楊東平：現(xiàn)代學(xué)校制度：教育改革探索與思考

　　不同于單純的公辦學(xué)�；蛎褶k學(xué)校，我國(guó)中小學(xué)階段非公非私、亦公亦私的“名校辦民�！�、高等教育階段的“獨(dú)立學(xué)院”被認(rèn)為是一種制度“創(chuàng)新”、辦學(xué)體制多樣化的“改革實(shí)踐”，是公、私之外的“第三條道路”。這種不規(guī)范的辦學(xué)行為，固然可以奏效一時(shí)，但后患很多。2006年3月，教育部、國(guó)家發(fā)改委等明確“堅(jiān)決停止審批新的改制學(xué)�！�，對(duì)已改制學(xué)校要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行清理規(guī)范，為這一政策畫上了句號(hào)。剩下的問題是如何規(guī)范、對(duì)轉(zhuǎn)制學(xué)校進(jìn)行再轉(zhuǎn)制了。事實(shí)上，上海、南京等地已經(jīng)開始規(guī)范“轉(zhuǎn)制學(xué)�！�，上海市于2005年成立了課題組，研究如何促進(jìn)轉(zhuǎn)制學(xué)�！绑w制身份的合法化、合理化、明確化”，使它成為“產(chǎn)權(quán)明晰、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的教育實(shí)體�！狈桨甘恰胺枪�即私”、“不進(jìn)則退”：或者通過外部資金注入、產(chǎn)權(quán)變更和明晰化，改造為民辦學(xué)校；
或者退回為傳統(tǒng)的公辦學(xué)校。如上海市已有一批轉(zhuǎn)制學(xué)校轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校，按公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。

　　對(duì)于已經(jīng)享受過市場(chǎng)好處的“轉(zhuǎn)制學(xué)�！�，這并不是一個(gè)好消息。他們既不愿意簡(jiǎn)單地把學(xué)校賣給并不一定懂得教育的民營(yíng)企業(yè)，也不愿意簡(jiǎn)單地重回到陳舊的傳統(tǒng)管理中，這意味著無所不在的管制、控制，官僚化和低效率。他們?cè)趯ふ椰F(xiàn)實(shí)中的“第三條道路”。

　　“第三條道路”的思維，對(duì)于我們打破非此即彼的二分法具有解放思想的啟示價(jià)值。深入分析“名校辦民校”、“獨(dú)立學(xué)院”的辦學(xué)機(jī)制，除了營(yíng)利的追求之外，不能否認(rèn)它們對(duì)辦學(xué)自主權(quán)、教育自由的追求�！稗D(zhuǎn)制學(xué)校”不愿意重回缺乏活力的舊體制是令人同情的，畢竟，它們已經(jīng)呼吸過市場(chǎng)自由的空氣。這里存在一個(gè)值得關(guān)注的真問題：為什么辦學(xué)自主權(quán)和高收費(fèi)捆綁在一起，僅提供給民辦學(xué)�；颉懊駹I(yíng)學(xué)校”？一位民辦教育家一語中的：民辦學(xué)校是用錢贖買辦學(xué)自主權(quán)！但是，辦學(xué)自主權(quán)為什么要用錢來贖買？

　　的確，按照現(xiàn)代政府治理的理念和法治的精神，按照現(xiàn)代學(xué)校管理的理念，舉辦者的身份、經(jīng)費(fèi)來源與辦學(xué)權(quán)，原本是應(yīng)當(dāng)分離的不同的事，并非必然捆綁在一起。學(xué)校是否能夠擁有辦學(xué)自主權(quán)，并非來自其資產(chǎn)屬性，而取決于不同的制度安排。在多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，“現(xiàn)代學(xué)校制度”同時(shí)適用于公立和私立學(xué)校，政府對(duì)義務(wù)教育階段的私立學(xué)校同樣提供經(jīng)費(fèi)資助，學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)在學(xué)校。公辦學(xué)校不僅應(yīng)該、也完全可以擁有辦學(xué)自主權(quán)。問題在于要改變傳統(tǒng)的行政管制，無論學(xué)校的公、私性質(zhì)，按照教育規(guī)律和辦學(xué)邏輯向所有學(xué)校賦權(quán)，使學(xué)校擁有原本屬于自己的辦學(xué)自主權(quán)。因而，在“自由的”民辦學(xué)校和“不自由”的公辦學(xué)校之外，所謂的“第三條道路”，其實(shí)就是建立普適的“現(xiàn)代學(xué)校制度”。

