孔善廣：警惕宏觀調(diào)控下的經(jīng)濟(jì)集權(quán)
發(fā)布時(shí)間:2020-06-02 來(lái)源: 美文摘抄 點(diǎn)擊： 
與上一輪(2004年上半年)的宏觀調(diào)控僅相隔兩年，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)似乎并沒(méi)有按我們的宏觀調(diào)控方向運(yùn)行，在當(dāng)年“取得宏觀調(diào)控成果”的年底再過(guò)一年多，“產(chǎn)能過(guò)�！�、“經(jīng)濟(jì)過(guò)熱”又出現(xiàn)在我們面前，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)周期正在縮短，均存在地方政府與中央的搏弈，需要進(jìn)行新一輪的宏觀調(diào)控。
本輪的宏觀調(diào)控，主要是針對(duì)“產(chǎn)能過(guò)剩”和房地產(chǎn)價(jià)格高企，中央最大的舉措是將土地審批權(quán)完全向中央集中和對(duì)各地新開(kāi)工項(xiàng)目逐項(xiàng)進(jìn)行全面清理。
8月1日，發(fā)改委聯(lián)合幾個(gè)部門(mén)發(fā)出“發(fā)改投資[2006]1538號(hào)”文，要求“各地要對(duì)今年上半年列入統(tǒng)計(jì)范圍的總投資1億元及以上的新開(kāi)工項(xiàng)目逐項(xiàng)進(jìn)行全面清理。其中，鋼鐵、電解鋁、電石、鐵合金、焦炭、汽車(chē)、水泥、電力、紡織行業(yè)要清理總投資3000萬(wàn)元及以上的項(xiàng)目，煤炭行業(yè)要清理設(shè)計(jì)能力3萬(wàn)噸/年及以上的項(xiàng)目”。[1]
8月31日，國(guó)務(wù)院發(fā)出“國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào)”文，收緊土地審批權(quán)限，“依法由國(guó)務(wù)院分批次審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，調(diào)整為每年由省級(jí)人民政府匯總后一次申報(bào)，經(jīng)國(guó)土資源部審核，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后由省級(jí)人民政府具體組織實(shí)施”�！巴恋爻鲎尳饘⑷~進(jìn)入地方預(yù)算，實(shí)行‘收支兩條線’管理”。[2]
接著緊鑼密鼓地出臺(tái)了《土地出讓金收支管理辦法》(將在年底審批通過(guò))，制定土地出讓金的分配辦法，進(jìn)一步明確土地出讓金的分配格局。根據(jù)相關(guān)報(bào)道，將實(shí)行省級(jí)土地出讓金的專(zhuān)戶設(shè)在財(cái)政部，再由財(cái)政部返給地方，而省以下的則放在省財(cái)政部門(mén)的辦法。
種種跡象似乎表明，中央與地方政府的“利益博弈”問(wèn)題更加明顯，地方權(quán)力有向中央集中的趨勢(shì)。
中央權(quán)力下放的影響
從我國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的軌跡中可以看到，經(jīng)濟(jì)的不斷高速發(fā)展是與行政的不斷分權(quán)放權(quán)相伴隨。49年建立新政權(quán)后，我國(guó)除了政治體制是高度集中的一元化結(jié)構(gòu)外，經(jīng)濟(jì)體制是實(shí)行的是高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，地方政府是中央政策的堅(jiān)決執(zhí)行貫徹者，必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家制定的計(jì)劃，地方政府及其各部門(mén)與國(guó)家利益體系也高度一致，地方的發(fā)展只與中央政策有極大的關(guān)系，如“三線建設(shè)”和國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目的設(shè)立等。
1978年的改革開(kāi)放后，一個(gè)重要舉措就是對(duì)地方的放權(quán)讓利，而放權(quán)讓利的實(shí)質(zhì)是中央在承認(rèn)地方作為一級(jí)利益主體的合法地位的同時(shí)，把一定范圍的權(quán)利包括行政審批權(quán)及部分經(jīng)濟(jì)收益權(quán)等下放給地方，地方對(duì)決策的約束減少、激勵(lì)加大，不僅加速地方和全國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且，對(duì)破除傳統(tǒng)觀念和舊體制的束縛、建立新的體制發(fā)揮了重要的作用。
