謝鵬程：滋生腐敗的土壤究竟是什么

　　腐敗的滋生和蔓延，是權(quán)力失控和失范的表現(xiàn)。既有權(quán)力過分集中的問題，也有對權(quán)力的制約和監(jiān)督不到位的問題。但是從根本上說，它是由各種不合理的權(quán)力配置機(jī)制造成的。因此，不合理的權(quán)力配置機(jī)制構(gòu)成了滋生腐敗的土壤。

　　從微觀的權(quán)力結(jié)構(gòu)上說，集權(quán)和分權(quán)是指權(quán)力分配和運(yùn)行的兩種方式。集權(quán)即權(quán)力集中，分權(quán)即職能分工，任何政治體制都同時存在集權(quán)和分權(quán)兩種權(quán)力機(jī)制。相比而言，它們各有特點(diǎn)和適用范圍。首先，集權(quán)的優(yōu)勢是運(yùn)行統(tǒng)一、便于協(xié)調(diào)；
分權(quán)的優(yōu)勢是分工明確、權(quán)責(zé)對應(yīng)。其次，集權(quán)和分權(quán)在其合理的限度內(nèi)都有其正當(dāng)性；
超越了合理限度，都不具有正當(dāng)性。猶如經(jīng)濟(jì)生活中的壟斷與競爭，在自然壟斷的條件下，壟斷是有效率的、合理的，但在其他情況下，競爭更有效率。再次，集權(quán)與分權(quán)既是互相補(bǔ)充、相輔相成的，也是互相校正、互相糾偏的。在多數(shù)權(quán)力結(jié)構(gòu)中，它們是共同存在、彼此結(jié)合在一起的。從防治腐敗的角度來說，集權(quán)比較容易產(chǎn)生腐敗，因?yàn)榧�體機(jī)制缺乏那種由外部力量直接轉(zhuǎn)化而來的自我激勵和清潔功能；
分權(quán)也有產(chǎn)生腐敗的可能性，因?yàn)榉謾?quán)導(dǎo)致職能專一、專業(yè)化程度較高，容易蒙蔽外界的眼睛。在實(shí)際的政治生活中，腐敗問題往往不是出在集權(quán)機(jī)制或者分權(quán)機(jī)制某一方面，而是出在集權(quán)與分權(quán)結(jié)合的權(quán)力分配方式以及權(quán)力運(yùn)行中決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)上。因此，滋生腐敗的土壤不能簡單地歸結(jié)為集權(quán)。構(gòu)成腐敗土壤的各種不合理的權(quán)力配置機(jī)制大致有三種類型：

　　一是“諸侯”式權(quán)力結(jié)構(gòu)，即概括授權(quán)與籠統(tǒng)責(zé)任相結(jié)合的權(quán)力配置機(jī)制。概括授權(quán)就必然形成綜合性的、擴(kuò)散性的權(quán)力。綜合性的權(quán)力就是一個地方或者一個部門掌握著各種不同類型的權(quán)力，如地方全面掌握行政、司法和立法的權(quán)力，部門掌握人事、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)等權(quán)力。擴(kuò)散性權(quán)力就是各項(xiàng)權(quán)力沒有明確的邊界，也沒有相應(yīng)的具體的責(zé)任�；\統(tǒng)責(zé)任就是以比較單一的責(zé)任形式制約權(quán)力運(yùn)行的綜合效果，例如，“保一方平安”、“造福一方”等。它往往形成封閉的權(quán)力運(yùn)行模式，不透明，難以制約，難以監(jiān)督。這是一種粗放的權(quán)力控制方式，考評粗略（指標(biāo)較少），科責(zé)簡單（稱職與否），調(diào)控單一（換人即可）。時間一長就會形成反向控制，削弱上級的控制能力，乃至坐大成勢，難以控制。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)是權(quán)力過分集中的一種典型形態(tài)，是滋生腐敗的主要土壤。

