權(quán)這一傳統(tǒng)的、經(jīng)典的語匯被視為是國(guó)家、民族和民族意識(shí)的專有詞匯。

一方面由于公民權(quán)所涉及的是權(quán)利和義務(wù)，因此，要享有一國(guó)的公民權(quán)，必須成為該國(guó)的國(guó)民。只有具備一國(guó)的國(guó)籍才得以享有該國(guó)的公民權(quán)利和義務(wù)；
另一方面，國(guó)家也被視為是公民權(quán)的保護(hù)者和最終的依托。

　　然而，自進(jìn)入20世紀(jì)以來，國(guó)家、地區(qū)與個(gè)人之間的關(guān)系發(fā)生了深刻變化，民族國(guó)家作為公民權(quán)利分配者和保證者的核心地位日益遭到質(zhì)疑，其特殊地位的某些方面為超國(guó)家機(jī)構(gòu)所取代。20世紀(jì)末葉有幾個(gè)著名的理論范式強(qiáng)調(diào)國(guó)家的自主權(quán)遭到了侵蝕，在這諸多范式中，全球化或許是最重要的。

全球化帶來的跨國(guó)公司實(shí)力的高速增長(zhǎng)，國(guó)家福利政策的退縮，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通訊技術(shù)的迅速擴(kuò)張，貨物、資本、思想和人員的跨境流動(dòng)急劇增加等等，都對(duì)國(guó)家聯(lián)系與歸屬的傳統(tǒng)概念提出了挑戰(zhàn)。

另一個(gè)與此相關(guān)的著名范式是人權(quán)范式。如果說全球化范式傾向于強(qiáng)調(diào)跨國(guó)的剝削和控制體制——它們破壞了民族國(guó)家的潛在的保護(hù)功能。那么，人權(quán)范式就特別突出了非國(guó)家行為主體在國(guó)際領(lǐng)域中的授權(quán)能力。多項(xiàng)國(guó)際公約把普遍的人權(quán)規(guī)范和最低的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)奉為神圣，提供種種機(jī)制以限制國(guó)家權(quán)力，超越國(guó)籍和地點(diǎn)等特殊性而實(shí)施具有國(guó)際約束力的人權(quán)，從而沖擊了傳統(tǒng)的國(guó)家主權(quán)。對(duì)國(guó)家效忠、忠誠(chéng)、歸屬和由國(guó)家授予權(quán)利這樣的紐帶，在我們這個(gè)時(shí)代已不復(fù)是單向的和沒有爭(zhēng)議的。

　　歐盟的建立和《歐盟憲法條約（草案）》的出臺(tái)，給我們帶來了一個(gè)全新的概念——?dú)W盟公民權(quán)。歐盟的性質(zhì)不同于一般的國(guó)際組織，卻又不是一個(gè)國(guó)家，然而，歐盟卻建立了自己的一整套新的政治、經(jīng)濟(jì)和法律秩序，影響著歐盟成員國(guó)與公民個(gè)人之間的關(guān)系；
新的法律秩序不僅僅是國(guó)家間合作的一種機(jī)制，而且它為公民個(gè)人創(chuàng)造了直接有效的權(quán)利，他們無需任何超國(guó)家機(jī)構(gòu)的干預(yù)就可以從自己所在的成員國(guó)獲得這些權(quán)利：共同體構(gòu)成國(guó)際法中一種新的法律秩序，為此各成員國(guó)已將它們各自的主權(quán)加以限制，雖然只是在有限的領(lǐng)域。

歐盟公民權(quán)的出現(xiàn)向世人表明了這樣的一種意圖：要建立一個(gè)基于人權(quán)和公民義務(wù)的歐洲認(rèn)同，同時(shí)也表明了公民權(quán)與民族、國(guó)籍的分離（雖然這種意圖還遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)）。對(duì)歐盟公民權(quán)進(jìn)行研究將對(duì)傳統(tǒng)理論有所突破和創(chuàng)新，同時(shí)也將為全球化下的公民權(quán)利的保護(hù)提供更多具有實(shí)證意義的前瞻性啟示。

