劉海波：美國特別區(qū)地方政府的幾個(gè)問題

　　[摘要] 單一或有限功能的特別區(qū)是數(shù)量最多、作用重要的美國地方政府單位。特別區(qū)這種政府形式的廣泛存在，反映了美國政府體制中一個(gè)重要的特點(diǎn)，即行政的高度分散化以及并存的多個(gè)治理機(jī)構(gòu)的重疊管轄。多中心的行政體制具有解決復(fù)雜治理問題的巨大優(yōu)勢(shì)。特定的立法與司法制度，是這種行政體制能夠良好運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性條件。最后，從特別區(qū)政府這種比較極端的事例，引出了市政政府的概念。

　　[關(guān)鍵詞] 特別區(qū)；

多中心治理；

立法與司法制度；

市政政府

　　一、特別區(qū)政府的概況

　　在研究美國政府體制時(shí)，不能停留在一般的描述上。我們應(yīng)注意到，由于語言表達(dá)能力的局限，我們用漢語中已有的詞翻譯美國政治中的事物時(shí)經(jīng)常引起混淆。實(shí)際上，美國地方政府中的縣(county)、市(municipality)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(township)，不是中國的縣、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的對(duì)應(yīng)物，其各自的內(nèi)涵很不一樣。美國的政府體制是復(fù)雜的，在我們看來甚至是難以理解的，無論是其聯(lián)邦和州層面，還是其地方政府層面都是如此。在美國地方政府體制中，一類特殊的政府形式特別區(qū)（special district），似乎尤其如此。但特別區(qū)對(duì)我們的研究也有一個(gè)好處，對(duì)我們來說，美國的特別區(qū)是如此特殊，特別區(qū)政府和中國地方政府的差異，使得我們不可能將它們混淆。因此，對(duì)特別區(qū)的研究有助于我們聚焦性地和直接把握美國政府體制的一般特點(diǎn)或模式，即使只是其中的一個(gè)方面。

　　美國的特別區(qū)一般是為州法所授權(quán)，提供一項(xiàng)或有限幾項(xiàng)數(shù)目的特定功能，擁有充分的行政和財(cái)政自主的單獨(dú)的政府單位。特別區(qū)直接由州立法機(jī)構(gòu)或遵照州法由地方行動(dòng)所創(chuàng)立。特別區(qū)在州的法律中，有“區(qū)”、“當(dāng)局”“委員會(huì)”等名稱。[1]特別區(qū)是根據(jù)州的法律而特定建立的 “地方政府”，并相對(duì)獨(dú)立于傳統(tǒng)的一般意義上的地方政府。單功能或有限數(shù)目功能的特別區(qū)政府，在美國的政府和行政管理體系中發(fā)揮了重要的作用，它們各自具有各式各樣如環(huán)保、教育、交通、警務(wù)、水務(wù)等任務(wù)。大多數(shù)特別區(qū)是為單一的服務(wù)職能——從公園管理到廢物處置，從機(jī)場(chǎng)營運(yùn)到蚊蟲控制——而建立的。[2]絕大多數(shù)特別區(qū)是單項(xiàng)職能政府，在1992年，大約92%的特別區(qū)行使單一功能。最通常提供的服務(wù)包括防火保護(hù)、土壤保持、住房和都市重建以及供水和排水。超過1/3的特別區(qū)提供排污和水務(wù)服務(wù)，16%的特別區(qū)是防火區(qū)，11%提供建房服務(wù)，6%提供教育和圖書館服務(wù)，4%是醫(yī)療衛(wèi)生區(qū)，還有4%是和交通相關(guān)的特區(qū)。[3]特別區(qū)可以為單一社區(qū)、若干社區(qū)、整個(gè)城市地區(qū)服務(wù)，也可為跨州的地區(qū)服務(wù)。特別區(qū)經(jīng)�？缭娇h和自治市的界限甚至穿越州界，紐約和新澤西州港務(wù)局就屬于為州際地區(qū)服務(wù)這種情況。所有特別區(qū)中只有四分之一其服務(wù)的領(lǐng)域局限在傳統(tǒng)的市、縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的邊界內(nèi)。

　　特別區(qū)是美國數(shù)量最多的地方政府單位。包括聯(lián)邦和州政府在內(nèi)，美國一共有80000多個(gè)政府單位，[4]特別區(qū)是其中數(shù)量最多的一個(gè)類別。根據(jù)1992年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：美國地方政府中有3043個(gè)縣，19296個(gè)自治市，16666個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，14556個(gè)獨(dú)立的學(xué)校區(qū)和33131個(gè)特區(qū)。[5]2003年的統(tǒng)計(jì)則為：縣政府3034個(gè)，市政府19431個(gè)，鎮(zhèn)政府16506個(gè)，學(xué)校區(qū)政府13522個(gè)，特別區(qū)政府35356個(gè)。[6]特別區(qū)的數(shù)量持續(xù)增加，是發(fā)展最快的一種政府形式。1940年，美國有近9000個(gè)特區(qū)，并從1962年的18323個(gè)增加到1987年的29532個(gè)。1942年，特別區(qū)的數(shù)量占所有地方政府單位總數(shù)的5%多一些， 但1962年占全部各類政府的20%，1987年則為35%。在1962年到1982年間，各大城市的特別區(qū)有了驚人的發(fā)展――增加了90.5%。各個(gè)特別區(qū)政府間的差異也是非常大的，各自服務(wù)的范圍非常廣泛。到1979年，加利福尼亞州就有4890個(gè)特區(qū)政府，這些特別區(qū)政府以55種不同的方式為市民提供了30種不同的服務(wù)，其法定的權(quán)力形式有206種。得克薩斯州也建立了許多特別區(qū)政府，僅僅在水資源管理方面，州政府有案可查的管水行政區(qū)就有1225個(gè)。[7]

