秦暉：官府自律能遏制“圈地運(yùn)動(dòng)”嗎？

　　我曾經(jīng)指出，如今一些理論家和一些涉地部門官員都反對(duì)地權(quán)歸農(nóng)，但理由卻截然相反：理論家說地權(quán)一歸農(nóng)，農(nóng)民就容易失去土地。而官員則說地權(quán)一歸農(nóng)，就很難把農(nóng)民從土地上趕走——也就是搞不成"圈地運(yùn)動(dòng)"了。有趣的是那位鼓吹"無地則反"的朋友既號(hào)稱三農(nóng)實(shí)踐家又熱衷于理論，于是兩種說法兼收而不管其矛盾。他一方面以印度為例宣稱地權(quán)歸農(nóng)導(dǎo)致土地買賣、"無地則反"，另一方面又說由于印度的承包商和官員無法趕走貧民，導(dǎo)致它難以大修高速公路。我很高興他還能看到這后面一點(diǎn)。

　　的確，要說絕對(duì)的土地私有權(quán)有弊病的話，那決不是什么農(nóng)民自由賣地造成"土地兼并"和"無地則反"，而是相反，由于土地私有條件下農(nóng)民難以被趕走，一些特殊區(qū)位的地權(quán)私有如果絕對(duì)化，確實(shí)可能影響公共設(shè)施建設(shè)與國土整治。正因?yàn)槿绱�，如今所有發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家、所有承認(rèn)土地私有制的國家，對(duì)土地私有權(quán)的限制還是比對(duì)其他財(cái)產(chǎn)私有權(quán)的限制為多，而公共干預(yù)的保留也比對(duì)其他私有財(cái)產(chǎn)的干預(yù)大。原則上只要通過民主法治程序真正證明是基于重大公益目的，西方政府也是可以"征地"的，亦即在以合理價(jià)格達(dá)不成購地協(xié)議時(shí)，國家為公益可以行使最終定價(jià)權(quán)，以免區(qū)位壟斷者無限要價(jià)。只是在民主法治條件下，他們行使這種權(quán)力的制約條件極為嚴(yán)格，甚至可以說很"苛刻"。因此濫用這種權(quán)力大搞"圈地運(yùn)動(dòng)"是不可能的。而我們這里就是另一回事了。所以我曾說：限制農(nóng)民地權(quán)如果說有理由，也必須以政治體制改革為前提。在缺少此種前提的情況下，地權(quán)歸農(nóng)就應(yīng)該比西方的條件下更有必要，或者說強(qiáng)調(diào)農(nóng)民地權(quán)在中國當(dāng)今條件下比之在西方，肯定是利更多、弊更少。

　　"大限"能遏制圈地嗎？

　　應(yīng)該說，隨著稅費(fèi)改革后土地問題的尖銳化，如今，國家，也就是中央領(lǐng)導(dǎo)的確為遏制"圈地運(yùn)動(dòng)"而做了許多努力。尤其是2004年的征地改革，號(hào)稱"土地新政"、"土地革命"、"8·31大限"，在限制官商勾結(jié)損害國家利益方面應(yīng)當(dāng)說是作用不小。這場(chǎng)改革改變了開發(fā)商與國家的利益分配模式，從協(xié)議"批租"制改為公開"拍賣"制，使開發(fā)商通過賄賂批地官員而拿到低價(jià)土地、給國家財(cái)政造成地價(jià)損失的可能性得以降低。然而，由于這種改革對(duì)于國家與農(nóng)民的利益分配模式?jīng)]有什么改變，尤其是國家壟斷土地"一級(jí)市場(chǎng)"、只許官府"征地"不許農(nóng)民（甚至包括"集體"）"賣地"、更不許農(nóng)民討價(jià)還價(jià)的規(guī)則沒有任何改變。筆者認(rèn)為這種做法不僅不能緩解、而且有可能加劇"圈地運(yùn)動(dòng)"的弊病。為什么這樣說？　　　

