劉劍文,張紅：我國行政復議制度建設的重大進展

　　九屆全國人大常委會第九次會議于１９９９年４月２９日審議通過的《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》），是我國社會主義市場經濟下行政復議制度建設的一個里程碑。與國務院１９９０年１２月２４日發(fā)布的《行政復議條例》（以下簡稱《條例》）相比，它更注重于對公民、法人和其他組織合法權益的保護和對行政機關權力的制約�！缎姓�復議法》的頒布施行，是我國實施依法治國方略的一個重大步驟，是我國民主法制建設的重要成果�！�

　　一、《行政復議法》是實施依法治國、建設社會主義法治國家方略的重大步驟　

　　黨的十五大提出，依法治國，建設社會主義法治國家。很顯然，《行政復議法》的頒布是我國實施依法治國，建設社會主義法治國家方略的重大步驟之一�！�

　　“法治”最基本的含義是，任何事件都必須依法而行。從一定意義上說，現(xiàn)代法治的精髓是官吏依法辦事，只有官吏依法辦事，接受法律的約束，才有法治可言。[1]法治更代表了一種價值取向，內含公平與正義的價值前提以及法律至上的觀念，更強調對政府及行政機關權力的制約。而要形成法律至上的觀念，首先要使社會民眾對法律抱有信任乃至信仰，這就是對于法律秩序的普通性正義的信仰，如果沒有這樣一種信仰，法律規(guī)范就不能內在化，進而落實到自發(fā)的行為之中，主體的自由和社會的強制這一現(xiàn)代法的矛盾就會顯現(xiàn)出來并造成精神上的不安。在這種情形之下，法的效力只能仰仗強制命令來維持，從而導致現(xiàn)代行政法治的基本原則名存實亡。[2]為了避免這種事態(tài)的出現(xiàn)和蔓延，筆者認為很重要的一點是行政法治形式－－即行政程序制度及其完善。程序不是次要的事情，隨著政府權力持續(xù)不斷地急劇膨脹，只有依靠程序公正，權力才可能變得讓人能容忍。正如美國最高法院一位法官所說：“程序公正與規(guī)范是自由不可或缺的內容�？羾赖膶嶓w法如果公正地、不偏不倚地適用是可以忍受的。”[3]正因為如此，逐步建立和完善行政程序制度是實現(xiàn)行政法治現(xiàn)代化的一個重要步驟，而行政復議作為一種救濟手段，無疑是社會主義法治國家十分重要的行政程序制度之一�！�

　　行政復議作為一種救濟制度是指行政機關依利害關系人的申請，為解決行政爭議而建立的制度。其中救濟是指因行政行為造成損害而采取的補救制度。[4]實際上，關于行政復議的性質問題，理論界和實際工作部門一直存在分岐。[5]筆者認為，行政復議既不是一種純粹的行政行為，也非一種純粹的司法行為，而是一種行政司法行為，即準司法行為，是一種界于行政行為與司法行為之間的行為。行政司法程序既不同于一般的行政程序，也不同于普通的司法程序，較之于一般的行政程序更正式、嚴格、規(guī)范，目的在于保證處理案件公正、及時；
較之于普通的司法程序更簡便、靈活、易操作，有利于保證案件的迅速處理和靈活執(zhí)行。可以說，行政復議是融司法程序和行政程序于一體、排除了行政程序的專斷和司法程序的繁瑣性的一種救濟程序。[6] 　

　　無疑，在我們即將邁入２１世紀之際，在維護行政法治現(xiàn)代化、保證依法治國方略實施的大背景下，《行政復議法》的頒布施行意義重大。[7]　