　　特別區(qū)有好幾種收入的來源，一些特別區(qū)有一種以上的來源。43%的特別區(qū)有權(quán)課征財(cái)產(chǎn)稅（例如提供圖書館、醫(yī)院、保健、高速路、機(jī)場(chǎng)、防火、自然資源、公園和休閑、公墓、以及多功能特區(qū)）。接近25%的特別區(qū)可以對(duì)服務(wù)收費(fèi)（如排放污水，固體廢棄物處理，水供應(yīng)等）。略微多于30%的特別區(qū)依靠撥款、共享稅收、租金和來自其他政府的補(bǔ)償（如教育、水土保持、房屋和社區(qū)發(fā)展區(qū)）。其他特別區(qū)收入依賴于特別資產(chǎn)或另外的稅。有些最大的特別區(qū)沒有稅收權(quán)，如紐約和新澤西港務(wù)局，芝加哥交通局。有些特別區(qū)別有不止一種收入來源。[8]

　　特別區(qū)的組織和結(jié)構(gòu)沒有固定的模式，特別區(qū)或者獨(dú)立或者依附于另一個(gè)政府單位，獨(dú)立別特區(qū)由公眾選舉產(chǎn)生的委員會(huì)所管理。依附特別區(qū)由別的政府單位所組織而不是由市民所創(chuàng)建，其委員會(huì)由州、縣、市、鎮(zhèn)這些單獨(dú)或聯(lián)合組織特區(qū)的單位選擇，即由各級(jí)政府官員任命。最受限制類型的依附特別區(qū)在形式上只不過是一單獨(dú)征稅區(qū)域。這種特別區(qū)允許在其疆界之內(nèi)以一單獨(dú)稅率向納稅人征稅，所得收入專款用于只在其區(qū)中所提供的某一具體的服務(wù)供應(yīng)。[9]這種稅收特別區(qū)能有效地獲得更好的財(cái)政平衡。

　　上文所說的特別區(qū)都不包括學(xué)校區(qū)(School District)，在美國的政府體制中，廣義的特別區(qū)包括學(xué)校區(qū)，狹義的特別區(qū)不包括校區(qū)。美國大約有15000個(gè)學(xué)校區(qū)，校區(qū)是特別區(qū)的一種形式，但因非常普遍并對(duì)地方政府的教育職能極為重要而獲得單獨(dú)考慮。校區(qū)的單一功能是管理公立學(xué)校系統(tǒng)，校區(qū)委員會(huì)確定學(xué)校稅率（在多數(shù)情況下是獨(dú)立于市和縣的稅的），委派督學(xué)和其他人員，聘用教師，并管理從幼兒園或1年級(jí)起到12年級(jí)的所有學(xué)校。校區(qū)在地方開支中享有的份額可以說明其其重要性：在所有地方層面的政府開支中，校區(qū)份額超過1/3。和其他特別區(qū)類似，校區(qū)或者獨(dú)立，或者依賴縣市。

　　特別區(qū)是獨(dú)立的政府單位，擁有不受原有行政關(guān)系約束的相對(duì)自由，按州政府的法令建立的特區(qū)只提供單一或有限的幾項(xiàng)服務(wù)，但在財(cái)政上和政治上不再依附于原有的市或縣政府。大量現(xiàn)實(shí)問題的解決超出了傳統(tǒng)行政區(qū)劃的界線，特別區(qū)在處理跨越現(xiàn)行政府單位權(quán)限的問題方面很起作用，可以根據(jù)服務(wù)的需要來確定自己的管轄范圍，且能夠提供一種規(guī)模經(jīng)濟(jì)方式。特區(qū)的上述特點(diǎn)，使得較之傳統(tǒng)的政府單位具有某些優(yōu)勢(shì)，因此迅速增加起來。下面列舉的是特別區(qū)增加的一些原因：

　　在財(cái)政方面，一般的政府單位在稅收和財(cái)務(wù)方面受到限制。建立特別區(qū)則可以規(guī)避州政府對(duì)市政債務(wù)或稅收施加的限制，例如確定的稅收額和債務(wù)額。特別區(qū)能夠征收服務(wù)與使用費(fèi)，而不是普遍征稅或發(fā)行市政債券來在財(cái)政上支持其提供的服務(wù)。通過劃分邊界，特別區(qū)獲得可支持一項(xiàng)特定服務(wù)的合適財(cái)政基礎(chǔ)，使受益地區(qū)和征稅地區(qū)相對(duì)稱，可以把稅收負(fù)擔(dān)擴(kuò)散到比已有的政府單位更大的地區(qū)或相反。

　　對(duì)一般政府權(quán)力所受的限制也促進(jìn)了特別區(qū)的產(chǎn)生。這些限制包括：對(duì)地方政府權(quán)力的嚴(yán)格解釋；
這些政府沒有權(quán)力在它們的區(qū)域內(nèi)建立不同的稅區(qū)；
缺乏和其他地方政府單位訂立合同或?yàn)榉��?wù)的提供承擔(dān)共同責(zé)任的權(quán)威。和這些限制相聯(lián)系，是現(xiàn)存的政府單位管轄區(qū)域所帶來的，市和縣也許太大或太小對(duì)于有效率和有能力地履行某些特定功能，如控制空氣污染，它們也不合乎某項(xiàng)功能需要的自然邊界，如地下水盆地，或者，它們和愿意更多付費(fèi)以獲得特別服務(wù)的區(qū)域也不重合。[10]

　　郊區(qū)居住人口的大量增加。隨著大量人口特別是中產(chǎn)階級(jí)居住的郊區(qū)化，產(chǎn)生許多新的服務(wù)要求：學(xué)校、污水管理、道路、公園等。為了得到市政服務(wù)而又不必建立一個(gè)市政府或?qū)崿F(xiàn)合并，就在郊區(qū)建立了許多小的特別區(qū)。特別區(qū)不受郊區(qū)居民所離開的市中心的控制，還可以跨越各個(gè)分割的社區(qū)來提供服務(wù)。特別區(qū)可以提供相對(duì)快捷的基本服務(wù)，可以代替市政公司成為應(yīng)付日益增長的公用事業(yè)需要的機(jī)構(gòu)。

　　聯(lián)邦政府的鼓勵(lì)。聯(lián)邦政府鼓勵(lì)了一些特區(qū)的發(fā)展，特別是環(huán)境保護(hù)區(qū)、排水區(qū)、洪水控制區(qū)、灌溉區(qū)等。聯(lián)邦政府的許多特別區(qū)的建立是為了響應(yīng)諸如控制污染、保護(hù)土壤和城市更新等聯(lián)邦援助計(jì)劃，某些聯(lián)邦撥款計(jì)劃促進(jìn)了特別區(qū)的發(fā)展，因?yàn)樘貏e區(qū)更容易獲得撥款。

