楊東平：從權(quán)利平等到機(jī)會均等——新中國教育公平的軌跡

　　「內(nèi)容提要」本文分析了新中國不同時期教育公平的制度特征和當(dāng)前影響教育公平的主要因素，認(rèn)為在1977年之后，教育公平的主要矛盾已經(jīng)從教育權(quán)利平等轉(zhuǎn)為教育機(jī)會均等。精英主義與大眾主義兩種不同的教育發(fā)展模式、轉(zhuǎn)型期新的利益格局和“教育產(chǎn)業(yè)化”的發(fā)展路徑等，造成對教育機(jī)會均等的深刻影響。

　　「關(guān)鍵詞」教育公平/教育權(quán)利/教育機(jī)會

　　教育公平包括教育權(quán)利平等與教育機(jī)會均等兩個基本方面，從教育權(quán)利平等到與教育機(jī)會均等，是認(rèn)識1949年以來我國教育公平歷程的基本脈絡(luò)。新中國的社會發(fā)展和教育發(fā)展，可以清晰地劃分為四個各具特點的不同階段，即“文革”前十七年、“文革”時期、實行改革開放的1980年代以及1990年代中期以來。政治意識形態(tài)的變化、國家的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展模式以及社會轉(zhuǎn)型和市場化等因素消長交織，影響新中國四個時期教育公平的不同狀態(tài)。

　　一、階級內(nèi)的平等

　　“文革”前十七年教育作為計劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物，奠定了我國教育體制、教育價值和教育模式的基本面貌。建國之初的新中國教育延續(xù)了解放區(qū)的教育方針，不僅具有很強(qiáng)的革命意識，也具有很強(qiáng)的平民意識，十分重視教育平等的價值，強(qiáng)調(diào)教育面向大多數(shù)人，通過實行干部教育、業(yè)余教育、工農(nóng)速成學(xué)校等多種教育途徑使廣大工農(nóng)群眾得以接受教育。這一方針直接來自馬克思主義教育理論和追求公平、公正的社會主義理想。在五六十年代和“文革”期間，由于對家庭出身和政治標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)調(diào)，工農(nóng)子弟在各級學(xué)校一直占有穩(wěn)定的較高比例。1952年，教育部規(guī)定了中等學(xué)校工農(nóng)子女入學(xué)的比例，老解放區(qū)爭取達(dá)到60％至70％，新區(qū)爭取達(dá)到30％至50％。1953年的高校招生辦法規(guī)定，在成績達(dá)到錄取標(biāo)準(zhǔn)時優(yōu)先錄取工人、革命干部等。[1]據(jù)1954年的統(tǒng)計，全國小學(xué)中工農(nóng)成分學(xué)生已占82％，中學(xué)生中占60％以上。[2]高校學(xué)生中工農(nóng)子弟的比例，1952年為20.5％，1958年高校新生中的工農(nóng)子女已占55.28％，1965年達(dá)71.2％。[3]

　　然而，就保障每一個公民平等的受教育權(quán)利而言，當(dāng)時教育公平的成就掩蓋了另一個事實：從階級斗爭理論出發(fā)，當(dāng)時的教育平等強(qiáng)調(diào)的是“階級內(nèi)的平等”，主張工農(nóng)子女享有受教育的“優(yōu)先權(quán)”，實行對“非勞動人民”子女具有歧視性的“階級路線”政策，嚴(yán)重侵犯了公民平等的受教育權(quán)利�！半A級”內(nèi)部的利益也是等級化的，出現(xiàn)了干部階層的教育特權(quán)。1952年6月，毛澤東批示：“干部子弟，第一步應(yīng)劃一待遇，不得再分等級；
第二步廢除這種貴族學(xué)校，與人民子弟合一�！盵4]從1955年起，取消各地干部子弟學(xué)校。但貫徹“階級路線”，使干部子弟實際上獲得更多重點學(xué)校的教育機(jī)會�；�于家庭出身的政治評價，直接導(dǎo)致了“文革”時期“血統(tǒng)論”的泛濫成災(zāi)。