　　在過去批租制下的征地，的確容易發(fā)生明顯的"征地腐敗"：商人賄賂、或有權(quán)勢(shì)的官商唆使批地官員低價(jià)批地，固然是一坑國家二坑農(nóng)民，只有開發(fā)商與經(jīng)手官員個(gè)人大發(fā)橫財(cái)。但是這種做法由于只是個(gè)人發(fā)財(cái)，而"公家"財(cái)政得到的好處相對(duì)而言還不算多。這不僅容易招致"反腐"打擊，而且容易在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部引起制約——那些沒沾到好處的政府同事會(huì)有監(jiān)督他們的激勵(lì)。同時(shí)這種征地雖有商人和征地官員個(gè)人利益的刺激，"賣地財(cái)政激勵(lì)"相對(duì)而言還不算大。而應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是地講，雖然如今官員腐敗問題十分嚴(yán)重，但還不能說完全失控，除了某些政府完全"黑社會(huì)化"的地方，腐敗官員還不能說是為所欲為。因此推動(dòng)圈地的官員個(gè)人積極性與政府積極性相比，能量還是相對(duì)有限的。

　　"征地改革"后就不同了：從低價(jià)征地、低價(jià)"批租"變成低價(jià)征地、高價(jià)"拍賣"后，從農(nóng)民那里得到的征地收益并未減少，但這種改革如果確實(shí)實(shí)現(xiàn)，征地收益將更多地收歸政府財(cái)政，而不是歸入官商私囊。"賣地財(cái)政"對(duì)政府財(cái)政的意義會(huì)更為重要。于是雖然腐敗官員個(gè)人推動(dòng)圈地的積極性可能會(huì)收斂，但政府推動(dòng)圈地的積極性卻會(huì)大大提高！并且這種收益歸官府而不歸個(gè)人的征地你很難責(zé)其"腐敗"，由于政府內(nèi)部財(cái)政利益均沾，來自"沒沾到好處的政府同事"的監(jiān)督和制約也會(huì)大大減少。于是，以"賣地財(cái)政"為激勵(lì)而不是以批地官員個(gè)人利益為激勵(lì)的圈地、由政府整體推動(dòng)而不是由個(gè)別官員推動(dòng)的圈地、形式合法的而不是"腐敗"的圈地，會(huì)比以前更肆無忌憚。這決非難以設(shè)想："土地新政"后一年半，因征地引發(fā)的官民沖突不是減少，而是增加了，定州、南海、汕尾等過去少見的嚴(yán)重事件也接連發(fā)生！

　　更何況，自1990年代的分稅制改革后，除沿海發(fā)達(dá)地帶外的我國多數(shù)地區(qū)地方財(cái)政，尤其是縣及縣以下的"財(cái)政饑渴"一直在加劇，稅費(fèi)改革目前緩解了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，卻在很多地方加劇了基層財(cái)政困難，而為解決困難應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的基層政治體制改革又難以有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，在此背景下"征地改革"又進(jìn)一步突出了"賣地財(cái)政"的巨大誘惑，這幾種因素疊加后，"圈地運(yùn)動(dòng)"會(huì)如何發(fā)展，應(yīng)當(dāng)可想而知。

　　兩年"凍結(jié)"啟示錄

　　根本問題在于：我國現(xiàn)行體制主要的弊病是"官民"之間缺少委托代理機(jī)制，權(quán)責(zé)不對(duì)應(yīng)、權(quán)大責(zé)小的狀態(tài)難以改變。這種機(jī)制下官員個(gè)人牟利當(dāng)然是問題，但政府聚斂的問題更大。為升官邀寵而大搞"政績工程"、"形象工程"、追求"增長"、"引資"、政府圈錢"經(jīng)營城市"——這些做法的嚴(yán)重危害，遠(yuǎn)甚于官員個(gè)人貪污，而這些做法導(dǎo)致的"圈地運(yùn)動(dòng)"，更不是制止了（如果能制止的話）受賄批地就能夠遏制得了的。