　　特別區(qū)這種政府形式的廣泛存在，反映了美國政府體制中一個(gè)重要的特點(diǎn)，即行政的高度分散化以及并存的多個(gè)治理機(jī)構(gòu)的重疊管轄。特別區(qū)是“導(dǎo)致地方政府權(quán)力分割的主要原因也是橫向政府間關(guān)系的一個(gè)主要活動(dòng)場(chǎng)所”。[11]美國地方行政管理的主要事實(shí)之一是管理權(quán)在縱向和橫向的許多管理者中被高度分割和分散了。托克維爾在170年前的敘述今天似乎仍然有效，“我們已經(jīng)說過，美國不存在行政集權(quán)，也很難在那里見到等級(jí)制度的痕跡。美國的地方分權(quán)已經(jīng)達(dá)到我認(rèn)為是任何一個(gè)歐洲國家不是覺得不愉快，而是感到無法容忍的地步”；
[12]“在我看來，美國人幾乎把行政從政府中完全獨(dú)立出來”。[13]盡管一般認(rèn)為特別區(qū)不可能消失，但特別區(qū)激起了批評(píng)，認(rèn)為特別區(qū)的激增造成了管理權(quán)的分裂，防礙綜合的規(guī)劃和政府行動(dòng)的協(xié)調(diào)，使得政府的管理更加困難而有悖于效率，使城市的治理更加支離破碎。另外一些人抱怨特別區(qū)管理缺乏透明度，委員會(huì)脫離了選民或選舉官員的控制，削弱了公民對(duì)政府官員的監(jiān)督和約束，易于受到特殊利益集團(tuán)的影響。

　　本文認(rèn)為，以美國特區(qū)政府形式為代表的自主分立、重疊管轄的政治和行政管理體制有著巨大的優(yōu)勢(shì)，下面就以公共事物的實(shí)際治理案例和理論簡單說明之；
本文也認(rèn)為，這種治理模式只有在更一般的司法和立法制度背景下才能發(fā)揮良好的作用，而不是無條件的，對(duì)它實(shí)際運(yùn)行中弊端的解決，要注意它運(yùn)行其中的更基礎(chǔ)的制度，而不能把眼光放在多個(gè)分立的特別區(qū)本身上面。

　　二、特別區(qū)的運(yùn)行：實(shí)際案例與理論

　　和水相關(guān)的事物的治理是高度復(fù)雜的。水是流動(dòng)的、難以打包和難以分割以進(jìn)行市場(chǎng)交易；
水資源的利用往往是不同群體和個(gè)人共享的；
任何水資源的利用都存在復(fù)雜的、潛在的好與壞的后果，在不同的群體和個(gè)人中存在著高度的相互依賴性。人類現(xiàn)在面臨著嚴(yán)重的水危機(jī)，那么特區(qū)這種政府形式在水事物的治理中能夠起到什么作用呢？實(shí)際上，美國的特別區(qū)中相當(dāng)一部分就是各種水區(qū)（供水區(qū)、防洪區(qū)、灌溉區(qū)、水土保持區(qū)等）。[14]下面美國加州西部盆地解決水事物的模式說明特區(qū)運(yùn)行的特點(diǎn)和在水治理中的潛力。[15]

　　加州西部盆地是位于洛杉磯大城市地區(qū)西部邊緣的地下水盆地，它支持著每年3萬英畝自然狀態(tài)水的凈產(chǎn)量。周邊社區(qū)依賴盆地儲(chǔ)藏的地下水而發(fā)展。長期過量的開采，到二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，已經(jīng)引起海水倒流，引起了水危機(jī)。如何采取措施挽救地下水盆地呢？

　　1945年，主要的水生產(chǎn)者成立了西部盆地水協(xié)會(huì)。人們認(rèn)識(shí)到只有獲得補(bǔ)充水源才能減少地下水的抽取，1947年通過投票成立了西部盆地市政水區(qū)(the West Basin Municipal Water District)，這是把整個(gè)盆地包括在一個(gè)公共實(shí)體內(nèi)的手段，它是對(duì)原有的南加州大都市水區(qū)(the Metropolitan Water District of South California)的補(bǔ)充。通過建立西部盆地市政水區(qū)，科羅拉多河的水被分送到了西部盆地。在努力形成市政水區(qū)的同時(shí)，人們也努力通過訴訟確定利用盆地地下水的法律關(guān)系，訴訟的原告尋求法律來確定所有水使用者的權(quán)利。盆地地下水的年安全產(chǎn)量是3萬英畝，但1952年實(shí)際產(chǎn)量是9萬英畝。訴訟曠日持久，最后根據(jù)幾乎所有水生產(chǎn)者的協(xié)定所下的法院判決，結(jié)束了抽水競(jìng)賽，地下水總產(chǎn)量穩(wěn)定在年6萬英畝。法院裁定確定了每個(gè)水生產(chǎn)者每年生產(chǎn)一定數(shù)量水的權(quán)利，水權(quán)擁有者出售及出租他的那項(xiàng)權(quán)利，這樣誰從盆地的持續(xù)使用中獲利和誰支付使用替代性供給費(fèi)用的問題得到了解決。海水侵蝕的速度成功減緩了。

