周慧：礦難背后安監(jiān)體制問題思考

　　五月十八日山西省大同市左云縣民營新井煤礦發(fā)生一起透水瞞報事故，目前失蹤57人。國家安監(jiān)總局、國家煤監(jiān)局在事故通報中說，該礦違法超層越界開采、超采，井下層層轉(zhuǎn)包，勞動組織混亂。面對嚴重違反安全規(guī)定造成的這一礦難，我們不禁要問，安監(jiān)、煤監(jiān)部門是如何履行職責(zé)的？國家近年相繼出臺的關(guān)于煤礦安全生產(chǎn)的法規(guī)很多也很具體，為什么如此明顯的大規(guī)模的違規(guī)生產(chǎn)竟無人過問？到底是什么原因？為此筆者作了大量研究，走訪了多家市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府的相關(guān)部門，發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)有安全生產(chǎn)監(jiān)管體制存在的一些問題，引發(fā)了思考。

　　一、對我國現(xiàn)行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制的基本評價

　　2005年2月，黨中央、國務(wù)院決定，將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局調(diào)整為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，升格為正部級，為國務(wù)院直屬機構(gòu)，承擔(dān)國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會辦公室的職責(zé)和原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的全國安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職責(zé)；
國家煤礦安全監(jiān)察局單獨設(shè)立，規(guī)格為副部級，為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局管理的國家局。這次調(diào)整，國家安全生產(chǎn)監(jiān)管體制基本理順，政府的安全監(jiān)管職能得到進一步加強，國家安全監(jiān)管體制得到進一步健全和完善。具體表現(xiàn)為，一是安全生產(chǎn)監(jiān)管系統(tǒng)自形成以來規(guī)格相對較低、權(quán)威相對不足的問題趨于緩解，二是安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)進一步明確，三是安全生產(chǎn)指導(dǎo)協(xié)調(diào)職能進一步強化，四是全國安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)逐步健全。

　　二、國家安全生產(chǎn)監(jiān)管體制尚存問題

　　1、權(quán)力分散、職能交叉。當(dāng)前體制仍然很難從根本上解決長期存在的權(quán)力分散、職能交叉問題。目前，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管格局涉及到安監(jiān)、質(zhì)檢、衛(wèi)生、勞動、公安、交通、鐵道、民航、建設(shè)、旅游等諸多部門，權(quán)力分散不易集中行使，增大了部門間協(xié)調(diào)難度，降低了監(jiān)管治理力度，增加了執(zhí)法成本，削弱了執(zhí)法效力。

　　監(jiān)管權(quán)力的分散化，也帶來政出多門、職能交叉的現(xiàn)象。各安全監(jiān)管部門都有各自的法律法規(guī)或部門規(guī)章，致使一些工作政出多門，令企業(yè)無所適從。一項工作，安監(jiān)、煤監(jiān)、質(zhì)檢、公安、衛(wèi)生、消防等部門都在管，都在下發(fā)文件安排而又無法協(xié)調(diào)。同時，多個部門負責(zé)使得工作上的扯皮和監(jiān)管上的缺位在所難免，為部門之間推諉塞責(zé)留下了空間，進而出現(xiàn)了要么無人過問要么越位爭權(quán)的現(xiàn)象，難以形成高效、統(tǒng)一的工作機制。

　　2、安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管部門難解地方保護瓶頸。一些地方政府為了GDP的增長、稅收增長以及自己的政績，認為安全監(jiān)管過于嚴格會干擾地方經(jīng)濟的發(fā)展，就對安監(jiān)工作直接進行干預(yù)，采取放松安全執(zhí)法、消極對待違規(guī)生產(chǎn)的企業(yè)甚至倚重、保護這些企業(yè)的態(tài)度。在這樣的環(huán)境下，安全生產(chǎn)監(jiān)管工作勢必偏離目標甚至失靈。對上級部門，一些地方政府報喜不報憂，重大、特大事故頻繁發(fā)生而瞞報、少報。而地方各級安全監(jiān)督管理機構(gòu)，是地方各級政府履行安全管理職責(zé)的代表機構(gòu)，要服從于地方政府利益，其監(jiān)管工作必然受到擎肘，處于一種被動和尷尬境地，難以施展手腳。