　　二是層次性弱化的權(quán)力結(jié)構(gòu)，即上級可以越過中間層次直接指揮下級行使權(quán)力的權(quán)力配置機(jī)制。例如，地方黨委一把手，既可以對本地大政方針和發(fā)展模式作出決策，也可以對具體的行政項(xiàng)目、司法判決作出決策。表面上看，這是權(quán)力運(yùn)行機(jī)制問題，其實(shí)不然，領(lǐng)導(dǎo)人之所以能夠直接行使下屬各個層次和部門的權(quán)力，從宏觀控制到微觀執(zhí)行，無所不能，無所不至，是因?yàn)檫@個領(lǐng)導(dǎo)人集決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)力于一身，集權(quán)力授與和權(quán)力監(jiān)督于一身，下屬沒有任何抵抗的力量和根據(jù)。這種層次弱化的權(quán)力結(jié)構(gòu)實(shí)際上意味著領(lǐng)導(dǎo)人可以隨時隨意破壞組織機(jī)構(gòu)及其程序和規(guī)則，以自己的意志代替下屬的意志，以自己的職能代行下屬的權(quán)力。它不僅會助長一把手的腐敗心理，而且破壞了中間層次和下層的權(quán)力運(yùn)行控制體系，助長了中間層和下層掌權(quán)者濫用權(quán)力，擴(kuò)大了腐敗的土壤。當(dāng)然，層次弱化有時是提高效率的需要。對此，法國行政管理學(xué)家法約爾提出，從最高權(quán)力機(jī)構(gòu)直至低層管理人員的上下級領(lǐng)導(dǎo)系列，它顯示出組織內(nèi)權(quán)力執(zhí)行的路線和信息傳遞渠道，在一些大型組織中，尤其是在政府機(jī)構(gòu)中，通過這條渠道傳遞信息往往需要很長的時間，而許多事情的成敗正是取決于信息傳遞和命令執(zhí)行的快慢。因此，對于力求達(dá)到同一目的全部活動，只能有一個領(lǐng)導(dǎo)者和一項(xiàng)計(jì)劃。但是，不能把“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和“統(tǒng)一指揮”混為一談，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”強(qiáng)調(diào)的是一個領(lǐng)導(dǎo)者和一個計(jì)劃，而“統(tǒng)一指揮”則強(qiáng)調(diào)的是一個下屬只能聽從一個領(lǐng)導(dǎo)者的指揮。我們必須通過建立完善的組織體系來實(shí)現(xiàn)國家機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，而統(tǒng)一指揮應(yīng)限于直接的上級領(lǐng)導(dǎo)人，除非上級領(lǐng)導(dǎo)臨時代替下級領(lǐng)導(dǎo)履行即代位行使權(quán)力。越級管理或者越級行使權(quán)力，既消除了下級的責(zé)任，也消解了上級領(lǐng)導(dǎo)人本身的責(zé)任，使權(quán)力處于失控或失范的狀態(tài)，形成滋生腐敗的土壤。

　　三是制約弱化的權(quán)力結(jié)構(gòu)，即領(lǐng)導(dǎo)集體成員之間的分工特別是一把手與其他成員之間的分工缺乏監(jiān)督制約功能的權(quán)力配置機(jī)制。比較常見的領(lǐng)導(dǎo)班子分工模式是，一把手分管（或者重點(diǎn)控制）人事和財(cái)務(wù)，其他成員按照同類歸口的原則分管若干部門或者方面。這種分工的合理性是明顯的，也適應(yīng)了制度環(huán)境的需要，但是它給一把手和班子其他成員都留下了很大的自由裁量空間，確認(rèn)了不應(yīng)有的利益沖突，缺乏部門之間和班子成員之間的監(jiān)督和制約。在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)中，一把手固然能夠“統(tǒng)攬全面，協(xié)調(diào)各方”，便于引導(dǎo)各項(xiàng)權(quán)力實(shí)現(xiàn)其積極的目標(biāo)，但是微觀控制能力較弱，特別是對分管領(lǐng)導(dǎo)和下屬部門濫用權(quán)力的控制大大弱化，除非出現(xiàn)明顯的或者或較大的問題，一把手容易被下屬蒙蔽。管理包括計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制等要素。只有那些簡單的組織才允許管理者集各種要素于一身。在復(fù)雜的國家機(jī)構(gòu)中，決策、執(zhí)行、監(jiān)督等職能必須有適當(dāng)?shù)姆蛛x，并由不同的機(jī)構(gòu)或個人行使，也就是引入分權(quán)制約機(jī)制。要統(tǒng)攬全局，就不能代替各部門；
要協(xié)調(diào)各方，就不能代行各方的權(quán)力。否則，不僅會出現(xiàn)決策力和執(zhí)行力的同時弱化，就可能出現(xiàn)職能交叉、重疊，責(zé)任弱化、監(jiān)督乏力，產(chǎn)生腐敗。

　　上述三種類型的權(quán)力配置機(jī)制有一個共同的特征，那就是背離了我們黨和國家的組織原則即民主集中制和領(lǐng)導(dǎo)模式即集體領(lǐng)導(dǎo)�！爸T侯”式權(quán)力結(jié)構(gòu)是有集中無民主，有個人無集體；
層次弱化和制約弱化的權(quán)力結(jié)構(gòu)是片面集中，有集體無集體領(lǐng)導(dǎo)。大體上說，這三種類型都不同程度地屬于“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象”。嚴(yán)格地說，層次弱化和制約弱化的權(quán)力結(jié)構(gòu)都是權(quán)力過分集中的派生形式。它們在滋生腐敗的機(jī)制上各有特點(diǎn)。細(xì)化分類，有助于我們?nèi)�面掌握滋生腐敗的土壤的類型，深入研究消除滋生腐敗土壤的對策和措施。（學(xué)習(xí)時報(bào)）

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