從1985年起，國(guó)務(wù)院對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市實(shí)行“劃分稅種，核定收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制，1988年頒布《關(guān)于地方實(shí)行財(cái)政包干辦法的決定》，實(shí)行“切塊包干、分灶吃飯”的財(cái)政體制，地方政府及其各部門(mén)從國(guó)家(中央)利益體系中分化出地方和部門(mén)利益，中央與地方政府的“利益博弈”問(wèn)題開(kāi)始明顯，開(kāi)始出現(xiàn)地方政府既是行政實(shí)體也是經(jīng)濟(jì)實(shí)體的雙重職能現(xiàn)象。
到了1990年代初，中央政府與地方政府財(cái)政收支不對(duì)稱(chēng)、不平衡現(xiàn)象開(kāi)始十分突出，多年來(lái)中央占用全國(guó)財(cái)政總收入較少的比例，卻要支付與地方差不多的財(cái)政開(kāi)支，中央財(cái)政承受極大的支出壓力。而且地方政府可以采取“打埋伏”和“拉上補(bǔ)下”的辦法(即將超額部分隱瞞不上報(bào)或留作下一年彌補(bǔ)增長(zhǎng)不足部分)，以增加同中央政府的對(duì)下年度指標(biāo)的“談判”能力，使地方政府所掌控的財(cái)源不斷增加，存在較大的“漏洞”，地方經(jīng)濟(jì)及其所掌控的經(jīng)濟(jì)資源不斷擴(kuò)大，中央對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控力量不斷降低。
為明確中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)，在1994年實(shí)施分稅制改革，初步建立了以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制框架，由行政性分權(quán)向經(jīng)濟(jì)性分權(quán)轉(zhuǎn)變。同時(shí)，在中央下放財(cái)權(quán)和部分決策權(quán)的同時(shí)，也將原中央承擔(dān)的部分事權(quán)下放，如地方政府要為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┕伯a(chǎn)品，以及為市場(chǎng)化改革提供必要的制度保障等。在財(cái)政和地區(qū)利益獨(dú)立核算及向上政績(jī)顯示的壓力和動(dòng)力下，地方政府的雙重職能(行政和經(jīng)濟(jì)組織)現(xiàn)象更加明顯，相當(dāng)部分取代中央成為轄區(qū)內(nèi)制度創(chuàng)新活動(dòng)的主體及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)。
張維迎教授認(rèn)為：“過(guò)去20多年如果沒(méi)有地方政府的推動(dòng)，就不會(huì)有中國(guó)改革的成功。中國(guó)的好多改革都是地方政府發(fā)起的，而且在地方政府剛做的時(shí)候，中央是不允許的。但因?yàn)榈胤秸淖龇ǜ欣谥袊?guó)經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)，最后中央才承認(rèn)。我們今后面臨的問(wèn)題，是怎么合理界定中央和地方的行政權(quán)力，而不是強(qiáng)迫地方政府接受中央的所有政策”。[3]
集權(quán)分權(quán)與宏觀調(diào)控的關(guān)系
不可否認(rèn)的是，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)主要得益于分權(quán)放權(quán)這種模式，從“強(qiáng)制性制度變遷”和“誘致性制度變遷”的理論觀點(diǎn)可以得到解釋?zhuān)硗庖灿斜姸嗟难芯烤驼撌觥?/p>
然而，筆者認(rèn)為，體制上的弊端卻使地方政府的“誘致性制度變遷”變成“誘致性制度異化”，凸現(xiàn)這種模式的制度缺陷。一是由于目前的財(cái)政分權(quán)下地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，更沒(méi)有關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的法律來(lái)明確規(guī)定對(duì)中央及地方各級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付的法律制度約束財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為，地方對(duì)中央的轉(zhuǎn)移支付必須“跑”才能“錢(qián)進(jìn)”。二是政府官員向上升遷的決定權(quán)在上而不在下，即仍然維持行政上的集權(quán)，地方追求的是向上凸顯政績(jī)而非全部是轄區(qū)的公共產(chǎn)品；