　　但是，訴訟和市政水區(qū)的建立都沒有完全消除海水侵蝕問題。工程師們發(fā)現(xiàn)，設(shè)立地下淡水屏障阻止海水入侵在技術(shù)上是可行的，這件事是由洛杉磯縣洪水控制管區(qū)(Los Angeles County Flood District)進(jìn)行的，西部盆地水協(xié)會(huì)的成員起草了一項(xiàng)立法，在洛杉磯縣洪水控制管區(qū)內(nèi)形成一個(gè)與西部盆地邊界大致相等的特殊利益地區(qū)，從該地區(qū)征收財(cái)產(chǎn)稅來資助淡水屏障建設(shè)。問題還不是這么簡單，洪水控制管區(qū)中的收益地區(qū)內(nèi)征收的稅收，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　不足以支付整個(gè)屏障的費(fèi)用。這時(shí)候的問題和西部盆地之外的中央盆地有關(guān)，西部盆地的個(gè)體購買地表水、減少抽水和進(jìn)行屏障建設(shè)，中央盆地的鄰居卻繼續(xù)增加其水產(chǎn)量，而兩個(gè)盆地是相鄰的和相互連接的，結(jié)果，從中央盆地向西部盆地的正常地下水流入嚴(yán)重下降�，F(xiàn)在出現(xiàn)了地區(qū)之間的相鄰效應(yīng)或者說外部效應(yīng)問題，地下水盆地的開發(fā)成本承擔(dān)和其收益者之間并不對(duì)應(yīng)。因此，在一個(gè)盆地上進(jìn)行水資源開發(fā)的努力應(yīng)該和另一個(gè)盆地的行動(dòng)協(xié)調(diào)起來�，F(xiàn)存的機(jī)構(gòu)（包括上面提到的三個(gè)水區(qū)）和水產(chǎn)業(yè)中的個(gè)體經(jīng)過充分協(xié)商，起草了授權(quán)地方區(qū)域創(chuàng)建一個(gè)新的水區(qū)――地下水補(bǔ)充管區(qū)的立法，并經(jīng)州議會(huì)通過。一個(gè)新的水區(qū)，中央和西部盆地水補(bǔ)充管區(qū)(the Central and West Basin Water Replenishment District)成立了。補(bǔ)充管區(qū)有著廣泛的權(quán)力，為兩個(gè)盆地維持著有效的管理體系。它的主要收入來源是對(duì)兩個(gè)盆地上水的生產(chǎn)征收的“抽水機(jī)稅”和對(duì)土地所有者征收的資本稅。收入用于購買水以散布于洛杉磯前灣和注入西部盆地屏障內(nèi)。補(bǔ)充管區(qū)被授權(quán)可與任何可以幫助它經(jīng)濟(jì)地完成其目的的公私機(jī)構(gòu)聯(lián)合行動(dòng)，它與洛杉磯縣衛(wèi)生管區(qū)(the Los Angeles County Sanitation District)簽訂合同，從地方排水系統(tǒng)供應(yīng)回收的廢水散布到洛杉磯前灣。

　　加州西部盆地的水事物管理體系是成功的，海水倒灌的危機(jī)解除了，權(quán)利的確定和交易，多個(gè)機(jī)構(gòu)間的互動(dòng)有助于水權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展，價(jià)格機(jī)制在水的分配中起到了作用，導(dǎo)致了該地區(qū)對(duì)水資源的更有效利用。

　　從上面的案例我們看到，水事物的管理是在包括上述的眾多機(jī)構(gòu)、自愿組織、個(gè)體間的廣泛互動(dòng)中進(jìn)行的，這樣形成了一個(gè)復(fù)雜的管理體系。這是一系列權(quán)利的調(diào)整和制度的安排，在水使用者中間進(jìn)行了決策能力的實(shí)質(zhì)性再安排。首要的問題不是行政機(jī)構(gòu)如何去組織實(shí)施，而是行政機(jī)構(gòu)是如何被組織和結(jié)構(gòu)的。水區(qū)在這個(gè)管理體系中是至關(guān)重要的組成部分。通過多中心的安排來開發(fā)水資源和解決水危機(jī)，第一優(yōu)先是自由協(xié)定下的決策，協(xié)定通過協(xié)商但受到潛在求助于訴訟和立法活動(dòng)的支持來達(dá)成的。

　　上面是特別區(qū)這種政府形式在實(shí)踐中成功運(yùn)行的案例。為其辯護(hù)的看法認(rèn)為：一個(gè)政府單位的管轄區(qū)域是由其要完成的任務(wù)決定的，管理幅度和任務(wù)要對(duì)應(yīng)，不同的任務(wù)有相應(yīng)的政府管理單位；
管理的地理范圍不是事先給定不變的，而是可以根據(jù)其公共品的外部影響和規(guī)模經(jīng)濟(jì)而調(diào)整；
重疊管轄意味著同一地區(qū)存在多個(gè)不同功能的政府單位，而且具有相同功能的不同政府單位在地理上也可能是重疊的。在同一地區(qū)中，公共物品供應(yīng)者不是壟斷的，而可能存在多個(gè)相互競(jìng)爭(zhēng)的公共部門。[16]

　　奧斯特羅姆和圖伯特提出過更為形式化的理論，說明多中心治理的優(yōu)越，其要點(diǎn)為：這種制度能夠充分利用散布于社會(huì)中的各種知識(shí)；
能更好地滿足人民的偏好。

　　奧斯特羅姆著作的主題是多中心治理（又稱民主行政）。[17]這些論證的核心是對(duì)人性的兩個(gè)假設(shè)，人是自利的；
人的知識(shí)是有限的，是易犯錯(cuò)誤且能在錯(cuò)誤中學(xué)習(xí)。市場(chǎng)在一只看不見的手的推動(dòng)下，服務(wù)于公眾的福利。但政府們也不見得就一定是只看得見的手，通過精心的設(shè)計(jì)，它們也會(huì)變成看不見的手，通過政府間的相互競(jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)公眾的福利。在多中心的政治、行政過程中，人們追求自我利益、追求合理的共同體感的行動(dòng)能夠得到協(xié)調(diào)，而不是相互損害。在適當(dāng)基本的規(guī)則下，多中心能夠制約敗德者，在現(xiàn)實(shí)中是能夠穩(wěn)定存在下來的；
同官僚主義自上而下，進(jìn)行層級(jí)控制的管理體制相反，多中心結(jié)構(gòu)中能夠?qū)崿F(xiàn)效率。

　　圖伯特的研究認(rèn)為：如果存在多個(gè)不同自主的管轄區(qū)，移居是保證公共服務(wù)結(jié)果接近適應(yīng)個(gè)體偏好的機(jī)制。圖伯特模型的基本假設(shè)是每個(gè)不同地區(qū)向他們的居民征不同的稅和提供不同的一攬子支出。假設(shè)移居是沒有成本的，并且完全的信息是可得的，則個(gè)人和公司將遷移至他們的偏好被最好地服務(wù)的地點(diǎn)；
同樣地，消費(fèi)者將完全憑意愿和能力將他們的收入花費(fèi)在不同的物品和服務(wù)方面。[18]