　　二、歐盟公民權(quán)的內(nèi)容

　　作為一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，歐盟公民權(quán)并不是一蹴而就的，而是經(jīng)歷了一個(gè)曲折的建構(gòu)過程。從上個(gè)世紀(jì)70年代歐共體議程和歐洲認(rèn)同建構(gòu)的語境中萌發(fā)了歐盟公民權(quán)的觀念，到1984年楓丹白露峰會(huì)，歐盟公民權(quán)的建構(gòu)被納入共同市場(chǎng)建設(shè)的框架之中，及到了90年代初，在馬斯特里赫特會(huì)議上，歐盟公民權(quán)才被作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新寫入《馬斯特里赫特條約》（或稱《歐洲聯(lián)盟條約》），并最終被引入《歐盟憲法條約(草案)》之中。

　�。ㄒ唬�歐盟公民權(quán)的內(nèi)容

　　《歐盟憲法條約（草案）》中有關(guān)公民權(quán)的內(nèi)容規(guī)定可分為三部分。第一部分是憲法第一編第二章第I-8條中對(duì)歐盟公民權(quán)的概括規(guī)定。第I-8條第一款明確規(guī)定：成員國(guó)的所有國(guó)民均得為歐盟公民。歐盟公民權(quán)應(yīng)作為各國(guó)的公民權(quán)的補(bǔ)充，而不能取代后者。該條的第二款則規(guī)定：歐盟公民可享有本憲法所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。他們可享有：（1）在各成員國(guó)境內(nèi)自由遷徙和定居的權(quán)利；
（2）在歐洲議會(huì)選舉中投票和充當(dāng)候選人的權(quán)利，在其所居住的成員國(guó)的地方選舉中，享有與該國(guó)公民相同的待遇；
（3）在其所在之成員國(guó)之國(guó)民無人代表的第三國(guó)，享有任何一個(gè)成員國(guó)的外交與領(lǐng)事機(jī)構(gòu)之保護(hù)的權(quán)利，且應(yīng)與該國(guó)國(guó)民待遇相同；
（4）以任何一種憲法性語言向歐洲議會(huì)請(qǐng)?jiān)浮⑾驓W洲按察使（European Ombudsman，筆者竊以為譯為歐洲監(jiān)察專員較妥當(dāng)，在后文中將采用“歐洲監(jiān)察專員”的譯法）舉報(bào)、向聯(lián)盟各機(jī)構(gòu)和咨詢性實(shí)體上書并得到同種語言之答復(fù)的權(quán)利。第二部分是憲法中的第二編《聯(lián)盟的基本權(quán)利憲章》的第五章“公民的諸權(quán)利”，該章的第II-39條至第II-46條對(duì)第I-8條第二款的規(guī)定做了盡可能詳細(xì)的說明與細(xì)化安排，使其更加明確易懂。在詳細(xì)規(guī)定歐盟公民權(quán)利的同時(shí)，憲法也很重視權(quán)利的落實(shí)與保障。因此，第三部分就是憲法中的第三編《聯(lián)盟的政策與職能》的第二章《不受歧視與公民權(quán)》。該章的第Ⅲ-7至第Ⅲ-13條規(guī)定了歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)、歐洲議會(huì)及成員國(guó)在保障公民權(quán)落實(shí)方面所應(yīng)盡的義務(wù)和采取的積極措施。如憲法第Ⅲ-13條規(guī)定了定期報(bào)告制度：委員會(huì)應(yīng)每三年就第I-8條和本條規(guī)定的實(shí)施情況向歐洲議會(huì)、理事會(huì)及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)委員會(huì)提交報(bào)告等。

　　下面本文將重點(diǎn)對(duì)歐盟憲法中第I-8條第二款中的列舉的四項(xiàng)重要的公民權(quán)進(jìn)行剖析闡述。

　　1、自由遷徙和定居權(quán)

　　《歐盟憲法條約》第I-8條（1）規(guī)定歐盟公民有在各成員國(guó)境內(nèi)自由遷徙和定居的權(quán)利。第Ⅱ-45條重申了第I-8條（1）的權(quán)利，同時(shí)對(duì)該項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行了必要的擴(kuò)展。在第Ⅱ-45條（2）中規(guī)定：遷徙與定居的自由可以遵照本憲法授予在任何一個(gè)成員國(guó)境內(nèi)合法居住的第三國(guó)國(guó)民。歐盟委員會(huì)長(zhǎng)期以來積極致力擴(kuò)大這種自由遷徙權(quán)。早在1990年，歐盟委員會(huì)就通過的三個(gè)指令 ，分別授予學(xué)生、已停止工作的雇員和自主雇員，以及根據(jù)歐盟法律不享有居住權(quán)的人，在成員國(guó)的居住權(quán)。近年來，委員會(huì)又促成廢除對(duì)所有人跨越成員國(guó)邊境的控制。

