康曉光：建設(shè)民主法治——重建合法性基礎(chǔ)的長期行動

　　中國20年的改革并不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，實(shí)際上也涉及到了政治領(lǐng)域。率先啟動的政治領(lǐng)域的變革為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會領(lǐng)域的變革開辟了通道，而經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會領(lǐng)域的變革又反過來推動了政治領(lǐng)域的進(jìn)一步變革。盡管政治領(lǐng)域的變革滯后于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的變革，但是變革確實(shí)是發(fā)生了，而且變革的廣度和深度都超過了許多人的想象。20年的經(jīng)驗顯示，中國的政治體制并不是一個“僵化”的體制，而是一個富于“彈性”的體制，它有能力適應(yīng)不斷變化的內(nèi)部和外部環(huán)境，因勢利導(dǎo)地改變自己的形態(tài)。

　　1?“人大”與“選舉”制度的改進(jìn)

　　為了加強(qiáng)自己的民主合法性基礎(chǔ)，1978年以來，中國政府有意識地著手“逐步完善”人民代表大會制度，使這一制度的實(shí)際狀況與《憲法》的承諾逐漸接近；
與此同時，也著手“逐步完善”選舉制度。目前，各級人民代表的選舉、各級人民代表大會的各項活動特別是立法和對政府官員的任免，基本上都掌握在黨和政府手中。盡管在總體上選舉仍然是“走形式”，但是在改進(jìn)基層選舉方面，中國確實(shí)取得了歷史性的進(jìn)步。1978年以來，中國選擇了一條自下而上的、漸進(jìn)式的民主改良之路。到目前為止，最引人矚目的政治改革成就，是以村民自治為代表的“草根民主”。80年代初期實(shí)行“政社分離”，撤消人民公社，恢復(fù)鄉(xiāng)政府，并確立了鄉(xiāng)級人民代表的直接選舉制度。

　　盡管政府保持了對代表選舉過程的有效控制，但是隨著民主意識的普及和選舉競爭的加劇，當(dāng)選的人民代表的自主性在逐漸增強(qiáng)，相應(yīng)地政府對代表的投票活動的控制能力也在逐漸下降。人民代表“不聽話，亂投票”的傾向也開始抬頭，上級指定的候選人落選、上級討厭的候選人當(dāng)選的事件也不時發(fā)生。在這種情況下，為了順利當(dāng)選，各級政府官員不得不越來越關(guān)注“民意”。盡管在總體上政府仍然能夠有效地控制選舉結(jié)果，盡管人大仍然被恰當(dāng)?shù)刈u(yù)為“橡皮圖章”，但20年來人大的“議會功能”確實(shí)在逐漸加強(qiáng)。

　　2?拓寬政治參與的渠道

　　除選舉之外，在目前的中國，有組織的政治參與渠道只向“民主黨派”和“人民團(tuán)體”開放。但老百姓和知識精英都有各自的政治參與渠道和參與方式。知識精英選擇“關(guān)鍵時刻”通過大眾傳媒進(jìn)行的“獻(xiàn)計獻(xiàn)策”活動，已經(jīng)預(yù)示了盛行于西方國家的“院外活動”的“苗頭”。與此同時，地方政府作為“壓力集團(tuán)”對中央政府的“游說”活動正在迅速發(fā)展。

　　隨著政治協(xié)商制度逐漸趨于“名副其實(shí)”，民主黨派和工商聯(lián)也日趨活躍。為了向執(zhí)政黨和社會公眾證明自己存在的價值，各民主黨派越來越積極地利用各種機(jī)會發(fā)揮“建議和批評”職能。1978年以來，各人民團(tuán)體的“政府工具”色彩在漸漸減弱，而它們的“代表性”功能卻在持續(xù)增強(qiáng)。與十幾年前相比，它們變得越來越像“利益集團(tuán)”。例如，進(jìn)入90年代中期以后，工會和婦聯(lián)自覺地?fù)?dān)當(dāng)起了國有企業(yè)下崗職工代言人的角色，為他們的利益奔走呼號。但總的來看，社會團(tuán)體的參政活動仍較微弱，對中國的高層政治決策影響較少。