　　三、立法與司法制度的背景

　　美國地方行政體制的一個(gè)重要特點(diǎn)是扁平式結(jié)構(gòu)的多中心、高度分散、重疊管轄，這也就是托克維爾所說的徹底的行政分權(quán)。問題是這種行政體制的背景性制度，多中心治理是如何協(xié)調(diào)的，與立法和司法制度的關(guān)系如何。這確是一個(gè)真正棘手的問題，這里只說明一點(diǎn)：美國不存在其他國家那種行政的等級(jí)制和行政中央集權(quán)制，但立法和司法卻保持更高程度的統(tǒng)一，司法統(tǒng)一的程度是最高的。

　　立法調(diào)控

　　和德國的《基本法》不同，美利堅(jiān)合眾國憲法從來沒有提及地方政府的獨(dú)立地位或自治權(quán)利。這些地方政府被認(rèn)為是“不具備憲法地位”的機(jī)構(gòu)，到19世紀(jì)將近結(jié)束之前，各州憲法只把管轄范圍內(nèi)的地方機(jī)構(gòu)視為州政府的下級(jí)分支，其形成、結(jié)構(gòu)、地位和權(quán)限完全受制于州議會(huì)的規(guī)定。通過所謂“授權(quán)”(Enabling)立法，各州議會(huì)對(duì)地方政府授予廣泛權(quán)力。在州憲包含地方自治條款的州內(nèi)，地方政府還可以行使“地方自治”權(quán)力。州憲地方自治可以擴(kuò)展地方政府的權(quán)力，但地方自治權(quán)并非無限，且受到自治授權(quán)的定義。無論地方政府通過立法或地方自治授權(quán)來行使權(quán)力，州議會(huì)可以通過采納和地方法規(guī)涵蓋同一領(lǐng)域的立法，來 “優(yōu)占”（Preempt）地方權(quán)力的行使。即使地方政府享有州憲自治權(quán)，優(yōu)占照樣可能發(fā)生。[19]即使市政機(jī)構(gòu)可能有權(quán)采納調(diào)控法令或征稅，州議會(huì)亦可以優(yōu)占市政權(quán)力，或地方法令可被判決和州法相沖突�！�…立法是否具備優(yōu)占意圖，必須被法律的司法理解所決定，且許多優(yōu)占案例取決于立法意圖的司法解釋。[20]

　　在進(jìn)入20世紀(jì)前后，各州普遍限制議會(huì)或行政機(jī)構(gòu)干涉地方政府的權(quán)力，并紛紛在州憲中加入地方自治（Home Rule）的保障。許多州的憲法都作了修正，禁止州議會(huì)通過針對(duì)特定地方政府的法律。憲法以條文取代州議會(huì)所制定的法律，對(duì)地方政府的結(jié)構(gòu)――有時(shí)甚至對(duì)其程序――做出了規(guī)定。1993年，“政府間關(guān)系顧問委員會(huì)”主席金凱德指出：對(duì)于政府間的關(guān)系，州憲發(fā)揮著重要作用。它們形成各州和其地方政府關(guān)系，并授予或限制美國86692個(gè)地方政府所行使權(quán)力。州憲還形成并調(diào)整地方政府之間的基本規(guī)則，例如兼并、合并、合作以及稅務(wù)分享和競(jìng)爭(zhēng)；
這些事物對(duì)美國的都市管理極為重要。[21]

　　美國的地方政府受到約束，但不是直接通過等級(jí)行政調(diào)控的手段，而是通過州立法機(jī)構(gòu)的立法和州憲法來進(jìn)行的。特別區(qū)政府的獨(dú)立，是獨(dú)立于其他行政部門，而不是完全獨(dú)立于立法部門，更不是獨(dú)立于司法的調(diào)控。盡管，地方政府仍然被視為“州的創(chuàng)造物”，狄龍法則[22]仍是州與地方關(guān)系的基本法律原理，但是地方政府不是州政府的下屬行政機(jī)構(gòu)，即使是作為州政府分支的縣政府，其地位也是雙重的，具有很大的自主性。特別區(qū)政府的決策主要不是立法行質(zhì)的，而是行政甚至公共企業(yè)性質(zhì)的，要在具更高審議性決策的約束當(dāng)中進(jìn)行。

　　司法調(diào)控

　　盡管美國是所謂的州內(nèi)單一制，但地方政府包括特區(qū)，是獨(dú)立的實(shí)體，有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)力，其官員也主要是出于選舉，而非行政任命。各種不同的地方單位與州政府之間在權(quán)力上的分割常常導(dǎo)致美國聯(lián)邦制中相同的問題。[23]加上州憲中的地方自治條款，州與地方的關(guān)系和聯(lián)邦與州的關(guān)系是一種程度上的差別，而不是一種性質(zhì)上的差別。所以，州和地方的關(guān)系，更確切的說法也許應(yīng)該說是“小聯(lián)邦制”。在這種情況下，美國地方政府的運(yùn)作更基礎(chǔ)的調(diào)控機(jī)制是通過司法進(jìn)行的。普通法司法制度和法院的違憲審查機(jī)制是美國政治制度更基本的不同于我們的地方。

　　對(duì)聯(lián)邦制下政府的運(yùn)行而言，一個(gè)普遍看法是，聯(lián)邦制內(nèi)在地會(huì)在各個(gè)政府之間（全國性政府與地方性政府，地方性政府與地方性政府之間）產(chǎn)生什么是各自的正確的權(quán)力范圍的爭(zhēng)吵，因此一個(gè)獨(dú)立的司法體系和某種形式的司法審查就是必須的。托克維爾早已認(rèn)識(shí)到司法調(diào)控是行政分權(quán)良好運(yùn)作的基礎(chǔ)。他說：行政官員到處都是選舉的，或至少是不能隨便罷免的，從而各處都不會(huì)產(chǎn)生等級(jí)制度。因此，幾乎是有多少官職就有多少獨(dú)立的官員。行政權(quán)被分散到許多人之手�！�…所以必須引入法院對(duì)行政的控制……將司法手段用于下屬的行政部門。[24]……在中央政權(quán)和經(jīng)選舉產(chǎn)生的行政單位之間，只有法院可以充當(dāng)調(diào)停人。而且，能夠迫使民選的官員服順和使他們不侵犯選民權(quán)利的，也只有法院。[25]