歐盟委員會(huì)在促成歐洲統(tǒng)一的演變中，一直是一個(gè)超國(guó)家權(quán)力的鼓動(dòng)者。委員會(huì)早在其有關(guān)歐盟公民的第一份報(bào)告中就指出，在羅馬條約誕生時(shí)，就已強(qiáng)調(diào)禁止國(guó)籍歧視，形成歐盟的概念，并在成員國(guó)公民和歐盟之間建立直接政治聯(lián)系，當(dāng)時(shí)從歐洲經(jīng)濟(jì)共同體改名為歐盟就是一個(gè)佐證。因此，可以說，歐盟公民的概念，實(shí)際上在促成內(nèi)部市場(chǎng)的四大自由前就已萌發(fā)。委員會(huì)在其關(guān)于歐盟公民權(quán)的第二個(gè)報(bào)告中，將自由遷徙權(quán)定義為每個(gè)歐盟公民應(yīng)享有的基本的人身權(quán)利。此種權(quán)利的實(shí)施不應(yīng)受經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的限制。也就是說，自由遷徙的目的，并非必須與就業(yè)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)。

報(bào)告著重指出在某些領(lǐng)域，自由遷徙權(quán)尚未真正實(shí)現(xiàn)。例如在其他成員國(guó)的居住權(quán)，受各國(guó)對(duì)不同類型公民不同規(guī)定的限制，使歐盟的有關(guān)法律沒有有效實(shí)施。而歐盟的法律又不能取代各成員國(guó)的法律，因此，委員會(huì)建議對(duì)歐盟條約第9條（1）進(jìn)行修改。將歐盟的有關(guān)規(guī)定從補(bǔ)充性的法律升級(jí)為特別法律規(guī)定，以便達(dá)到修改、統(tǒng)一復(fù)雜的第二層立法，進(jìn)而增加歐盟法律的透明度，簡(jiǎn)化實(shí)施措施，增強(qiáng)公民對(duì)特別權(quán)利的理解。

　　歐盟長(zhǎng)期致力于這種自由遷徙、定居權(quán)的保護(hù)并且已經(jīng)在歐洲范圍內(nèi)取得了非常大的進(jìn)展。但我們也看到，當(dāng)有關(guān)公民權(quán)的發(fā)展比較集中在與社會(huì)福利、就業(yè)有關(guān)的流動(dòng)時(shí)，這種自由遷徙的權(quán)利往往被忽視。例如，歐盟法院在Snares一案中的判決， 就使人們意識(shí)到歐洲統(tǒng)一公民權(quán)的發(fā)展仍存在一定的障礙。在該案中，一名英國(guó)工人因工傷行動(dòng)不便，在英國(guó)期間一直得到殘疾人救濟(jì)金。后來，他決定移居西班牙的Tenerife，與母親同住，以便照應(yīng)。英國(guó)政府有關(guān)當(dāng)局，便以不再居住英國(guó)為由，停止發(fā)放救濟(jì)金。法院判決認(rèn)為，英國(guó)政府當(dāng)局的決定沒有違背歐盟的法律，因?yàn)?408/71條例規(guī)定有些社會(huì)福利是不能出口的。歐盟法院在分析歐盟法律創(chuàng)立的自由遷徙權(quán)的憲法性質(zhì)時(shí)，將第8條中規(guī)定的自由遷徙權(quán)解釋為能夠產(chǎn)生效應(yīng)的條款，而不是該權(quán)利的基礎(chǔ)或出發(fā)點(diǎn)。

　　2、在歐洲議會(huì)和成員國(guó)地方的選舉權(quán)與被選舉權(quán)