　　為了提高行政效率、遏制官員的腐敗從而贏得民心，在“選舉”和“議會”之外，政府還開辟了一些特殊的政治參與渠道。各級地方政府紛紛開設(shè)“熱線電話”、設(shè)立地方行政首長“接待日”，以聽取人民群眾的“呼聲”。電視臺、廣播電臺和報社也都開設(shè)了“熱線電話”，幫助政府收集群眾意見。但是，“熱線電話”和“接待日”僅僅是老百姓“反映意見”的渠道，至于“要求”能否得到滿足，“意見”能否得到采納，完全取決于政府的態(tài)度。近年來，“政務(wù)公開”、“村務(wù)公開”、“廠務(wù)公開”等各種形式的“公開化”改革逐漸推廣開來，增加了公共管理的透明度。除此之外，當(dāng)通過正常渠道或正常方式無法解決問題時，老百姓會采取“極端方式”來表達(dá)自己的要求，如爆破，集體上訪，游行示威，聚眾沖擊政府、黨委、司法機(jī)關(guān)，等等。

　　中國的知識精英要比普通百姓幸運(yùn)得多，改革大大地拓展了他們參政的機(jī)會，盡管政府仍然對其保持高度警惕。尤其是那些致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)學(xué)家的建議，受到政府的重視和鼓勵，他們甚至可以直接進(jìn)入官方?jīng)Q策機(jī)構(gòu)，充當(dāng)參謀，或是直接出任黨政官員。今天的一些學(xué)界精英，每逢重大時刻，如黨代會和人代會換屆的時候或每年的“兩會”前夕，都會利用各種媒體發(fā)表意見，試圖以此影響政府的決策。

　　綜合來看，在當(dāng)下的中國，真正有組織的壓力集團(tuán)是地方政府。如今為了競爭有限的中央財政資源，使本地區(qū)分得一塊更大的蛋糕，通過密切地方官員與中央官員的個人關(guān)系，通過請客吃飯，通過下級政府給上級政府送禮，地方政府積極地影響中央決策。各級地方政府都在北京設(shè)立了“辦事處”，辦事處的主要職能之一就是聯(lián)絡(luò)地方政府和中央機(jī)構(gòu)的感情，而聯(lián)絡(luò)感情最有效的手段之一就是“行賄”。在此“行情”下，那些不諳此道的地方官員甚至?xí)�遭到本地人民代表的譴責(zé)。

　　3?從“法制建設(shè)”到“依法治國”

　　中國法治建設(shè)的起點(diǎn)是恢復(fù)檢察院和法院，隨后進(jìn)入了“法制建設(shè)”階段，近來又進(jìn)入了一個新的階段，其標(biāo)志就是中共“十五大”提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”�！拔母铩敝斜怀蜂N的檢察院和法院得到恢復(fù)，但是司法獨(dú)立至今仍然沒有得到保障。盡管《憲法》把法院和檢察院首長的任免權(quán)賦予了“人大”，但是黨政領(lǐng)導(dǎo)對本級法院和檢察院的人事任免卻具有實(shí)際上的決定權(quán)，而且法院和檢察院的財政撥款也掌握在政府手中。法院和檢察院自身的腐敗問題也相當(dāng)嚴(yán)重，并已引起社會的強(qiáng)烈不滿。1998年全國人大會議上，“兩院”的工作報告險些沒有通過。這是中國“人大”的歷史上從來沒有過的事情。

　　從1979年至1997年底，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定了328件法律和有關(guān)法律問題的決定，國務(wù)院發(fā)布和批準(zhǔn)了791件行政法規(guī)，30多個省、直轄市、自治區(qū)的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定和批準(zhǔn)了7000多件地方性法規(guī)[23]。如此規(guī)模的立法活動在中國歷史上是空前未有的。這一時期，制定了第一部《民法》，修改了《刑法》，改革了刑事訴訟制度，確立了“無罪推定原則”。當(dāng)然，立法的成就并不等于法治的成就�！坝蟹ú灰馈�、“執(zhí)法犯法”、“徇私枉法”、“以權(quán)代法”、“黨政干預(yù)”等現(xiàn)象仍然普遍存在，而且大有愈演愈烈之勢。“司法腐敗”已經(jīng)成為當(dāng)今中國最令人切齒痛恨的腐敗現(xiàn)象。

