任劍濤：憲政分權(quán)視野中的央地關(guān)系

　　現(xiàn)代憲制建構(gòu)是一個國家政治現(xiàn)代化和行政管理現(xiàn)代化的制度前提。這樣一個制度前提如何才能具備，確確實實是改革開放近30年來中國的政治學(xué)者、行政學(xué)者們都非常關(guān)注的問題。但如何才可能把這個問題解決好，則是一個非常復(fù)雜的問題。

　　探討在國家的基本政治行政架構(gòu)上，該如何應(yīng)對改革開發(fā)以來發(fā)生的形勢變化和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，是討論清楚這一問題的背景條件。而如何才能把一個要素重組轉(zhuǎn)變到一個符合現(xiàn)代要求的結(jié)構(gòu)，使得整個政治制度和行政體制的安排，能夠切合轉(zhuǎn)變中的市場經(jīng)濟結(jié)構(gòu)本身的內(nèi)在需求和外部需要，則已經(jīng)變成一個非�，F(xiàn)實的理論問題和實踐問題。在改革開放的促進下，我們才可能來分析、探討憲政結(jié)構(gòu)主要是一種什么樣的結(jié)構(gòu)，而憲政結(jié)構(gòu)內(nèi)中央和地方政府的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是一種什么樣的關(guān)系。因為，當(dāng)我們假設(shè)中央"人民政府"和地方"人民政府"都只是一個為人民服務(wù)的抽象實體的時候，這個問題的必要性就被抽掉了。只有我們認識到中央"人民政府"和地方"人民政府"各自所負擔(dān)的職責(zé)、各自所服務(wù)的對象，以及中央人民政府和地方人民政府本身作為政府來講，也僅僅作為不同的政府實體，而有自己的自私自利的一面的話，如何才能把他們自私自利的一面限定起來，使中央"人民政府"和地方"人民政府"的運作能夠更明確保證其公共性，而抑制其自利性。在現(xiàn)在看來，這是一個非常緊迫的公權(quán)公用的問題。

　　探討憲政分權(quán)視野中的央地關(guān)系，邏輯地包含三個方面的內(nèi)容：第一，區(qū)分憲政視野中的兩種分權(quán)、一個指向。通常，論述憲政制度中的分權(quán)都只講橫向分權(quán)，就是立法、行政、司法三種權(quán)力分割的制衡。但實際上比憲政的橫向分權(quán)方面更為緊要的一種分權(quán)，長期以來為我們所忽略，那就是憲政的縱向分權(quán)。所謂縱向分權(quán)就是中央政府和地方政府的權(quán)力怎么劃分。一般我們不把這個問題放到憲政的角度來考慮。因為我們覺得，只要橫向的權(quán)力結(jié)構(gòu)分化得到了解決，那么，一切重要的問題也就可以在橫向分權(quán)制衡的體制當(dāng)中得到安頓。但事實上，橫向分權(quán)并不能夠很好地解決分權(quán)制衡的體制。因為在一個現(xiàn)代的國家體制里，并不是一個單純的橫向分權(quán)就可以解決好分權(quán)問題的�，F(xiàn)代國家結(jié)構(gòu)跟古典國家結(jié)構(gòu)的實質(zhì)性差異注定了這一點。古典的國家結(jié)構(gòu)是建立在小型簡單社會的基礎(chǔ)上的，現(xiàn)代的國家結(jié)構(gòu)則是建立在大型復(fù)雜社會的基礎(chǔ)上的。這樣兩種不同結(jié)構(gòu)形態(tài)，使得我們對于大型復(fù)雜國家的權(quán)力建制的復(fù)雜性必須懷抱高度的警惕。否則一個大國的發(fā)展、大國政府的責(zé)任和國家的公共福利都得不到保證。因此，憲政制度當(dāng)中的兩種分權(quán)必須予以同等程度的重視，并注意它們同時指向的控制國家、規(guī)范權(quán)力的目標(biāo)。1