　　《歐盟憲法條約》第I-8條（2）規(guī)定歐盟公民享有在歐洲議會(huì)選舉中投票和充當(dāng)候選人的權(quán)利，在其所居住的成員國(guó)的地方選舉中，享有與該國(guó)公民相同的待遇。該條款的規(guī)定涉及了兩項(xiàng)權(quán)利，其一：歐洲議會(huì)議員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)；
其二，在所居住的成員國(guó)（非其本籍國(guó)）的地方選舉權(quán)與被選舉權(quán)。憲法的第二編第五章的第Ⅱ-39條和第Ⅱ-40條又對(duì)第I-8條（2）規(guī)定做了進(jìn)一步的細(xì)化，第Ⅱ-39條規(guī)定：每位聯(lián)盟公民都擁有在歐洲議會(huì)大選中，在他或她所居住的成員國(guó)中，以與該國(guó)國(guó)民同樣的條件，投票及充當(dāng)候選人的權(quán)利。歐洲議會(huì)議員應(yīng)在自由、秘密的投票中通過直接的選舉產(chǎn)生。第Ⅱ-40條規(guī)定：每位聯(lián)盟公民都擁有在他或她所居住的成員國(guó)、以與該國(guó)國(guó)民同樣的條件，在地方選舉中，投票及充當(dāng)候選人的權(quán)利。

　　（1）歐洲議會(huì)議員的選舉權(quán)和被選舉權(quán)

　　早在歐共體成立之初，歐洲議會(huì)便是共同體機(jī)關(guān)之一。然而其議員的產(chǎn)生，卻是由各成員國(guó)派遣國(guó)會(huì)議員組成的。這樣的安排，使得歐洲議會(huì)代表缺乏合法的民意基礎(chǔ)，歐洲議會(huì)也就成了最不受重視的共同體機(jī)構(gòu)。因此，將任命制改為直接選舉制的呼聲也就一直不斷。歐洲議會(huì)議員直接選舉肇始于1976年的“歐洲議會(huì)議員直接選舉法”。

該法于1978年7月1日生效。各成員國(guó)從1979年開始以直選的方式產(chǎn)生歐洲議會(huì)的議員。不過，由于條約中所規(guī)定的統(tǒng)一選舉程序仍未完成立法，各國(guó)仍然依照自己的國(guó)內(nèi)法選舉歐洲議員。直到1993年，歐盟執(zhí)委會(huì)在與理事會(huì)的一番協(xié)商之后，產(chǎn)生了歐盟93/109指令，對(duì)公民在其他成員國(guó)競(jìng)選歐洲議員的程序才有了詳細(xì)規(guī)定。

雖然統(tǒng)一的選舉程序依然因?yàn)樘�過復(fù)雜而無法實(shí)施，不過該法的最大意義在于：非本國(guó)籍的歐盟成員國(guó)公民得以實(shí)現(xiàn)參與其他成員國(guó)所舉辦的歐洲議會(huì)選舉。雖然在1994年的歐洲議會(huì)選舉，僅有一名歐盟公民，在其他成員國(guó)競(jìng)選歐洲議員成功，離人們的期待尚遠(yuǎn)。盡管從理論上講，此種被選舉權(quán)不應(yīng)產(chǎn)生任何障礙，但事實(shí)上，各成員國(guó)仍存在憲法上和政治上的困難。歐盟93/109指令僅僅是創(chuàng)設(shè)了一種新的選舉權(quán)，而不是取代現(xiàn)存的選舉權(quán)，而且要求盡量不干預(yù)各成員國(guó)的選舉法。

　�。�2）在所居住的成員國(guó)（非本籍國(guó)）地方的選舉權(quán)與被選舉權(quán)

　　相對(duì)于歐洲議會(huì)議員選舉而言，參與居住地地方的選舉無疑具有更重要的歷史意義，也是對(duì)傳統(tǒng)公民權(quán)的重大突破，但這一措施的實(shí)現(xiàn)存在著很大的困難。

　　其一，雖然人類的法治文明已發(fā)展到了相當(dāng)高的程度，各國(guó)業(yè)已相互承認(rèn)并保障對(duì)方公民的基本人權(quán)。但在涉及政治權(quán)利方面，各國(guó)憲法仍對(duì)此加以種種限制。公民與外國(guó)人的區(qū)別，就在于他們對(duì)于政治參與的程度的不同，這是廣為人們所接受的想法。同時(shí)，國(guó)際人權(quán)法律以及各國(guó)國(guó)內(nèi)法，也都允許國(guó)家限制選舉及被選舉權(quán)，將選舉權(quán)與被選舉權(quán)視為本國(guó)公民所獨(dú)享的特權(quán)。如葡萄牙憲法第15條就排除了外國(guó)人任何形式的政治參與。

