項繼權(quán)：參與式治理：臣民政治的終結(jié)

　　長久以來，“參與”一直是政治學(xué)研究的核心概念，政治參與也被視為是政治民主的基本形式，公民政治參與的程度也被認(rèn)為是政治民主化和社會現(xiàn)代化的重要指標(biāo)。不過，將“參與”與“治理”結(jié)合起來則是最近的事。上個世紀(jì)90年代，隨著“治理”概念引入中國學(xué)術(shù)界，治理問題迅速成為人們討論的熱點，并一直持續(xù)至今。雖然不同的學(xué)者對于治理可能有不同的認(rèn)識和解釋，但是，大都不會否認(rèn)，“參與”是“治理”的內(nèi)在的、不可分割的特征之一。也正因如此，時下不少治理的研究、實驗和發(fā)展項目都強調(diào)“參與”，甚至是直接冠以“參與”之名，如“參與式扶貧”、“參與式開發(fā)”、“參與式財政”、“參與式管理”、“參與式發(fā)展”以及“參與式評估”等等。在此背景下，“參與式治理”的概念也應(yīng)運而生。2004年9月和2005年10月，北京和成都還先后以“參與式治理”為題召開兩次學(xué)術(shù)研討和經(jīng)驗交流會。

　　有意思的是，“參與式治理”的提出一開始就與中國城市社區(qū)建設(shè)直接相關(guān)。2004年和2005年北京和成都召開的參與式治理的討論會均是對中國城市社區(qū)建設(shè)和治理問題的討論。這無疑與中國城市基層管理體制的改革有關(guān)。我國的改革是從農(nóng)村開始的。但是，從20世紀(jì)80年代中期開始，改革的重點逐漸從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市。隨著城市國營企事業(yè)單位的改革，城市社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及管理體制發(fā)生了急劇的變遷。眾所周知，在計劃經(jīng)濟時代，城市的人們都生活和工作在一定的“單位”之中�！皢挝弧笔且环N高度組織化和政治化的組織。人們的工作地和居住地合為一體，也缺乏居住和職業(yè)的自由流動。單位制度不僅是基本的經(jīng)濟組織，事實上也是城市基本的社會組織和管理單位。國家依托“單位”在對經(jīng)濟生產(chǎn)進行組織和管理的同時，也通過“單位”給人們提供各種物品和服務(wù)，并依靠“單位”對人們進行嚴(yán)格的組織與管理。也正因如此，一些學(xué)者將傳統(tǒng)的城市社會稱之為“單位社會”。然而，隨著計劃經(jīng)濟體制的改革及國營企事業(yè)單位的改制，企事業(yè)單位原有的社會職能逐步向社會轉(zhuǎn)移，人們也逐步從“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變，城市也逐漸從“單位社會”向“市民社會”轉(zhuǎn)換。在這一社會急劇轉(zhuǎn)型過程中，城市社會組織及管理體制也進入一個新的改造和重建過程之中。也正是在這一時期，城市社區(qū)建設(shè)和社會自治受到人們的高度重視，而“治理”理論的引入則為社區(qū)建設(shè)和制度創(chuàng)新注入了新的活力。

　　“治理”理論的引入與城市社區(qū)建設(shè)進程的契合并不是歷史的偶然，也不是單純的學(xué)術(shù)偏好。我們看到，“參與”、“治理”和“善治”等等成為當(dāng)今成最流行的話語，各種參與式發(fā)展和治理項目在各地興起并成為一種潮流，顯然有其深刻的背景和根源。事實上，這不僅對中國改革實踐的回應(yīng)，也深刻地反映了人們的需求、理念和追求。在此，我們不難發(fā)現(xiàn)，相對于傳統(tǒng)單位制社會的管理體制的權(quán)力的集中性、資源的壟斷性、管理的封閉性以及權(quán)力運用的單向性，“治理”，尤其是“參與式治理”有著全然不同的特征。它所強調(diào)的不是單一的政府或正式的組織與管理，也重視各種非正式的組織；
它強調(diào)的不是政府對權(quán)力的一元化或壟斷，而是強調(diào)社會管理的權(quán)力中心的多元性，各種公私團體、組織和個人均參與管理過程；
它否定社會管理及權(quán)力運用的自上而下的單一性和單向性，而是強調(diào)政府與社會各種權(quán)力的互動性；
它不否認(rèn)政府權(quán)力的命令與強制，但同時也強調(diào)權(quán)力與組織間協(xié)商與合作；
它承認(rèn)政府的管理必要性和必然性，但同時更強調(diào)自社會的自主和自治�？傊�，參與式治理強調(diào)社會組織和公眾個人的參與社會和社區(qū)的管理過程，發(fā)展政府、企業(yè)、社會組織及公民各主體間的多元參與、合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系，建立政府主導(dǎo)，社會、企業(yè)、公眾多元主體參與的現(xiàn)代城市基層管理體制。