　　第二，申述在憲政分權(quán)視野中，縱向分權(quán)對一個國家究竟有什么重大意義。把美國的聯(lián)邦制度的特點與中國的單一制特點下面國家分權(quán)的狀態(tài)及其運行效果作一個比較說明，可以觀察到不同大國的政治制度安排和行政體制安頓需要在什么意義上來進行縱向分權(quán)。如果不分權(quán)會怎么樣，而分權(quán)又會怎么樣，在比較說明中闡述大國的分權(quán)體制選擇。

　　第三，把問題坐實到中國，如果我們中國要進行政治體制改革、行政體制改革與政府創(chuàng)新改革，我們?nèi)绾慰梢杂幸粋�好的縱向分權(quán)，并為一個好的橫向分權(quán)奠定基礎(chǔ)。這是兩個相互關(guān)聯(lián)的問題。

　　一、憲政視野中的兩種分權(quán)、一個指向

　　所謂兩種分權(quán)，一個就是橫向分權(quán)，這是我們比較了解的。橫向分權(quán)就是將國家最高、最后的權(quán)力一分為三：立法、行政、司法三種權(quán)力形態(tài)。三權(quán)分立所表明的是國家最后、最高決策權(quán)，是一種權(quán)力形態(tài)分解為三個剖面。另一種分權(quán)就是縱向分權(quán)，即中央政府與地方政府的分權(quán)。所謂一個指向，就是不論兩種分權(quán)的具體結(jié)構(gòu)有什么差異，它們都指向限制權(quán)力的一個端點。這種分權(quán)的制度化安排是現(xiàn)代政治的獨特后果。但是，在歷史上有它的脈絡(luò)可尋。我們不妨從古代中國的一統(tǒng)制開始尋找分權(quán)制的線索。

　　1、中國傳統(tǒng)政治制度的大一統(tǒng)制

　　在古典社會里，我們知道大多數(shù)國家最后、最高權(quán)力都屬于國家的最高統(tǒng)治者，也就是帝王。在中國，我們就更能理解了。秦始皇時代建立的郡縣制，相對于傳統(tǒng)社會所建立的分封制，更有利于中央集權(quán)。所以秦始皇既作為最高的政治決策者，也作為最高的行政執(zhí)行長官，更作為最高最后的司法裁決者。秦始皇在政治制度上規(guī)定的一種大一統(tǒng)制度，以一句"車同軌，書同文，度同制，行同倫"得到最系統(tǒng)的說明。這樣一種制度安排使中國整個政治權(quán)力高度集中、或者壟斷在中央權(quán)力機構(gòu)的最高人格代表手里。正是這樣一種政治制度安排，使得在行政決策上，有了與政治制度安排相匹配的行政決策方式："事無巨細皆決于上"。這兒的"上"，不是指上級，而是指皇上。就是事情不分大小，最后一定要由皇上來決定。所以，基本上，在我們中國3000年的古典傳統(tǒng)里，我們的政治制度和行政制度安排都是一套中央集權(quán)體制。"漢承秦制"，漢代是奠定整個中華文明、尤其中華制度文明的規(guī)范的朝代。漢代盡管是在總結(jié)秦始皇希望開拓"萬世之基業(yè)，二世而亡"這樣一個教訓(xùn)的基礎(chǔ)上建立起來的政權(quán)，但是漢代整個制度安排跟秦如出一轍。整個秦的郡縣制度安排以至于今，可以說對中國的政治體制和行政體制發(fā)生了極其深刻、廣泛而長遠的影響。2

