王紹光：中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式

　　任何社會(huì)在任何時(shí)候都面臨著各式各樣的挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的。在制定公共政策時(shí)，政府往往不得不對(duì)優(yōu)先處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。能否影響決策過(guò)程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。因此，在討論政策制定時(shí)，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？什么人影響了議程的設(shè)置？本文依據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種政策議程設(shè)置的模式，重點(diǎn)討論這六種模式在中國(guó)的實(shí)現(xiàn)形式和發(fā)展趨勢(shì)。觀察議程設(shè)置模式的轉(zhuǎn)換有助于我們領(lǐng)會(huì)中國(guó)政治制度的深刻變遷。

　　關(guān)鍵詞：公共政策；
議程設(shè)置；
政治變遷

　　參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機(jī)會(huì)。在一些所謂“民主”國(guó)家，大多數(shù)民眾對(duì)政治的參與僅局限于這一種方式。每過(guò)幾年，他們?cè)谶x舉熱潮的裹挾下過(guò)一把“當(dāng)家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當(dāng)順民，對(duì)政治不聞不問(wèn)，要問(wèn)也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對(duì)民眾的生計(jì)、國(guó)家的前途影響甚大。因此，決策決不應(yīng)該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來(lái)的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過(guò)程的機(jī)會(huì)。

　　談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過(guò)程本身，而忽略了一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒(méi)有？任何一個(gè)社會(huì)都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財(cái)政資源、人力資源、信息資源、時(shí)間資源，也包括注意力資源。換句話說(shuō)，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對(duì)處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

　　1962年，美國(guó)政治學(xué)家巴查赫（Peter Bachrach）和巴熱茲（Morton Baratz）發(fā)表了一篇文章，題為“權(quán)力的兩方面”。[1]這篇短短六頁(yè)的論文之所以很快變成政治學(xué)的經(jīng)典之作，是因?yàn)樗�指出了一個(gè)顯而易見、但人們往往視而不見的簡(jiǎn)單事實(shí)：能否影響決策過(guò)程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。有學(xué)者曾比較過(guò)美國(guó)兩個(gè)城市，甲污染嚴(yán)重，但當(dāng)?shù)卣�府與民眾很少討論污染問(wèn)題；
乙情況好得多，不過(guò)當(dāng)?shù)卣�府與民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發(fā)現(xiàn)甲城有勢(shì)力強(qiáng)大的利益集團(tuán)操控著議程設(shè)置，千方百計(jì)避免污染問(wèn)題引起當(dāng)?shù)乩习傩蘸驼�府官員的注意。[2]試想，一個(gè)被嚴(yán)重不平等困擾的社會(huì)，政府卻從來(lái)不處理公正問(wèn)題；
無(wú)論在這個(gè)社會(huì)里其他問(wèn)題的決策過(guò)程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設(shè)置。因此，在討論政策制定時(shí)，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？誰(shuí)參與了議程的設(shè)置？為什么有些問(wèn)題拿到臺(tái)面上討論、另一些問(wèn)題卻被排斥在外？

　　議程設(shè)置是指對(duì)各種議題依重要性進(jìn)行排序。為了便于分析公共政策的議程設(shè)置，我們可以將議程分為三大類：傳媒議程、公眾議程和政策議程。傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報(bào)道和討論的問(wèn)題；
公眾議程是引起社會(huì)大眾廣泛關(guān)注的問(wèn)題；
政策議程是指決策者認(rèn)為至關(guān)重要的問(wèn)題。這篇文章的重點(diǎn)是政策議程設(shè)置，但這三種議程的設(shè)置可能是互相關(guān)聯(lián)的。例如，西方國(guó)家的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)新聞媒體可以引導(dǎo)民眾把關(guān)注點(diǎn)集中在某些議題上。在那里，傳媒要影響公眾議程的設(shè)置，往往不是通過(guò)直截了當(dāng)?shù)馗嬖V民眾哪些議題重要、哪些議題不重要，因?yàn)檫@樣做常常適得其反。更有效的方法是對(duì)某項(xiàng)議題進(jìn)行反復(fù)報(bào)道，并把這些報(bào)道放在引人注目的位置或時(shí)段。研究傳媒議程設(shè)置的鼻祖之一科恩（Bernard Cohen ）有句話說(shuō)得很到位：傳媒如果對(duì)受眾“怎么想問(wèn)題”指手畫腳，恐怕很難成功，但它對(duì)受眾“想什么問(wèn)題”的控制卻易如反掌。[3]正因?yàn)閭髅阶h程對(duì)公眾議程設(shè)置具有毋庸置疑的影響，近幾十年來(lái)，在傳媒學(xué)中，探討傳媒議程與公眾議程的關(guān)系已變?yōu)橐婚T顯學(xué)。[4]近年來(lái)，有些西方傳媒學(xué)者更進(jìn)一步，開始討論傳媒議程與政策議程的關(guān)系。[5]

　　不過(guò)，傳媒并不是影響大眾輿論的唯一原因，政治動(dòng)員、社會(huì)運(yùn)動(dòng)、突發(fā)事件，以及其他很多因素都可能導(dǎo)致民眾轉(zhuǎn)變對(duì)公共事務(wù)的看法和情緒。無(wú)論公眾議程是如何形成的，它與政策議程的設(shè)置關(guān)系更為密切。既然本文的側(cè)重點(diǎn)是政策議程設(shè)置，我們將不會(huì)詳細(xì)考察傳媒如何影響公眾議程，而是徑直把注意力集中在公眾議程與政策議程的關(guān)系上。

　　如上所述，公眾議程是社會(huì)大眾認(rèn)為政府應(yīng)該關(guān)注的問(wèn)題。盡管人們的看法不盡相同，但假如定期進(jìn)行民意調(diào)查的話，從對(duì)“什么是最緊迫的社會(huì)問(wèn)題”的回答中就能描繪出公眾議程變化的軌跡。哪怕沒(méi)有民意調(diào)查，公眾議程也會(huì)以其他方式表現(xiàn)出來(lái)�？疾烀癖婈P(guān)心的問(wèn)題與政策制定者關(guān)注的問(wèn)題呈現(xiàn)什么樣的關(guān)系，可以為我們確定政治制度的性質(zhì)提供一個(gè)新的視角。

　　不少人把官員的產(chǎn)生方式作為劃分政治制度的唯一標(biāo)準(zhǔn)，這是把形式凌駕于實(shí)質(zhì)之上。更關(guān)鍵的是，什么人在政策議程設(shè)置的過(guò)程中扮演怎樣的角色、民眾關(guān)心的問(wèn)題是否被提上決策者的議事日程。如果政策議程的設(shè)置被統(tǒng)治者或少數(shù)精英分子把持、民眾關(guān)心的問(wèn)題與政策制定者關(guān)注的問(wèn)題南轅北轍，哪怕官員是民選的，這種制度也不配被稱為“民主”的。反之，如果公眾議程能夠?qū)φ�策議程產(chǎn)生直接的影響、后者能切實(shí)反映前者的內(nèi)容與排序，即使官員并非由直選產(chǎn)生，把這種制度斥之為“不民主”也顯得過(guò)于簡(jiǎn)單化。換句話說(shuō)，通過(guò)考察公共政策議程設(shè)置，我們可以透過(guò)表象、更深入地認(rèn)識(shí)政治制度運(yùn)作的邏輯。

　　基于上面的分析，我們依據(jù)政策議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種議程設(shè)置的模式（見表1）。[6]這篇文章將分別討論這六種模式在中國(guó)的實(shí)現(xiàn)形式和發(fā)展趨勢(shì)，其目的是通過(guò)觀察議程設(shè)置模式的轉(zhuǎn)換來(lái)揭示中國(guó)政治制度的深刻變遷。

　　關(guān)門模式

　　這是最傳統(tǒng)的議程設(shè)置模式。在這種模式里，沒(méi)有公眾議程的位置；
議程的提出者是決策者自身，他們?cè)跊Q定議事日程時(shí)沒(méi)有、或者認(rèn)為沒(méi)必要爭(zhēng)取大眾的支持。在傳統(tǒng)社會(huì)里，當(dāng)一般老百姓沒(méi)有什么政治參與意識(shí)時(shí)，這是議程設(shè)置的主要模式。在當(dāng)代中國(guó)，這種議程設(shè)置模式也沒(méi)有完全消失。1988年的“物價(jià)闖關(guān)”也許可以算得上一個(gè)例子。

　　從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，價(jià)格改革當(dāng)然是題中應(yīng)有之義，但價(jià)格從由政府管制過(guò)渡到由市場(chǎng)供需決定的難度可想而知。1980年代初，鄧小平曾警告，價(jià)格改革必須如履薄冰。[7]直到1985年，他還認(rèn)為“理順生活資料價(jià)格恐怕要用三年，加上生產(chǎn)資料價(jià)格的改革，需要的時(shí)間更長(zhǎng)”。[8]從1985年到1987年，隨著物價(jià)改革緩步推進(jìn)，居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)開始上揚(yáng)，出現(xiàn)1950年代初以來(lái)從未見過(guò)的通貨膨脹率。[9]到1988年2月初開會(huì)分析經(jīng)濟(jì)形勢(shì)時(shí)，中央政治局清醒地認(rèn)識(shí)到，當(dāng)時(shí)物價(jià)上漲幅度過(guò)大，超過(guò)了老百姓的承受能力。為了穩(wěn)定物價(jià)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列控制社會(huì)集團(tuán)購(gòu)買力、壓縮固定資產(chǎn)投資的措施。在做了這些鋪墊后，國(guó)務(wù)院4月初決定調(diào)高部分農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格，并對(duì)城市職工的補(bǔ)貼由暗轉(zhuǎn)明。盡管如此，全國(guó)隨即掀起了一波搶購(gòu)狂潮。在這種情況下，價(jià)格改革理應(yīng)放緩一點(diǎn)。但當(dāng)時(shí)中國(guó)實(shí)際最高領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平認(rèn)為，價(jià)格改革刻不容緩。在5—8月會(huì)見外國(guó)訪客時(shí)，他反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“物價(jià)改革非搞不可，要迎著風(fēng)險(xiǎn)、迎著困難上”，希望闖過(guò)物價(jià)改革這個(gè)難關(guān)。[10]