三是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中央的高度集權(quán)轉(zhuǎn)向建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的向地方分權(quán)，只是將中央的部分權(quán)力讓渡給地方，由高度集權(quán)向分散集權(quán)即向地方集權(quán)轉(zhuǎn)化，只是改變部分集權(quán)的模式而沒(méi)有從根本上改變集權(quán)的實(shí)質(zhì)。
雖然多元化微觀經(jīng)濟(jì)主體有了較大的經(jīng)濟(jì)自由，但政府在土地、資金(金融)等市場(chǎng)要素上仍然維持高度的壟斷，地方政府通過(guò)分權(quán)獲得較大資源配置權(quán)，可以通過(guò)行政權(quán)力對(duì)有直接收益權(quán)的土地(如土地出讓金及土地、房產(chǎn)的稅收收入)、和有另外直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)(如銀行地方分行黨委受當(dāng)?shù)攸h委領(lǐng)導(dǎo))的金融來(lái)為當(dāng)?shù)睾蛡�(gè)人利益服務(wù)。而相關(guān)政府部門(mén)也在制度變遷過(guò)程中分割并強(qiáng)化部門(mén)利益，造成所謂的“條塊分割”。地方為本身利益要突破上級(jí)政府設(shè)置的制度壁壘，也經(jīng)常是在上級(jí)相關(guān)部門(mén)“入手”，聯(lián)合上級(jí)相關(guān)部門(mén)向上級(jí)政府“討價(jià)還價(jià)”，地方利益和部門(mén)利益與國(guó)家整體利益會(huì)發(fā)生沖突，中央權(quán)威受到“挑戰(zhàn)”。
隨著地方政府及其各部門(mén)不斷從國(guó)家利益體系中分化出地方和部門(mén)利益，地方政府具有強(qiáng)烈追求當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)達(dá)到增加財(cái)政收入、解決財(cái)政困境和追求以GDP為核心的政績(jī)的動(dòng)機(jī)和“權(quán)力”，就不斷出現(xiàn)以地方政府主導(dǎo)的投資造成的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)共進(jìn)行了五次緊縮型宏觀調(diào)控,基本針對(duì)的都是經(jīng)濟(jì)的全面過(guò)熱或總量過(guò)熱。宏觀調(diào)控措施基本是經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)就嚴(yán)格壓縮投資，在經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)就通過(guò)財(cái)政及地方政府主導(dǎo)來(lái)大量追加投資，結(jié)果是加劇了“收-放”“冷-熱”的經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)。而且，“地方政府出于自身相對(duì)獨(dú)立的利益目標(biāo)和責(zé)任約束，在相當(dāng)大程度上以推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為首要目標(biāo)，因而在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中，成為中央政策調(diào)控的主要對(duì)象”�！暗胤秸辉偈菆�(zhí)行宏觀調(diào)控的主體，地方政府從宏觀調(diào)控的執(zhí)行者、推動(dòng)者，轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控的對(duì)象，成為一種相對(duì)于中央宏觀調(diào)控周期而言的反周期力量”。[4]
正是中央集權(quán)轉(zhuǎn)向地方集權(quán)，形成中央與地方的政治行政集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)這種“一元政治結(jié)構(gòu)”和“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”狀態(tài)，并且目前存在大量的行政經(jīng)濟(jì)主體，如對(duì)經(jīng)濟(jì)起“主導(dǎo)作用”及“承擔(dān)政策性功能”的國(guó)有企業(yè)和國(guó)有銀行，甚至相當(dāng)部分非國(guó)有經(jīng)濟(jì)主體需要依附政府權(quán)力生存與發(fā)展。因此，中央對(duì)全國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控基本上只能用行政手段進(jìn)行。