德國(guó)的外國(guó)人法則規(guī)定，所有外國(guó)人的政治活動(dòng)，都應(yīng)受到限制或禁止，以免危害公共安全、公共秩序或是造成政治形態(tài)的損害。

法國(guó)在傳統(tǒng)上便有將政治活動(dòng)的參與限制于本國(guó)國(guó)民專屬的范疇。

　　其二，不同的國(guó)家，有不同的政治與法律傳統(tǒng)。同樣是所謂的地方選舉，在不同的國(guó)家，便有不同的意義。尤其是歐盟的各成員國(guó)之間的地方區(qū)劃、政治傳統(tǒng)差別很大，很難對(duì)“地方”作出準(zhǔn)確的界定。以德國(guó)為例，德國(guó)所謂的“地方”可以是區(qū)（Gemeiden）、自治市（Kreisfreiestadte）和郡（Kreise）；
在比利時(shí)，則不存在所謂的地方性選舉 ；
在英國(guó)則有教區(qū)（parishes）、行政區(qū)（districts）和自治市（boroughs）。因此，很難有一個(gè)全歐盟統(tǒng)一的“地方”標(biāo)準(zhǔn)。

　　其三，由于某些成員國(guó)的外來人口太多，如果是推動(dòng)地方選舉，就有造成喧賓奪主之虞。因?yàn)槿绻��?dāng)選的其他成員國(guó)公民較多的話，本國(guó)人將處于弱勢(shì)地位，就有可能享受不到應(yīng)有的權(quán)益，因此各國(guó)政府和公民對(duì)此所持的態(tài)度多有保留。

　　早在1988年，歐共體執(zhí)委會(huì)就對(duì)該問題做出了一項(xiàng)指令，不過，在后來并未成為可以適用的法令。1994年12月，歐盟委員會(huì)在經(jīng)過與歐洲議會(huì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)及區(qū)域委員會(huì)的協(xié)商后，通過了第94/80號(hào)指令。該指令在1996年又被修改為第96/30號(hào)指令。第96/30號(hào)指令對(duì)歐盟公民在居住地地方選舉權(quán)利及相關(guān)實(shí)施事宜作了比較明確的規(guī)定，同時(shí)出于消除居住地成員國(guó)的顧慮，也自行作了一定的限制。但該指令仍不失具有非常重要的意義，雖然這項(xiàng)指令在落實(shí)中可能會(huì)面臨種種障礙和困難。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　3、外交及領(lǐng)事保護(hù)權(quán)

　　《歐盟憲法條約》第I-8條（3）規(guī)定歐盟公民在其所在之成員國(guó)之國(guó)民無人代表的第三國(guó)，享有任何一個(gè)成員國(guó)的外交與領(lǐng)事機(jī)構(gòu)之保護(hù)的權(quán)利，且應(yīng)與該國(guó)國(guó)民待遇相同。憲法的第二編第五章的第Ⅱ-46條進(jìn)一步闡述為：聯(lián)盟的每一公民，在他或她所從屬的成員國(guó)未設(shè)立代表機(jī)構(gòu)的第三國(guó)境內(nèi)，擁有享受其他成員國(guó)的外交與領(lǐng)事當(dāng)局所提供的與該成員國(guó)的國(guó)民同等的保護(hù)的權(quán)利。歐盟委員會(huì)早在1992年《馬斯特里赫特條約》中就寫入了該項(xiàng)權(quán)利，并且要求在1993年12月31日前，成員國(guó)之間應(yīng)該據(jù)此制定規(guī)則，開始國(guó)際談判，以確保這種權(quán)利的實(shí)施。歐盟委員會(huì)在其報(bào)告中指出，考慮到目前世界上僅有5個(gè)國(guó)家（俄羅斯、日本、美國(guó)、中國(guó)和瑞典）是歐盟所有成員國(guó)都設(shè)有外交使領(lǐng)館，而另有17個(gè)國(guó)家，僅有兩個(gè)歐盟成員國(guó)在那里沒有外交使領(lǐng)機(jī)構(gòu)的實(shí)際情況，此種外交保護(hù)權(quán)的實(shí)際意義不可忽視。但歐盟條約的規(guī)定并沒有建立任何可實(shí)施的保護(hù)措施，同時(shí)，各成員國(guó)對(duì)該項(xiàng)權(quán)利性質(zhì)的理解也不盡相同。有些成員國(guó)，將其作為一種憲法上的義務(wù)；
另一些成員國(guó)，則將其視為成員國(guó)的自由裁量權(quán)。因此，此種外交保護(hù)明顯帶有從屬的性質(zhì)。