　　在此背景下，6月9日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表了評(píng)論員文章《改革有險(xiǎn)阻苦戰(zhàn)能過(guò)關(guān)》。雖然文章作者很清楚，物價(jià)改革會(huì)暫時(shí)損害不少人的利益，但他相信，人民對(duì)這種沖擊可以承受。

　　基于這種樂(lè)觀的估計(jì)，中央政治局于8月中旬討論并原則通過(guò)《關(guān)于價(jià)格、工資改革的初步方案》，確定價(jià)格改革的總方向是，少數(shù)重要商品和勞務(wù)價(jià)格由國(guó)家管理，絕大多數(shù)商品價(jià)格放開，由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。8月19日，該方案一經(jīng)披露，立即在全國(guó)范圍內(nèi)引起新一波搶購(gòu)狂潮，甚至出現(xiàn)擠兌未到期的定期存款來(lái)?yè)屬?gòu)商品的情況。

　　在物價(jià)闖關(guān)這個(gè)事件中，議程設(shè)置完全沒(méi)有民眾參與。決策者下決心快速推動(dòng)價(jià)格改革后，甚至沒(méi)有做出爭(zhēng)取民眾理解和支持的努力，只是一廂情愿地假設(shè)民眾會(huì)明白決策者的苦衷。結(jié)果1988年全年，居民消費(fèi)物價(jià)指數(shù)飆升1818%，造成民眾普遍不滿。事后，鄧小平從這個(gè)事件中汲取了一個(gè)深刻教訓(xùn)：“制定一切政策，要從實(shí)際出發(fā)。只要注意這一點(diǎn)，就不會(huì)犯大錯(cuò)誤。

　　如果發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤，要趕快糾正，不要掩飾，不要回避“。[11]

　　動(dòng)員模式

　　與關(guān)門模式一樣，動(dòng)員模式里的議程也是由決策者提出的；
與關(guān)門模式不同的是，在動(dòng)員模式里，確定一項(xiàng)議程后，決策者會(huì)千方百計(jì)引起民眾對(duì)該議程的興趣、爭(zhēng)取他們對(duì)該議程的支持。也就是先有政策議程、后有公眾議程。在什么樣的情況下決策者會(huì)放棄關(guān)門模式而采取動(dòng)員模式呢？首先，廣大民眾具有了強(qiáng)烈的參與意識(shí)，關(guān)門模式的正當(dāng)性遭到普遍的質(zhì)疑。其次，所涉及的議程執(zhí)行起來(lái)需要得到民眾普遍、自覺(jué)的合作。再次，決策者缺乏實(shí)施該議程所必需的資源。

　　在這三種情況下，決策者會(huì)希望用某種方式動(dòng)員民眾參與議程設(shè)置，以減少執(zhí)行階段的障礙；
但他們同時(shí)又不希望、或不放心民眾主動(dòng)參與議程設(shè)置。

　　中國(guó)人民非常熟悉動(dòng)員模式。在毛澤東時(shí)代，從土改、三反五反，到總路線、大躍進(jìn)、人民公社，再到四清、文革，幾乎每一次重大的、戰(zhàn)略性的議程設(shè)置都采取了這種模式。動(dòng)員模式一般包括五個(gè)階段：首先是“運(yùn)動(dòng)開始，發(fā)出文件”。

　　文件既可采取中共中央、國(guó)務(wù)院文件的形式，也可采取人民日?qǐng)?bào)社論、評(píng)論員文章的形式，甚至還可采取“毛主席最新指示”的形式。

　　第二階段是“層層傳達(dá)、普遍宣傳”。傳達(dá)往往是先黨內(nèi)、后黨外，先干部、后群眾，要求做到家喻戶曉、人人皆知。需要強(qiáng)調(diào)速度時(shí)，則要求傳達(dá)不過(guò)夜。

　　第三階段是“認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會(huì)”。學(xué)習(xí)是指學(xué)習(xí)文件、社論、輔導(dǎo)材料之類，其目的是讓大眾吃透中央精神，包括為什么要提出新議程，什么是新議程的“精神實(shí)質(zhì)”，以及落實(shí)新議程的步驟、方法等。第四階段是“抓住典型、以點(diǎn)帶面”。

　　典型既可以是正面典型，也可以是反面典型。典型的意義在于用實(shí)例向廣大群眾展示新議程的必要性、可行性和優(yōu)越性。最后，通過(guò)以上幾個(gè)階段的工作，動(dòng)員模式希望能統(tǒng)一思想、形成共識(shí)，從而達(dá)到貫徹落實(shí)新議程的目的。

　　美國(guó)政治學(xué)者林德布洛姆曾將政府獲取民眾服從的手法歸納為三大類。第一是壓服，即在暴力威脅下，民眾不得不服從；
第二是收買，以恩惠來(lái)?yè)Q取民眾的服從；
第三是說(shuō)服，通過(guò)教育動(dòng)員，讓民眾內(nèi)化官方的意識(shí)形態(tài)，將政府意圖轉(zhuǎn)化為自覺(jué)行動(dòng)。毛澤東時(shí)代常見的動(dòng)員模式便屬于第三類，其優(yōu)點(diǎn)是比壓服和收買成本低，但缺點(diǎn)是難以持續(xù)、長(zhǎng)久地奏效。[12]

　　改革開放以后，中國(guó)在議程設(shè)置方面采取動(dòng)員模式的頻率大大降低了，但并未放棄。例如，在以下政策的議程設(shè)置中，這個(gè)模式依然在起作用：提倡一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子（1980年），在個(gè)體經(jīng)濟(jì)中開辟就業(yè)渠道（1981年），在農(nóng)村全面建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（1982年），開展“五講四美”活動(dòng)、清除精神污染（1983年），加快城市經(jīng)濟(jì)體制改革（1984年），推行國(guó)營(yíng)企業(yè)工資改革，破除大鍋飯（1985年），改革勞動(dòng)制度、打破鐵飯碗（1986年），反對(duì)資產(chǎn)階級(jí)自由化（1987年），深化企業(yè)勞動(dòng)人事、工資分配、社會(huì)保險(xiǎn)制度改革（1992年），深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革（1995年），對(duì)公有制企業(yè)實(shí)行大規(guī)模減員增效、下崗分流（1997年），在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革（1998年）。[13]

　　內(nèi)參模式

　　在內(nèi)參模式里，議程不是由決策者提出的，而是由接近權(quán)力核心的政府智囊們提出的。形形色色的智囊通過(guò)各種渠道向決策者提出建議，希望自己的建議能被列入決策議程。他們往往不會(huì)努力爭(zhēng)取民眾的支持，而更看重決策者的賞識(shí)；
他們有時(shí)甚至不希望所討論的問(wèn)題變成公眾議程，因?yàn)閾?dān)心自己的議案可能招致民眾的反對(duì)，最終導(dǎo)致決策者的否決。在這個(gè)模式里沒(méi)有民眾與決策者的互動(dòng)，只有智囊們與決策者的互動(dòng)。

　　在毛澤東時(shí)代，大部分重要決策都是由毛澤東、周恩來(lái)等最高領(lǐng)袖親自決定的。[14]那是一個(gè)偉人的時(shí)代，但這并不意味著完全沒(méi)有內(nèi)參模式的地位。以下三個(gè)例子從時(shí)間上跨越了1950年代初到1970年代初，從中可以看出當(dāng)時(shí)內(nèi)參模式的特點(diǎn)。

　　案例一：1950年6月下旬朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，到8月初，朝鮮人民軍已經(jīng)解放了朝鮮90%以上的領(lǐng)土。當(dāng)時(shí)社會(huì)主義陣營(yíng)普遍以為朝鮮統(tǒng)一指日可待。中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人卻沒(méi)有盲目樂(lè)觀。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　8月23日，在總參作戰(zhàn)室工作的雷英夫等人經(jīng)過(guò)反復(fù)研究最新情報(bào)后做出判斷：美軍可能很快在仁川登陸，切斷朝鮮人民軍的補(bǔ)給線，形成南北包圍和夾擊人民軍主力的態(tài)勢(shì)，使朝鮮戰(zhàn)局發(fā)生逆轉(zhuǎn)。他們進(jìn)一步預(yù)測(cè)，9月15日是大潮，美軍這一天登陸的可能性最大。毛澤東得知后說(shuō)：“這些判斷有道理，很重要”，“很快結(jié)束戰(zhàn)爭(zhēng)是不可能了，戰(zhàn)爭(zhēng)肯定是持久的、復(fù)雜的、艱苦的”，并隨即作出應(yīng)對(duì)部署。[15]雷英夫的報(bào)告直接影響了最高領(lǐng)導(dǎo)人的戰(zhàn)略決策。

　　案例二：1956年6月，波蘭波茲南的工人為增加工資、改善生活狀況而舉行示威，保安部隊(duì)進(jìn)行鎮(zhèn)壓造成很大傷亡，在全國(guó)引起很大的震動(dòng)和憤慨。8月，曾因“右傾民族主義錯(cuò)誤”而被解除統(tǒng)一工人黨總書記職務(wù)的哥穆爾卡再度出山，并要求當(dāng)時(shí)擔(dān)任波蘭國(guó)防部長(zhǎng)的蘇聯(lián)元帥羅科索夫斯基返回蘇聯(lián)。10月17日駐波蘇軍出動(dòng)坦克部隊(duì)包圍華沙，企圖進(jìn)行鎮(zhèn)壓。波蘭人民群情激昂，波蘇軍隊(duì)互相對(duì)峙，形勢(shì)非常緊張。在整個(gè)事件中，中國(guó)駐波蘭大使館一直強(qiáng)調(diào)問(wèn)題的核心是波蘭的反蘇情緒，把波蘭事件定性為“反共事件”。但通過(guò)深入采訪，新華社駐波蘭記者謝文清的判斷截然相反。他在10月12日的電文中說(shuō)，問(wèn)題的癥結(jié)是蘇聯(lián)的大國(guó)沙文主義。