　　早在1979年中共中央就要求在大、中、小學(xué)開展法律教育。從1986年開始，中國發(fā)動了全民普法運(yùn)動。1986～1990年期間，普法教育的對象是各級干部和青少年。1991～1995年期間，普法對象擴(kuò)展到工人、農(nóng)民、知識分子、干部、學(xué)生、軍人、個體勞動者以及其他一切有接受教育能力的公民。與此同時，還在大、中、小學(xué)開設(shè)了法律課程。

　　中共“十五大”是中國法治建設(shè)的一個重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，標(biāo)志著中國從“法制建設(shè)”階段進(jìn)入了“依法治國”階段�！笆�五大”報告指出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變。”毫無疑問，“依法治國”原則的提出是一個歷史性的進(jìn)步。這一原則要求，從普通公民到公職人員，從一般社會組織到國家機(jī)構(gòu)，在法律面前都是平等的，都要受到法律的規(guī)范，都要服從法律。它強(qiáng)調(diào)“依法治權(quán)”、“依法治官”，強(qiáng)調(diào)不能僅僅把法治的對象局限于不掌握任何權(quán)力的普通老百姓。它強(qiáng)調(diào)不能把領(lǐng)導(dǎo)人的講話當(dāng)作“法”，不能把違背領(lǐng)導(dǎo)意志當(dāng)作“違法”，任何個人意志不經(jīng)過法律程序都不能成為治國準(zhǔn)則。它追求的目標(biāo)是國家政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和社會生活的法治化，法律和制度的連續(xù)和穩(wěn)定，避免“因言廢法”、“因人改制”的歷史規(guī)律重演。值得注意的是，“十五大”所確立的“依法治國”突出了“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下”這一前提條件，亦即依據(jù)什么樣的“法”來“治國”還得由黨和政府來決定，不過只4轉(zhuǎn)型時期的政治穩(wěn)定及其未來發(fā)展1978年以來，中國政治穩(wěn)定最主要的標(biāo)志就是“政權(quán)的穩(wěn)定”。中國共產(chǎn)黨穩(wěn)定地把持了國家政權(quán)，武裝力量牢牢地控制在執(zhí)政黨手中，令許多發(fā)展中國家政治家頭痛的軍事政變從來沒有發(fā)生，甚至連發(fā)生的“跡象”都沒有。其次是“政治制度的穩(wěn)定”。中國的基本政治制度，如人民民主專政制度、人民代表大會制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和“一國兩制”制度等，都沒有動搖。再次是“治國綱領(lǐng)的穩(wěn)定”。盡管其間經(jīng)歷了或大或小的幾次反復(fù)，但是“一個中心，兩個基本點(diǎn)”的基本國策和黨的政治路線基本上得到了始終如一的貫徹。最后是“社會的穩(wěn)定”。除了“風(fēng)波”之外，20年之間，中國沒有出現(xiàn)重大的社會動亂。

　　奠定中國20年政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)，一是持續(xù)的高速經(jīng)濟(jì)增長和人民生活水平的大幅度提高；
二是限制有組織的政治參與的發(fā)展，特別是堅決地、毫不留情地打擊政治性結(jié)社尤其是建黨活動。毫無疑問，這種政治穩(wěn)定基礎(chǔ)在短時期內(nèi)是穩(wěn)固的，也是有效的，但是隨著時間的推移，那些侵蝕政治穩(wěn)定基礎(chǔ)的因素也在逐漸形成和發(fā)展。首先，隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐漸成熟和中國日益溶入世界經(jīng)濟(jì)，國民經(jīng)濟(jì)的自主性也將日益增強(qiáng)，相應(yīng)地政府控制經(jīng)濟(jì)增長的能力也將不可避免地日趨減弱。因此，建立在經(jīng)濟(jì)增長基礎(chǔ)之上的政治穩(wěn)定也就越來越脫離政府的控制，或者說，主導(dǎo)政治穩(wěn)定的力量逐漸轉(zhuǎn)移到“異己勢力”的手中。其次，20年來的政治穩(wěn)定部分程度是通過“壓制”社會的政治參與要求實(shí)現(xiàn)的。但是，隨著社會政治參與要求的日益強(qiáng)化，隨著社會領(lǐng)域的逐漸成熟，隨著對外開放的持續(xù)擴(kuò)大和深化，“壓制”的成本將越來越高，而且政府能否繼續(xù)擁有和保持強(qiáng)大的“壓制能力”也是一個問題。