　　在這種制度安排里，沒有任何真正制度意義上的縱向分權(quán)或者橫向分權(quán)，所有權(quán)力體系當(dāng)中的人都是為皇帝盡忠的。盡管"岳母刺字"成為了一個愛國主義的美好傳說，但所謂"精忠報國"不是指報我們今天意義上的作為政治共同體的國家，而是指皇上代表的那個"家國同構(gòu)"之國。精忠報國就是指精忠報皇上。就此我們不難理解，本來"將在外，君命有所不受"，但秦檜假皇上之命傳13道金牌，岳飛就得回去，因為他要服從皇上的命令。所以圣旨與假傳圣旨都成為中國古代行政體制安排里非常微妙又非常關(guān)鍵的一個事情。

　　2、分權(quán)結(jié)構(gòu)問題產(chǎn)生的背景

　　長期以來，對于中國來講，制度化的分權(quán)結(jié)構(gòu)都不是一個問題。實際上，到今天，我們也都以為不是一個問題。只不過因為集權(quán)的權(quán)力體制帶出了很多問題，我們才以為它是一個問題。所以，問題是有一個發(fā)生的歷史背景的。

　　這樣一種分權(quán)結(jié)構(gòu)必須來自于一個什么樣的背景條件，它才可能發(fā)生，才會成為我們政治生活和行政執(zhí)行過程當(dāng)中的關(guān)鍵問題呢？我們說，只有在現(xiàn)代背景下，它才是一個問題。

　　無論是在具有分權(quán)傳統(tǒng)的希臘民主政治里，還是在特別強調(diào)了民商法的司法關(guān)系的羅馬法傳統(tǒng)里，怎么樣限制最后、最高權(quán)力，不僅是中國古代沒有解決好，就是在西方的古典社會里也沒有解決好的問題。古典時代沒有解決好國家權(quán)力的分權(quán)問題，不是因為中國古人和西方古人都很笨，而是在古典的政治范圍內(nèi)，這不是一個問題。為什么呢？因為古典政治都是建立在簡單、小型的社會基礎(chǔ)上的。

　　從國家管制的人數(shù)上來講，中國古代社會已經(jīng)很龐大了。到晚清的時候，已經(jīng)有四萬萬同胞，似乎既不小型，也不簡單。但實際上從社會的結(jié)構(gòu)方式來看，中國古代那么龐大的一個社會，它還是一個小型、簡單社會。因為，盡管到晚清有四萬萬同胞，或者退到唐代長安，東市，一個政府辦的集市，就有三十萬商人，你會覺得這個社會非常復(fù)雜。但實際上，整個中國古代的一切國家和行政結(jié)構(gòu)，都可以還原于家庭。國家結(jié)構(gòu)是"家國同構(gòu)"，國家控制的原則也很簡單，就是"事父以孝，故忠可移于君"，這就非常簡單�？刂坪眉彝�，或者解決好父子倫理，就解決好了行政倫理和政治倫理。依據(jù)古德諾的區(qū)分："政治就是決策，行政就是執(zhí)行"，按這個線索往下分析，政治執(zhí)行就是對皇帝忠誠--侍奉父親你是很孝順的，所以服侍皇上的時候你一定是很忠誠的。這樣一個家庭倫理的擴展，就解決了政治倫理和行政倫理的問題。哪怕社會再大型、再復(fù)雜，最后都還原為一個家庭結(jié)構(gòu)。君君臣臣、父父子子、夫夫妻妻、兄兄弟弟、朋朋友友，這種五倫關(guān)系、日常人際關(guān)系，成為社會控制的法寶。中國古代社會小型就小型在它以家庭為基本架構(gòu)，簡單就簡單在它以家庭倫理作為行政倫理和政治倫理的一種原型。3

