信力建：資源配置：中國教育改革突破口

　　現(xiàn)在國內公辦學校占學�？倲档�90%以上，但是仍然有學者認為，我國沒有真正意義上的公立學校。因為公共教育概念中所應具備的平等、無差異的國民待遇，以及公共價值取向、公共管理等特征，在現(xiàn)實當中沒有得到令人滿意的體現(xiàn)。數十年改革開放帶來的人口流動傾向非常明顯，整個社會變革的節(jié)奏在加快，人們的工作、生存方式與六七十年代截然不同，而國家義務教育政策的沒有應時代調整它的實施方式，大面積地造成學生不得不自行支付義務教育的成本。公辦學校離大部分百姓、離教育的公平性越來越遠。主要原因，是資源配置方式出了問題。

　　今天公立學校幾乎成為社會等級培養(yǎng)的主要場所。其突出表現(xiàn)，就是由不同的人在享受不同的財政。國務院發(fā)展研究中心2002年所作調查顯示，義務教育的財政投入由中央、省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔的比例分別為2%、11%、9%和78%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級地方財政承擔了絕大部分的經費。而從整個教育經費的來源看，越往下走，非財政經費的比例越大，省、市一級以下公立學校的辦學經費有過半都來自非財政系統(tǒng)，而農村學校的辦學經費基本向當地居民分攤，向農民收取，等于沒有公共財政的支持，變成了“農民教育農民辦”。

　　從學校的主管關系看，公辦學校當中有的由國家機關直轄，有的歸各省、市教育部門直屬，有的是各部委直管，也有區(qū)、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）甚至村管的學校，再加上非政府系統(tǒng)的民辦學校，各級各類學校壁壘分明，等級森嚴。從國務院機關，到省、市、區(qū)，幾乎每一級部門手上都有自己管的幾所學校，連教育部都有直接管轄的幾所大學和中小學。這種區(qū)域屬性有的以校名或文件方式確定下來，省立XX學校，市屬XX學校，代表著權、利劃分的分工控制的潛規(guī)則。例如辦學審批，大學由省里管理和審批，高中由市批，區(qū)里管小學和幼兒園，各有各的權限，相當于每級教育部門都為自己掌握了一塊“自留地”。各地重點學校僅占學�？倲�2%，但是卻占用了政府20%的教育經費。這類學校集國家重點投入的財力、人力打造，含金量相當高，成為家長們狂熱爭奪的對象，是當今教育界“擇校”現(xiàn)象的源頭。能進入這2%學校的絕大多數都是特權階層子弟，或者說社會上有財有勢之人。這些學校雖然有些已接近全額財政投入，但是離公共教育越來越遠，只是吃公共財政的“權貴學�！�。

　　學校有的有財政供養(yǎng)，有的沒有；
有的供養(yǎng)多，有的供養(yǎng)少。集中在大城市的公立名校占用了過量教育經費，錢多得可以亂花，可以往臉上貼金，搞形象工程，而越往下走，則越是陽光不能照到的角落，財政越不到位。這是公立學校的等級現(xiàn)象。學校分等級，學生也分了等級，身份制度和戶籍制度加重了財富、地位差異，使公共教育對弱勢群體的客觀歧視越來越普遍、加劇。

　　由于歷史的沿革，從五十年代開始，我國教育一直在絕對壟斷當中，不僅是辦學體制、管理體制的整齊劃一，而且教育思想和理念、教學內容都在政府的嚴格控制之下；
另外，由于財政來源的多元化，令相對短缺的資源逐漸向特權階層傾斜，國家教育離均衡的目標越來越遠。管理上的單線循環(huán)和資源配置的多元、多層級這兩個特征，相互之間矛盾重重，直接導致公辦教育系統(tǒng)的亂象頻生，包括亂收費和亂辦學。