　　蘇軍出兵后，謝文清又在10月22日發(fā)回的密電中寫到，“華沙的調(diào)集軍隊(duì)之舉是不夠明智的，引起人民強(qiáng)烈的不滿”。[16]當(dāng)時(shí)，中央有關(guān)波蘭的信息主要只有大使館和新華社兩個(gè)來(lái)源，中央后來(lái)接受了謝文清的意見，批評(píng)了大使館的看法。受到毛澤東、周恩來(lái)高度贊賞的謝文清調(diào)研材料在一定程度上影響了后來(lái)中共中央對(duì)蘇聯(lián)的立場(chǎng)。[17]

　　案例三：1969年3月，中蘇之間發(fā)生武裝沖突，從而引發(fā)了對(duì)蘇聯(lián)戰(zhàn)略的討論。有人認(rèn)為，蘇聯(lián)的戰(zhàn)略將會(huì)東移，進(jìn)攻中國(guó)；
有人認(rèn)為，蘇聯(lián)仍是向西，同美國(guó)爭(zhēng)奪歐洲。國(guó)內(nèi)最擔(dān)心的則是美蘇是否會(huì)聯(lián)合反華。1969年底，經(jīng)過(guò)深入調(diào)查研究，新華社駐西德記者王殊以翔實(shí)的材料和數(shù)據(jù)證實(shí)，歐洲是美蘇爭(zhēng)奪的重點(diǎn)，蘇聯(lián)的根本利益在歐洲。對(duì)于發(fā)展中德關(guān)系，王殊認(rèn)為，首先要破除西德是“軍國(guó)主義”、“復(fù)仇主義國(guó)家”的老框框。通過(guò)廣泛采訪，他得出結(jié)論，在西德占主導(dǎo)地位的是和平主義。同時(shí)，西德經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，有擴(kuò)大國(guó)際市場(chǎng)的需要。

　　如果加強(qiáng)兩國(guó)的貿(mào)易關(guān)系，對(duì)雙方都會(huì)有好處。王殊因而建議中央考慮先邀請(qǐng)西德反對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)人訪華，以推動(dòng)執(zhí)政黨更積極地發(fā)展兩國(guó)關(guān)系�？戳送跏獾膱�(bào)告后，毛澤東、周恩來(lái)大加贊賞，并于1972年7月下旬單獨(dú)召見了他；
外交部也破例數(shù)次對(duì)他發(fā)出內(nèi)部通報(bào)表?yè)P(yáng)。王殊的報(bào)告對(duì)最高領(lǐng)導(dǎo)人確立中國(guó)的全球戰(zhàn)略產(chǎn)生了相當(dāng)大的影響。后來(lái)中德關(guān)系果然發(fā)展神速，于1972年9月29日草簽兩國(guó)建交聯(lián)合公報(bào)，其中王殊功不可沒(méi)。[18]

　　由上面三個(gè)例子可以看出，毛澤東時(shí)代的內(nèi)參模式有三個(gè)特點(diǎn)。第一，內(nèi)參發(fā)揮作用的領(lǐng)域主要與國(guó)家安全有關(guān)；
第二，內(nèi)參主要不是來(lái)自研究機(jī)構(gòu)，而是來(lái)自參謀和情報(bào)收集機(jī)構(gòu)。

　　第三，內(nèi)參往往是個(gè)別“智囊”的作品，而不是“智庫(kù)”的成果。中華人民共和國(guó)成立之后面臨著險(xiǎn)惡的國(guó)際環(huán)境，如何讓新生的共和國(guó)自立于世界民族之林是當(dāng)時(shí)中國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)人不得不優(yōu)先考慮的問(wèn)題。很顯然，這三個(gè)特點(diǎn)都帶有鮮明的時(shí)代痕跡。

　　改革開放以后，內(nèi)參模式更為常見，究其原因，最關(guān)鍵的是，中國(guó)面臨的歷史任務(wù)發(fā)生了深刻的變化。如果說(shuō)毛澤東時(shí)代首先要解決的是自立問(wèn)題的話，那么改革開放要解決的問(wèn)題是如何使中國(guó)自強(qiáng)。發(fā)展現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)涉及廣泛的領(lǐng)域，其復(fù)雜性超越了任何個(gè)人的能力。這就要求對(duì)決策輔助機(jī)制加以改造。過(guò)去那種依靠個(gè)別智囊的體制已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代決策需要，必須代之以決策咨詢?nèi)后w。正是在這個(gè)時(shí)代背景下，中國(guó)在改革開放之初便提出了決策科學(xué)化的口號(hào)，并著手逐步建立健全思想庫(kù)體系。

　　最早出現(xiàn)的思想庫(kù)可能是1980年形成的“中國(guó)農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題研究組”，其成員是一批具備“通天”關(guān)系的高干子弟及知識(shí)分子子弟。在中央書記處研究室和中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的支持下，該組成員四處調(diào)研，并把報(bào)告直接送到中央領(lǐng)導(dǎo)人辦公桌上，為1981年中央農(nóng)村工作會(huì)議準(zhǔn)備了系統(tǒng)全面的第一手調(diào)查數(shù)據(jù)。后來(lái)，他們又參與了中央關(guān)于農(nóng)村的幾個(gè)“一號(hào)文件”的制定，形成一支有實(shí)力的決策研究力量。后來(lái)，發(fā)展組成員分別進(jìn)入中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究所（簡(jiǎn)稱體改所）

　　等研究機(jī)構(gòu)。[19]隨著改革向城市和工業(yè)方向推進(jìn)，體改所的作用日益凸顯，成為1980年代中國(guó)最有影響的思想庫(kù)。這種狀況一直持續(xù)到1989年。在此前后，另外一些智囊機(jī)構(gòu)也應(yīng)運(yùn)而生，包括國(guó)務(wù)院內(nèi)設(shè)立的若干個(gè)研究中心（后來(lái)整合成為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心）、中信國(guó)際研究所等。[20]1990年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)越來(lái)越復(fù)雜，研究領(lǐng)域的專業(yè)分工也越來(lái)越精細(xì)。因此，中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、各部委辦、各重點(diǎn)高校屬下的研究機(jī)構(gòu)開始越來(lái)越積極地卷入政策研究和咨詢工作。[21]即使在以前被視為非常敏感的外交領(lǐng)域、兩岸關(guān)系領(lǐng)域，近年來(lái)也出現(xiàn)了幾十個(gè)大大小小的思想庫(kù)。[22]除此之外，高級(jí)知識(shí)分子聚集的各民主黨派也不甘寂寞，紛紛利用其“直通車”的便利向政府高層建言、反映社情民意。[23]與此同時(shí)，中央領(lǐng)導(dǎo)人還從各領(lǐng)域特選了一小批所謂“中央直管專家”，作為最高決策的咨詢對(duì)象。這些與中央保持直接聯(lián)系的智囊對(duì)中央決策的影響當(dāng)然更大。[24]

　　上述思想庫(kù)一般都會(huì)出版諸如“簡(jiǎn)報(bào)”、“參閱”之類的內(nèi)部報(bào)告。這些發(fā)行量很小的內(nèi)參，往往可以直達(dá)天庭。最高領(lǐng)導(dǎo)人則幾乎每天都會(huì)圈閱、批示、轉(zhuǎn)發(fā)一些報(bào)告。[25]在正規(guī)渠道之外，部分研究人員還憑借自己的學(xué)術(shù)聲望和人脈關(guān)系通過(guò)非正常程序向最高當(dāng)局遞交密札或進(jìn)諫。[26]2002年末，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)人上任以后對(duì)決策科學(xué)化、民主化更加重視，并作出了表率。

　　從2002年12月26日到2006年5月26日，新一屆中央政治局已經(jīng)舉辦了31次集體學(xué)習(xí)活動(dòng)，請(qǐng)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)方面的專家講課，平均40天舉辦1次學(xué)習(xí)活動(dòng)。[27]同時(shí)，新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子十分重視思想庫(kù)、智囊團(tuán)的建設(shè)。[28]為此中國(guó)科學(xué)院提出要“充分發(fā)揮國(guó)家科學(xué)思想庫(kù)作用？？增強(qiáng)對(duì)國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略的咨詢能力”；
[29]中國(guó)社會(huì)科學(xué)院也要求各研究所“努力擔(dān)當(dāng)思想庫(kù)和智囊團(tuán)的重任，更好地為黨和國(guó)家決策服務(wù)”。[30]可以預(yù)見，未來(lái)在議程設(shè)置上，內(nèi)參模式還會(huì)扮演相當(dāng)重要的角色。

　　借力模式

　　在內(nèi)參模式中，政府智囊們只關(guān)心自己的建議是否會(huì)得到?jīng)Q策者的青睞。借力模式的不同之處在于，政府智囊們決定將自己的建議公之于眾，希望借助輿論的壓力，掃除決策者接受自己建議的障礙。無(wú)論中外，一般而言，政府智囊們都希望直接影響決策者，而不是采取迂回的方式；
不到萬(wàn)不得已，政府智囊們不希望因訴諸輿論而得罪當(dāng)權(quán)者。那么，他們?yōu)槭裁磿?huì)偶爾出此“下策”呢？恐怕最主要的原因是，智囊們深信自己的建議有強(qiáng)大的民意支撐，而政府內(nèi)部卻存在反對(duì)的聲音。

