信力建：走出“行政許可”的誤區(qū)

　　新聞晨報(bào)報(bào)道說(shuō)，上海市6人獲得勞動(dòng)部門頒發(fā)的討債資格證，昔日躲躲閃閃的討債人終于可“見(jiàn)天日”了。據(jù)說(shuō)在學(xué)習(xí)了商賬追收、追賬催收談判技巧及非法律訴訟的操作方法等課程之后，這幾個(gè)俗稱的“討債人”，現(xiàn)在已被冠以“商賬追收師”的美名，正式獲得上海市勞動(dòng)保障部門頒發(fā)的上崗證書。據(jù)悉，這6名首獲上崗證書的“討債人”目前分別在理財(cái)公司、企業(yè)咨詢公司、律師界就職。獲證后，他們都有可能專門從事討債工作。據(jù)業(yè)內(nèi)人士估計(jì)，由于上海經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，因此，商賬追收師的實(shí)際需求量可能會(huì)超過(guò)萬(wàn)人。

　　另有報(bào)道說(shuō)，盡管首批持證討債人已經(jīng)現(xiàn)身上海，但上海目前尚沒(méi)有經(jīng)有關(guān)部門正式批準(zhǔn)的討債公司，討債公司一直在被禁之列。不過(guò)，地下討債公司非常多，而且業(yè)務(wù)非常繁忙。因?yàn)槎荚凇暗叵隆�，確切的討債公司數(shù)量和討債數(shù)額無(wú)法統(tǒng)計(jì)，據(jù)粗略估計(jì)，目前上海大小討債公司約百余家，每年討債的金額可以用億元來(lái)計(jì)算。

　　那么，討債人可持證上崗是否意味著申請(qǐng)討債公司也已開禁？上海工商部門有關(guān)人士表示，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍可分為許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和一般經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，許可經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)政府行政許可部門批準(zhǔn)，而一般經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)參照《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》及有關(guān)規(guī)定中的類別申請(qǐng)登記。由于“討債”這一項(xiàng)目不屬于《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》及有關(guān)規(guī)定中的類別，因此，既不可以作為企業(yè)名稱中的行業(yè)表述，也不可以作為經(jīng)營(yíng)范圍提出登記申請(qǐng)。

　　這些報(bào)道涉及一個(gè)最基本的法治原則問(wèn)題：既然“討債”不屬于任何有關(guān)規(guī)定中的類別，那么無(wú)論公民法人和其他組織從事此類事務(wù)的時(shí)候是否需要經(jīng)過(guò)行政部門的批準(zhǔn)？答案應(yīng)當(dāng)是肯定的---不需要。因?yàn)楣�認(rèn)的法治原則是，對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，法無(wú)明文規(guī)定不得為，而對(duì)于社會(huì)公民、法人和其他組織而言，則法無(wú)禁止性規(guī)定的都是可以自由選擇的領(lǐng)域。實(shí)踐這一法治原則，才能確保行政權(quán)力受到法律的約束，也才能保障社會(huì)公眾的自由和權(quán)利。這一原則在我國(guó)《行政許可法》中已經(jīng)有明確的表述。

　　行政許可法第四條明確了行政許可依法設(shè)定原則，規(guī)定“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序”，第五條規(guī)定，“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正的原則”，并明確“有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布；
未經(jīng)公布的，不得作為實(shí)施行政許可的依據(jù)”。按照行政許可法的規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可，地方性法規(guī)可以在法律規(guī)定的特定范圍內(nèi)設(shè)定行政許可，省、自治區(qū)、直轄市因行政管理的需要，確需立即實(shí)施行政許可且該行政許可尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，可以政府規(guī)章設(shè)定臨時(shí)性行政許可，臨時(shí)性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)制定地方性法規(guī)。同時(shí)，行政許可法第十七條規(guī)定，除了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可，省級(jí)政府規(guī)章可以依法設(shè)定臨時(shí)性行政許可外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。