　　新中國教育在其發(fā)展過程中，面臨既要擴(kuò)大勞動人民受教育的權(quán)利、迅速普及教育，又要通過正規(guī)化、制度化建設(shè)為實現(xiàn)工業(yè)化和國防建設(shè)培養(yǎng)專門人才的雙重使命。如何既保持大眾教育的公平價值和革命精神，又為實現(xiàn)工業(yè)化迅速培養(yǎng)大量專家，對于新中國教育而言無疑是一種艱難的選擇和嚴(yán)峻的考驗。這一教育發(fā)展中“公平—效率”的矛盾，在當(dāng)時的官方話語中稱為“普及與提高”的關(guān)系。1952年開始，圍繞國家迅速實現(xiàn)工業(yè)化的目標(biāo)和向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)的運動，那些來自解放區(qū)的非正規(guī)的教育形式逐漸變得不合時宜而被停止，教育價值發(fā)生了由大眾主義向精英主義的轉(zhuǎn)變。

　　“精英教育”與“大眾教育”在價值上的區(qū)別，基于對這一問題有不同回答：對于國家和民族的振興而言，重要的是培養(yǎng)少數(shù)出類拔萃的英才，還是使大多數(shù)國民接受必要的教育。在教育實踐中，有這樣一些比較重要的判據(jù)：（1）國家教育發(fā)展、資源配置的重心是在城市還是農(nóng)村；
（2）國家教育發(fā)展、資源配置的重心是在高等教育還是基礎(chǔ)教育；
（3）中小學(xué)實行的是以培養(yǎng)合格公民為目標(biāo)，以陶冶人格、提高素質(zhì)、健康身心為主的普通教育，還是以高難度的學(xué)科知識為主、升學(xué)導(dǎo)向的教育；
（4）學(xué)校系統(tǒng)是面向大多數(shù)學(xué)生、比較平等的，還是兩極分化、實行嚴(yán)格選拔淘汰的“尖子教育”。

　　1953年9月，全國一屆人大一次會議的《政府工作報告》提出：“為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，教育部門應(yīng)當(dāng)首先集中力量發(fā)展和改進(jìn)高等教育。中小學(xué)教育已有很大的發(fā)展，今后應(yīng)當(dāng)著重質(zhì)量的提高�！盵5]這可以視為一個重要的轉(zhuǎn)折點。1949年12月確定的“在相當(dāng)長的時間內(nèi)以普及為主”的教育方針，僅僅實行了不到4年，就轉(zhuǎn)為優(yōu)先發(fā)展高等教育。

　　更為明確地體現(xiàn)精英教育價值取向的，是中小學(xué)教育的重點學(xué)校制度。1953年5月，毛澤東主持中共中央政治局會議，決定“要辦重點中學(xué)”。1962年教育部頒發(fā)《關(guān)于有重點地辦好一批全日制中、小學(xué)校的通知》，要求各地選定一批重點中小學(xué)，這些學(xué)校的數(shù)量、規(guī)模與高一級學(xué)校的招生保持適當(dāng)比例，與高一級學(xué)校形成“小寶塔”，并集中精力先辦好一批“拔尖”學(xué)校。這些重點學(xué)校主要建立在城市和城鎮(zhèn)。它奠定了一種等級化的學(xué)校制度以及以升學(xué)為主要追求的價值取向，深刻影響了此后基礎(chǔ)教育的發(fā)展。

　　二、平均主義時期

　　1950年代初普及型的大眾教育與其后培養(yǎng)專家的精英教育一直處于沖突之中。毛澤東從不掩飾對正規(guī)化蘇式教育的抵觸，強(qiáng)烈批評城市化、升學(xué)導(dǎo)向的教育，并在1958年和1966年兩度發(fā)起“教育革命”加以沖擊。