　　一是保護公民、法人和其他組織的合法權益。應該說，在現(xiàn)代行政管理活動復雜、現(xiàn)有的行政管理水平低下的情況下，行政侵權行為是難以避免的，既然如此，國家就必須為公民權益提供救濟的機會和途徑，使違法者承擔相應的責任，使受害者得到補償，以保障公民合法權益的實現(xiàn)，推行民主政治的發(fā)展。如前所述，行政復議制度本身就是一種行政救濟手段，公民、法人和其他組織在權益受到侵害時，可以通過行政復議這條途徑來主張自己的權利，并請求保護，從而大大改變了過去“投訴無門”的狀況。復議機關通過審查，撤銷或變更違法或不當?shù)木唧w行政行為，從而使公民、法人和其他組織的合法權益得到有效的保護�！�

　　二是糾正和防止違法或者不當?shù)男姓�行為。通過行政復議，上級行政機關對下級行政機關的具體行政行為進行審查，發(fā)現(xiàn)下級行政機關的具體行政行為違法或者不當?shù)模�可以予以適當?shù)募m正，并可針對行政執(zhí)法中存在的問題及其原因，幫助和指導下級行政機關依法行政，防止在今后的執(zhí)法活動中出現(xiàn)類似問題。此外，由于復議制度本身同公民、法人和其他組織密切相關，從發(fā)現(xiàn)行政管理活動中的問題到審查、解決問題都有特定的程序和辦法，較之于一般的行政監(jiān)督，行政復議制度具有一定的開放性，因而，行政復議作為一種監(jiān)督活動，往往具有較為明顯的實際效果，對于從整體上強化行政執(zhí)法監(jiān)督檢查機制，會起到良好的作用�？梢哉f，行政復議的過程，就是對具體行政行為及行政管理活動實施監(jiān)督的過程�！�

　　三是保障行政機關依法行政。實際上，行政爭議的產生并不一定都是由于具體行政行為有違法或不當之處，有時可能是由于行政相對人在主觀判斷上的失誤，少數(shù)情況下也會有行政相對人無理取鬧的情況。行政復議通過對有爭議的具體行政行為進行審查，對合法的具體行政行為予以維持；
同時，《行政復議法》規(guī)定相對人逾期不起訴又不履行行政復議決定的，或者不履行最終裁決的行政復議決定的，作出具體行政行為的行政機關可以依法強制執(zhí)行，或者申請人民法院強制執(zhí)行。這無疑會對保障和維護行政機關依法行使職權起到積極的作用�！�

　　二、《行政復議法》對《條例》的新發(fā)展及其法學理論基礎　

　　我國的行政復議制度始于１９９０年１２月２４日國務院發(fā)布的《條例》。該《條例》于１９９１年１月１日起正式實施，并經國務院于１９９４年１０月修訂。與《條例》相比較，《行政復議法》主要有以下新發(fā)展：　

　�。ㄒ唬┍阌谛姓�管理相對人行使申請復議權，進一步體現(xiàn)了“便民”原則　

　　主要表現(xiàn)在：　

　　１．延長了申請復議期限，即延長了當事人請求法律保護的期限。《條例》規(guī)定申請期限為１５日，由于期限太短不利于保護行政管理相對人的復議申請權，故《行政復議法》將申請期限延長為６０日。同時，《行政復議法》廢除了其他法律、法規(guī)關于復議期限短于６０日的規(guī)定，僅規(guī)定其他法律、法規(guī)規(guī)定的申請期限超過６０日時才取得優(yōu)先適用的地位。這就實際上大大延長了行政復議的申請期限�！�

　�。玻�在申請方式上，《行政復議法》突破了《條例》僅限于書面申請的方式，規(guī)定申請人申請行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請，而且口訴筆錄與復議申請書具有同等效力。這一規(guī)定方便了申請人行使申請復議權�！�

　�。常�明確規(guī)定行政管理相對人申請行政復議無需繳納任何費用�！稐l例》對申請行政復議是否要繳納費用沒有作出明確規(guī)定。實踐中，一些地方政府和行政執(zhí)法機關便作出受理行政復議申請實行收費的規(guī)定。由于行政復議是行政機關內烤勒?約捍砦蟮幕疃???保?燉硇姓?匆椋?寫肀鼐潰?切姓??賾?〉囊幌鈐鶉危?蟶昵肴聳輾咽遣緩俠淼摹！?/p>