而《歐盟憲法條約（草案）》將此寫入憲法之中，無疑將具有非常重要的意義，基于憲法最高效力的原則，各成員國(guó)必須將其作為一項(xiàng)憲法上的義務(wù)，加以貫徹執(zhí)行。筆者認(rèn)為盡管這種外交保護(hù)權(quán)仍有待于在外交實(shí)踐中進(jìn)一步加以完善，但其重大意義不容忽視。它突破了傳統(tǒng)的公法中外交保護(hù)專屬的限制，不僅為歐盟的公民提供了雙重的保護(hù)機(jī)制，而且也為國(guó)際人權(quán)保障提供了新的范式。

　　4、向歐洲議會(huì)和歐洲監(jiān)察專員的請(qǐng)?jiān)�、投訴權(quán)

　　在承認(rèn)歐盟公民權(quán)的同時(shí)，以非訴訟機(jī)制保護(hù)公民權(quán)利的必要性也得到進(jìn)一步的重視�！稓W盟憲法條約》第I-8條（4）規(guī)定歐盟公民可以任何一種憲法性語言向歐洲議會(huì)請(qǐng)?jiān)浮⑾驓W洲監(jiān)察專員舉報(bào)、向聯(lián)盟各機(jī)構(gòu)和咨詢性實(shí)體上書并得到同種語言之答復(fù)的權(quán)利。憲法的第二編第五章的第Ⅱ-43條和第Ⅱ-44條又對(duì)上述兩種權(quán)利做了分別的規(guī)定。第Ⅱ-43條規(guī)定：歐盟公民和在任一成員國(guó)居住或擁有經(jīng)過注冊(cè)的辦公室的自然人或法人都擁有向歐洲監(jiān)察專員舉報(bào)聯(lián)盟的各機(jī)構(gòu)、實(shí)體或獨(dú)立機(jī)構(gòu)管理不善的案件的權(quán)利，唯在履行其司法職能時(shí)的歐盟法院除外。第Ⅱ-44條規(guī)定：歐盟公民和在任一成員國(guó)居住或擁有經(jīng)過注冊(cè)的辦公室的自然人或法人都擁有向歐洲請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1993/94規(guī)則頒布至1996/1997年度的上半年，歐洲議會(huì)共收到4131件投訴，其中2239件被受理。

這些投訴的內(nèi)容主要涉及公民在社會(huì)福利（包括健康保險(xiǎn)，退休金），自由遷徙（定居許可），納稅義務(wù)，對(duì)學(xué)歷的相互承認(rèn)等方面的權(quán)利。此外，還包括消費(fèi)者權(quán)利和環(huán)境保護(hù)方面的投訴。應(yīng)該說這種請(qǐng)?jiān)浮⑼对V權(quán)在歐盟公民權(quán)利的保護(hù)方面以及促進(jìn)建立一個(gè)更加開放、自由的歐洲起到了相當(dāng)大的推動(dòng)作用。

　　1994年3月歐洲議會(huì)頒布了有關(guān)監(jiān)察專員責(zé)任的具體規(guī)定，前芬蘭籍議員Jacon•Soderman，于1995年7月12日被正式任命為歐洲監(jiān)察專員。監(jiān)察專員的第一個(gè)年度報(bào)告顯示，新成立的辦公室接到了大量的投訴，但有近80%的投訴被宣布為不符投訴條件。