　　美國政治學(xué)家亨廷頓認(rèn)為，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，政治不穩(wěn)定的產(chǎn)生“在很大程度上是由于社會發(fā)生了急劇變化，新的集團(tuán)急起動員參與政治，而與此同時，政治體制的發(fā)展卻十分緩慢”[24]�！吧鐣�動員和參政范圍既深又廣，而政治上的組織化和體制化的速度卻十分緩慢，其后果便是政治上的不穩(wěn)定和混亂”[25]。亨廷頓認(rèn)為，現(xiàn)代化必然帶來“社會和經(jīng)濟(jì)的變化，如城市化、文化和教育水平的提高、工業(yè)化以及大眾傳播的擴(kuò)展等”，而這些變化勢必“使政治意識擴(kuò)展，政治要求劇增，政治參與擴(kuò)大”，還“削弱了政治權(quán)威的傳統(tǒng)源泉，也削弱了傳統(tǒng)的政治體制�！盵26]

　　亨廷頓指出：“現(xiàn)代國家與傳統(tǒng)國家的最大區(qū)別，在于人民在大規(guī)模的政治單元中參與政治和受到政治影響的程度擴(kuò)大了。在傳統(tǒng)社會中，參政在農(nóng)村一級可能是很普遍的，但在農(nóng)村以上的任何層次，參政僅局限于極小一部分人。大規(guī)模的傳統(tǒng)社會在權(quán)威合理化與結(jié)構(gòu)區(qū)分化方面或許已達(dá)到較高的水平，但政治參與還是局限于較小范圍的貴族和官僚精英。因此政治現(xiàn)代化最基本的方面是整個社會的各種社會集團(tuán)在村鎮(zhèn)以上層次參政，以及發(fā)展了諸如政黨那樣的新的政治體制以組織參政�！盵27]“現(xiàn)代化意味著：一切新的和老的、現(xiàn)代的和傳統(tǒng)的集團(tuán)，越來越意識到它們自己是集團(tuán)，越來越意識到它們相對于其他集團(tuán)的利益和權(quán)利。確實(shí)，現(xiàn)代化最驚人的現(xiàn)象之一是，它在許多社會力量中所產(chǎn)生的覺悟、內(nèi)聚力、組織和活動的增強(qiáng)，而這些社會力量在傳統(tǒng)社會中自覺認(rèn)同和組織的水平都低得多�！盵28]

　　如何解決社會集團(tuán)的參政問題，即“集團(tuán)化的”或“有組織的”參政問題，是不可回避的社會發(fā)展問題。美國是通過建立“多元主義政治體制”來解決集團(tuán)化參政問題的。在美國，各個利益集團(tuán)通過議會斗爭實(shí)現(xiàn)利益的表達(dá)與綜合。而一些歐洲國家和拉美國家則采取了“社團(tuán)主義政治體制”來解決集團(tuán)化的參政問題。歐洲國家的“社團(tuán)主義政治體制”又與拉美國家有所不同。歐洲國家通過政府行政部門與職能社團(tuán)的功能性聯(lián)系，滿足社會集團(tuán)的參政要求。而一些拉美國家則通過政黨組織與職能社團(tuán)的“合二為一”解決集團(tuán)化參政問題。毫無疑問，公民的有組織參政是社會發(fā)展的必然，任何力量都不能抗拒，因此開放“公開行政領(lǐng)域”只是一個時間問題。既然如此，那么中國將如何解決這一問題呢？筆者傾向于認(rèn)為，“社團(tuán)主義政治體制”也許是中國解決有組織的政治參與問題的有效途徑。

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