　　（二）進一步體現(xiàn)了對當事人權利的保護和對行政機關權力的制約　

　　主要表現(xiàn)在：　

　�。保當U大了行政復議范圍。　

　�。ǎ保�從行政行為標準來看，《條例》規(guī)定對具體行政行為不服可以申請復議，但對抽象行政行為不能申請復議。這在邏輯上是說不通的，因為抽象行政行為與具體行政行為密不可分，前者是后者的依據(jù)和源頭，要糾正違法和不當?shù)木唧w行政行為，必須同時正本清源，從源頭開始審查和糾正。英國著名法學家威廉·韋德在論述“法治”的含義時指出：“將法治原則適用于政府時，它要求每個政府當局必須能夠證實自己所做的事情是有法律授權的，幾乎在一切場合都意味著有議會立法的授權�！盵8]故《行政復議法》首次將抽象行政行為納入行政復議范圍。當然，這一范圍僅限于具體行政行為所依據(jù)的抽象行政行為。這一規(guī)定起到了從源頭上遏制不當或者違法具體行政行為產生的作用�！�

　�。ǎ玻�從合法權益標準來看，與《條例》相比，《行政復議法》沒有將行政復議保護的范圍局限于行政管理相對人的人身權和財產權，而是將其擴至行政管理相對人的一切合法權益。只要行政機關實施了違法具體行政行為或抽象行政行為，而且這些行為侵犯了行政管理相對人的合法權益，又不屬于行政復議法排除事項的，均可以成為行政復議的對象�！�

　　《行政復議法》的上述規(guī)定，不僅使更多的行政活動受到法律監(jiān)督，而且將極大地增加行政管理相對人在行政復議中得到有效救濟的機會。

　　２．提高了復議機關的級別，擴大了當事人對復議機關的選擇自由權�！�

　　《行政復議法》對復議機關的復議管轄制度有兩項重大變化：　

　�。ǎ保�《條例》規(guī)定，對由國務院部委和省級政府作出的具體行政行為不服申請的復議，只能由作出原具體行政行為的機關管轄。自己為自己案件的裁判者，這在法理上難以自圓其說。威廉·韋德認為，對政府行為是否合法的爭議應當由完全獨立于行政之外的法官裁決。他還認為，法治理想不應僅僅局限于司法活動，法治與行政的精神氣質密切相關，這表現(xiàn)在兩個方面：一是行政也有作出客觀的、不受情感影響的決定的義務；
二是當權利受到影響時，行政也包括近似司法的機關和準司法活動。那么，行政復議作為一種行政司法活動，即準司法活動，無疑應遵循上述法理原則�！缎姓�復議法》正是遵循了這一原則，把省部級行政機關的上級機關國務院列為行政復議的管轄機關，使省部級行政機關的活動直接受到國務院的監(jiān)督，這將極大提高行政復議的全面性、權威性和公正性�！�

　　（２）當事人有權依法對涉及政府部門的復議案件管轄機關在進行全面的自由選擇。《行政復議法》規(guī)定，各級人民政府工作部門的上級機關（復議管轄機關）可以是本級人民政府，也可以是上級主管部門，由誰作為案件的復議機關，完全根據(jù)當事人的自由選擇決定�！�

　�。常�增加了申請人享有查閱證據(jù)權利的規(guī)定�！缎姓�復議法》規(guī)定，申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關材料。這一規(guī)定充分體現(xiàn)了行政復議的公開原則。只有公開，才能使申請人享有知情權，從而有效保護其合法權益，才能把行政機關及其工作人員真正置于廣大人民群眾的民主監(jiān)督之下，促進秉公執(zhí)法�！�

