鄭秉文：強(qiáng)調(diào)社會(huì)公正是否就要向西方福利制度看齊

　　眾所周知，現(xiàn)代福利制度起源于英國(guó)的貝弗里奇報(bào)告。在第二次世界大戰(zhàn)中，英國(guó)受到了德國(guó)法西斯的重創(chuàng)：民不聊生，一片凋敝。首相丘吉爾和英國(guó)戰(zhàn)后重建委員會(huì)主席阿瑟•格林伍德委托貝弗里奇（Bevesidge）勛爵從1940年開(kāi)始考慮一項(xiàng)工作，即為英國(guó)制定一個(gè)戰(zhàn)后的回復(fù)計(jì)劃。貝弗里奇考慮到了30年代經(jīng)濟(jì)大危機(jī)和第一次世界大戰(zhàn)的影響，英國(guó)在經(jīng)過(guò)二戰(zhàn)之后，主要面對(duì)的是五大“災(zāi)難”：疾病、無(wú)知、無(wú)賴(lài)、衰退、丑陋。這就是現(xiàn)代福利國(guó)家的直接起源。簡(jiǎn)而言之，現(xiàn)代福利制度的建立，其首要任務(wù)是減困與救助。作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家，貝弗里奇從凱恩斯理論中受到啟發(fā)，又從新西蘭等國(guó)家受到了一些啟發(fā)，于次年完成了一個(gè)名為《社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》的報(bào)告，這就是著名的《貝弗里奇報(bào)告》。這個(gè)報(bào)告對(duì)當(dāng)時(shí)的福利狀況進(jìn)行了調(diào)查，就戰(zhàn)后重建社會(huì)保障計(jì)劃提出了構(gòu)想并提出了具體方案和建議。

　　這個(gè)報(bào)告對(duì)英國(guó)戰(zhàn)后建立一個(gè)什么樣的福利社會(huì)起了巨大影響，甚至影響了整個(gè)西方世界。這個(gè)報(bào)告主張建立的社會(huì)福利可以被概括為“三U”思想：普享性原則（Universality）：所有公民不論其職業(yè)如何，都被覆蓋以防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；
統(tǒng)一性原則（Unity）：建立大一統(tǒng)的行政管理機(jī)構(gòu)；
均一性原則（Uniformity）：每一個(gè)受益人根據(jù)其需要獲得資助，而不是根據(jù)其收入狀況。

　　雖然福利主義的思想淵源和制度起源還可以被追溯到1881年德國(guó)實(shí)施的首部《工傷法》，甚至追溯到1601年英國(guó)伊麗莎白時(shí)代的《濟(jì)貧法》，但是，貝弗里奇被稱(chēng)之為福利國(guó)家之父，英國(guó)被稱(chēng)之為福利國(guó)家的搖籃，這一點(diǎn)，是被學(xué)界所公認(rèn)的。后來(lái)，福利國(guó)家又被推廣到了歐洲其他國(guó)家，最典型的是北歐國(guó)家，甚至再后來(lái)他們成了福利國(guó)家的櫥窗。而這時(shí)，作為福利國(guó)家策源地的英國(guó)從70年代開(kāi)始遇到了財(cái)政困難，開(kāi)始改革，逐漸削減福利國(guó)家的規(guī)模，引入市場(chǎng)因素。到現(xiàn)在，國(guó)外進(jìn)學(xué)界有人認(rèn)為，英國(guó)這個(gè)昔日福利制度的發(fā)源地已不是貝弗里奇模式了，而轉(zhuǎn)向德國(guó)的俾斯麥克模式了；
而相反，北歐國(guó)家卻繼承了英國(guó)模式的衣缽，成為貝弗里奇模式的典范。

　　與只有幾百萬(wàn)人口的北歐各國(guó)相比，英國(guó)是歐洲的一個(gè)大國(guó)；
英國(guó)的改革完全是由其財(cái)政壓力而來(lái)的，是由1973年石油危機(jī)導(dǎo)致的，是從1979年英國(guó)首相撒切爾首相上臺(tái)開(kāi)始實(shí)施的；
接著，改革浪潮就開(kāi)始席卷到幾乎所有西方發(fā)達(dá)國(guó)家，包括美國(guó)。北歐的改革主要是從1990年蘇東解體以后開(kāi)始的。

　　改革方案有很多，理論模式也很多，政策主張更是數(shù)不勝數(shù)。但是，在所有這些改革中，幾個(gè)共同特點(diǎn)是：打破大鍋飯，引入市場(chǎng)因素，減少?lài)?guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高國(guó)家和企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。改革中克服的一個(gè)共同的困難是福利剛性導(dǎo)致的社會(huì)阻力，這個(gè)阻力也可被稱(chēng)之為是支撐福利大廈的政治支撐，因?yàn)樵诖�議制國(guó)家，選舉和選票對(duì)改革發(fā)揮著重要影響，這是改革的最大困難。所謂三方談判、所謂勞資合作、所謂全民公決、所謂社會(huì)大罷工等，相當(dāng)部分就是針對(duì)福利制度改革而引發(fā)的。這就是幾十年來(lái)西方福利國(guó)家的發(fā)展現(xiàn)狀。換言之，福利制度在西方之所以存在著無(wú)限的生命力，在某種程度上就是指這個(gè)公共選擇的過(guò)程和選擇的結(jié)果而言的。