　　中央領(lǐng)導(dǎo)并不是沒有看到這些，"征地改革"中也對(duì)從農(nóng)民那里拿地做了不少規(guī)定，但在地權(quán)不歸農(nóng)、農(nóng)民只能作為被"征"者、沒有賣方權(quán)利亦無談判資格的條件下，這些規(guī)定都只是強(qiáng)調(diào)官府自律，強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格審批等等。

　　但事實(shí)上過去并不是沒有要求官府自律，而且要求的力度有遠(yuǎn)甚于今日者，但效果如何呢？自1992年"南巡"后中國出現(xiàn)了失控的圈地大潮，中央從1993年就開始力圖"剎車"，在幾次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格控制不見效的情況下，朱镕基政府痛下決心搞"一刀切"式的全面禁止圈地。1997年4月15日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號(hào)文件），宣布全面凍結(jié)非農(nóng)建設(shè)占地一年。1998年4月又發(fā)出《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地的通知》（中辦發(fā)電〔1988〕2號(hào)文件），再接著凍結(jié)一年。然而就這樣連續(xù)兩年的嚴(yán)厲禁令也未能遏止圈地潮。一些地區(qū)恰恰在這兩年形成"過熱"圈地，甚至圈而不用導(dǎo)致這兩年"爛尾地"猛增，直到2005年還在消化這些地塊。"兩年凍結(jié)"前的"八五"期間（1991－1995），中國平均每年凈減耕地440萬畝，而包括"兩年凍結(jié)"及其后數(shù)年的1996年到2003年7年間，耕地年均凈減卻驟增為1428萬畝。時(shí)人驚呼："采取"世界上最嚴(yán)格耕地保護(hù)政策"的國家卻成為世界上農(nóng)地最易被"征用"的國家"。老實(shí)說，今天的"嚴(yán)格控制"不太可能比那時(shí)的"兩年凍結(jié)"更嚴(yán)厲。當(dāng)年效果不過如此，今后又能怎么樣？

　　顯然，只要"地權(quán)歸官不歸農(nóng)，政府圈地即圈錢"的狀況不變，要求它自己監(jiān)督自己、自己"嚴(yán)格控制"自己，怎么可能？

　　關(guān)于"補(bǔ)償"問題

　　"8·31大限"以后，土地政策調(diào)整中心似乎從"控制規(guī)模"轉(zhuǎn)向了調(diào)整"補(bǔ)償費(fèi)"。這既是兩年來幾次低價(jià)征地引起重大事件的刺激，也體現(xiàn)了新近三農(nóng)政策強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民"多予少取"的精神。

　　現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的"補(bǔ)償費(fèi)"明顯是不讓農(nóng)民分享土地增值收益的。它不僅規(guī)定不按市場(chǎng)價(jià)、而按耕地被征前若干年莊稼的價(jià)值來"補(bǔ)償"農(nóng)民，而且不規(guī)定下限、只規(guī)定補(bǔ)償"最高不得超過"若干，明顯帶有"不怕民吃虧，只怕官不賺"的味道。如今的新精神則開始強(qiáng)調(diào)對(duì)商業(yè)性開發(fā)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要考慮市場(chǎng)因素，這當(dāng)然是個(gè)進(jìn)步。

　　然而圈地的性質(zhì)到底屬于商業(yè)性開發(fā)還是"公益建設(shè)"，其判斷權(quán)仍是征地者說了算，農(nóng)民并無發(fā)言權(quán)。即便承認(rèn)是商業(yè)性開發(fā)，要考慮市場(chǎng)因素，這種考慮仍然由征地者單方?jīng)Q定，沒有地權(quán)的農(nóng)民依然不能討價(jià)還價(jià)。既無討價(jià)還價(jià)，何來"市場(chǎng)"標(biāo)準(zhǔn)？