　�。矗�增加了對被申請人舉證責任的要求�！�

　�。ǎ保└鶕�(jù)《行政復議法》的規(guī)定，被申請人承擔對具體行政行為合法性與適當性的舉證責任。如果被申請人在法定的期限內不能提出書面答復，并提交法定的有關材料，就視為該具體行政行為沒有證據(jù)和依據(jù)，復議機關應決定將其撤銷。而《條例》雖然規(guī)定被申請人應提交答辯書，但對拒不答辯的被申請人則沒有規(guī)定相應的法律責任，從法律規(guī)范結構來講，有了假定和處理部分，卻沒有關鍵的制裁部分，從而使法律規(guī)定失去意義�！�

　　（２）《行政復議法》規(guī)定在復議過程中，被申請人不得再自行收集證據(jù)。這就確立了行政執(zhí)法的“先取證、后裁決”的原則。據(jù)此，被申請人向復議機關提交的證據(jù)必須是具體行政行為作出以前收集到的證據(jù)，這對行政機關執(zhí)法活動提出了更高的要求�！�

　�。担畯娀�了復議機關和被申請人的法律責任�！�

　�。ǎ保�對復議機關來講，《行政復議法》規(guī)定：復議機關無正當理由不予受理依法提出的行政復議申請或者在法定期限內不作出行政復議決定的，應承擔有關行政處分形式的法律責任；
而《條例》對有關復議機關的法律責任沒有提及，僅規(guī)定了復議人員的法律責任�！�

　�。ǎ玻�對被申請人來說，《行政復議法》增加了拒絕提交答辯狀應承擔法律責任的規(guī)定，從而有助于強化被申請人依法行政的意識。　

　�。ㄈ�）進一步體現(xiàn)了效率原則，縮短了復議機關審理復議案件的有關期限　

　�。保畯妥h機關收到復議申請書之后對復議申請書進行審查的期限由１０日縮短為５日�！�

　　２．《行政復議法》明確規(guī)定，除不予受理的情況外，行政復議申請自復議機關收到之日起即為受理，并且應當自受理申請之日起６０日內作出行政復議決定。雖然《行政復議法》規(guī)定６０日的行政復議期限與《條例》一樣，但它同時確立了其他法律、法規(guī)規(guī)定的期限少于６０日時的優(yōu)先地位，這進一步體現(xiàn)了效率原則�！�

　　《行政復議法》較之《條例》的最大變化是：更注意對行政管理相對人權利的保護和對行政機關的監(jiān)督、制約。當然，這一變化是以其法學理論基礎為支撐的，這就是：（１）發(fā)展民主政治與追求行政效率的雙重價值選擇。現(xiàn)代社會行政權力的擴張是一個基本的事實，國家行政機關在行政活動中享有行政權力是一種實際的需要，這是毋庸置疑的。同時人們堅信，組成政治社會、認可行政權力的目的是為了讓行政機關最大限度地保障公民自由，使每個人得以充分地行使自己的權利，(點擊此處閱讀下一頁)