　　毛澤東的教育革命包括許多復(fù)雜的層面，除了對教育政治功能的過度強(qiáng)調(diào)和夸大，一個核心價值是對教育公平的關(guān)注。與當(dāng)時重點發(fā)展高等教育的方針不同，毛澤東強(qiáng)烈主張面向農(nóng)村、面向基層的教育，強(qiáng)調(diào)勞動人民子弟普遍的受教育權(quán)利�！拔母铩睍r期追求教育公平的實踐，主要包括以下方面：改變城鄉(xiāng)教育資源分布的格局，將農(nóng)業(yè)院校等下放到農(nóng)村，醫(yī)藥院校面向農(nóng)村培養(yǎng)實用的“赤腳醫(yī)生”、衛(wèi)生員；
加速農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展，在農(nóng)村擴(kuò)大和普及高中教育；
下放各級教育的管理權(quán)，中小學(xué)下放給農(nóng)村和街道，實行由工人、貧下中農(nóng)管理；
取消重點學(xué)校制度和各種學(xué)校的差別（取消男校、女校、華僑學(xué)校、職業(yè)學(xué)校等），中小學(xué)實行免試就近入學(xué)；
縮短學(xué)制，實行小學(xué)五年、初中二年、高中二年、大學(xué)三年的學(xué)制；
簡化教育內(nèi)容，學(xué)校教育以政治教育和實用知識技能為主；
發(fā)展多種形式、因地制宜的教育方式，如耕讀小學(xué)、馬背小學(xué)等，擴(kuò)大工人、農(nóng)民子弟受教育機(jī)會；
通過“七二一大學(xué)”，從有實踐經(jīng)驗的工人中培養(yǎng)技術(shù)人員；
高校實行“開門辦學(xué)”，讓學(xué)生在學(xué)工、學(xué)農(nóng)、學(xué)軍的社會實踐中接受教育，以打破“教師中心、書本中心、課堂中心”；
取消各級學(xué)校的考試制度，高校實行免試推薦入學(xué)，招收有實踐經(jīng)驗的“工農(nóng)兵學(xué)員”，等等。

　　可以看到，這些措施大多有某種合理的內(nèi)核，也在“文革”前不同程度地實行過。但毛澤東通過徹底否定知識分子、用政治批判和群眾運動的方式推進(jìn)其教育理想，是十分簡單粗暴和極具破壞性的。最典型的當(dāng)屬取消學(xué)�？荚囍贫群透呖贾贫取！拔母铩敝衅髨D打破和超越“文化資本”的積累，用“革命”的手段改變工農(nóng)群眾的文化弱勢地位，這一努力是不成功的。他完全否定了相對而言最為公平的統(tǒng)一考試制度，免試推薦制度演變?yōu)閲?yán)重的權(quán)力交易，從而損害了多數(shù)人的教育權(quán)利。

　　雖然“沒有考試的教育”廣為人知，但真正影響深遠(yuǎn)的是農(nóng)村教育�！拔母铩睍r期的教育呈現(xiàn)一種奇怪的混合：在知識權(quán)威掃地、反智主義盛行的同時，出現(xiàn)了農(nóng)村基礎(chǔ)教育的大普及。1971年，《全國教育工作會議紀(jì)要》提出爭取在第四個五年計劃期間，在農(nóng)村普及小學(xué)五年教育，有條件的地區(qū)普及七年教育，要“大力提倡群眾集體辦學(xué)”。1974年，國務(wù)院科教組提出“繼續(xù)大力普及農(nóng)村小學(xué)五年教育”，“積極創(chuàng)造條件，逐步在大中城市普及十年教育，在農(nóng)村有條件的地區(qū)普及七年教育”。[6]通過全面下放教育管理權(quán)限，強(qiáng)調(diào)教育面向基層、面向農(nóng)村，發(fā)揮地方的積極性，多種形式發(fā)展教育，使城鄉(xiāng)關(guān)系、中央和地方關(guān)系出現(xiàn)了一種新的格局。因而，1970年代初，當(dāng)高等教育奄奄一息之時，中小學(xué)教育卻得到了大發(fā)展。1976年全國小學(xué)生數(shù)比1965年增加了29.1％；
中學(xué)更是加速度發(fā)展，1976年全國中學(xué)生數(shù)比1965年增加6.25倍，初中生增加5.4倍，高中生的增長尤其迅速，共增加了11.3倍。[7]教育重心下降，面向農(nóng)村的發(fā)展是實質(zhì)性的。如表1所示，初中在校生中農(nóng)村學(xué)生的比例從1965年的33.7％提高為1976年的75.2％，高中在校生中農(nóng)村學(xué)生的比例從1965年的9.0％提高為1976年的62.3％，這是十分驚人的。