　　西方古典社會的結(jié)構(gòu)也是簡單的。在古希臘傳統(tǒng)里，以城邦為基本單位。城邦的規(guī)模不大，城邦政治活動的方式也很簡單。你是城邦的公民，你就有義務(wù)參與公共生活、參與政治決策、參與實際執(zhí)行。如果你是奴隸、是戰(zhàn)俘，不是城邦公民，那政治生活就與你無關(guān)。你就當(dāng)奴隸，就受社會支配，就在政治決定和行政執(zhí)行之外。所以古希臘城邦政治也很簡單，蘇格拉底、柏拉圖、亞里士多德三代師生連續(xù)地論證了民主制度還不如貴族制度好。他們都很厭惡民主政治，因為民主政治把社會上的那些石匠、屠宰匠都弄來搞民主政治。他們覺得這樣的人沒有議政能力，所以民主制度還不如貴族制度好，貴族有公共關(guān)懷，熱衷公共參與，而一般公民確實沒有公共關(guān)懷熱情和公共參與能力，這是客觀的，沒有辦法的事。確實在古希臘那樣一種政治建制里，民主政治沒有帶來一種良好的生活秩序，它是直接民主�，F(xiàn)代民主不是直接民主，而是間接民主，是代議制民主。前者與小型簡單社會匹配，后者與大型復(fù)雜社會伴隨。

　　羅馬傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)也是簡單的。羅馬文明征服希臘文明的時候，羅馬是很落后的。羅馬人作為征服民族，又是騎馬民族，他們以風(fēng)卷殘云之勢侵入了理性文明的希臘空間，希臘人簡直沒有辦法抵抗。而羅馬人為了解決征服者的那種野蠻性，建立起政治秩序，有了一個發(fā)明，就是建立羅馬民法，使私有財產(chǎn)神圣不可侵犯。肆意掠奪、狂妄違法，就要受到處罰。這樣羅馬人給西方人奠定了一個解決民事關(guān)系的基本原則，被人們稱為"商品社會的世界性法律"。羅馬民法傳統(tǒng)也很簡單，你的就是你的，我的就是我的，如果你要把我的變成你的，你的變成我的，要訴諸于法律關(guān)系，這是很簡單的治國理念。4

　　整個古代社會，無論是希臘羅馬，還是中國，我們都會發(fā)現(xiàn)：古代社會不需要分權(quán)，不是他們不懂分權(quán)。雖然有中央政權(quán)到地方各級政權(quán)的劃分，但這個不叫分權(quán)。因為這只是就一個專制形態(tài)的權(quán)力作層級、等級劃分。而分權(quán)是指權(quán)力的多元結(jié)構(gòu)，各自在自己的權(quán)力領(lǐng)域里不受其他權(quán)力的支配。中國古代盡管有等級分權(quán)，但是皇帝一聲令下，高興就給你半壁江山，不高興就抄你祖宗八代，"喜則予之，怒則奪之"，那怎么叫分權(quán)呢，那是很暴虐的。分權(quán)是有生命、財產(chǎn)、自由的保障，是有有效約束在上權(quán)力隨意性的制度保證的。

　　憲政分權(quán)只有在兩種情形下才是可能的。

　　第一，在市場經(jīng)濟的情形下，這是經(jīng)濟基礎(chǔ)。按照羅馬民法的原則，作為一種擴展形態(tài)來說，當(dāng)我有一筆私有財產(chǎn)，而又是在一個大型復(fù)雜社會里，我的謀生與他人、與高一級的官員、政府都無關(guān)的時候，我可以不聽你的，我們才可以有一種理性妥協(xié)和相互協(xié)商的狀態(tài)，而不至于犧牲我的政治原則、正當(dāng)利益和個人志趣，而被迫地服從。這就是經(jīng)濟學(xué)家們特別強調(diào)的私有產(chǎn)權(quán)在憲政結(jié)構(gòu)里的基礎(chǔ)性價值。

　　第二，在市民社會的局面中，這是社會基礎(chǔ)。當(dāng)國家對于社會處于一種古典情形下的通吃狀態(tài)的時候，獨斷地掌握國家權(quán)力的統(tǒng)治者是不會有絲毫尊重他人的意念的，他只會按照自己的意愿來處理治理國家的各種事務(wù)，有理性的時候，他成為明君；
沒有理性的時候，他就是恣意妄為的暴君。只有在國家與社會的二元結(jié)構(gòu)中，才使得國家權(quán)力的內(nèi)部分割與外部制約同時發(fā)揮作用，也才足以催生安頓權(quán)利與權(quán)力的憲政制度。