　　在特別區(qū)的運(yùn)作中，我們也可以看到司法調(diào)控的重要性。例如，在特別區(qū)官員的選舉中，是否要嚴(yán)格遵循區(qū)內(nèi)公民一人一票的原則，那些情況下可以有例外，這個(gè)問題，通過司法判決發(fā)展判例法進(jìn)行解決。

　　某些特別區(qū)的選舉規(guī)則被允許偏離“重劃選區(qū)案”所規(guī)定的“人均一票”原則。法院對(duì)特區(qū)選舉機(jī)制的審查寬嚴(yán)程度，取決于有關(guān)地方政府的職能性質(zhì)。法院把“人均一票” 原則限于行使立法――而非執(zhí)法――職能的地方機(jī)構(gòu)；
立法機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格保證平等代表，執(zhí)法機(jī)構(gòu)則無須遵從這項(xiàng)原則。對(duì)于歧視性的行政措施，受到損害的公民可以訴諸法院獲得補(bǔ)救。[26]對(duì)有關(guān)特殊目的市政地區(qū)的代表選舉，合眾國最高法院曾偏離其理由是這些地區(qū)經(jīng)常對(duì)疆界內(nèi)的限定階層具備不均衡的影響。

　　美國1973年的 “蓄水區(qū)表決案”確立了上述原則。加利福尼亞的蓄水區(qū)規(guī)定，選舉特別區(qū)政府的權(quán)利份額按照擁有地產(chǎn)的面積加以比例分配，因而非地產(chǎn)擁有者無權(quán)選舉。區(qū)內(nèi)的租戶宣稱其受美國憲法第14修正案保障的選舉權(quán)受到剝奪，因而在聯(lián)邦法院挑戰(zhàn)這項(xiàng)規(guī)定。最高法院區(qū)分了以上案例，認(rèn)為蓄水區(qū)僅行使有限――而非普遍政府――的權(quán)力，因而其選舉并不要求符合“人均一票”原則。況且區(qū)內(nèi)的地產(chǎn)擁有者承擔(dān)主要的決定代價(jià)，因此其收益可以按地產(chǎn)面積而獲得比例分配。但是，在1970年的 “校區(qū)代表分配案” 中，堪薩斯城的8個(gè)校區(qū)合并。其中占據(jù)學(xué)齡兒童60％的地區(qū)，只獲得一半校區(qū)管理董事的權(quán)利。最高法院判決選區(qū)分配機(jī)制違憲。[27]

　　司法權(quán)的重要性體現(xiàn)在甚至“地方”“市政”等詞的含義也要由法院解釋。

“雖然這些詞匯被預(yù)期去作為標(biāo)準(zhǔn)，以使法院決定不受立法干涉的城市行動(dòng)領(lǐng)域，但它們一直僅具備有限價(jià)值，因?yàn)椤�地方’和‘市政’等詞可被賦予的顯然意義，只能是地理――而非法律――意義。既然地理定義將允許城市在其疆界范圍內(nèi)完全自由行動(dòng)、從而完全瓦解州政府，對(duì)何為 ‘地方’或‘市政’的最終決定被交給法院”。[28]

　　特別區(qū)政府在運(yùn)行中，必定會(huì)同其他政府、群體、個(gè)人發(fā)生權(quán)力和權(quán)利界限的沖突，水區(qū)之間就可能發(fā)生關(guān)于水權(quán)的爭(zhēng)執(zhí)。爭(zhēng)執(zhí)由法院裁決，確定各自合法行動(dòng)的界限。只有司法的、立法的調(diào)控能夠有效地處理出現(xiàn)在不同群體中間的利益沖突，這種相對(duì)復(fù)雜的行政體系才能良好運(yùn)轉(zhuǎn)，各群體才大體可以彼此協(xié)調(diào)它們的行動(dòng)。在美國，州之間發(fā)生的類似沖突也被提交到最高法院，最高法院通過個(gè)案判決發(fā)展了州與州之間關(guān)系的普通法。州之間的訴訟中，水權(quán)爭(zhēng)執(zhí)占到了總數(shù)的第二位，占第一位的是邊界領(lǐng)土的糾紛。

　　四、結(jié)語：市政政府的概念

　　上文對(duì)美國特別區(qū)政府的敘述，希望能引出一般性的政治法律概念。一般性的分析概念，將有助于我們的政治和公共管理實(shí)踐。筆者信賴的政治法律科學(xué)——政體科學(xué)和普通法法理學(xué)——極其重視分類和區(qū)別的技術(shù)，下文就對(duì)統(tǒng)治政府和市政政府進(jìn)行了區(qū)別，對(duì)統(tǒng)治和治理進(jìn)行了區(qū)別，并提出了市政政府的一般概念。