　　資料來源：《中國教育年鑒（1949～1981）》第1006頁，中國大百科全書出版社，1984年。

　　毫無疑問，如同“大躍進(jìn)”時期一樣，“文革”期間中小學(xué)教育數(shù)量的發(fā)展是以降低質(zhì)量為代價的。當(dāng)時小學(xué)學(xué)制為五年，初中、高中各二年，取消了考試和留級，教學(xué)內(nèi)容十分簡單，實際的教育程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到“文革”前的水平。但是，如果不是以“升學(xué)教育”的標(biāo)準(zhǔn)，而以實際的功用去評價，那么應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這種低重心、實用型的教育畢竟在很大程度上滿足了農(nóng)村學(xué)生基本的學(xué)習(xí)需求，如同當(dāng)時實行的農(nóng)村合作醫(yī)療制度一樣。許多今天在各個領(lǐng)域嶄露頭角的1960年代生人，正是受惠于1970年代農(nóng)村的基礎(chǔ)教育。

　　三、“分?jǐn)?shù)面前的平等”

　　1976年之后，對“文革”教育的撥亂反正和對“左”傾錯誤路線的否定，重新確立知識的尊嚴(yán)，重新建立起以考試制度為核心、以學(xué)習(xí)能力為標(biāo)準(zhǔn)的公平競爭的制度，使建立在血統(tǒng)、家庭出身上的教育歧視迅速消除。隨著從1986年起實行九年義務(wù)教育制度，教育公平的基本主題由教育權(quán)利平等轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^普及和擴(kuò)大教育，追求教育機(jī)會均等。

　　雖然1977年恢復(fù)高考制度給新時期的教育提供了一個來自公平的強(qiáng)大推動，但是，在新的發(fā)展境遇中，對教育公平的關(guān)注馬上就被發(fā)展科學(xué)技術(shù)、實行趕超型戰(zhàn)略、實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家目標(biāo)所壓倒。1978年，鄧小平在全國教育工作會議的講話中說：“學(xué)生負(fù)擔(dān)太重是不好的，今后仍然要采取有效措施來防止和糾正。但是，同樣明顯的是，要極大地提高科學(xué)文化水平，沒有‘三老四嚴(yán)’的作風(fēng)，沒有從難從嚴(yán)的要求，沒有嚴(yán)格訓(xùn)練，也不能達(dá)到目的�！盵8]他強(qiáng)烈地提出要“早出成果，早出人才”，要求“盡快地培養(yǎng)出一批具有世界第一流水平的科學(xué)技術(shù)專家”[9]；
提出集中人力物力舉辦重點學(xué)校，把最好的教師和學(xué)生集中在重點學(xué)校，保證培養(yǎng)出一定數(shù)量的高水平人才。教育重新建立起以高等教育和科學(xué)技術(shù)教育為重、培養(yǎng)尖子的價值觀，蹈入精英主義的發(fā)展路線。

　　盡管在1980年代教育公平并未成為突出的社會問題，當(dāng)時顯露的教育問題主要是教育經(jīng)費嚴(yán)重不足、腦體倒掛、教師待遇低下、片面追求升學(xué)率等等，但實際上當(dāng)時農(nóng)村學(xué)生輟學(xué)流失、危房坍塌、城鄉(xiāng)教育差距擴(kuò)大等問題已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重。與此同時，在形式平等的外表下，基于“文化資本”、“社會資本”的階層差距開始出現(xiàn)，工農(nóng)子女在高等教育中的比例逐漸下降。如對北京8所高校1980年入學(xué)新生家庭背景的抽樣調(diào)查顯示，父親職業(yè)為農(nóng)民的占20.2％，工人占25.0％，干部占15.5％，專業(yè)技術(shù)人員占39.3％。[10]1982年，胡建華等對南京大學(xué)、南京師范學(xué)院在校生的調(diào)查顯示，父親為農(nóng)民的學(xué)生占在校生總數(shù)的22.7％，包括工人在內(nèi)的“體力勞動者”的子女共占40％。[11]據(jù)北京招生辦統(tǒng)計，1990年北京共錄取新生17248人，其中干部、軍人、職員的子女占78％，工農(nóng)子女占21％。[12]

　　四、“教育產(chǎn)業(yè)化”的影響

　　1990年代以來的中國教育是以教育規(guī)模、數(shù)量的急劇擴(kuò)張為主要特征的，從而使教育更具有全民教育的性質(zhì)。向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的社會變遷，使教育的外部環(huán)境發(fā)生了巨大變化，唯一不變的是教育的貧困。它成為一個致命的誘因，在實現(xiàn)國家主義的發(fā)展目標(biāo)與追求經(jīng)濟(jì)利益的雙重驅(qū)動下，舊有的制度性障礙在市場環(huán)境中的演化，產(chǎn)生轉(zhuǎn)型社會特殊的教育問題。教育走上一條被稱為“教育產(chǎn)業(yè)化”的路徑。其基本特點是：