　　在中國(guó)，借力模式并不常見，但最近卻有一個(gè)很好的例子。從1990年代起，中國(guó)開始市場(chǎng)導(dǎo)向的醫(yī)療體制改革。根據(jù)1993、1998、2003年三次國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查，改革后城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療費(fèi)用支出越來(lái)越高，而享有社會(huì)性醫(yī)療保險(xiǎn)的人比例越來(lái)越小。[31]2003年的非典危機(jī)暴露了公共衛(wèi)生體制改革的缺陷，也順帶引發(fā)了人們對(duì)醫(yī)療體制改革的反思。[32]但此后仍有政府官員公開聲稱，必須進(jìn)一步推行市場(chǎng)化的醫(yī)療體制改革，讓“國(guó)有資產(chǎn)逐步退出公立醫(yī)院”。不過(guò)，在2005年春，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展部和世界衛(wèi)生組織“中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革”合作課題組卻發(fā)表了6份專題報(bào)告和1份總報(bào)告，證明醫(yī)改是“不成功”的，甚至是徹底“失敗”的。由于這些報(bào)告刊登在內(nèi)部刊物上，它們最初并沒(méi)有引起人們的注意。2005年6月底，情況突然急轉(zhuǎn)直下。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展部副部長(zhǎng)葛延風(fēng)在接受媒體采訪時(shí)，透露了總報(bào)告的內(nèi)容。

　　他指出，未來(lái)中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體制的改革應(yīng)該堅(jiān)持兩條原則：一是追求公平，要確保所有社會(huì)成員都能夠得到基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)；
二是要強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生投入的績(jī)效，即在有限的全社會(huì)衛(wèi)生投入水平下，使全民族的健康水平獲得最大限度的提高。而市場(chǎng)化改革不可能達(dá)到這兩個(gè)目的。[33]幾乎同時(shí)，衛(wèi)生部政策法規(guī)司司長(zhǎng)劉新明也在《醫(yī)院報(bào)》上說(shuō)出了“市場(chǎng)化非醫(yī)改方向”的話。[34]這兩則報(bào)導(dǎo)一面世便在媒體上和民眾中引起軒然大波：媒體上一時(shí)間出現(xiàn)大量有關(guān)醫(yī)改的報(bào)導(dǎo)和討論；
而民眾則幾乎一邊倒地同意“醫(yī)改不成功”的判斷。[35]雖然有些市場(chǎng)派的學(xué)者堅(jiān)稱，醫(yī)改不能走回頭路；
[36]雖然衛(wèi)生部希望回避關(guān)于醫(yī)改是否“不成功”的話題，[37]但潘多拉的盒子已經(jīng)打開，如果政府醫(yī)改的思路不作重大調(diào)整，民眾是難以接受的。[38]看來(lái)，智囊們借力之舉相當(dāng)有效。

　　上書模式

　　這里的“上書”是指給決策者寫信，提出政策建議，不包括為個(gè)人或小群體作利益申述之類的行為。上書模式與內(nèi)參模式十分相似，都是有人向決策者提出建言，不同之處在于建言人的身份。在內(nèi)參模式里，建言人是政府的智囊或智囊機(jī)構(gòu)；
在上書模式里，建言人不是專職的政府智囊。不過(guò)，建言人也未必是一介平民，他們往往是具有知識(shí)優(yōu)勢(shì)、社會(huì)地位的人。只有這種人才擁有某種“話語(yǔ)權(quán)”，才了解上書的管道，提出的建議才可能被重視。其實(shí)，即便是精英們的上書，往往也是石沉大海，毫無(wú)反響。清朝不斷“上書各中堂、各大人、各先生”的龔自珍在《送南歸者》中不是發(fā)出過(guò)這樣的感嘆嗎：“布衣三十上書回，揮手東華事可哀”。一般民眾，人微言輕，他們的上書往往在秘書那里就被擋住，很難送到?jīng)Q策者跟前。無(wú)論古今中外，由平頭百姓一紙上書影響議程設(shè)置的案例簡(jiǎn)直是鳳毛麟角。

　　上書模式固然很少出現(xiàn)，但并不意味著當(dāng)代中國(guó)完全沒(méi)有這樣的例子。2003年7月3日，怒江、瀾滄江、金沙江的“三江并流區(qū)”被聯(lián)合國(guó)教科文組織正式批準(zhǔn)為世界自然遺產(chǎn)。幾乎同時(shí)，2003年8月中旬，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)通過(guò)了怒江流域水電開發(fā)方案。怒江興建水電站的決定馬上引起一批環(huán)保組織的反對(duì)。

　　一方面，他們通過(guò)各種方式動(dòng)員媒體發(fā)出反壩的聲音，爭(zhēng)取輿論支持；
另一方面，他們上書國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，要求停止怒江水電梯級(jí)開發(fā)。2004年2月中旬，在發(fā)改委上報(bào)國(guó)務(wù)院的報(bào)告上，國(guó)務(wù)院總理溫家寶親筆批示：“對(duì)這類引起社會(huì)高度關(guān)注、且有環(huán)保方面不同意見的大型水電工程，應(yīng)慎重研究，科學(xué)決策”，暫時(shí)擱置了一度箭在弦上的怒江水電工程。[39]2005年7月，溫家寶總理赴云南考察工作期間，地方官員向他反映怒江水電建設(shè)停工已久，地方不知如何進(jìn)退，希望中央能盡快定奪。溫總理回京后，即指示發(fā)改委、環(huán)�？偩�、水利部等有關(guān)部門“加緊論證研究，盡快拿出自己的意見”。由于擔(dān)心怒江工程重新啟動(dòng)，61個(gè)環(huán)保組織和99位個(gè)人又于2005年9月起草一份公開信，并將它呈送國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、環(huán)�？偩值扔嘘P(guān)部委。[40]與此同時(shí)，支持開發(fā)怒江水電的人也上書中央領(lǐng)導(dǎo)，希望該工程早日上馬。[41]正反兩方面的上書形成拉鋸戰(zhàn)，使中央到目前為止還沒(méi)有對(duì)怒江工程定案。民間組織的活動(dòng)與上書如此影響中央政府的決策，這在中國(guó)恐怕還是第一次，成為一個(gè)標(biāo)志性的事件。

　　隨著社會(huì)自由度的加大，社會(huì)地位不同、立場(chǎng)各異的人將會(huì)更積極地運(yùn)用自己的發(fā)言權(quán)。

　　因此，上書今后有可能變成影響中國(guó)議程設(shè)置的主要模式之一。

　　外壓模式

　　與上書模式一樣，在外壓模式里，議程變化的動(dòng)力來(lái)自政府架構(gòu)之外。它與上書模式不同之處不在于“外”，而在于“壓”。在上書模式里，議程的提出者希望通過(guò)給決策者擺事實(shí)、講道理來(lái)影響議程設(shè)置；
在外壓模式里，議程的提出者雖然不排除擺事實(shí)、講道理的方式，但他們更注重訴諸輿論、爭(zhēng)取民意支持，目的是對(duì)決策者形成足夠的壓力，迫使他們改變舊議程、接受新議程。在上面提到的怒江水電一案中，我們已經(jīng)看到了外壓模式的影子。在一般情況下，外壓模式有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

　　第一，只有在初始階段，外壓模式里的議案倡導(dǎo)者是可以確定的。隨著議案影響力的擴(kuò)大、議案支持者的增加，會(huì)越來(lái)越難分辨誰(shuí)是倡導(dǎo)者。這時(shí)的關(guān)鍵是議案的民意基礎(chǔ)到底有多廣，是否對(duì)決策者構(gòu)成足夠的壓力。說(shuō)到民意，我們應(yīng)該區(qū)分兩部分民眾。一部分是所謂“關(guān)切的民眾”（at tentive p ublic），一部分是一般大眾（general p ublic ）。前者在數(shù)量上永遠(yuǎn)是總?cè)丝诘囊恍〔糠郑?點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　但他們對(duì)公眾議題不僅十分關(guān)心，而且相當(dāng)了解。他們對(duì)議案的支持有助于防止議案滑出輿論的焦點(diǎn)圈。后者是大多數(shù)人，他們對(duì)多數(shù)公眾議題的注意力往往是短暫的，很少長(zhǎng)期、執(zhí)著地卷入某項(xiàng)爭(zhēng)議。正因?yàn)槿绱�，一旦一般民眾支持改變舊議程、接受新議程，對(duì)決策者的壓力之大是可想而知的。在這種情況下，公眾議程最可能變?yōu)檎�策議程。[42]

　　第二，外壓模式產(chǎn)生作用的前提是少數(shù)人關(guān)心的議題變?yōu)橄喈?dāng)多人關(guān)切的公眾議程，否則壓力便無(wú)從產(chǎn)生，而這個(gè)過(guò)程需要時(shí)間。即使某個(gè)議題已經(jīng)提上了公眾議程，要最終進(jìn)入政策議程的話，同樣也需要時(shí)間。因此，外壓模式的一個(gè)特點(diǎn)是所需時(shí)間一般比其他模式長(zhǎng)。

　　第三，由于頭兩個(gè)特點(diǎn)的存在，研究者很難準(zhǔn)確斷定外力通過(guò)什么方式最終影響了議程的設(shè)置。他們能做的無(wú)非是在時(shí)間的先后順序上將外部壓力的演化與政府議程的變動(dòng)聯(lián)系起來(lái)。

　　上述三點(diǎn)是一般情況下外壓模式的特點(diǎn)。但也有特殊情況，即突然出現(xiàn)所謂“焦點(diǎn)事件”（focusing event s），引起社會(huì)的普遍關(guān)注，進(jìn)而迫使決策者迅速調(diào)整議程。焦點(diǎn)事件一般都是壞事，如災(zāi)難、事故等，它們會(huì)對(duì)某一群人的利益造成現(xiàn)實(shí)的傷害、對(duì)其他人的利益產(chǎn)生潛在的傷害。這類事件的發(fā)生使得利益群體、政府官員、大眾傳媒以及廣大公眾對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題有更深切的認(rèn)識(shí)，希望糾正明顯的政策失誤。[43]注意焦點(diǎn)的集中有助于打破已往的力量平衡，使?fàn)幦∽h程轉(zhuǎn)換的意見在公眾輿論里占據(jù)上風(fēng)，形成強(qiáng)大的民意壓力，迫使決策者在短期內(nèi)調(diào)整政策取向。

　　因此，有學(xué)者把焦點(diǎn)事件引發(fā)的反應(yīng)階段稱之為“政策窗口”（policy window）。[44]由于焦點(diǎn)事件的影響是直接、快速、容易確定的，不少研究者都把注意力集中在它上面。[45]