　　講到這里，我們會(huì)問(wèn)，半個(gè)世紀(jì)之前西方福利制度里主要強(qiáng)調(diào)社會(huì)公正，而半個(gè)世紀(jì)后他們就不強(qiáng)調(diào)社會(huì)公正了嗎？當(dāng)然不是。在他們眼里，社會(huì)公正這個(gè)概念始終存在著兩個(gè)重要方面，他們相輔相成：一個(gè)是機(jī)會(huì)的平等即制度的平等問(wèn)題，一個(gè)是國(guó)家保護(hù)人的轉(zhuǎn)移支付即再分配作用問(wèn)題；
前者強(qiáng)調(diào)的“社會(huì)權(quán)利”，后者強(qiáng)調(diào)的主要是“減困”。實(shí)際上，完全從“三U”標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，真正意義上的貝弗里奇式的福利國(guó)家即全民福利模式，在英國(guó)根本就沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)過(guò)，例如，在那里，全民低保從沒(méi)有真正地實(shí)現(xiàn)過(guò)，其相當(dāng)?shù)姆抢U費(fèi)型給付都是針對(duì)一定的目標(biāo)群體進(jìn)行的，即針對(duì)一定的目標(biāo)群體的，是要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的收入調(diào)查的，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)是沒(méi)有補(bǔ)貼的；
例如，1999年建立的“最低收入保障”（MIG）規(guī)定，如果存款在8000英鎊以上就不能獲得低保，2001年這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)提高到12000英鎊，2005年又提高到16000英鎊。即使在北歐三國(guó)許多非繳費(fèi)型補(bǔ)貼也是家計(jì)調(diào)查式的。

　　寫(xiě)到這里，我們就會(huì)看到，西方福利制度的改革過(guò)程實(shí)際就是一個(gè)不斷打破福利大鍋飯的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程很像1978年以來(lái)改革開(kāi)放之初我國(guó)的情形。所不同的只是語(yǔ)言的表達(dá)：用學(xué)界的表述來(lái)說(shuō)，是“再商品化”的趨勢(shì)；
用北歐三國(guó)的表述說(shuō)，是“工作有其酬”（work pays）和“從福利到工作”（welfare-to-work）；
用英國(guó)的表述說(shuō)，是“協(xié)議退出”；
用美國(guó)的表述說(shuō)，是“拯救社會(huì)保障制度”；
在俄羅斯，它被稱(chēng)作“福利貨幣化改革”；
用2004年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者普雷斯科特的語(yǔ)言來(lái)說(shuō)，這叫做“保持時(shí)間一致性”：現(xiàn)收現(xiàn)付福利制度的再分配功能是不公平的，所謂公平絕不是指財(cái)富的再分配，也不是轉(zhuǎn)移，而是要在消費(fèi)過(guò)程中消除“時(shí)間不一致性”問(wèn)題，否則，如果別人知道有人會(huì)為他們消費(fèi)買(mǎi)單的話(huà)，他們就不會(huì)再去儲(chǔ)蓄了，也不去工作了。

　　以上就是發(fā)達(dá)國(guó)家福利制度這半個(gè)世紀(jì)以來(lái)走過(guò)的路。我們還要知道的是，第一，上述國(guó)家都是人均幾萬(wàn)美元的GDP，經(jīng)歷了上百年的資本主義的原始積累和幾百年的殖民宗主國(guó)的掠奪，而我國(guó)剛剛擺脫半殖民狀態(tài)才半個(gè)多世紀(jì)，剛剛打破“全民福利”的“大鍋飯”制度才幾十年，剛剛跨過(guò)人均GDP1000美元的門(mén)檻才幾年。第二，高福利未必完全等于社會(huì)和諧，近來(lái)法國(guó)社會(huì)騷亂和“青年恐慌”幾乎年年發(fā)生，甚至令全世界目瞪口呆，而與之福利支出大致相當(dāng)?shù)泥従拥聡?guó)卻沒(méi)有，如何解釋?zhuān)克�以，福利模式的選擇是一個(gè)非常重要的因素。第三，福利制度屬二次分配制度的一個(gè)子系統(tǒng)，是體現(xiàn)社會(huì)公平的一個(gè)手段，但是，福利制度不能全部解決初次分配的問(wèn)題，關(guān)鍵還在于初次分配，要建立一個(gè)科學(xué)的公正的初次分配制度是構(gòu)建和諧社會(huì)的第一個(gè)環(huán)節(jié)。否則，二次分配動(dòng)作太大會(huì)扭曲勞動(dòng)力市場(chǎng)，產(chǎn)生副激勵(lì)等。目前大家關(guān)注的壟斷行業(yè)的壟斷收入問(wèn)題就是典型的一次分配問(wèn)題。那么，為什么法國(guó)的國(guó)企不存在這方面的問(wèn)題，法國(guó)的電信、郵電、鐵路等都是國(guó)有的。再比如，拉美一些國(guó)家的一次分配存在問(wèn)題，福利制度的改革又能夠起到多大的作用使這個(gè)社會(huì)和諧起來(lái)呢？第四，近幾年我國(guó)財(cái)政收入確實(shí)形勢(shì)喜人，今年頭4個(gè)月全國(guó)財(cái)政收入就超過(guò)了1.5萬(wàn)億元，與上年同期相比增長(zhǎng)了22％。但從動(dòng)態(tài)上看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不可能永遠(yuǎn)維持這樣一個(gè)高增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，當(dāng)若干年之后經(jīng)濟(jì)進(jìn)入穩(wěn)態(tài)時(shí)，就會(huì)保持一個(gè)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的平均值。財(cái)政上的任何增收在13億人口面前，只要用除法一除也顯得無(wú)法跟發(fā)達(dá)國(guó)家去“看齊”了。第五，財(cái)政收入的可持續(xù)性也是一個(gè)問(wèn)題。財(cái)政收入的“源頭”十幾年來(lái)相當(dāng)程度上來(lái)自于出賣(mài)土地：1990年至2003年政府賣(mài)地收入累計(jì)高達(dá)1.05萬(wàn)億元，某些發(fā)達(dá)地區(qū)甚至占地方財(cái)政收入的一半以上。這樣財(cái)政收入來(lái)源結(jié)構(gòu)顯然也不具有可持續(xù)性，土地資源是不可再生的，如同波利維亞的石油收入。