　�。�1）教育改革以解決教育經(jīng)費短缺為核心，以提高宏觀效率為主要取向。“兩基”達(dá)標(biāo)、多渠道籌集教育經(jīng)費、高校投資體制多元化等等，都是從這一基本現(xiàn)實出發(fā)，圍繞這一目標(biāo)進(jìn)行的。各級教育在數(shù)量和培養(yǎng)規(guī)模上的擴(kuò)大、尤其是高校的大規(guī)模擴(kuò)招，(點擊此處閱讀下一頁)

　　取得了很大成效。

　　（2）教育初步出現(xiàn)“多元化”的格局。單一公立學(xué)校的格局被打破，出現(xiàn)了投資、辦學(xué)、管理體制的多元化，引導(dǎo)了教育價值的多元化，教育消費、教育服務(wù)、教育市場、教育成本分擔(dān)、教育產(chǎn)業(yè)等概念得以建立，新的思想和模式開始涌現(xiàn)，學(xué)生和家長的教育權(quán)益開始受到重視。教育吸引了大量社會投資，而政府對教育的投入增長緩慢。

　�。�3）“效率優(yōu)先”的發(fā)展觀，對教育公平比較忽視。各種名義的“市場化”改革在很大程度上損害了教育的公共性、公益性和公平性，加大了基礎(chǔ)教育的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和階層差距。與此同時，教育規(guī)律所要求的教育的相對獨立性以及人的發(fā)展需求，在很大程度上也被模糊和忽視了。

　　伴隨高校擴(kuò)招、普通高中的大發(fā)展，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的教育差距在拉大，在2001年左右達(dá)到頂點，然后開始改善、回落。高校出現(xiàn)了龐大的貧困生階層，高中和高校的階層差距顯現(xiàn)，階層差距成為突出問題。接受高中教育、享受優(yōu)質(zhì)教育越來越成為家長社會經(jīng)濟(jì)地位的競爭。教育作為社會分層的工具，呈現(xiàn)出凝固和制造社會差距的功能。

　�。�4）由于宏觀的教育管理體制并沒有改革，政府對教育資源宏觀壟斷的格局并沒有真正改變，從而形成“宏觀壟斷、微觀搞活”的扭曲格局。公辦教育通過“轉(zhuǎn)制學(xué)�！薄ⅰ懊�校辦民�！薄ⅰ蔼毩�學(xué)院”等政策設(shè)租尋租，面向社會、家長強(qiáng)勢地攫取經(jīng)濟(jì)資源，形成與民辦教育的不公平競爭；
民辦教育受到歧視，發(fā)展艱難。

　　愈演愈烈的擇校熱、巧立名目的亂收費和高額的“擇校費”，使教育支出成為民眾的重負(fù)。單一的“分?jǐn)?shù)—能力”標(biāo)準(zhǔn)被打破，以金錢換取學(xué)額被大規(guī)模地合法化，實質(zhì)性地腐蝕著基礎(chǔ)教育的品質(zhì)，造成教育的社會聲譽嚴(yán)重跌落。

　　因而，中國教育在世紀(jì)之交突飛猛進(jìn)的發(fā)展中，教育公平成為突出的社會問題，引起社會輿論的強(qiáng)烈關(guān)注和持續(xù)不斷的聲討批判。

　　我們可以大略認(rèn)識幾個不同時期教育公平問題的制度特征。由于1980年代的教育具有一種過渡性，在類型上與1950年代相似，將其忽略后為三種主要類型。見表2.