　　美國的特別區(qū)地方政府，以其比較極端的形式，向我們展示了現(xiàn)實(shí)世界的市政政府(municipal government)的特點(diǎn)。我認(rèn)為，美國的地方政府，除了縣的性質(zhì)比較特殊以外[29]，市、鎮(zhèn)、特區(qū)、學(xué)區(qū)都是市政政府。所謂市政政府，是根據(jù)政府的性質(zhì)進(jìn)行分類而得到的概念，市政政府，作為政府的一個(gè)類別，不同于擁有統(tǒng)治權(quán)能的政治政府或統(tǒng)治政府。后者合乎我們中國人對(duì)政府的一般性定義，但前者，其功能是治理性、市政性的，而不是統(tǒng)治性、政治性的。市政政府的事物必定限于一定的區(qū)域，而且只有特定的人群才從辦理這些事物中受益，這些事物是諸如防火、收集垃圾、提供自來水、修下水道、圖書館、警察、辦義務(wù)教育之類。市政政府功能的特點(diǎn)，導(dǎo)致在現(xiàn)代社會(huì)它是和人民直接打交道最多的，也最可能同人民發(fā)生直接的沖突的政府；
而且，市政政府之間，也可能彼此之間發(fā)生實(shí)際的沖突，因?yàn)橐患业男袆?dòng)可能給另一方造成損害——像供水、灌溉、排污、環(huán)保等都是很容易制造區(qū)域間相互依賴性的活動(dòng)，在其他領(lǐng)域，彼此之間也存在著合作與競(jìng)爭(zhēng)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　市政政府和統(tǒng)治政府的區(qū)別，乃是非常重要的。通過對(duì)人類的組織進(jìn)行仔細(xì)分類，我們可知，市政政府的性質(zhì)介于第三部門和統(tǒng)治政府之間（在聯(lián)邦制國家則介于第三部門和成員邦政府之間）。和統(tǒng)治政府一樣，它擁有地域性的管轄權(quán)，也就是說它是有自己的領(lǐng)土疆界的。市政政府的建立，要求以比較便利的方式，例如從統(tǒng)治政府的立法機(jī)構(gòu)取得一紙?zhí)卦S狀或有立法機(jī)構(gòu)通過一樁法案即可。它是因事制宜、因地便利地建立起來的，合乎地方人民的實(shí)際需要，因此其規(guī)模、其形式是差別很大的，像美國的市政府，大的有幾千名雇員，管理數(shù)百萬人口，小的兩三名雇員，為數(shù)十人的社區(qū)提供服務(wù)。市政政府的權(quán)力（也許用權(quán)利這個(gè)詞更合適）是有限的，但仍是獨(dú)立自主的實(shí)體，在自己領(lǐng)域的事物可以獨(dú)立決策，它不是統(tǒng)治政府的行政分支，它是獨(dú)立的征稅實(shí)體，有獨(dú)立的收入來源，也獨(dú)立擔(dān)負(fù)財(cái)政責(zé)任。市政政府由于其性質(zhì)，不應(yīng)該擁有司法權(quán)，即使有例外建立了法院，也只處理瑣屑的糾紛，也不應(yīng)該擁有起訴刑事犯罪的權(quán)力。它處在統(tǒng)治政府的立法與司法控制之下，當(dāng)它和個(gè)人或彼此之間發(fā)生沖突的時(shí)候，法院因?yàn)橥耆��?dú)立于市政政府，能夠做到成為超然的第三方的仲裁者。它不是統(tǒng)治政府的行政下級(jí)，統(tǒng)治政府在地方的事物一般另有自己的執(zhí)行力量辦理，當(dāng)市政政府違法的時(shí)候，不正當(dāng)?shù)厍址妇用窭�益的時(shí)候，不會(huì)從前者那里獲得庇護(hù)，它也決不能假借中央政府的權(quán)威行事。因?yàn)樯厦孢@些緣故，市政政府在日常行事中，更多地體現(xiàn)出為居民提供公共服務(wù)和從事地方公共事務(wù)治理的性質(zhì)。它的行動(dòng)，關(guān)系到區(qū)內(nèi)居民非常具體的利益，但卻不會(huì)讓人畏懼。一個(gè)百萬人口的市政政府的市長，絕不會(huì)有我國小縣縣長的威風(fēng)，“滅門的知縣” 更是不可能的情形。[30]市政政府的官員，如果處于容易腐敗的位置，也可能是腐敗的，但卻不那么可怕，因?yàn)楦瘮≌卟⒉荒芎徒y(tǒng)治政府、法院建立千絲萬縷的聯(lián)系，他的腐敗本身，也是非常地方性的，不會(huì)牽涉到方方面面，易于被糾正。

　　托克維爾在《論美國的民主》一書中區(qū)分了“政府集權(quán)”和“行政集權(quán)” 兩種性質(zhì)非常不同的集權(quán)：有些事情，諸如全國性法律的制定和本國與外國的關(guān)系問題，是與全國各地都有利害關(guān)系類事情的，這類事情領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的集中稱為政府集權(quán)；
另一些事情，比如地方的建設(shè)事業(yè)，則是國內(nèi)的某一地區(qū)所特有的，集中這類事情的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的做法叫做行政集權(quán)。托克維爾認(rèn)為，美國是極度行政分權(quán)的，但政府集權(quán)達(dá)到了很高水平；
當(dāng)時(shí)英國政府的權(quán)力也很大，政府集權(quán)達(dá)到了它可能達(dá)到的最高點(diǎn)，卻并沒有實(shí)行行政集權(quán)。[31]如果明了市政政府的概念，托克維爾的話是不難理解的。盡管美國實(shí)行聯(lián)邦制，但只有一部其權(quán)威至高無上的憲法，在憲法案件的裁決上，只有一個(gè)最高法院，憲法確實(shí)實(shí)現(xiàn)其效力，保證了法律秩序的統(tǒng)一，憲法和根據(jù)憲法制定的聯(lián)邦法律，是國土的最高法律，與之抵觸的州法一律無效。美國式的聯(lián)邦制，在相當(dāng)程度上仍然是托克維爾意義上的行政分權(quán)。美國大量的地方政府，是本文意義上的市政政府。英國實(shí)行的是單一制，但仍然有充分的地方自治，其奧妙也在于英國的地方政府，是市政型的政府。市政政府的廣泛建立，與政體是聯(lián)邦制還是單一制形式?jīng)]有必然的聯(lián)系，也就是說這兩種政制下，都可以建立市政政府。另外，這種行政分權(quán)與某一個(gè)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部行政權(quán)的分配——如在中央政府的某部，大權(quán)是放在總部還是讓一線的辦事處發(fā)揮更大的作用，并不是一回事，兩者需要分別加以考慮。

　　市政政府的廣泛存在，其優(yōu)點(diǎn)如上文所述，但我忽略了托克維爾著重強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)：培養(yǎng)公民美德。我特別想指出的是，這種意義上的地方自治，不會(huì)有任何導(dǎo)致國家分裂或?qū)ν馓撊醯奈ｋU(xiǎn)，存在數(shù)以萬計(jì)甚至數(shù)十萬計(jì)的市政政府，分散盡管分散，卻絕對(duì)與國家分裂無關(guān)。

　　用托克維爾的一句話結(jié)尾：只有地方自治制度不發(fā)達(dá)或根本不實(shí)行這種制度的國家，才否認(rèn)這種制度的好處。換句話說，只有不懂得這個(gè)制度的人，才譴責(zé)這個(gè)制度。[32]

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　　[1] Roger L. Kemp (ed.), Forms of Local Government, McFarland & Company, Inc., Publishers, 1999, p.7.