　　上述分析旨在表達(dá)，任何向西方福利制度看齊的思想都是不現(xiàn)實(shí)的，盡管它是美好的；
任何西方國(guó)家搞的“全民保障”、“全民醫(yī)療”、“人民福利”等都正在經(jīng)歷著我們?cè)��?jīng)經(jīng)歷過(guò)的打破大鍋飯的改革過(guò)程。福利具有剛性，這是個(gè)規(guī)律。降低福利則導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定，這也是個(gè)規(guī)律。這些規(guī)律已經(jīng)并正在被西方這些福利國(guó)家所證明著。我國(guó)改革開(kāi)放之后，打破了大鍋飯，之所以迅速得到了社會(huì)的擁護(hù)，是因?yàn)樽罱K人民得到了實(shí)惠和收入得到提高的結(jié)果；
現(xiàn)在出現(xiàn)的社會(huì)討論針對(duì)的主要是一次分配體制出現(xiàn)了問(wèn)題，而不是什么二次分配或福利制度應(yīng)該向西方福利制度看齊的問(wèn)題（況且福利制度只是二次分配的一個(gè)子系統(tǒng)，而遠(yuǎn)不是全部）。一次分配制度出現(xiàn)的問(wèn)題不應(yīng)該在二次分配制度上去“下藥”。當(dāng)然，這里說(shuō)一次分配制度出現(xiàn)問(wèn)題，而決不是意味著二次分配就絕對(duì)沒(méi)有問(wèn)題。我們只是說(shuō)，一次分配目前是關(guān)鍵。在福利制度上，我們沒(méi)有資本去看齊，但我們可以建立一個(gè)科學(xué)的一次分配制度；
我們沒(méi)有條件去看齊（人家基本沒(méi)有農(nóng)民這個(gè)概念，而我們卻有一半人口以上的農(nóng)民），但我們可以因地制宜設(shè)計(jì)一個(gè)適合國(guó)情的福利制度；
我們不可能進(jìn)行較多的轉(zhuǎn)移支付，但決不是說(shuō)目前我們的轉(zhuǎn)移已經(jīng)足夠了，或已達(dá)到國(guó)際慣例了。

　　現(xiàn)階段我們的制度目標(biāo)還應(yīng)是減困和“雪中送炭”，而不是“錦上添花”；
是目標(biāo)群體的救助，而不是“三U”思想所追求的普享主義；
是集中福利資源用于最需要和最貧困的人，而不是撒芝麻鹽；
是制度面前人人平等，能使更多的群體進(jìn)入社保制度這個(gè)門(mén)檻（現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)不合理，包括農(nóng)民工在內(nèi)的許多群體沒(méi)有進(jìn)入的愿望，或進(jìn)不來(lái)），而不是來(lái)自于稅收轉(zhuǎn)移的人人有份。在這方面我們還有很長(zhǎng)的路要走。我們目前的任務(wù)是要建立一個(gè)符合國(guó)情的福利制度，選擇一個(gè)具有長(zhǎng)效機(jī)制的福利制度模式，完善業(yè)已初具規(guī)模的福利制度雛形，找出這個(gè)制度的問(wèn)題不斷進(jìn)行改革。例如，最近網(wǎng)上披露的上海社保局出事、廣州8億人民幣出事、某個(gè)人異地不能領(lǐng)取養(yǎng)老金而狀告勞動(dòng)保障部門(mén)，等等，這些都說(shuō)明，我們的基本福利制度還沒(méi)有走上正規(guī)，還沒(méi)完善，制度缺損、制度碎片、制度缺位等等，都是急需解決的，都遠(yuǎn)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，這些應(yīng)是我們“看齊”的地方。

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