　　過(guò)去，在中國(guó)議程設(shè)置一般采取的是上面提到的五個(gè)模式，外壓模式比較少見。盡管早在1980年代中期，中央領(lǐng)導(dǎo)人就在提出決策科學(xué)化的同時(shí)，提出了決策民主化的主張，[46]直到1990年代后期以來(lái)，帶民主色彩的外壓模式才越來(lái)越常見。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的變化，可以從兩方面考慮：壓力從何而來(lái)？壓力為什么會(huì)產(chǎn)生影響議程設(shè)置的效果？

　　先看壓力的根源。雖然中國(guó)經(jīng)濟(jì)在過(guò)去四分之一個(gè)世紀(jì)里高速增長(zhǎng)，但不惜一切代價(jià)追求高增長(zhǎng)率也帶來(lái)一系列嚴(yán)重問(wèn)題。到1990年代末，有些問(wèn)題已變得觸目驚心，包括環(huán)境危機(jī)、貧富懸殊、缺乏經(jīng)濟(jì)與社會(huì)安全等。與此同時(shí)，社會(huì)分化程度越來(lái)越高。在改革初期，由于社會(huì)分化程度低，哪怕某些人必須為改革付出代價(jià)，他們也往往愿意犧牲短期的個(gè)人利益，因?yàn)樗麄兿嘈�，改革最終會(huì)使所有人受益。隨著社會(huì)日益分化，改革的金字招牌脫落了。[47]那些在前期改革中利益受損的階層對(duì)新推出的改革不再毫無(wú)保留地支持，而是對(duì)帶有“改革”標(biāo)簽的舉措疑慮重重，生怕再次受到傷害。這些人仇視濫用權(quán)力、中飽私囊的官員，敵視一夜暴富、揮金如土的新貴，蔑視巧舌如簧、發(fā)“改革”財(cái)?shù)膶W(xué)者。更重要的是，他們普遍感覺(jué)到中國(guó)的改革到了強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的時(shí)候了！這就是政府面臨的社會(huì)壓力所在。

　　那么潛在的壓力是如何轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)壓力呢？四個(gè)領(lǐng)域的變化發(fā)揮了關(guān)鍵性作用：利益相關(guān)者的施壓、非政府組織的卷入、大眾傳媒的轉(zhuǎn)型和互聯(lián)網(wǎng)的興起。

　　先看利益相關(guān)者的施壓。當(dāng)社會(huì)分化不太嚴(yán)重時(shí)，各利益相關(guān)群體往往處于“自在”階段，缺乏“自為”意識(shí)，也不大會(huì)為自身的利益向決策者施壓。隨著社會(huì)分化程度提高，各利益群體對(duì)自身利益變得更加敏感，會(huì)產(chǎn)生向決策者施壓的沖動(dòng)。當(dāng)然，沖動(dòng)是一回事，能在多大程度上施壓是另一回事。這里的關(guān)鍵是利益相關(guān)群體的動(dòng)員能力。在所有利益相關(guān)群體中，擁有政治和組織資源的地區(qū)無(wú)疑最強(qiáng)。

　　區(qū)域政策是利益相關(guān)群體施壓的一個(gè)例子。1980年代中期以前，中國(guó)存在地區(qū)差距，但問(wèn)題并不突出。其后，由于國(guó)家政策明顯向東部?jī)A斜，導(dǎo)致東西部差距迅速擴(kuò)大。[48]1990年代初，學(xué)者與政策研究者就地區(qū)差距展開了一場(chǎng)爭(zhēng)論，當(dāng)時(shí)的主流要么認(rèn)為中國(guó)地區(qū)差距沒(méi)有擴(kuò)大，要么認(rèn)為地區(qū)差距不算太大。[49]鄧小平也主張應(yīng)等到“本世紀(jì)末達(dá)到小康水平的時(shí)候”，再“突出地提出和解決”

　　地區(qū)差距問(wèn)題。[50]不過(guò)，落后地區(qū)不愿再等了。這時(shí)，在每年的全國(guó)人民代表大會(huì)上，都有來(lái)自內(nèi)陸的代表公開表示對(duì)中央傾斜政策的不滿。面對(duì)內(nèi)陸省份越來(lái)越大的壓力，1996年八屆人大四次會(huì)議上通過(guò)的“九五”計(jì)劃及2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要指出：要堅(jiān)持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)差距�？上�，具體政策措施力度不夠。因此，1990年代后半期，對(duì)政府區(qū)域政策的批評(píng)不絕于耳。在這個(gè)背景下，1999年中央提出了西部大開發(fā)戰(zhàn)略，國(guó)務(wù)院并于次年成立了西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，正式進(jìn)入西部大開發(fā)的實(shí)施階段。[51]其后，在全國(guó)人大上，面臨巨大轉(zhuǎn)型困難的東北三省人大代表紛紛投書，強(qiáng)烈要求中央實(shí)施東北振興戰(zhàn)略。2003年9月，“振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地”終于正式也成為中國(guó)政府的“戰(zhàn)略決策”。[52]

　　再看非政府組織的卷入。在過(guò)去20年里，中國(guó)目睹了一場(chǎng)前所未有的社團(tuán)發(fā)展。截至2006年3月底，全國(guó)共有各類在民政系統(tǒng)注冊(cè)的社團(tuán)近17萬(wàn)個(gè)。[53]事實(shí)上，在民政部門登記注冊(cè)的組織僅占社團(tuán)版圖的一個(gè)角落。大量組織選擇注冊(cè)為商業(yè)機(jī)構(gòu)，或者干脆不注冊(cè)。[54]更容易被忽略的是，按照中國(guó)法律，縣以下的草根組織根本無(wú)需注冊(cè)，如那些在企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落內(nèi)開展活動(dòng)的社團(tuán)。加上未注冊(cè)的組織，全國(guó)至少有50萬(wàn)以上的社團(tuán)。[55]

　　大多數(shù)社團(tuán)對(duì)公共政策沒(méi)有興趣，但有一類社團(tuán)最大的關(guān)注點(diǎn)便是公共政策，即倡導(dǎo)性社團(tuán)。人們習(xí)慣于把這類社團(tuán)稱為“非政府組織”或“N GO”。在中國(guó)各類N GO中，環(huán)保N GO最為積極。1990年代以前，中國(guó)也有環(huán)保社團(tuán)，但絕大多數(shù)是自上而下組建的、半官方的環(huán)境科學(xué)研究團(tuán)體。那時(shí)環(huán)境污染問(wèn)題還不太突出，民眾對(duì)此不太關(guān)心。因此，那時(shí)的環(huán)保社團(tuán)要么研究多于行動(dòng)，要么干脆沒(méi)有什么行動(dòng)。1990年代以后，生態(tài)環(huán)境惡化日漸顯著，人們的環(huán)保意識(shí)也逐步高漲。在這個(gè)背景下，涌現(xiàn)出一批民間環(huán)保N GO.[56]進(jìn)入新世紀(jì)，民間環(huán)保N GO（尤其是高校學(xué)生團(tuán)體）開始在各地大量出現(xiàn)，并呈逐年增加的趨勢(shì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)現(xiàn)有2000多家環(huán)保N GO.[57]它們的經(jīng)費(fèi)主要靠自籌（相當(dāng)大的比重來(lái)自境外）。除了開展環(huán)保教育、配合政府編制環(huán)保計(jì)劃、擔(dān)任有關(guān)機(jī)構(gòu)環(huán)保顧問(wèn)外，這些環(huán)保N GO還竭力呼吁改善生態(tài)環(huán)境，并動(dòng)員各種力量干預(yù)破壞環(huán)境的行為、工程和計(jì)劃，對(duì)政府形成巨大的壓力。[58]上面提到的怒江水電工程便是一例。

　　環(huán)保N GO數(shù)量不多，但能量巨大，原因之一是很多組織與大眾傳媒有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。傳媒把環(huán)保N GO的聲音以放大的方式傳播出去，無(wú)形中加大了它們的影響力。

　　中國(guó)的大眾傳媒不僅充當(dāng)了環(huán)保N GO的“擴(kuò)音器”，而且近年來(lái)在公眾議程設(shè)置方面扮演著越來(lái)越積極主動(dòng)的角色，進(jìn)而影響到政策議程的設(shè)置與調(diào)整。傳媒的議程設(shè)置功能有三個(gè)層次：報(bào)導(dǎo)或不報(bào)導(dǎo)哪些“議題”，是否突出強(qiáng)調(diào)某些“議題”，如何對(duì)它強(qiáng)調(diào)的“議題”進(jìn)行排序。[59]這里說(shuō)的不是指某幾家傳媒機(jī)構(gòu)的某幾次報(bào)導(dǎo)，而是指?jìng)髅秸�體在較長(zhǎng)時(shí)期里的報(bào)導(dǎo)活動(dòng)。很顯然，不進(jìn)入第一個(gè)層次，民眾對(duì)一些議題就不會(huì)感知。例如，1980年代的煤礦事故比現(xiàn)在更普遍、更嚴(yán)重，但當(dāng)時(shí)并沒(méi)有成為公共議題。1990年代中后期以來(lái)，礦難成為國(guó)人關(guān)注的焦點(diǎn)之一，主要是因?yàn)閭髅綄?duì)它進(jìn)行的廣泛報(bào)導(dǎo)引起了公眾的重視，不僅進(jìn)入了第一個(gè)層次，還進(jìn)入了第二個(gè)層次。[60]在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期里，進(jìn)入第二個(gè)層次的議題當(dāng)然不止一個(gè)，這時(shí)，如果傳媒對(duì)一系列“議題”的報(bào)導(dǎo)呈現(xiàn)一定排序的話，也會(huì)影響公眾對(duì)這些議題重要性的判斷。

　　近幾年來(lái)，中國(guó)民眾對(duì)三農(nóng)、農(nóng)民工、生態(tài)環(huán)境、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障、貧富差距等問(wèn)題的關(guān)切，在很大程度上是傳媒強(qiáng)調(diào)的結(jié)果。在中國(guó)，媒體的角色一直被定位在“宣傳機(jī)器”上。[61]為什么黨的喉舌近年來(lái)會(huì)變得越來(lái)越具有公共性，成為連接政府與民眾的雙向橋梁呢？這是因?yàn)槊襟w的量和質(zhì)都發(fā)生了巨大的變化。