　　其實(shí)在如今的體制下只要是官員單方定價(jià)，沒有雙方合意，就容易生弊。價(jià)賤固然傷農(nóng)，價(jià)貴一般農(nóng)民也未必得利。如今由于眾所周知的原因低價(jià)征地當(dāng)然是主要的問題。但筆者也的確聽說過這樣的事：某些城郊地區(qū)有上層"關(guān)系"的村官找門路要求"被征地"，前提當(dāng)然是特殊的"高價(jià)"，這就不是權(quán)錢勾結(jié)來強(qiáng)征地,而是權(quán)錢勾結(jié)謀求"被征地"了。但這樣的"高價(jià)征地"，普通農(nóng)民是碰不到的，高價(jià)征地款更不會(huì)給他們�？傊�，只要無地權(quán)的農(nóng)民不是交易的一方而是被"征"的對(duì)象，那"圈地坑農(nóng)"的事仍然難以避免。

　　"垂直管理"成效分析

　　面對(duì)地方政府"村改居"、"租代征"、"整化零"等變相圈地策略，中央又連續(xù)出手，去年推出地政部門"垂直管理"，今年出臺(tái)"土地督察"制。繼"8·31大限"被稱為"土地新政"后，這些新動(dòng)向又被稱為"土地改革"。

　　我是贊成地政垂直化的，因?yàn)樗�有助于國土整治，筆者10年前就著文主張過，今天仍以為早該如此�？墒堑卣�"中央集權(quán)"有利于國土整治，但是否有利于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益？至少在如今宏觀體制的約束下很值得懷疑。過去靠朝廷御史出巡來為民做主，結(jié)果御史反比地方官更腐敗，識(shí)者譏為"察弊適以滋弊"，可謂明鑒。1994年財(cái)政中央集權(quán)，眾所周知的結(jié)果是惡化而不是改善了農(nóng)民處境。如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的"七所八站"當(dāng)初都是"垂直化改革"的結(jié)果，現(xiàn)在卻被認(rèn)為是比"四套班子"更難對(duì)付的"汲取"機(jī)器。"塊塊"可能坑農(nóng)，"條條"就不會(huì)坑農(nóng)或者坑農(nóng)更甚？

　　僅就土地問題而言，過去"村官"私賣村地侵吞地款引起村民抗議的事屢有所聞，后來批地權(quán)上收省、縣，"圈地運(yùn)動(dòng)"卻有增無減，反而村官為維護(hù)村社利益帶領(lǐng)村民抗議"省圈村地"、"縣圈村地"的事成為近年來土地事件的突出現(xiàn)象。因?yàn)槿缃窆倜耖g委托代理關(guān)系雖遠(yuǎn)不完善，畢竟基層與百姓的委托鏈條較短、而利益關(guān)聯(lián)更大。兔子雖吃窩邊草，強(qiáng)龍方能刮地皮，猶如歷史上鄉(xiāng)紳、土官雖然欺民，所謂紳權(quán)制衡皇權(quán)、土官制衡流官的機(jī)制也不是一點(diǎn)沒有。那么今天在地政方面進(jìn)一步中央集權(quán)的結(jié)果，先不說千頭萬緒的涉地事務(wù)是否管得過來，即便能管，會(huì)不會(huì)又出現(xiàn)"朝廷圈省地、圈縣地"？要知道不僅地方政府有"經(jīng)濟(jì)人"的一面，中直機(jī)構(gòu)同樣如此。"部門利益"一定會(huì)比"地方利益"更親農(nóng)民嗎？

　　其實(shí)，工業(yè)化、城市化要用地是無可避免的事，土地政策的目的不是不占地，從根本上講也不是為了少占地，而是為了：（1）從全局利益著眼盡量提高用地效率，改善國土整治；
（2）在這一過程中維護(hù)涉地各方的權(quán)益，消除或緩解社會(huì)矛盾。前一點(diǎn)可以寄望于"垂直化"改革，后一點(diǎn)只能寄望于農(nóng)民權(quán)利的保障。如果說"地方利益"不能代表農(nóng)民利益，那么"部門利益"同樣不能代表。馬克思當(dāng)年曾說傳統(tǒng)小農(nóng)"不能自己代表自己"，但那個(gè)時(shí)代早已過去。如今在先進(jìn)國家，農(nóng)會(huì)常常比工會(huì)更活躍，我國農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)可以自己代表自己，去參加利益的博弈。

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