　　教育部公布的2003年全國教育亂收費數據是8.5億，這個統(tǒng)計面顯然非常狹窄。據了解，在基層，各級重點中小學每年以“自愿”名義強行收取的擇校費、贊助費動輒數百、上千萬，僅此一項涉及的收費金額便以數十億計。招生考試更是各級各類教育系統(tǒng)最大和最直接的財源，在這一過程當中向每名學生收取的考試費、資料費、試卷費等，每生數十至數百元不等，相加起來，也不是無法統(tǒng)計的小數目了。因為監(jiān)督不力，黑箱遍布，公立學校高收費其實也是亂收費的表現(xiàn)之一；
各地開辦的興趣課，特色班，名校辦民校，二級學院，等，更是在大比例地擠占公共教育資源，蠶食公共收益。

　　公辦學校往往與一小群人的利益牽扯在一起，客觀上形成了一個既得利益的小圈子，成為教育腐敗之源。在叫嚷經費不足之余，大量創(chuàng)收所得利益卻沒有用來提升教育格局的整體均衡，反而令教育公平的矛盾日見突出，令腐敗現(xiàn)象日漸突出和普遍，客觀上形成了“劫貧濟富”而不是“劫富濟貧”的結果。

　　很多學者和官員都強調，教育的許多問題，包括腐敗問題都根源于國家的教育經費短缺，由此簡單地得出一個結論，就是教育必須與商業(yè)運作接軌。這種看法其實差矣。公立學校的各項管理機能，包括財權、人事權、招生權、課程設置等都是相互割裂的，猶如一個人四肢散落各地，原則上已不是一個有機的生命體，沒有再生的能力。更重要的是，教育從本質上說是以稅收供給的國家運作基礎，是以國家為主體的消費終端，它對社會的貢獻是通過提升人的素質、提高社會生產力來間接實現(xiàn)，不需要以直接創(chuàng)造效益的方式來增加財政。

　　正因為公共學校被供養(yǎng)，不具備產出的合理機制。所以從現(xiàn)代產權角度衡量，“公校辦民校”作為經營性的辦學模式有悖常理，前景并不被看好。但是我們也看到，無論國內還是國外的公立學校，都普遍面臨一些難以克服的矛盾，都有擺脫僵化體制的欲望。一方面，公辦學�？朔�由于絕對公平導致的體制僵化、缺乏活力、效率低下的弊病，借用民營的機制快速向市場轉化、向產業(yè)靠攏有一定的合理性；
但是在市場“激活”同時走得過遠，就很容易背棄了公共教育的本性和原則，不但與社會的普遍規(guī)則相悖，而且還有違天道，從根本上影響其教育功能的完整性以及持續(xù)運作的動力。

　　教育均衡的最根本是國民基本的受教育權利能否得到保障，這是一個國家必須去支撐的，不管要花多少錢。不少人反復強調，中國作為一個發(fā)展中國家的特殊現(xiàn)實，是窮國辦大教育、國家教育經費短缺，背后是否隱喻著必須以犧牲部分弱勢群體的權益為代價？不得而知。

　　這種短缺當然是現(xiàn)實存在的，但也是相對的，有很大的泡沫成份。做個簡單的算術，去年我國人均GDP已經超過了1000美金，折合人民幣8500元，如果按照3.4%的教育投入，每個國民的教育財政近300元，如果平等地用于基礎教育，每名在校生（包括職、技、高中約2.4億人）能享受到1500元由國家支付的教育經費。這個標準，在中國大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，已經能辦起一所很象樣的學校，而且能有富余。

　　那么問題在哪里呢？一是分配不合理，非義務教育段占用了大比例的教育經費，例如高等教育；
地區(qū)與地區(qū)之間、城市和農村之間、等級學校與普通學校之間差異更是巨大；
二是浪費嚴重，財政從下拔一直到用在學生身上，這個過程消耗、流失不止30%；
三是標準太高，官員們在大樓里定下的標準是以北京、廣東、上海等部分區(qū)域為參照的，這些區(qū)域的人均GDP是全國人均的5-8倍之高。在沿海經濟較發(fā)達的地區(qū)，如廣東、深圳，平均一名中小學生使用的教育財政約為2000-3000元/期，而云南、貴州一些貧困山區(qū)，平均每生投入300元也就夠了。城鄉(xiāng)、東西之間的經濟差異，相差何止十倍之巨。我國整體的教育投入是偏低的，這注定了在一個國家這么大的范圍內，我們的辦學標準只能著眼于基本的水平。但是幾乎所有學校，無論是經濟不發(fā)達的省市還是富裕地區(qū)，都畸型地朝著較高的辦學標準靠攏，人為地造成短缺，這種做法并不符合中國國情。