但目前以政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式造成的嚴(yán)重弊端，如投資消費(fèi)失衡、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)惡化、公共服務(wù)缺失、尋租腐敗盛行等，不從根本上尋找原因，只通過(guò)簡(jiǎn)單的行政性宏觀調(diào)控難以得到實(shí)質(zhì)解決。
警惕宏觀調(diào)控下的經(jīng)濟(jì)集權(quán)
宏觀調(diào)控的目的是熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不健康和不穩(wěn)定因素，彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的不足，校正市場(chǎng)調(diào)節(jié)可能出現(xiàn)的偏差。但是，根本的問(wèn)題在于中國(guó)經(jīng)濟(jì)還不是完整的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，主要的市場(chǎng)要素如土地、資金(包括利率匯率)未能市場(chǎng)化，從中央到地方政府均掌握著這些要素的配置權(quán)，有相當(dāng)部分需要依附政府權(quán)力生存與發(fā)展的經(jīng)濟(jì)主體，導(dǎo)致多元化的微觀經(jīng)濟(jì)主體分散決策的決策方式及具體的行為方式不是按照市場(chǎng)方式運(yùn)行。
因此，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中，所謂的“市場(chǎng)失靈”，實(shí)際上包括相當(dāng)部分的“人為失靈”(市場(chǎng)失效)。而市場(chǎng)失效才是政府干預(yù)的基礎(chǔ)，政府的職能范圍包括而且只能包括市場(chǎng)失效領(lǐng)域，如果通過(guò)宏觀調(diào)控來(lái)解決相當(dāng)部分是“人為失靈”造成所謂的“市場(chǎng)失靈”，將權(quán)力進(jìn)一步向上集中并增加管制，那么只會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化微觀經(jīng)濟(jì)主體的非市場(chǎng)化行為，制造更多的“人為失靈”。
以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派提出的“政府失效”概念，指政府為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活進(jìn)行干預(yù)，但由于政府行為自身的局限性和政府工作人員追求利益最大化的內(nèi)在動(dòng)機(jī)而產(chǎn)生的新的缺陷，進(jìn)而無(wú)法使社會(huì)資源配置效率達(dá)到最佳，并不一定能夠彌補(bǔ)市場(chǎng)的失效。
著名的“諾斯悖論”指出：政府部門(mén)的干預(yù)行為本身應(yīng)是一種公正無(wú)偏的公共服務(wù)，但是由于利益關(guān)聯(lián)，有時(shí)卻會(huì)導(dǎo)致其干預(yù)行為最后走到期望結(jié)果的反面。將“諾斯悖論”引申開(kāi)來(lái)，即隨著政府部門(mén)管理范圍的擴(kuò)大，從短期內(nèi)看，被管制的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域交易費(fèi)用確實(shí)下降了，但每一個(gè)時(shí)期的下降，最后都會(huì)帶來(lái)長(zhǎng)期交易費(fèi)用的增長(zhǎng)。
經(jīng)濟(jì)學(xué)早有如此的結(jié)論：只有不合理的制度安排，沒(méi)有不合理的個(gè)人行為和個(gè)人選擇，而個(gè)人行為同樣可以引伸為政府。我國(guó)存在的經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)及出現(xiàn)地方政府“公司化”和“諸侯經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，是現(xiàn)有體制約束與激勵(lì)的結(jié)果，根本在于改革不合理的體制，僅靠政府管制范圍擴(kuò)大，將權(quán)力再度集中，將會(huì)造成更多“人為失靈”而導(dǎo)致“市場(chǎng)失效”，將是市場(chǎng)化改革的倒退，今后將付出更大的代價(jià)，必須引起我們警惕。
加快市場(chǎng)化改革和政府體制改革的進(jìn)程
近三十年的市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)改革是從“增量改革”到“存量改革”推進(jìn)，而政府行政改革是從中央集權(quán)向地方分權(quán)的路徑。雖然原有的“價(jià)格雙軌制”已經(jīng)實(shí)現(xiàn)并軌，現(xiàn)在絕大多數(shù)的商品和服務(wù)已經(jīng)市場(chǎng)化，但目前改革的“存量”卻基本是與政府權(quán)力有關(guān)，也即土地、資金、人員(戶籍制度)等市場(chǎng)要素未能真正市場(chǎng)化，出現(xiàn)了“新雙軌制”，形成權(quán)力的資本化及資本與權(quán)力的結(jié)合，通過(guò)“新雙軌制”進(jìn)行設(shè)租尋租和互為尋租獲取經(jīng)濟(jì)租金的特殊利益團(tuán)體，正不斷侵蝕國(guó)民利益，更嚴(yán)重影響著權(quán)力的合法性。