　　在量方面，與改革初期比，電臺(tái)的數(shù)量增加了三倍，電視臺(tái)、報(bào)紙、雜志的數(shù)量都增加了十倍以上。[62]質(zhì)的變化更為深刻。從1980年代開始，傳媒便開始市場(chǎng)化，這個(gè)進(jìn)程在1990年代以后加快。現(xiàn)在，國(guó)家仍掌握電臺(tái)、電視臺(tái)、報(bào)紙和一些刊物的所有權(quán)，但失去了國(guó)家財(cái)政撥款的傳媒機(jī)構(gòu)必須在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中求生存。一旦追求利潤(rùn)成為傳媒機(jī)構(gòu)的主要驅(qū)動(dòng)力，其日常運(yùn)作的邏輯便改變了，它們必須考慮：如何吸引讀者或觀眾？如何擴(kuò)大自身的影響力？當(dāng)然黨和政府的機(jī)關(guān)報(bào)、機(jī)關(guān)刊物的自由度比較小，但這些傳媒機(jī)構(gòu)在轉(zhuǎn)向傳媒產(chǎn)業(yè)的過(guò)程中，都增設(shè)了自由度相對(duì)大得多的附屬報(bào)刊，例如《人民日?qǐng)?bào)》屬下的《環(huán)球時(shí)報(bào)》，新華社屬下的《瞭望東方周刊》，上海文匯新民聯(lián)合報(bào)業(yè)集團(tuán)屬下的《新民周刊》和《外灘畫報(bào)》，廣東省新聞出版集團(tuán)屬下的《新周刊》，以及南方報(bào)業(yè)傳媒集團(tuán)屬下的《南方周末》、《南方都市報(bào)》、《新京報(bào)》、《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》等。本來(lái)就不屬于黨報(bào)系統(tǒng)的《中國(guó)新聞周刊》、《財(cái)經(jīng)》、《商務(wù)周刊》、《中華工商時(shí)報(bào)》等報(bào)刊相對(duì)獨(dú)立性也不小。在這些著名報(bào)刊的帶動(dòng)下，全國(guó)幾百家報(bào)刊（例如《江南時(shí)報(bào)》、《大河報(bào)》等）紛紛開辟或增加新聞評(píng)論和公共事務(wù)討論的版面，不斷拓寬言論邊界。影響所至，已經(jīng)波及廣播和電視媒體。

　　在競(jìng)爭(zhēng)的壓力下，媒體往往會(huì)主動(dòng)“三貼近”，不時(shí)報(bào)導(dǎo)敏感的新聞事件，評(píng)論敏感的時(shí)政話題。正是在這種背景下，大眾傳媒開始更積極主動(dòng)地為各種利益訴求開辟表達(dá)的空間，促使某些民眾關(guān)心的議題變?yōu)楣�共議題，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家政策、法律、體制的變革。

　　大眾傳媒面臨的競(jìng)爭(zhēng)不僅來(lái)自傳統(tǒng)媒體內(nèi)部，還來(lái)自新興網(wǎng)絡(luò)媒體，如互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信等，尤其是互聯(lián)網(wǎng)的興起迫使傳統(tǒng)媒體不得不改變以往新聞和信息的傳播格局，并且為公眾討論公共事務(wù)提供更開放的空間。

　　如果從1994年4月20日中國(guó)正式進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)之日算起，中國(guó)進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代不過(guò)10余年。

　　然而，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展可以用“爆炸性”來(lái)形容。1997年初，全國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)使用者不過(guò)區(qū)區(qū)62萬(wàn)人；
到2006年1月，這個(gè)數(shù)字已經(jīng)暴增至1111億，而且增長(zhǎng)的勢(shì)頭仍沒(méi)有放緩的跡象。2000年前，由于網(wǎng)民數(shù)量低于1000萬(wàn)，真正意義上的網(wǎng)絡(luò)媒體還沒(méi)有形成。隨著網(wǎng)民在2001年突破2500萬(wàn)，情況開始發(fā)生變化。2002年，當(dāng)網(wǎng)民超過(guò)4500萬(wàn)時(shí)，網(wǎng)絡(luò)輿論急遽升溫。2003年，當(dāng)網(wǎng)民達(dá)到7000萬(wàn)時(shí)，網(wǎng)絡(luò)輿論風(fēng)起云涌，“黃碟”案、劉涌案、黃靜案、寶馬案、日本人珠海買春案、京滬高鐵案、孫志剛案在虛擬空間掀起一波波巨大的輿論浪潮。無(wú)怪乎這一年后來(lái)被人稱作“網(wǎng)絡(luò)輿論年”。[63]此后，互聯(lián)網(wǎng)成為公眾傳遞信息、表達(dá)意見、評(píng)論時(shí)政、釋放情緒的一個(gè)主要渠道，網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公眾議程設(shè)置的影響越來(lái)越顯著。

　　與傳統(tǒng)媒體比較，互聯(lián)網(wǎng)最大的特點(diǎn)是人人都是潛在的信息發(fā)布者，信息多向（而不是單向）傳播，傳播范圍可以瞬時(shí)傳遍地球每個(gè)角落。這些特點(diǎn)使控制信息難上加難，使普通網(wǎng)民擁有了前所未有的話語(yǔ)權(quán)，也使公共權(quán)力不再可能完全在暗箱中操作。[64]

　　出現(xiàn)具有公共性、開放性、交互性、多元性、瞬時(shí)性的網(wǎng)絡(luò)媒體后，公眾議程的設(shè)置邏輯也開始發(fā)生變化。在傳統(tǒng)媒體時(shí)代，議程說(shuō)到底是由屈指可數(shù)的傳媒機(jī)構(gòu)設(shè)置的，政府通過(guò)控制傳媒機(jī)構(gòu)來(lái)影響議程設(shè)置相對(duì)比較容易。進(jìn)入大眾網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，情況就不同了，網(wǎng)民可以通過(guò)互動(dòng)，將他們認(rèn)為重要的問(wèn)題（而不是傳媒機(jī)構(gòu)認(rèn)為重要的問(wèn)題）變?yōu)楣�眾議程的一部分。例如，在寶馬車撞人、孫志剛被打致死、農(nóng)民工討取欠薪、醫(yī)療體制改革失敗、郎咸平批評(píng)國(guó)企改革等一系列網(wǎng)上討論活動(dòng)中，網(wǎng)絡(luò)輿論都顯示出設(shè)置公眾議程的力量，因?yàn)樗�有這些問(wèn)題都觸犯了民眾十分關(guān)心的公平正義原則。

　　由于網(wǎng)絡(luò)已成為反映民意的渠道，中國(guó)的最高決策層對(duì)它也越來(lái)越重視。在2003年“非典”肆虐期間，國(guó)家主席胡錦濤和國(guó)務(wù)院總理溫家寶都透露，他們也曾親自上網(wǎng)，了解輿情。

　　2004年9月舉行的中共十六屆四中全會(huì)指出，“要高度重視互聯(lián)網(wǎng)等新型媒體對(duì)社會(huì)輿論的影響”。為此，在傳統(tǒng)內(nèi)參報(bào)告以外，國(guó)務(wù)院辦公廳秘書一局信息處最近開始定期編輯《互聯(lián)網(wǎng)信息摘要》，報(bào)送國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。[65]近年來(lái)，不少大案如安徽阜陽(yáng)假奶粉案、廣州農(nóng)民工討薪遭打、湖南嘉陽(yáng)違法拆遷案等都是通過(guò)這條渠道迅速上達(dá)國(guó)務(wù)院的。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　[66]從高層對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的高度關(guān)注，可以看出網(wǎng)絡(luò)媒體的影響力之大。

　　當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)媒體與傳統(tǒng)媒體并不是相互對(duì)立的，它們的作用完全可以互補(bǔ)。

　　當(dāng)某個(gè)議題引起網(wǎng)民廣泛關(guān)注時(shí)，傳統(tǒng)媒體往往會(huì)馬上介入，進(jìn)行采訪和深度報(bào)導(dǎo)，黃靜案、日本人珠海買春案、京滬高鐵事件都是這樣的例子。反過(guò)來(lái)，某家傳統(tǒng)媒體機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)別事件的報(bào)導(dǎo)可能在網(wǎng)絡(luò)論壇上引起軒然大波，使它迅速變?yōu)楣�眾議程的一部分。在更多情況下，網(wǎng)絡(luò)媒體與傳統(tǒng)媒體交互作用，很難辨別是誰(shuí)引導(dǎo)誰(shuí)�！皩O志剛事件”就是兩者互動(dòng)的一個(gè)典型。在網(wǎng)絡(luò)普及以前，廣州地區(qū)的報(bào)紙就曾對(duì)“收容遣送事件”作過(guò)一些調(diào)查性或揭露性的報(bào)導(dǎo)，僅在2000年至2001年兩年間，這樣的報(bào)導(dǎo)就有6則之多，但都沒(méi)有引起太大的反響。[67]2003年3月20日，湖北青年孫志剛因未帶證件，在廣州收容所被打致死。3月底，一位在北京學(xué)傳媒的研究生在著名BBS 提供網(wǎng)站“西祠胡同”的“桃花塢”討論區(qū)公布了這個(gè)消息�！疤一▔]”是全國(guó)各地媒體從業(yè)者聚集的地方。這則消息于是引起了《南方都市報(bào)》深度報(bào)道記者陳峰的注意。陳峰與他的同事在采訪孫志剛的親屬和有關(guān)部門以后，于4月25日率先在報(bào)紙上對(duì)此案進(jìn)行了揭露。[68]其后，別的媒體紛紛轉(zhuǎn)載。但更重要的是，這時(shí)中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)已擁有近7000萬(wàn)網(wǎng)民，孫志剛事件在網(wǎng)絡(luò)上引起了強(qiáng)烈反響。如果沒(méi)有網(wǎng)民的推波助瀾，這個(gè)事件也許會(huì)像以前一樣很快風(fēng)平浪靜。然而，借助網(wǎng)絡(luò)的威力，這個(gè)事件導(dǎo)致輿論嘩然，形成強(qiáng)大而持續(xù)的民意壓力，并最終推動(dòng)政府于6月20日廢止了實(shí)行多年的收容遣送制度。網(wǎng)絡(luò)媒體與傳統(tǒng)媒體交叉作用竟能這么快導(dǎo)致一項(xiàng)制度的變革，不僅在中國(guó)、即使在世界上恐怕也是空前的。