　　辦學標準的設計直接影響著資源配置的效率，決定教育資源使用的是否合理和廣泛。我們沒有理由不承認，高標準用來錦上添花的，低標準才能達到雪中送炭的效果。如果以哈佛為標準，相信國內沒有一所學校可稱得上大學。有一句話“多大的頭戴多大頂帽”，量體裁衣、量入為出，才能得到最經濟、最有效率的結果。如果我國生均教育經費只有1000元，為什么要打腫臉充胖子辦4000元的教育？過高的標準把許多很多想求學又沒有錢的底層兒童，把底層學校，鄉(xiāng)村學校，都擋在公共教育的門外，使公立教育進一步失去意義。公辦教育提供的就是基本教育、公平教育，量力而行、有多少錢就辦多高標準的學校是準則之一。只要能滿足基本，面向普羅大眾，根據他們的實際情況量入為出，做到一個不能少，這個標準就是合理標準。

　　標準的設定還直接影響到教育資源的總量多少，較低的辦學標準才能吸引較多的社會資本，降低民辦學校辦學門檻，盡量吸納社會資金、民間資金，擴大供給，促成不同層面的公平競爭，才有希望進入良性循環(huán)、滿足在基本層面以上的優(yōu)質教育需求。標準是一條線，劃在哪里決定了未來的發(fā)展空間。根據現(xiàn)在的資源情況，我們需要的是一個能盡量吸納社會游資、擴大教育供給，同時又能將有限的資源用在實處的辦學標準。

　　公共教育不能讓公眾受益、達到基本均衡和公平，是與我國教育法精神相背離的。《義務教育法》指出我國義務教育的目標是“提高全民族的素質，培養(yǎng)有理想、有道德、有文化、有紀律的社會主義建設人才”，《教育法》也規(guī)定：“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。”提出了一個“公民教育”的概念。

　　不同辦學者會帶來不同的經營模式和操作思維，學校有不同的舉辦者就會有不同的教育思維和文化取向。在公共財政不到位的情況下，教育資源條塊分割的配置方式就會產生公共價值缺失的后果。村、縣、市立等學校，在區(qū)域分割的情況下舉辦教育，都只是達到局部均衡，培養(yǎng)的是村民、鎮(zhèn)民或縣民，與國民教育或者公民教育是兩回事。公辦教育主要靠財政支付，而財政來自公眾提供的稅收，它應該與公共教育劃上等號。

　　公共教育應該是國民教育。每一所公立學校都應該是“國立”，唯有國立，才能培養(yǎng)國民。國民教育的內容有很多，包括國家榮譽、法制意識、公民的權利義務責任，等等。教育的首要職責當以培養(yǎng)國民為主。

　　公共教育應該是公平教育。應該想方設法以公平地供給為先，以滿足最大范圍的公眾面為先，這個范圍應該盡可能的大，大到一個國家的范圍，能涵蓋其中的每一個人。

　　公共教育還應該是公眾治理的教育。在社會的監(jiān)督下，用好公共財政的每一分錢，為公眾服務，而不是在一個個小圈子里循環(huán)。它應向公眾開放，無論是招生、人事，還是財政來源和使用，都保證透明地呈現(xiàn)公眾面前。

　　現(xiàn)代社會，文明國家，社會進步的成果應該由公眾共享，教育為全民所用，才能為國家造福。教育不是特權產物，尤其不應該再由身份歧視、戶籍歧視等不平等意識以及利益心態(tài)主宰它的運行。應該先保障供給，再提供選擇。改變教育資源的配置方式，是中國教育改革的有效突破口之一，只有建立至少省一級以上的公共財政，實現(xiàn)教育財政劃撥的整體均衡，才能產生真正意義上的公民教育或者國民教育。

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