1996年監(jiān)察專員本人曾就投訴發(fā)起了3次調(diào)查，但終因其辦公室缺乏獨(dú)立實(shí)施能力，除了將調(diào)查內(nèi)容公布于世外，結(jié)論全憑其對(duì)投訴方和有關(guān)行政部門行為的判斷和信任程度而作出。因此，歐洲監(jiān)察專員的作用還是象征性的，其本身缺乏獨(dú)立實(shí)施能力以及基本上無力說服執(zhí)法部門采取行動(dòng)，成為主要局限，限制了歐盟公民向其投訴的實(shí)際價(jià)值。歐盟委員會(huì)在其關(guān)于歐盟公民權(quán)的第二份報(bào)告中也指出，歐洲監(jiān)察專員的作用是促進(jìn)歐盟各機(jī)構(gòu)更開放、更民主地履行職責(zé)，并敦促有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)其不當(dāng)行為提供補(bǔ)償。但從大量投訴被駁回這一事實(shí)來看，歐盟公民在這方面的權(quán)利仍有待于進(jìn)一步加強(qiáng)。

　　三、歐盟公民權(quán)的特點(diǎn)

　　由上述對(duì)歐盟公民權(quán)的分析，我們可以看到歐盟公民權(quán)具有如下幾個(gè)鮮明的特點(diǎn)：

　　第一，歐盟公民權(quán)是以成員國(guó)國(guó)籍的存在為前提的。即凡具有歐盟成員國(guó)國(guó)籍的個(gè)人均當(dāng)然享有歐盟公民權(quán)。這種歐盟公民權(quán)的取得無需申請(qǐng)加入或采取其他類似措施與程序。當(dāng)然，不具有歐盟成員國(guó)國(guó)籍的個(gè)人是不能享有或取得歐盟公民權(quán)的，因?yàn)闅W盟公民權(quán)以具有歐盟成員國(guó)國(guó)籍為前提，并且也不存在任何另外可以獲取歐盟公民權(quán)的渠道。因此，目前的歐盟公民權(quán)仍不具備獨(dú)立性。脫離了成員國(guó)的國(guó)籍，歐盟公民這一概念就成了空中樓閣。

　　第二，歐盟公民權(quán)效力和內(nèi)涵具有很強(qiáng)的可拓展性。這種可拓展性表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，歐盟公民權(quán)的空間效力方面。歐盟各成員國(guó)通過憲法的形式締造了歐盟公民權(quán)，各成員國(guó)一旦依各自的憲法程序批準(zhǔn)了《歐盟憲法條約》，就必須承擔(dān)相應(yīng)的憲法義務(wù)。如尊重并承認(rèn)歐盟公民權(quán)，保證歐盟公民權(quán)利得到保障等。而隨著歐盟“東擴(kuò)”的進(jìn)程，其成員國(guó)范圍不斷擴(kuò)大，歐盟公民權(quán)的空間效力也將因此得到擴(kuò)張；
其二，歐盟公民權(quán)權(quán)利內(nèi)涵方面。由前所述，我們可以看到歐盟憲法中所規(guī)定的歐盟公民所享有的權(quán)利還僅限于單個(gè)成員國(guó)無法協(xié)調(diào)處理的具有跨地域性質(zhì)的權(quán)利，如自由遷徙權(quán)、選舉與被選舉權(quán)、外交保護(hù)權(quán)；
或者是救濟(jì)性的權(quán)利，如向歐洲議會(huì)請(qǐng)?jiān)笝?quán)、投訴權(quán)等等。較之于各成員國(guó)的公民權(quán)利而言，明顯沒有后者來得廣泛和豐富。因此，隨著歐盟一體化進(jìn)程的加深，歐盟公民的權(quán)利內(nèi)涵必將得到進(jìn)一步的擴(kuò)展。歐盟的制憲者們顯然已經(jīng)看到了這種趨勢(shì)，并且在《歐盟憲法條約》中打下了伏筆，憲法的第三編第二章第Ⅲ-13條規(guī)定：“……可在第I-8條規(guī)定的權(quán)利之外另行增加權(quán)利……”。

　　第三，歐盟公民權(quán)的法律地位具有特殊性。在歐盟的法律框架體系內(nèi)，歐盟公民權(quán)與一體化的經(jīng)濟(jì)空間、共同外交與安全政策一起被視為是歐盟的三個(gè)主要支柱，這三部分構(gòu)成了歐盟成立的基礎(chǔ)和運(yùn)作的主要目標(biāo)。此外，在歐盟法中，有一項(xiàng)不成文的規(guī)矩。一個(gè)法律條文地位的高低往往體現(xiàn)于其在條約或法律中所處的位置。歐盟公民權(quán)條款在《歐盟憲法條約（草案）》中的地位可謂十分重要與特殊，它處于憲法條約的第一部分，僅列于序言和第一章聯(lián)盟的定義和目標(biāo)之后，而位于第二編《聯(lián)盟的基本權(quán)利憲章》和第三編《聯(lián)盟的政策和職能》之前，足見締約者對(duì)它的重視。