　　關(guān)于“現(xiàn)代學(xué)校制度”的制度特征和內(nèi)涵，在理論界并沒有充分的共識(shí)。比較常見的意見，來自兩個(gè)不同的邏輯：一是從擴(kuò)大教育資源等經(jīng)濟(jì)屬性產(chǎn)生的學(xué)校治理理念，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)問題、自主經(jīng)營(yíng)和董事會(huì)制度、學(xué)校與政府和市場(chǎng)的關(guān)系問題等。另一個(gè)是從學(xué)校培養(yǎng)人的教育屬性產(chǎn)生的治理問題，更強(qiáng)調(diào)學(xué)校的校本管理、人本管理等內(nèi)部管理制度，重視學(xué)校與政府、社區(qū)、學(xué)生和家長(zhǎng)的關(guān)系。有學(xué)者將現(xiàn)代學(xué)校制度的基本特征概括為：“（1）依法自主經(jīng)營(yíng)的學(xué)校制度，包括學(xué)校具有獨(dú)立的法人地位、政府職能與學(xué)校職能的分離、國(guó)家權(quán)利與學(xué)校法人權(quán)利的分離、產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離等內(nèi)容；
（2）科學(xué)、民主、開放的學(xué)校管理，包括校本機(jī)制和人本原則，以及依法治校、民主治校、專家治校、以教學(xué)為中心、允許學(xué)生自主擇校等內(nèi)容；
（3）家庭、學(xué)校、政府之間的伙伴關(guān)系，包括社區(qū)、家長(zhǎng)、學(xué)校之間的互動(dòng)關(guān)系和學(xué)習(xí)型社區(qū)等內(nèi)容�！边@大致包括了“現(xiàn)代學(xué)校制度”的基本問題。

　　無論從哪個(gè)邏輯，都指向了以政府職能轉(zhuǎn)換為主要內(nèi)容的教育行政改革。事實(shí)上，如果政府不放權(quán)、不向?qū)W校賦權(quán)，就不可能出現(xiàn)“新型的”政校關(guān)系和現(xiàn)代學(xué)校的法人治理結(jié)構(gòu)。

　　《十一五規(guī)劃綱要》提出的深化體制改革的意見，為教育體制改革提供了新的思想資源。《綱要》不僅提出了加快建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府的目標(biāo)，而且對(duì)“推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變”提出了按照“政企分開、政資分開、政事分開以及政府與市場(chǎng)中介組織分開”的原則，合理界定政府職責(zé)范圍，加強(qiáng)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。這四個(gè)分開的概念同樣適用于教育。

　　由于使所有學(xué)校都擁有辦學(xué)自主權(quán)是一個(gè)比較遙遠(yuǎn)的理想，是一種愿景和目標(biāo)，有賴于國(guó)家行政體制、教育行政體制的整體改革；
作為替代性方案，在整體制度沒有根本改變的情況下，能否進(jìn)行局部性的改善、進(jìn)行學(xué)校“改制”的試點(diǎn)呢？答案是肯定的。中國(guó)二十多年來改革開放的經(jīng)驗(yàn)，改革之路就是這樣走過來的。

　　這一輪學(xué)校“改制”，要改的不是姓公姓私的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，而是恢復(fù)和重建學(xué)校的自主性，建立“新型的政校關(guān)系”。在現(xiàn)行制度框架下賦予部分學(xué)校自主權(quán)的操作性方案之一，是學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外“特許學(xué)校”制度，在規(guī)范“轉(zhuǎn)制學(xué)�！钡倪^程中，將一些“轉(zhuǎn)制學(xué)�！鞭D(zhuǎn)變?yōu)橹袊?guó)的“特許學(xué)�！�。

　　特許學(xué)校，是在美、英等國(guó)基礎(chǔ)教育改革中出現(xiàn)的一種新型學(xué)校。它由創(chuàng)辦者擬定一份章程，經(jīng)政府批準(zhǔn)后，由舉辦者按照章程辦學(xué)，自主管理學(xué)校。如不能實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，則取消其“特許權(quán)”。特許學(xué)�？梢詮墓�立或私立學(xué)校轉(zhuǎn)型而來，也可以是有共同教育主張的群體根據(jù)自己的意愿新建。學(xué)校仍屬于公立教育系統(tǒng)，它的資金大部分來源于公共教育經(jīng)費(fèi)，因此也是免費(fèi)的，但實(shí)行開放招生，在聘用教師、經(jīng)費(fèi)使用、課程設(shè)置、校歷安排等方面有很高的自主權(quán)，不像公立學(xué)校那樣受上級(jí)行政部門的監(jiān)督和管制。這對(duì)有教育理想的校長(zhǎng)、教師有很大的吸引力。它形成了與常規(guī)公立學(xué)校不同的教育品質(zhì)、特色、風(fēng)氣，受到家長(zhǎng)和學(xué)生歡迎。美國(guó)各州的《特許學(xué)校法》規(guī)定不一，不同類型的特許學(xué)校在運(yùn)行方式上有一定的差異。這種特許學(xué)校，和英國(guó)由中央直接資助的撥款公立學(xué)校，基本理念就是使它擺脫教育行政部門的管制，賦予它較大的辦學(xué)自主權(quán)。

　　類似的是1991年之后在香港實(shí)行的“直資學(xué)校”，由香港政府提供“一筆過”撥款，學(xué)校在教師編制、人事安排、資源運(yùn)用方面更具彈性；
學(xué)�？墒杖�學(xué)費(fèi)籌集資源，提供額外設(shè)施或服務(wù)，但必須向有需要的學(xué)生提供獎(jiǎng)、助學(xué)金。

　　獨(dú)立學(xué)院的規(guī)范問題更為復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的問題更多，但其基本問題與中小學(xué)的“轉(zhuǎn)制學(xué)�！笔欠浅Ｏ嗨频模�可與規(guī)范“轉(zhuǎn)制學(xué)�！钡膶�(shí)踐互為參照。

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