　　[2]理查德 D. 賓厄姆等：《美國地方政府的管理——實(shí)踐中的地方行政》，九洲譯，北京大學(xué)出版社1997年版，第164頁。

　　[3]Roger L. Kemp (ed.), Forms of Local Government, McFarland & Company, Inc., Publishers, 1999, pp.8-9.

　　[4] 關(guān)于美國政府單位的數(shù)量，本文沒有給出準(zhǔn)確的數(shù)字，實(shí)際上不可能也不必要給出準(zhǔn)確的數(shù)字，因?yàn)閮H是特區(qū)就處在不斷地增加和調(diào)整中。從各種著作我們知道大約是80000多，不到90000，如《民治政府》的數(shù)字是83000多個(gè)（1987年），參見詹姆斯. M. 伯恩斯等著《民治政府》，陸震綸等譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社1996，第1107頁。

　　[5] Roger L. Kemp (ed.), Forms of Local Government, McFarland & Company, Inc., Publishers, 1999, p.8.

　　[6] US Bureau Census, 2003 Census of Government.

　　[7]理查德 D. 賓厄姆等：《美國地方政府的管理——實(shí)踐中的地方行政》，九洲譯，北京大學(xué)出版社1997，第53頁。

　　[8] Roger L. Kemp (ed.), Forms of Local Government, McFarland & Company, Inc., Publishers, 1999, p.8.

　　[9] 羅納德. J. 奧克森：《治理地方經(jīng)濟(jì)》，萬鵬飛譯，北京大學(xué)出版社2005，第58頁。

　　[10] 同上，p.8.

　　[11]理查德 D. 賓厄姆等：《美國地方政府的管理——實(shí)踐中的地方行政》，九洲譯，北京大學(xué)出版社1997年版，第164頁。

　　[12]托克維爾.：《論美國的民主》，董果良譯，商務(wù)印書館1988年版，第98頁。

　　[13] 同上，第99頁。

　　[14] 這些機(jī)構(gòu)組織起來的最初目的是為了承擔(dān)鄉(xiāng)村地區(qū)土地與水資源的開發(fā)任務(wù)，在中西部，這些機(jī)構(gòu)最初是因開發(fā)排水系統(tǒng)而設(shè)，旨在排出影響某一特定群體農(nóng)民利益的土地積水，而在干旱的西部，這些機(jī)構(gòu)則是因開發(fā)水系統(tǒng)以灌溉土地而設(shè)立的。參見文森特 奧斯特羅姆等《美國地方政府》，井敏等譯，北京大學(xué)出版社2004，第8頁。

　　[15]這個(gè)案例主要參考了文森特. 奧斯特羅姆《水資源開發(fā)的法律和政治條件》一文。該文載邁克爾. 麥金尼斯主編《多中心治道與發(fā)展》，毛壽龍等譯，上海三聯(lián)書店2000年版，第51－71頁。

　　[16] 參見Bruno S. Frey & Reiner Eichenberger, The New Democratic Federalism for Europe: Fuctional, Overlaping and Competing Jurisdictions, Edward Elgar, 1999.

　　[17]參見文森特. 奧斯特羅姆：《美國公共行政的思想危機(jī)》，毛壽龍譯，上海三聯(lián)書店1999版。

　　[18]參見Charles Tiebout, “A Pure Theory of Local Expenditures”, Journal of Political Economy , 1956, vol. 64, pp. 416-424.

　　[19]張千帆：《西方憲政體系：上冊(cè). 美國憲法》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第648頁。

　　[20] 同上，第669頁。

　　[21] 同上，第631頁。

　　[22] Dillon’s Rule, 是美國法官約翰 狄龍1872年提出，認(rèn)為地方政府的權(quán)力是被授予的，市政機(jī)構(gòu)的起源、權(quán)力和權(quán)利，全都來自州議會(huì)，排斥了地方政府免受州議會(huì)控制之權(quán)利。

　　[23]詹姆斯. M. 伯恩斯等：《民治政府》，陸震綸等譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社1996年版，第1108頁。

　　[24]托克維爾：《論美國的民主》，董果良譯，商務(wù)印書館1988年版，第91頁。

　　[25] 同上，第82頁。

　　[26]張千帆：《西方憲政體系：上冊(cè). 美國憲法》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第636頁。

　　[27] 同上，第637頁。

　　[28] 同上，第644頁。

　　[29] 一般而言，縣承擔(dān)著雙重角色，一方面，縣是州政府的行政管理分支（負(fù)責(zé)諸如出生、死亡、結(jié)婚的登記，以及負(fù)責(zé)與州范圍相一致的活動(dòng)如公共擋案、法院、選舉的組織和實(shí)施、法律執(zhí)行、公共保健的基本實(shí)施）；
另一方面，縣又是獨(dú)立的地方政府單位，要響應(yīng)它們自己公民的尋求。

　　[30]自古以來，我國的基層政府，對(duì)普通人民都有令人恐懼的加害能力，古代有“滅門的知縣”的著名格言；
今天，大量的上訪者，控訴的也都是鄉(xiāng)、縣、市三級(jí)政府。為什么會(huì)有這種情況？有著制度上一般性的原因。我們沒有將地方政府和中央政府的性質(zhì)進(jìn)行仔細(xì)的區(qū)分，結(jié)果，本來其功能是治理的市政型地方政府，卻同時(shí)擁有統(tǒng)治的權(quán)能。

　　[31]托克維爾：《論美國的民主》，董果良譯，商務(wù)印書館1988年版，第95-108頁。

　　[32]托克維爾：《論美國的民主》，董果良譯，商務(wù)印書館1988年版，第108頁。

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