　　由上述法律規(guī)定可知，行政許可的設(shè)定權(quán)被法律所嚴(yán)格限制，省級(jí)以下政府及其他行政部門以及各類“紅頭文件”均沒(méi)有自行設(shè)定行政許可的權(quán)力，因而，上海市有關(guān)行政部門對(duì)“討債人”設(shè)定許可于法無(wú)據(jù)。依照行政許可法的規(guī)定，公民、法人和其他組織這些社會(huì)主體享有廣泛的自由和權(quán)利，除了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及政府規(guī)章依法設(shè)定的許可需要按照法定程序履行審批手續(xù)之外，可以自行其事，而且，這些需要經(jīng)“許可”的范圍和項(xiàng)目必須是向社會(huì)“公布”的，否則行政機(jī)關(guān)亦不能作為行政許可的依據(jù)。

　　由此看來(lái)，我國(guó)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到很大的制約，而其他社會(huì)主體的自由和權(quán)利則受到法律的嚴(yán)格保障。實(shí)際的情況顯然并非如此。即以上�！坝憘�”人的身份而言，至今只能處于半明半暗之中，近萬(wàn)名“討債”人中只有區(qū)區(qū)六人獲得正式認(rèn)可，可以公開合法地從事討債業(yè)務(wù)，其他萬(wàn)分之六以外的人都沒(méi)有得到這種幸運(yùn)，討債公司則在明令被禁之列。類似于此的情況其實(shí)比比皆是，造成的不利后果至少有三：一是依法行政的法律原則被扭曲，超越和濫用行政權(quán)力的現(xiàn)象成為一種社會(huì)病，嚴(yán)重影響法治建設(shè)的進(jìn)程；
二是公民、法人和其他社會(huì)主體的自由和權(quán)利受到非法限制；
三是社會(huì)各類市場(chǎng)主體的積極性、創(chuàng)造性受到壓制，甚至遭遇生存危機(jī)，市場(chǎng)這一“看不見(jiàn)的手”難以發(fā)揮應(yīng)有的自我調(diào)節(jié)、自我發(fā)展功能，更難實(shí)現(xiàn)中央所提出的“放手讓一切社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流”的目的。

　　造成這種狀況的重要原因首先在于我們的行政官員和相當(dāng)多的社會(huì)公眾在行政許可的問(wèn)題上陷入了一種誤區(qū)，如果不能盡快地從這一誤區(qū)的沼澤中走出來(lái)，行政權(quán)力限制和公民權(quán)利保障終難實(shí)現(xiàn)。

　　誤區(qū)之一：行政官員往往不知道自己的權(quán)力合法性的源泉在于憲法和法律，從根本上說(shuō)是人民的授予。在相當(dāng)多的官員們眼中，所謂權(quán)力來(lái)自于“黨和人民”的授予只是一種虛擬的說(shuō)法，實(shí)質(zhì)上他們將權(quán)力的合法性源泉定位于上級(jí)或個(gè)人意志和意愿，而前一種定位因?yàn)槿狈θ嗣袷谟铏?quán)力的程序?qū)嵺`，后一種定位又有現(xiàn)實(shí)的程序運(yùn)作的支撐，所以后一種定位更具社會(huì)現(xiàn)實(shí)性。許多人的工作特點(diǎn)是，一朝權(quán)在手，便把令來(lái)行，而行使權(quán)力并無(wú)確定的邊界，大有“我說(shuō)什么就是什么，喜歡誰(shuí)便是誰(shuí)”的味道。對(duì)涉及社會(huì)公眾權(quán)利包括涉及幾十萬(wàn)、乃至千百萬(wàn)人權(quán)益的大事，幾個(gè)人一碰頭，一研究，就敢于決定，拍板定案，而不去考慮行使該權(quán)力有無(wú)法律的規(guī)定，有無(wú)權(quán)力的合法性源泉，有無(wú)社會(huì)公眾特別是行政行為相對(duì)人的理解和支持。某些行政部門的科室和工作人員甚至在為所欲為的路上走得更遠(yuǎn)，造成行政違法和行政侵權(quán)行為的普遍性。所以現(xiàn)在迫切需要對(duì)行政官員特別是領(lǐng)導(dǎo)者普及基本的法治理念，將“個(gè)人意志”納入“國(guó)家法律”的軌道，樹立對(duì)法律的敬畏，學(xué)習(xí)在法律面前規(guī)行矩步。一事當(dāng)前，先問(wèn)一個(gè)“是否合法”，是否在法律明確規(guī)定的職權(quán)范圍之內(nèi)，“是否侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)利”，是否符合法定程序？要確立一條明確的憲法原則，并建立相應(yīng)的違憲審查機(jī)制：權(quán)力應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定在憲法和法律規(guī)定的范圍之內(nèi)，不得行使未經(jīng)法律明文規(guī)定授予的權(quán)力，這是權(quán)力合法性的應(yīng)有之義。