　　除了像孫志剛案這樣的“焦點(diǎn)事件”外，在多數(shù)情況下，輿論影響公眾議程的設(shè)置、進(jìn)而影響正式議程的設(shè)置是一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。對(duì)比最近幾年提上公眾議程的話題與政府政策的調(diào)整，我們可以看到兩者之間存在一條清晰的脈絡(luò)，包括三農(nóng)問(wèn)題、農(nóng)民工問(wèn)題、戶籍改革問(wèn)題、義務(wù)教育問(wèn)題、公共衛(wèi)生問(wèn)題、醫(yī)療保障問(wèn)題等。在所有這些領(lǐng)域，輿論對(duì)原有政策的批評(píng)一般都比政策調(diào)整要早3至5年，前者對(duì)后者的推動(dòng)作用毋庸置疑。[69]

　　最初，輿論批評(píng)的焦點(diǎn)集中在具體政策領(lǐng)域，但人們逐步認(rèn)識(shí)到，具體政策之所以出現(xiàn)偏差，是因?yàn)橹醒胝�府采取了“效率�?yōu)先”的整體政策導(dǎo)向，[70]地方政府則為了追求GDP 高增長(zhǎng)率而不惜一切代價(jià)。于是，近年來(lái)在網(wǎng)絡(luò)和傳統(tǒng)媒體上，我們看到對(duì)這種政策導(dǎo)向的普遍質(zhì)疑和強(qiáng)烈抨擊。面對(duì)輿論壓力，中央決策層不得不作出回應(yīng)。為了緩解批評(píng)，2002年年底召開的中共十六大試圖重新解釋“效率優(yōu)先，兼顧公平”的含意，使用了“初次分配效率優(yōu)先、再次分配注重公平”的提法。[71]但貧富懸殊的殘酷現(xiàn)實(shí)告訴人們，初次分配中的不公平問(wèn)題（如老板、經(jīng)理與普通職工之間的收入差距）同樣需要重視，單靠財(cái)稅等再分配杠桿來(lái)調(diào)節(jié)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。[72]2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)雖然仍然沿用“效率優(yōu)先，兼顧公平”的提法，但其已被“以人為本”的“科學(xué)發(fā)展觀”大大沖淡。到2004年，十六屆四中全會(huì)干脆放棄了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的提法。[73]2005年底，中共十六屆五中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》又進(jìn)了一步，提出未來(lái)中國(guó)要“更加注重社會(huì)公平，使全體人民共享改革發(fā)展成果”。[74]從“發(fā)展是硬道理”、“先富論”、盲目追求GDP 增長(zhǎng)，到“以人為本”、“共同富�！�、“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”，是個(gè)歷史性的跨越。沒(méi)有民眾對(duì)“改革”的質(zhì)疑反思，沒(méi)有新興與傳統(tǒng)媒體對(duì)公共政策的激烈辯論，沒(méi)有社會(huì)要求重新定位中國(guó)改革的強(qiáng)烈呼聲，政策導(dǎo)向出現(xiàn)如此巨大的轉(zhuǎn)折是難以想象的。[75]

　　在今日中國(guó)，六種公共政策議程設(shè)置模式依然并存。但與毛澤東和鄧小平時(shí)代相比，強(qiáng)人政治的色彩已近銷聲匿跡。在議程設(shè)置過(guò)程中，隨著專家、傳媒、利益相關(guān)群體和人民大眾發(fā)揮的影響力越來(lái)越大，“關(guān)門模式”和“動(dòng)員模式”逐漸式微，“內(nèi)參模式”成為常態(tài)，“上書模式”和“借力模式”時(shí)有所聞，“外壓模式”頻繁出現(xiàn)。用執(zhí)政黨自己的術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，議程設(shè)置已變得日益“科學(xué)化”和“民主化”了；
或用國(guó)務(wù)院總理溫家寶的話來(lái)說(shuō)，議程設(shè)置“突出了著力解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中涉及全局和人民群眾關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題”。[76]雖然“科學(xué)化”和“民主化”的程度未必盡如人意，但從這個(gè)角度觀察，我們可以看到，中國(guó)政治的邏輯已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，而西方舶來(lái)的“威權(quán)主義”分析框架則完全無(wú)力把握中國(guó)政治中這些深刻的變化。在過(guò)去幾十年里，這個(gè)標(biāo)簽像狗皮膏藥一樣往往被隨處亂貼。中國(guó)政治在此期間發(fā)生了翻天覆地的變化，貼在中國(guó)政治上的標(biāo)簽卻一成不變。如此荒唐的概念與其說(shuō)是學(xué)術(shù)分析工具，不如說(shuō)是意識(shí)形態(tài)的詛咒。

　　現(xiàn)在已經(jīng)到了徹底擺脫這類夢(mèng)囈的時(shí)候了。

　　[1]Peter Bachrach and Morton Baratz，Two Faces of Power.A mericanPol i tical Science Review，vol.56，no.4（Dec.1962），pp.947—52.

　　[2]Matthew A.Crenson ，The Un2pol i tics of A i r Pol l ution.Baltimore：Johns Hopkins University Press，1971.

　　[3]Bernard C.Cohen ，The Press and Forei gn Pol icy .Princeton：Princeton University Press，1963，p .13.

　　[4]Maxwell McCombs and Donald Shaw，The Agenda2Setting Function ofMass Media.Publ ic Opinion Quarterl y，vol.36，1972，pp.176—87.

　　[5]John W.Kingdon，A genda ，A l ternati ves ，and Publ ic Pol icies.New York：Harper Collins，1995.

　　[6]科比（Cobb）及其合作者認(rèn)為議程設(shè)定有三種模式，相當(dāng)于我們這里所說(shuō)的“外壓”、“動(dòng)員”和“內(nèi)參”模式。受他們的啟發(fā)，再結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，我提出議程設(shè)定有六種模式，而不是三種模式。見Roger Cobb，J ennie2KeithRoss，and Marc Howard Ross，Agenda Building as a Comparative PoliticsProcess ，A merican Pol i tical Science Review，vol.70，no.1（March1976），pp.126—138.

　　[7]福建省地方志編纂委員會(huì)：《福建省志？物價(jià)》，http://www.fjsq.gov.cn/ShowText _nomain.asp ？ToBook =181=32

　　[8]鄧小平《：抓住時(shí)機(jī)，推進(jìn)改革》（1985年7月11日）《，鄧小平文選》第三卷，人民出版社，1993年，第131頁(yè)。

　　[9]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（1999）》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1999年。

　　[10]人民網(wǎng)：“中國(guó)共產(chǎn)黨大事記（1988年）”，http://www.people.com.cn/GB/33831/33835/2527651.html.

　　[11]鄧小平：《保持艱苦奮斗的傳統(tǒng)》（1989年3月23日），《鄧小平文選》第三卷，第288頁(yè)。

　　[12]查爾斯？林德布洛姆：《政治與市場(chǎng)：世界的政治─經(jīng)濟(jì)制度》，王逸舟譯，上海三聯(lián)書店，1992年。

　　[13]人民網(wǎng)：“中國(guó)共產(chǎn)黨大事記”，http://zg.people.com.cn/GB/33835/index.html.

　　[14]例證見中央檔案館《黨的文獻(xiàn)》編輯部編《共和國(guó)重大決策和事件述實(shí)》，人民出版社，2005年。

　　[15]雷英夫：《抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)幾個(gè)重大決策的回憶》，《黨的文獻(xiàn)》1993年第6期。

　　[16]沈志華：《一九五六年十月危機(jī)：中國(guó)的角色和影響———“波匈事件與中國(guó)”研究之一》，《歷史研究》2005年第2期。

　　[17]王殊：《一位講實(shí)話的記者同事》，《大公報(bào)》2005年7月19日。

　　[18]王殊：《中德建交親歷記》，世界知識(shí)出版社，2002年。

　　[19]黃锫堅(jiān)：《王小魯：十年》，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2005年4月21日。

　　[20]鄒藍(lán)：《中國(guó)智囊機(jī)構(gòu)對(duì)政府管理決策過(guò)程的影響》，中國(guó)改革論壇網(wǎng)，2004年2月18日，http://www.chinareform.org.cn.

　　[21]林雙川：《中南海傾聽“科學(xué)思想庫(kù)”進(jìn)言》，《半月談》2004年第20期。

　　[22]孫哲：《中國(guó)外交思想庫(kù)：參與決策的角色分析》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》2004年第4期。

　　[23]洪紱曾：《開創(chuàng)參政議政、社會(huì)服務(wù)工作的新局面———在九三學(xué)社中央?yún)⒄�議政和社會(huì)服務(wù)工作會(huì)議上的講話》（2003年10月23日），http://www.93.gov.cn/ldyl/ldjh/ldjh9.htm.

　　[24]玉米：《易綱入選中央直管專家》，南方網(wǎng)，2005年3月15日，http://www.southcn.com/finance/zhixing/200503150885.htm.

　　[25]諶彥輝：《內(nèi)參揭秘》，《鳳凰周刊》2005年第14期（總183期）。

　　[26]例如原中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員、現(xiàn)全國(guó)政協(xié)專職委員何新曾將自己寫的每個(gè)報(bào)告同時(shí)復(fù)印7份，送報(bào)鄧小平、江澤民、陳云、王震、李鵬、李先念、王任重等高層領(lǐng)導(dǎo)，并向一些領(lǐng)導(dǎo)人當(dāng)面進(jìn)言。見何新《我在中國(guó)政治中的風(fēng)雨二十年》，http://www.hexinnet.com/documents/qcth/1.htm.