　　對權利的保護也正是法律調整現(xiàn)實社會關系的根本宗旨。但是權力往往有被濫用或被誤用的危險，正如托馬斯·杰斐遜所說：“在權力問題上，不要談論對人的信任，而是要用鎖鏈限制他們，防止他們作出傷害人的事情。這假定的意思是：任何人任何團體，都不能被賦予無限的權力，再多的智慧或者善良的意志都不能成為把無限權力轉給凡人的理由。但是，這種觀點不是要人們相信：任何人只要有機會，就可能濫用權力；
而是假定存在著濫用權力的極大危險。因此要防止依賴理想主義或掌權者的善良意志�！盵9]故此時最需要的是以法律手段來控制并矯正那些違法或不當?shù)男姓�行為，使行政相對人的合法權益得到恢復和保障，而這也是行政法理論中所推崇的邏輯：“有權利必有救濟”，“無救濟的權利是無保障的權利”。就我國情況而言，發(fā)展民主政治、堅持依法治國已成為現(xiàn)實的政治選擇，切實有效地保護公民權利是這種民主政治的基本要求。與此同時，國家行政管理必須是在對人民負責的基礎上，卓有成效地履行行政管理職責，建立一個高效率的行政管理機制�？梢哉f，這種既發(fā)展民主政治又追求行政效率的雙重價值選擇奠定了《行政復議法》的理論基礎。（２）行政程序上的非對等性與實體上的非對等性的倒置。現(xiàn)代行政法的基本原則之一是強調行政主體與行政管理相對人之間的平等關系，即法律必須平等地對待政府和公民。但是，《行政復議法》更注重對公民權利的保護和對行政機關權力的制約。其原因在于，既然政府必須擁有特別權力，很顯然，就不能對二者以同樣的對待。我們強調平等，但并不是說權利義務相同。事實上，在行政實體法律關系中與在行政程序法律關系中行政主體與相對方的地位具有不對等性，并且這種非對等性正好是倒置的。在行政實體法律關系中，行政主體是權利主體，相對方是義務主體，二者的地位不對等；
而在行政程序法律關系中，制約行政主體的行政程序規(guī)范多為義務性規(guī)范，這類規(guī)范對行政主體規(guī)定的程序性義務，在行政程序法律關系中，一般都可推定為行政相對方的權利，也就式說在行政程序法律關系中，行政主體是義務主體，相對方是權利主體。[10]　

　　三、《行政復議法》對稅務行政執(zhí)法活動的影響和要求　

　　為了確�！缎姓�復議法》正確實施，當務之急應做好以下幾項工作：　

　�。ㄒ唬� 及時制訂與《行政復議法》相配套的稅務行政復議法規(guī)和規(guī)章，及時清理各類規(guī)范性文件　

　　為了正確實施《行政復議法》，國家稅務總局應根據(jù)《行政復議法》的精神制訂新的配套稅務行政復議規(guī)章。各地稅務機關要及時清理各級稅務機關的規(guī)范性文件。具體來說，主要包括下列三方面的內容：　

　�。保�與現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸的稅收實體規(guī)范性文件要堅決予以廢止。如有的稅務機關規(guī)定無論納稅人賬證如何健全均按代征率征收其企業(yè)所得稅和個人所得稅，違反了《中華人民共和國企業(yè)所得稅暫行條例》、《中華人民共和國個人所得稅法》和《中華人民共和國稅收征收管理法》等法律、行政法規(guī)的有關規(guī)定，應及時予以清理和廢止�！�

　�。玻畬Χ悇諜C關超越其職權范圍制定的規(guī)范性文件也應依法予以廢止。如《行政處罰法》規(guī)定，省以下（含省級）稅務機關無權制定行政處罰項目和種類，但在實踐中有的稅務機關卻規(guī)定納稅人逾期繳納稅款的，給予停供發(fā)票處罰，類似這種規(guī)定應予廢止�！�

　　３．雖然法律、法規(guī)未作出具體的條文規(guī)定，但是涉稅規(guī)范性文件規(guī)定的內容與法律、法規(guī)確定的基本原則相違背的文件也應予以廢止。如稅務機關制定的有關規(guī)范性文件與《行政處罰法》所確立的“一事不再罰”的基本原則相違背的，應屬于違法的規(guī)定，要予以廢止�！�

　�。ǘ�）加強稅務行政復議工作，建立健全稅務行政復議機構　

　　主要包括以下幾個方面：　

　�。保�及時建立健全辦理稅務行政復議事項的工作機構�！稐l例》規(guī)定行政復議具體事項由行政復議機關內設的負責有關復議工作的機構負責。就目前稅務機關的機構設置來看，一般都設置了稅務行政復議委員會及其辦公室，但行政復議辦公室有的掛靠機關辦公室，有的掛靠征管處，也有部分掛靠法制機構，并不統(tǒng)一�！缎姓�復議法》規(guī)定由法制工作機構作為復議機構，各地稅務機關應根據(jù)這一規(guī)定對復議機構的設置作相應的調整。由于復議機構所從事的是一種準司法活動，因此在對機構進行調整時應遵循獨立審案原則和專職原則，切實保障納稅人的申請復議權。　