“不受限制的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗”，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。

　　誤區(qū)之二：社會(huì)公眾在無(wú)法律依據(jù)的行政行為面前缺乏正確的態(tài)度和應(yīng)對(duì)方式，他們往往不是責(zé)疑行政權(quán)力的合法性源泉，然后循法律渠道去解決，而是采取隱忍茍安的態(tài)度或者采取法外手段，花錢找關(guān)系、買平安，抑或采取其他暴力的極端方式對(duì)抗，其結(jié)果只是滋長(zhǎng)了權(quán)力的膨脹和腐敗的加劇，或造成社會(huì)的動(dòng)蕩。實(shí)際上，在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，已經(jīng)對(duì)公民權(quán)利保障從制度上設(shè)計(jì)了多種法律渠道：

　　其一，個(gè)人或集體信訪方式，向政府信訪部門反映或直接約見(jiàn)市政府相關(guān)負(fù)責(zé)人陳述意見(jiàn)，或者向人大常委會(huì)及其相關(guān)工作委員會(huì)陳述意見(jiàn)。

　　其二，通過(guò)人大代表向政府或人大提出意見(jiàn)和建議。也可以訴諸大眾傳媒引起關(guān)注。

　　其三，通過(guò)行政復(fù)議或者司法渠道尋求救濟(jì)。這種救濟(jì)渠道應(yīng)當(dāng)是公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益受到不當(dāng)侵犯時(shí)最常用的救濟(jì)方式。我國(guó)的行政復(fù)議和行政訴訟近年來(lái)都在立法以及司法實(shí)踐中作出了很大的努力，其主旨就是為了更好的維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平和正義。在立案方面更加簡(jiǎn)便，在程序上也作出了不少有利于相對(duì)人的具體規(guī)定。所有這些規(guī)定，都體現(xiàn)了法律在行政復(fù)議和行政訴訟中對(duì)行政相對(duì)人的某種傾斜。

　　盡管有這些規(guī)定，但“徒法不足以自行”，正由于普遍的群眾性的實(shí)踐太少，未形成氣候，所以既未能對(duì)社會(huì)公眾的權(quán)利保障發(fā)揮應(yīng)有的作用，也未能遏制侵權(quán)行為的泛濫。

　　溫家寶總理在今年兩會(huì)之后召開的記者招待會(huì)上說(shuō)，中國(guó)的民主與法治，當(dāng)前所要解決的問(wèn)題中居于第一位的便是權(quán)力過(guò)分集中的問(wèn)題，而解決之道便是貫徹《行政許可法》，將行政權(quán)力限制在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)。這一分析和要求符合中國(guó)的國(guó)情現(xiàn)實(shí)�，F(xiàn)在要做的首先是從過(guò)去的誤區(qū)中走出，踏上民主法治的、符合當(dāng)今世界普世價(jià)值并有利于推進(jìn)社會(huì)公平和正義的道路上來(lái)。如此，可以有效地遏制超越職權(quán)和濫用權(quán)力的行為，人民將有更多的民主和自由。當(dāng)然，在政府行政許可之外的自由并非完全沒(méi)有限制，即如“討債”，這項(xiàng)業(yè)務(wù)無(wú)須行政部門批準(zhǔn)，但前提是手段和方式必須符合法律，不違背社會(huì)公共道德，并且“不得損害國(guó)家的、集體的和他人的合法權(quán)益”。

相關(guān)熱詞搜索：行政許可 誤區(qū) 走出 信力建