　　顯然，“參與式治理”是一種新型城市社區(qū)管理體制，這也是現(xiàn)代民主在當(dāng)代中國的實踐形式。如果說傳統(tǒng)的單位社會是一種高度組織化、政治化和集權(quán)化的社會中，個人事實上處于從屬、被動的地位，社會政治與管理表現(xiàn)出一種“臣民政治”的特征的話，“參與式治理”的興起則意味著傳統(tǒng)的“臣民政治”的終結(jié)。

　　正是意識到中國城市社會的急劇變革及社區(qū)治理中參與的重要性，王敬堯在上世紀(jì)90年代中期就開始追蹤研究城市社區(qū)治理及體制改革問題。他先后參與了武漢市江漢區(qū)、黃石市西塞區(qū)、寧波市海曙區(qū)等地的社區(qū)建設(shè)與管理體制改革的調(diào)查和實驗工作，并對沈陽及上海等地的典型社區(qū)改革進行了調(diào)查，在對全國不同社區(qū)建設(shè)及體制改革的比較研究的基礎(chǔ)上，撰寫了這本專著——《參與式治理：對社區(qū)建設(shè)的實證研究》，對近些年來各地社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗及治理模式進行總結(jié)。本書空間跨度大，涉及武漢、沈陽、上海、南京、北京等地社區(qū)治理及公民參與的生成、發(fā)展及參與式治理的制度、技術(shù)及資源等等，這些分析不僅給人們對當(dāng)今中國城市社會管理體制的改革及社區(qū)治理的制度創(chuàng)新以全景式的認(rèn)識，也有助于我們更深刻地認(rèn)識當(dāng)代中國基層社會政治及治理方式的轉(zhuǎn)型和變遷。

　　我們生活在一個如此急劇變遷的時代，社會的日新月異及實踐中人們非凡的創(chuàng)造力常常使我們的理論顯得陳舊而蒼白。同樣，對仍處于變化之中的中國城市社會及社區(qū)治理體制來說，我們也很難說本書的分析和結(jié)論已經(jīng)完善無缺。其實，僅就“參與式治理”的概括來說，在當(dāng)前全國實踐中也僅僅是少數(shù)典型，還未能成為一種社區(qū)治理的通則。公民的社區(qū)參與還存在信息不對稱、渠道不暢通等等障礙，而公眾參與本身也存在搭便車等道德風(fēng)險。但是，盡管如此，從本書所提供的事實及當(dāng)前中國社會發(fā)展及人們的需求來看，不斷擴大社區(qū)治理中的公民參與，推進參與式治理及基層民主無疑是一個發(fā)展方向。盡管這一過程是艱難甚至可能是漫長的。

　　在此我不禁想起羅伯特·米歇爾斯曾經(jīng)談到的一個傳說，一位農(nóng)民臨終前告訴他的兒子們，他的田里埋藏著一塊財寶。老人死后，他的兒子們?yōu)榱苏业截攲殞⒛菈K田挖了個底朝天，但他們還是沒有找到。然而，他們不知疲倦的勞作卻在客觀上改良了土壤，最終使來年的莊稼獲得了大豐收。這一傳說中所提到的財寶就如同民主一樣。民主并非一件人們?nèi)绻�刻意地去找就能找得到的財寶，而是在我們尋找它的過程中，在不懈地去尋找那些根本無法找到的東西的過程中，我們所付出的勞動將在民主的意義上取得豐碩的成果。（羅伯特·米歇爾斯：《寡頭統(tǒng)治鐵律》天津人民出版社2003年1月版，355頁。）

　　也許正因如此，作者在著作的最后也不忘列出了自己對公民參與和社區(qū)民主發(fā)展的預(yù)測和“期待”。這種期待也給人們以希望！

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