　　五、影響教育公平的制度性因素

　　1.權(quán)利的平等仍然是問題嗎？

　　“文革”之后廢止階級路線政策，公民平等的教育權(quán)利得以恢復(fù)。目前，仍存在一些權(quán)利平等問題，如進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育問題、大學(xué)招生中過高的體檢標(biāo)準(zhǔn)、一些學(xué)校對身體殘疾者的歧視等等。但總體而言，我國教育公平問題的基本關(guān)注，已經(jīng)從不公平（教育權(quán)利）轉(zhuǎn)到不均衡（教育機(jī)會），集中在教育機(jī)會均等的問題上。

　　盡管如此，我們?nèi)詰?yīng)對“權(quán)利平等”問題保持必要的警惕，主要是如何保障弱勢階層的受教育權(quán)利。突出的例證是關(guān)于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工子女接受教育的問題。在大規(guī)模的城市化進(jìn)程中，1990年代中期這一問題即開始出現(xiàn)，流動人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利被嚴(yán)重地忽視。經(jīng)長達(dá)十年的努力，才在2004年形成“以流入地為主”、“以公辦學(xué)校為主”的教育政策，從制度上保障農(nóng)民工子女的受教育權(quán)利。

　　另一方面，1977年“文革”之后的撥亂反正，主要是對平均主義的否定而缺乏對特權(quán)思想的清算。1990年代之后官本位價值回潮，利益集團(tuán)的特權(quán)又重新出現(xiàn)，公然挑戰(zhàn)教育公平。主要表現(xiàn)為在入學(xué)機(jī)會上，特權(quán)階層尋求超越公平規(guī)則的特殊利益。目前重點中小學(xué)普遍存在著三類學(xué)生：通過考試入學(xué)的“公費生”，通過交費上學(xué)的“自費生”或“交費生”，還有一類“條子生”，即官員和權(quán)勢階層通過權(quán)力獲取的教育機(jī)會。“條子生”所體現(xiàn)的權(quán)學(xué)交易對教育公平的侵害，更甚于繳費上學(xué)。一個極端的例子是，河北省東光縣辦學(xué)條件最好的公辦實驗小學(xué)根據(jù)縣文教局紅頭文件，明文規(guī)定招生對象限定“縣城內(nèi)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位在編干部職工子女”。[13]這說明在中國這樣具有深厚的封建傳統(tǒng)、官本位價值的社會，教育機(jī)會——權(quán)利還是特權(quán)，是個不會過時的提問。

　　2.兩種不同的教育發(fā)展模式

　　新中國教育發(fā)展的歷程，啟示我們認(rèn)識兩種不同的教育發(fā)展戰(zhàn)略。一種是以普及義務(wù)教育為基礎(chǔ)、循序漸進(jìn)的發(fā)展模式，首先普及義務(wù)教育，在此基礎(chǔ)上再逐步發(fā)展高中和高等教育。這是先現(xiàn)代化國家常見的漸近發(fā)展模式。另一種是將教育發(fā)展的重心置于城市和高等教育，同時將基礎(chǔ)教育納入為高等教育服務(wù)的升學(xué)教育軌道，形成一個高度競爭的寶塔型學(xué)校教育系統(tǒng)。新中國教育選擇了后者，這是與當(dāng)時迅速實現(xiàn)工業(yè)化和科技現(xiàn)代化的趕超戰(zhàn)略相匹配的。這兩種發(fā)展模式、教育價值的沖突，構(gòu)成新中國教育的基本矛盾。其基本特征見表3.

　　五六十年代基礎(chǔ)教育的方針徘徊于“擴(kuò)大教育機(jī)會—提高教育質(zhì)量”這樣兩個不同的目標(biāo)之間，以政治運動方式推行的教育改革造成了教育發(fā)展的劇烈動蕩。如1958年的教育革命強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大勞動人民的教育機(jī)會，大力發(fā)展全日制中學(xué)和各類職業(yè)的民辦中學(xué)以及半耕半讀中學(xué)；
1961年后進(jìn)行的調(diào)整和收縮強(qiáng)調(diào)教育質(zhì)量，大規(guī)模減少農(nóng)村學(xué)校和學(xué)生數(shù)（其中部分原因是為減少商品糧的提供人數(shù)）；
1964年后又開始推行“兩種勞動制度，兩種教育制度”，大力發(fā)展半耕半讀學(xué)校。