“從權(quán)力的發(fā)展歷史上看，對(duì)權(quán)力合法性的最大威脅通常來(lái)自于那些有權(quán)為權(quán)力運(yùn)作制定規(guī)則的人，又有權(quán)不遵守這些規(guī)則的人，而不是來(lái)自于權(quán)力的受動(dòng)方”。今天在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中前行的中國(guó)，同樣面臨如此重大問(wèn)題�！锻侣勚芸�2006年41期《警惕部門(mén)利益膨脹》的文章說(shuō)，近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央政府機(jī)構(gòu)中的部門(mén)利益問(wèn)題日益突出。在決策或履行職能過(guò)程中，有些部門(mén)過(guò)多從本部門(mén)利益出發(fā)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)、維護(hù)與謀取本部門(mén)利益，影響了決策的戰(zhàn)略性、全局性和前瞻性，損害了社會(huì)公正與大眾利益，增添了國(guó)家經(jīng)濟(jì)及政治風(fēng)險(xiǎn)。
因此，經(jīng)濟(jì)學(xué)家盛洪說(shuō)，只要不提供公共物品，一個(gè)政府機(jī)構(gòu)就沒(méi)有存在的價(jià)值；
如果它反而制造公共災(zāi)禍，那它必定是我們社會(huì)應(yīng)該擺脫的沉重的負(fù)擔(dān)。
確實(shí)，國(guó)家審計(jì)局從1999公開(kāi)(2003年全文公布)審計(jì)報(bào)告內(nèi)容、公開(kāi)點(diǎn)名曝光到現(xiàn)在已經(jīng)八年，但依然出現(xiàn)觸目驚心的數(shù)字，依然屢審屢犯，審計(jì)的八年“抗戰(zhàn)”依然不能取得重大勝利，證明雖然在中國(guó)經(jīng)過(guò)二十多年的市場(chǎng)化改革，但權(quán)力對(duì)市場(chǎng)及整個(gè)社會(huì)資源配置的影響已經(jīng)打下深深的烙印，至今仍未燙平。
改革不能避免不出現(xiàn)問(wèn)題，但通過(guò)改革建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及與之適應(yīng)的政府行政架構(gòu)，正是在于其具有良好的糾錯(cuò)機(jī)制來(lái)糾正錯(cuò)誤，而且，本來(lái)政府的職能范圍包括而且只能包括市場(chǎng)失效領(lǐng)域，才能最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)社會(huì)資源的配置作用。因此，我們必須加快市場(chǎng)化改革和政府體制改革的進(jìn)程，即一方面通過(guò)加快市場(chǎng)化改革讓市場(chǎng)“生效”，另一方面通過(guò)政府體制改革避免“政府失效”，而不是再度讓經(jīng)濟(jì)集權(quán)的政府失效造成更大的市場(chǎng)失效，這才是最有效的宏觀調(diào)控。
注釋?zhuān)?/p>
[1]、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、國(guó)家環(huán)�？偩帧�(guó)家安全監(jiān)管總局、銀監(jiān)會(huì)國(guó)土資源部.《關(guān)于印發(fā)新開(kāi)工項(xiàng)目清理工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》.發(fā)改投資[2006]1538號(hào),2006-08-01.
[2]、國(guó)務(wù)院.《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》.國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào),2006-08-31.
[3]、岑科.《什么改變中國(guó)——專(zhuān)訪張維迎》.《新青年.權(quán)衡》,2006年第10期.
[4]、劉偉,蔡專(zhuān)洲.《宏觀調(diào)控中的周期與反周期力量》.經(jīng)濟(jì)科學(xué),2004年第4期.
[5]、江涌.《警惕部門(mén)利益膨脹》.《望新聞周刊》,2006年第41期.
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