　　四、結(jié)語

　　歐盟公民權(quán)的產(chǎn)生，不論在歐洲一體化進(jìn)程中，還是人類社會(huì)發(fā)展史上均具有十分重要的意義。歐盟公民權(quán)的建立是史無前例的創(chuàng)舉，它的出現(xiàn)表達(dá)了創(chuàng)造一種“歐洲認(rèn)同”意識(shí)的愿望，這種認(rèn)同意識(shí)超出、超越了與歐盟發(fā)展有關(guān)的功利考慮，表達(dá)了一種對(duì)新的民主和權(quán)利自覺意識(shí)的政治的“歸屬”感。它的出現(xiàn)為歐盟奠定了一個(gè)重要的制度框架。這一制度旨在通過加強(qiáng)公民的參與，增強(qiáng)公民權(quán)利的保護(hù)和建立歐洲認(rèn)同而使歐洲一體化的進(jìn)程更加貼近于歐洲公民的意志和愿望。歐盟對(duì)這項(xiàng)新的政治和法律制度寄予了厚望。在最新的公民權(quán)報(bào)告中，歐委會(huì)認(rèn)為：“通過增強(qiáng)公民的參與，歐盟公民權(quán)是歐洲一體化進(jìn)程合法性的源泉，同時(shí)也是在公民之中建立歐洲聯(lián)盟的歸屬感和真正的歐洲認(rèn)同的基本要素�！� 從而實(shí)現(xiàn)歐洲合眾國(guó)的理想。同時(shí)，它也對(duì)法學(xué)理論的諸多領(lǐng)域產(chǎn)生了一些微妙而深刻的影響。首先，是對(duì)傳統(tǒng)的公民與民族國(guó)家之間的關(guān)系的更新。長(zhǎng)期以來，人們總是把公民權(quán)與民族國(guó)家或者國(guó)籍聯(lián)系在一起。然而，歐盟公民權(quán)的出現(xiàn)打破了人們這種傳統(tǒng)的看法。事實(shí)上，公民權(quán)并非一開始就跟國(guó)家聯(lián)系在一起。公民權(quán)與民族國(guó)家的結(jié)合是在近代國(guó)家產(chǎn)生之后的事。確切地講，公民權(quán)是與政治共同體聯(lián)系在一起的，因?yàn)椴还苁枪畔ＥD的城邦還是今日的民族國(guó)家、地方自治團(tuán)體乃至歐盟都只是政治共同體的一種表現(xiàn)形式。

其次，對(duì)國(guó)際公法的突破和創(chuàng)新。根據(jù)現(xiàn)代國(guó)際公法理論，外交保護(hù)是國(guó)家的主權(quán)行為，是國(guó)家屬人優(yōu)越權(quán)的具體表現(xiàn)。而歐盟公民權(quán)下的外交及領(lǐng)事保護(hù)權(quán)，卻突破了這樣一種限制。這一創(chuàng)設(shè)將對(duì)全球人權(quán)的保護(hù)與發(fā)展產(chǎn)生不可估量的深遠(yuǎn)影響。再者，對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)家主權(quán)理論的侵蝕。根據(jù)歐盟憲法有關(guān)歐盟公民權(quán)的規(guī)定，歐盟公民將可在其居住地所在國(guó)（非本籍國(guó)）國(guó)內(nèi)參加選舉。不論是地方選舉還是歐洲議會(huì)議員選舉，都具有選舉權(quán)與被選舉權(quán)，而且與該國(guó)國(guó)民享受同等待遇。而根據(jù)通行的國(guó)際實(shí)踐，一國(guó)國(guó)民在其他國(guó)家政治選舉中是沒有選舉權(quán)與被選舉權(quán)的。這無疑對(duì)傳統(tǒng)主權(quán)觀念提出了尖銳的挑戰(zhàn)。

　　來源：天益網(wǎng)絡(luò)首發(fā)（http://www.tecn.cn）。因版式限制，略去了原文注釋部分。

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