　　3、地方安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)與中央調(diào)整不能同步進行。在安全生產(chǎn)監(jiān)管任務(wù)最為繁重的市、縣兩級，一部分地區(qū)的安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)尚未組建。已建立的機構(gòu)其管理形式、獨立程度和內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置也有很大差別。很多縣一級的安監(jiān)、煤監(jiān)部門，都是一套人馬二塊牌子。有行政機構(gòu)，也有事業(yè)單位；
有直屬機構(gòu)，也有二級機構(gòu)。全國還有近三分之一的省、自治區(qū)、直轄市，大部分市、縣兩級的安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)還比同級政府的部門或單位低半格，很多還是政府部門管理的二級機構(gòu)。

　　4、基層分管領(lǐng)導(dǎo)和安全監(jiān)管人員的思想壓力大。國家加大對政府分管領(lǐng)導(dǎo)和安監(jiān)人員責(zé)任追究力度，致使基層分管領(lǐng)導(dǎo)和安監(jiān)人員思想壓力加大，政府領(lǐng)導(dǎo)多不愿分管安全工作，無奈中只好采取輪流分管安全工作的辦法，否則一個領(lǐng)導(dǎo)會背太多的處分，亦為保護干部。某產(chǎn)煤大省一個市年內(nèi)即有二位安監(jiān)局長主動辭職。在官本位思想深入人心的內(nèi)陸城市，這一舉動非同尋常！它勢必影響安監(jiān)隊伍的穩(wěn)定。

　　5、統(tǒng)一協(xié)調(diào)煤礦換證工作，統(tǒng)一證件時限。一個煤礦合法開工要辦采礦許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、安全生產(chǎn)許可證、營業(yè)執(zhí)照、礦長資格證、安全資格證、爆炸物品使用證、儲存證、安全基本條件評價核準書等多個證件。證件期限不等，換證部門不同，使企業(yè)長期處于換證狀態(tài)，給安全工作帶來很大隱患。各安監(jiān)部門應(yīng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)煤礦換證工作，統(tǒng)一證件時限。

　　三、進一步完善我國安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制的幾點建議

　　1、正確認識權(quán)力分散問題，強化安全綜合監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)功能

　　進一步理順安全綜合監(jiān)管部門、安全生產(chǎn)專項監(jiān)管部門和監(jiān)察、司法、工會等有關(guān)綜合部門以及地方人民政府之間的關(guān)系，建立必要的工作聯(lián)系和協(xié)調(diào)機制，加強溝通，搞好督促指導(dǎo)，做好協(xié)調(diào)服務(wù)。

　　2、進一步理順煤礦安全監(jiān)管體制

　　調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于我國現(xiàn)有安全生產(chǎn)監(jiān)管格局剛剛形成，各級監(jiān)管部門權(quán)力、職責(zé)分工不清，好事?lián)屩�辦，事故推責(zé)任。在一個省，直接監(jiān)管煤礦的職能部門就有煤礦安全監(jiān)察局、煤炭工業(yè)局和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局。在具體工作中，時有互相碰撞、扯皮現(xiàn)象，降低了安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作的統(tǒng)一性。應(yīng)盡快理順煤礦安全監(jiān)管體制，或?qū)⒙毮芎先秊橐�，或進一步明確細化三部門的職責(zé)。尤其是安監(jiān)、煤監(jiān)二部門的職責(zé)。

　　3、加大力度，盡快健全基層各級安全監(jiān)管機構(gòu)

　　我國基層各級安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)尚不健全，而恰恰基層安全監(jiān)管任務(wù)最為繁重。從隊伍建設(shè)看，當(dāng)前我國多數(shù)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的監(jiān)督管理執(zhí)法人員不足，超負荷運轉(zhuǎn)。我國安全生產(chǎn)監(jiān)察人員與每萬名職工的比例小于0.83,而英國為4.5,德國為3.5,美國為2.1。

　　4、在必要的時候，安全綜合監(jiān)管部門實行垂直管理

　　基于我國正在進入一個安全事故多發(fā)期和安全生產(chǎn)涉及領(lǐng)域擴大化的社會發(fā)展形勢以及安全生產(chǎn)工作的復(fù)雜性和重要性，有必要探討在安全綜合監(jiān)管系統(tǒng)實行垂直管理。在整個安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管系統(tǒng)實行垂直管理，符合國家安監(jiān)總局“綜合不代替，監(jiān)督不失控，協(xié)調(diào)有權(quán)威，指導(dǎo)有效果”的綜合監(jiān)管思路，有利于安全生產(chǎn)工作的進一步加強。實行垂直管理是科學(xué)構(gòu)建安監(jiān)系統(tǒng)的需要，但我們也要看到，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管系統(tǒng)實行垂直管理，需要一定的條件，時機成熟了才可推開。（學(xué)習(xí)時報）

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