　　“文革”時期的教育提供了另一種選擇和實踐，在文化價值和發(fā)展模式的層面上，具有特殊的認(rèn)識價值。與“重高等教育，輕基礎(chǔ)教育”、構(gòu)造一個“寶塔型”的升學(xué)教育體制相反，“文革”時期的教育方針強(qiáng)調(diào)發(fā)展基礎(chǔ)教育，培養(yǎng)面向農(nóng)村、面向基層的中初級科技人員、教師、赤腳醫(yī)生等。它被視為是“反智主義”、“文化平均主義”的表現(xiàn)�！拔母铩敝袑�教師和知識分子的歧視打擊無疑具有“反智主義”的價值，取消一切考試、取消各種不同類型的學(xué)校也的確是搞“平均主義”，但對“文革”時期教育政策的整體評價不是用貼標(biāo)簽的簡單方法可以回答的。

　　3.兩種促進(jìn)教育公平的政策

　　比較各國普及教育、實現(xiàn)教育公平的歷程，有兩種基本思路。一種以美國為代表。由于美國社會多元文化、種族、宗教的異質(zhì)性，教育被視為實現(xiàn)社會整合的大熔爐。在著名的“科爾曼報告”的基礎(chǔ)上，美國在1960年代以消除種族歧視為主，通過強(qiáng)有力的國家干預(yù)和強(qiáng)制性的補償性政策推進(jìn)教育公平，包括黑人學(xué)校和白人學(xué)校的合校運動、為學(xué)生提供交通便利的校車運動、規(guī)定高等學(xué)校招收少數(shù)族裔的比例和制定優(yōu)惠政策，等等。這是因為在事實上存在巨大的社會不平等的現(xiàn)實中，僅僅給予弱勢群體“一視同仁”的對待是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須采取向弱勢群體傾斜的“補償性原則”，才能有效地減少不公平。這就是羅爾斯公平判據(jù)中“平等性原則”之后的“補償性原則”。

　　與美國不同，作為相對單一文化、民族的日本，主要通過發(fā)展性政策推進(jìn)教育公平，將增進(jìn)教育公平的目標(biāo)蘊涵于整體提高教育的普及程度，也就是我們所熟悉的擴(kuò)大總量、從而改善每一個個體教育機(jī)會的思路。多年來，中國實行的也是這種“總量—人均”模式的發(fā)展思路。

　　中國問題的特殊性在于，中國雖然沒有美國那樣巨大的種族、宗教、文化的差異，但作為一個幅員遼闊的大國，各地基于不同的資源、環(huán)境、歷史、文化的發(fā)展性差距極大，超過了歐洲國家之間的差異，這是與美國不同的另一種“異質(zhì)性”。中國普及教育的歷程已經(jīng)說明，在差異性極大的現(xiàn)實中，僅靠同等對待的平均推進(jìn)策略、企圖通過社會發(fā)展自然地縮小和彌補差距的設(shè)想是不真實的，必須依靠政府對弱勢地區(qū)、弱勢人群補償性的傾斜政策�；蛘哒f，在中國這樣發(fā)展差距極大的人口大國，必須同時使用“發(fā)展性”和“補償性”兩種準(zhǔn)則，才能有效地促進(jìn)普及教育，增進(jìn)教育公平。

　　還應(yīng)當(dāng)看到，韓國等許多國家普及免費義務(wù)教育的歷程，都是首先在最偏遠(yuǎn)、貧困的海島、漁村實行免費，逐漸擴(kuò)大到農(nóng)村，最后惠及城市，是一種依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度“逆向”普及的策略。讓最貧困的地區(qū)和人群首先受惠，這實際上是另一種補償性政策。比較之下，不難看到中國普及教育進(jìn)程在城鄉(xiāng)二元、重點學(xué)校與普通學(xué)校二元的精英主義發(fā)展模式中，教育資源優(yōu)先向城市和強(qiáng)勢階層傾斜，更需要扶持的農(nóng)村和貧困地區(qū)日益被邊緣化，從而造成城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間“錦上添花”和“雪上加霜”這樣的兩極分化。