　�。玻�認真審查納稅人申請行政復議的法定期限。《行政復議法》延長了納稅人申請行政復議的期限，同時規(guī)定，此前公布的法律有關規(guī)定與本法規(guī)定不一致的應予廢止。如《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱《征管法》）規(guī)定對處罰決定、強制執(zhí)行措施或稅收保全措施不服申請復議的期限是１５日。根據(jù)《行政復議法》的有關規(guī)定，《征管法》關于復議期限的規(guī)定失去了優(yōu)先地位，１９９９年１０月１日后，納稅人對稅務機關作出的具體行政行為及其所依據(jù)的抽象行政行為不服申請復議的期限一律為６０日。根據(jù)這一規(guī)定，一是應及時修改《征管法》的有關規(guī)定；
二是復議機關在審查納稅人的復議申請時應按照６０日的法定期限認真審查是否超過法定復議期限�！�

　�。常�進一步提高工作效率，強化工作職責。由于《行政復議法》縮短了行政機關受理審查復議申請的時限，強化了復議機關的法律責任，增加了復議機關的工作難度。因而，復議機關應嚴格履行職責，高質、高效地做好行政復議工作。在審理行政復議案件時，應根據(jù)《行政復議法》的規(guī)定保障申請人、第三人在申請復議后查閱證據(jù)、依據(jù)和其他有關材料的監(jiān)督權利；
對于不能提供證據(jù)證明其行為的合法與適當?shù)谋簧暾埲�，應依法撤銷其作出的具體行政行為，不能有意偏袒被申請人一方�！�

　　（三）稅務行政執(zhí)法機關應堅持“先取證，后裁決”的原則　

　　根據(jù)這一原則，稅務機關在依法履行職責時，要切實注意證據(jù)的收集與保全，以防止今后成為被申請人一時因提不出證據(jù)而陷于被動的局面。行政復議舉證責任包括程序上的舉證責任和實體上的舉證責任。其中前者指當事人提出證據(jù)證明其程序主張的義務，后者指當事人提出證據(jù)證明其實體主張的義務。從稅務機關執(zhí)法的實際情況來看，存在著重實體輕程序的現(xiàn)象，今后應不斷提高依法行政的意識，并重視程序上的舉證責任�！�

　　[1] 參見張文顯《二十世紀西方法哲學思潮研究》（法律出版社１９９６年版，第６３０頁）�！�

　　[2] 參見夏錦文、蔡道通《論中國法治化的觀念基礎》（載《中國法學》１９９７年第５期）�！�

　　[3] 參見威廉·韋德（英）《行政法》（中國大百科全書出版社１９９７年版，第９３頁）�！�

　　[4] 參見應松年、劉莘《行政復議法講話》（中國方正出版社１９９９年版，第１頁）�！�

　　[5] 對行政復議的性質的看法，大體上可以分為這樣幾種：一是“行政說”，認為行政復議是一種行政行為，而且是一種具體行政行為。二是“司法說”，認為行政復議就其內容而言是司法活動，復議的過程是解決行政糾紛的過程，而且在形式上具有司法活動的特點。三是“行政司法說”，認為行政復議兼有行政與司法的雙重色彩，在本質上屬于一種準司法行為�！�

　　[6] 參見關保英《行政法的價值定位》（中國政法大學出版社１９９７年版，第１５８頁）�！�

　　[7] 參見江必新、李江《行政復議法釋評》（中國人民公安大學出版社１９９９年版，第２９－３１頁）。）　

　　[8] 參見張文顯《二十世紀西方法哲學思潮研究》（法律出版社１９９６年版，第６１２頁）。）　

　　[9] 參見張文顯《二十世紀西方法哲學思潮研究》（法律出版社１９９６年版，第６１７頁）�！�

　　[10] 參見羅豪才《略論行政程序法與行政實體法的關系》（北京大學出版社１９９７年版，第１６３－１６７頁）。　

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