　　[27]http://news.xinhuanet.com/ziliao/2005211/29/content_3849521.htm.

　　[28]李長(zhǎng)春：《從“三貼近”入手改進(jìn)和加強(qiáng)宣傳思想工作》，《求是》2003年第10期。

　　[29]齊彬：《中國(guó)科學(xué)院學(xué)部正在積極構(gòu)建國(guó)家科學(xué)思想庫(kù)》，中新社北京2004年6月2日電。

　　[30]張車偉：《努力發(fā)揮思想庫(kù)和智囊團(tuán)的作用》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院院報(bào)》2004年2月24日，http://www.cass.cn/webnew/file/2004022412838.html.

　　[31]王紹光：《政策導(dǎo)向、汲取能力與衛(wèi)生公平》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2005年第6期。

　　[32]王紹光：《中國(guó)公共衛(wèi)生的危機(jī)與轉(zhuǎn)機(jī)》，《比較》2003年第7期。

　　[33]張冉燃：《醫(yī)改“會(huì)診”結(jié)論：從總體上講，改革不成功》，《瞭望新聞周刊》2005年6月28日。

　　[34]楊中旭：《中國(guó)醫(yī)改思路出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)折》，《中國(guó)新聞周刊》2005年第24期。

　　[35]唐勇林：《調(diào)查顯示九成公眾不滿意10年來(lái)醫(yī)療體制變化》，《中國(guó)青年報(bào)》2005年8月22日。

　　[36]胡舒立：《謹(jǐn)防醫(yī)保改革刮“共產(chǎn)風(fēng)”》，《財(cái)經(jīng)》2005年第16期。

　　[37]李宗品：《高強(qiáng)：不要爭(zhēng)論醫(yī)改成功與否》，《新京報(bào)》2005年11月29日。

　　[38]這可以從胡舒立的文章和高強(qiáng)的講話發(fā)表后引發(fā)的批評(píng)潮看出一斑。

　　[39]曹海東、張朋：《怒江保衛(wèi)戰(zhàn)幕后的民間力量》，http://finance.sina.com.cn/g/20040524/1237774903.shtml.

　　[40]胥曉鶯：《N GO“怒江保衛(wèi)戰(zhàn)”逆轉(zhuǎn)？》，http://www.businesswatch.com.cn/ArticleShow.aspArticleID=1253.

　　[41]郭少峰：《兩院士上書建議開發(fā)怒江水電》，《新京報(bào)》2005年10月23日。

　　[42]Roger W.Cobb and Charles D.Elder，Partici pation in A mericanPol i tics：The Dy namics of A genda B ui l ding.(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　Baltimore ：The JohnsHopkins Press ，1975，pp .107—108.

　　[43]Thomas A.Birkland，A f ter Disaster：A genda Setting ，Publ icPol icy and Focusing Events .Washington，D.C.：Georgetown UniversityPress ，1997.

　　[44]John W.Kingdon ，A genda ，A lternatives and Public Policies（2nd ed.）。New York：Harper Collins，1995.

　　[45]Paul C.Light ，The Presi dentps A genda：Domestic Pol icy Choicef rom Kenned y to Carter（wi th N otes on onal d Reagan），Baltimore：Johns Hopkins University Press，1982；
Giandomenico Majone ，Evi dence，A rgument and Persuasion in the Pol icy Process，New Haven ：Yale UniversityPress ，1989；
Frank Baumgartner and Bryan D.Jones，A genda and I nstabil i t y in A merican Pol i tics ，Chicago ：University of Chicago Press，1993.

　　[46]1986年7月31日，在全國(guó)軟科學(xué)研究工作座談會(huì)上，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的萬(wàn)里首次亮出決策民主化和科學(xué)化的提法。鄧小平審閱萬(wàn)里的講話全文后，當(dāng)即作了“很好，全文發(fā)表”的指示。張登義：《鄧小平同志與中國(guó)軟科學(xué)》，http://www.cssm.com.cn/web/news/displaynews/displaymod/mod1.asp？id=562.

　　[47]孫立平：《改革共識(shí)基本破裂》，2005年9月20日，http://www.culstudies.com/jiangtan/jianggao/200511/3077.html.

　　[48]《中國(guó)西部開發(fā)政策的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變：訪國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)陳淮研究員》，http://www.chinatalents.gov.cn/xbkf/index9.htm.

　　[49]當(dāng)時(shí)的爭(zhēng)論，見王紹光、胡鞍鋼《中國(guó)：不平衡發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》（中國(guó)計(jì)劃出版社，1999年）第一章。

　　[50]鄧小平：《在武昌、深圳、珠海、上海等地的談話要點(diǎn)》（1992年1月18日—2月21日），《鄧小平文選》第三卷，第374頁(yè)。

　　[51]呂書正：《實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略》，中國(guó)網(wǎng)，2002年10月18日，http://www.china.org.cn/chinese/archive/219330.htm.

　　[52]吳冬艷：《“振興東北等老工業(yè)基地”國(guó)策出臺(tái)始末》，新浪網(wǎng)，2003年11月24日。

　　[53]民政部公布的2006年一季度民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，http://admin.mca.gov.cn/mztj/yuebao0603.htm.

　　[54]一位上海民政局的原官員告訴筆者，她退休之后就為一家未經(jīng)注冊(cè)的非政府組織工作，因?yàn)樯鐖F(tuán)的注冊(cè)門檻設(shè)得太高了。

　　[55]王紹光、何建宇：《中國(guó)的社團(tuán)革命：中國(guó)人的結(jié)社版圖》，《浙江學(xué)刊》2004年第6期，第71—77頁(yè)。

　　[56]吳晨光：《嬰兒期的中國(guó)環(huán)保N GO》，《南方周末》2002年1月7日。

　　[57]洪大用：《民間環(huán)保力量成長(zhǎng)機(jī)制研究》，自然之友論壇，2004年6月，http://www.fon.org.cn/forum/printthread.php ？threadid=5806.

　　[58]唐建光：《中國(guó)N GO：我反對(duì)！》，《中國(guó)新聞周刊》2004年第24期。

　　[59]陳力丹、李予慧：《誰(shuí)在安排我們每天的議論話題？》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2005年11月22日。

　　[60]王紹光：《煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管：中國(guó)治理模式的轉(zhuǎn)變》，《比較》第13輯，2004年。

　　[61]新聞出版署：《報(bào)紙管理暫行規(guī)定》，http://www.jincao.com/fa/law14.02.htm.

　　[62]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編《中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要（2006）》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2006年，第196頁(yè)。

　　[63]張玉洪：《前不見古人的波瀾壯闊：2003年中國(guó)網(wǎng)絡(luò)事件述評(píng)》，http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp？id=2960.

　　[64]“全球互聯(lián)網(wǎng)項(xiàng)目”通過(guò)比較各國(guó)資料發(fā)現(xiàn)，其他國(guó)家的多數(shù)受訪者都不認(rèn)為“通過(guò)使用互聯(lián)網(wǎng)，人們對(duì)政府會(huì)有更多的發(fā)言權(quán)”，只有中國(guó)例外，60%以上的受訪者同意這一說(shuō)法。見2004年4月26日郭良在耶魯大學(xué)法學(xué)院的演講：《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展及其對(duì)民意的影響》，http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp？id=3329.

　　[65]林雙川《：中央領(lǐng)導(dǎo)高度重視網(wǎng)絡(luò)輿論，民意匯入中南海》，http://news.xinhuanet.com/politics/2006204/10/content_4404242.htm；
董瑞豐、楊桃源：《網(wǎng)上議政催生民意生產(chǎn)力》《，瞭望》2006年第11期。

　　[66]陳亮、董曉常：《互聯(lián)網(wǎng)中國(guó)的新民意時(shí)代：意見也是“財(cái)富”》，《互聯(lián)網(wǎng)周刊》2005年3月31日，http://media.163.com/05/0331/11/1G5T8FDT00141E7P.html.

　　[67]李艷紅：《弱勢(shì)社群的公共表達(dá)：當(dāng)代中國(guó)市場(chǎng)化條件下的城市報(bào)業(yè)對(duì)“農(nóng)民工”收容遣送議題的報(bào)導(dǎo)》，http://mumford.albany.edu/chinanet/shanghai2005/liyanhong_ch.doc.

　　[68]陳峰：《孫志剛事件采訪記》，《今傳媒》2005年第3期。

　　[69]李異平：《論媒體維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的多元化意義：以〈南方周末〉為例》，http://www.chinareform.org.cn/cgi2bin/BBS_Read_new.asp？Topic_ID=3091.

　　[70]“效率優(yōu)先，兼顧公平”最初是由周為民、盧中原牽頭的“社會(huì)公平與社會(huì)保障制度改革研究”課題組提出來(lái)的，其主報(bào)告以“效率優(yōu)先，兼顧公平：通向繁榮的權(quán)衡”為題發(fā)表于《經(jīng)濟(jì)研究》1986年第2期。1993年，中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》正式使用了“效率優(yōu)先，兼顧公平”的提法。十五大堅(jiān)持了這個(gè)提法。

　　[71]江澤民：《全面建設(shè)小康社會(huì)，開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面》，在中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告，《人民日?qǐng)?bào)》2002年11月18日。

　　[72]劉國(guó)光：《把“效率優(yōu)先”放到該講的地方去》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2005年10月15日。

　　[73]《中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)》，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004209/19/content_1995366.htm.

　　[74]http://news.xinhuanet.com/politics/2005210/18/content_3640318.htm.

　　[75]吳金勇、商思林：《重思改革》，《商務(wù)周刊》2005年第22期；
仲偉志：《2005中國(guó)改革交鋒錄》，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2005年10月10日；
趙瀚之：《改革年演變成為質(zhì)疑改革年：2005進(jìn)進(jìn)退退話改革》，《贏周刊》2005年12月12日。

　　[76]《溫家寶主持召開座談會(huì)征求“十一五”規(guī)劃意見》

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