　　4.新的利益格局和動力機(jī)制

　　與歷史形成的發(fā)展差距——導(dǎo)致教育不公的發(fā)展性因素——相比，真正值得重視的是影響教育公平的制度性原因。政府公共政策的不同取向或偏差，往往會加劇現(xiàn)實中的教育不公；
同時，相對于縮小歷史形成的發(fā)展差距而言，通過制度變革和政策調(diào)整來增進(jìn)社會公平，是更為容易實現(xiàn)的。因而，認(rèn)識和調(diào)整這一制度性因素，應(yīng)當(dāng)是我們關(guān)注的重點。這種制度性不公，主要表現(xiàn)在教育資源配置不公、教育政策和規(guī)則不公這樣兩個方面。它們來自于管理系統(tǒng)的不同價值和利益機(jī)制。1990年代中期以來，伴隨社會生活和利益主體的多元化，教育領(lǐng)域也出現(xiàn)了多元利益的新格局。政府與學(xué)校之間傳統(tǒng)的行政聯(lián)系，正在被政府—學(xué)校—市場的復(fù)雜關(guān)系所取代，后者是由教育消費者（來自不同階層的學(xué)生和家長以及社會用人單位）、教育投資者和舉辦者構(gòu)成的。因而，教育等公共事業(yè)領(lǐng)域的改革存在著三種不同的價值訴求，構(gòu)成轉(zhuǎn)型社會特殊的動力機(jī)制。

　�。�1）計劃經(jīng)濟(jì)時期的慣性

　　計劃經(jīng)濟(jì)時代形成的國家主義目標(biāo)和價值具有很大的慣性，仍在當(dāng)下的社會生活、公共政策制定中發(fā)揮重要作用。其基本特征是強(qiáng)調(diào)中央政府所代表的國家利益，強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，習(xí)慣性地主張國家掌控資源，實行集中計劃，強(qiáng)化政府和部門的權(quán)力，存在行政化、部門化、官本位等價值特點。在資源配置上存在城市中心、扶持重點之類的慣性，傾向于維系城鄉(xiāng)之間、重點學(xué)校與普通學(xué)校之間、公辦教育與民辦教育之間的“二元結(jié)構(gòu)”。

　　（2）來自市場的動力和價值

　　市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育改變了教育的外部環(huán)境，學(xué)生和家長成為重要的利益主體，主張自身的教育權(quán)益、要求提高和改善教育服務(wù)的質(zhì)量。多元的教育投資主體強(qiáng)調(diào)微觀的管理效率和經(jīng)濟(jì)效益，具有用企業(yè)管理改變教育管理、將市場準(zhǔn)則（如利益交換原則）引入教育的傾向，它推動了入學(xué)機(jī)會標(biāo)準(zhǔn)的多元化、教育地方化的發(fā)展，也帶來文憑主義、就業(yè)功利主義的強(qiáng)烈影響，產(chǎn)生了所謂的“地主效應(yīng)”，如各地名牌大學(xué)招生本地化的趨勢。

　　（3）教育利益集團(tuán)的特殊利益

　　轉(zhuǎn)型期體制改革的重要特點被稱為“內(nèi)部人改革”，即在缺乏有效的社會參與和利益博弈機(jī)制的情況下，由掌控重要資源的權(quán)力部門主導(dǎo)的改革。在這一機(jī)制下的市場化改革，其實際關(guān)注點往往不是開放教育市場，更多、更好地提供公共服務(wù)以及通過改革提高微觀效率；
而是集中在經(jīng)營、創(chuàng)收等營利性環(huán)節(jié)上，以彌補由于政府投入不足、學(xué)校擴(kuò)張沖動和管理效率低下造成的資金匱乏。由于壟斷和缺乏監(jiān)督，逐漸形成基于部門利益的特殊利益集團(tuán)，并出現(xiàn)了公開地設(shè)租尋租、權(quán)學(xué)交易、錢學(xué)交易等制度性腐敗，造成扭曲的市場和不公平競爭。

　　因而，在當(dāng)前談促進(jìn)教育公平、教育機(jī)會均等，一個突出的問題是政府治理。通過正確處理政府、市場與學(xué)校的關(guān)系，確立教育的公益性、公共性、公正性等基本價值，確立政府提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品、維護(hù)公平競爭的市場秩序等基本職責(zé)，規(guī)范政府在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的行為。另一個重要方面是在多元利益格局的現(xiàn)實中，建立新的公共政策決策機(jī)制。通過公眾參與、多元利益表達(dá)和利益博弈等機(jī)制和制度創(chuàng)新，達(dá)到價值和利益的平衡，確保教育公共政策的公正性，不僅體現(xiàn)和保護(hù)大多數(shù)人的利益，而且體現(xiàn)和遵循教育、學(xué)術(shù)自身的規(guī)律，避免教育公共政策僅為“官場”和“市場”所左右的失誤。

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　　來源：《北京大學(xué)教育評論》2006年第2期

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