　　3、現(xiàn)代憲政的四大要素

　　從憲政的結(jié)構(gòu)要素上講，它需要絕對相互勾聯(lián)在一起的四個因素支撐，才具有從可靠性演變?yōu)楝F(xiàn)實性的動力。這就是人們熟知的現(xiàn)代憲政四大要素。5 第一個要素就是私有產(chǎn)權(quán)。因為只有統(tǒng)治者不能剝奪普通公民生存權(quán)利的時候，握有權(quán)柄者與一般民眾之間的討價還價才有可能。假如普通公民的生存條件依賴于統(tǒng)治者，統(tǒng)治者對于他們就有從財產(chǎn)到自由并進至生命的支配權(quán)。這是現(xiàn)代主流政治學(xué)將財產(chǎn)權(quán)作為闡述一切政治問題的出發(fā)點的根本理由。

　　憲政的第二個要素，就是人權(quán)。對于國家的每一個公民而言，他都有權(quán)追問一個問題：我們?yōu)槭裁匆�建立國家？國家不具有天然正�?dāng)性。國家是具有生命、財產(chǎn)與自由這些天賦權(quán)利的個體建立起來的政治共同體。人們?yōu)槭裁匆�建立政治共同體？是因為人們醒覺，如果每個人與每個人都處于戰(zhàn)爭狀態(tài)，那人類就會自我毀滅。所以我們作為平等個體，作為具有天賦人權(quán)的個體，一起來建立一個政治共同體。這個政治共同體建立起來，無論我們把它叫做帝國，還是民主國家，還是共和國，我們都是要使得國家保障權(quán)利。國家是一個巨無霸，是一個內(nèi)卷性的機構(gòu)，是一個黑洞似的機構(gòu)。但是國家建立起來的目的是干什么，是保障人權(quán)。人民主權(quán)原則就此成為現(xiàn)代政治最為基本的原則。(點擊此處閱讀下一頁)

　　如果一個國家是一個現(xiàn)代憲政國家，而真正使它的主權(quán)屬于人民，人權(quán)一定是至上的，它一定超過我們通常所談到的國家主權(quán)。因為主權(quán)是為人權(quán)而設(shè)的，沒有人權(quán)，主權(quán)就沒有意義，沒有價值。

　　憲政的第三大要素是分權(quán)制衡。古典國家建構(gòu)的合法性辯護進路幾乎都是"君權(quán)神授"，但是現(xiàn)代社會的國家政治建構(gòu)是一種理性建構(gòu)。就是通過人為的設(shè)計、契約的安排，通過組織架構(gòu)的分割，通過組織職責(zé)的劃分，把國家理性化。在國家的科層建構(gòu)里，從中央政府到地方政府，從高層組織到基層組織，一套組織架構(gòu)的合理設(shè)計、權(quán)力分割和職責(zé)劃分，將國家建構(gòu)為一個合理的形態(tài)。這就是馬克斯·韋伯所闡述的現(xiàn)代基本精神"理性祛除巫魅"。在現(xiàn)代國家中，一切神圣的東西遁入到個人私人生活的隱秘空間，而一切政治生活和行政生活的問題都變換為沒有任何神秘感的公共生活。所以國家究竟應(yīng)該建立多少層級？這些層級究竟應(yīng)當(dāng)如何來履行自己的職責(zé)呢?這變成一個關(guān)鍵問題。這個就是憲政的縱向分權(quán)制衡要解決的問題。

　　憲政的橫向分權(quán)與縱向分權(quán)具有同等的重要性。國家最高端的權(quán)力對我們具有最后最高的義涵，如果掌握這一權(quán)力的人都像秦始皇那樣"事無巨細皆決于上"，要我們生就生，要我們死就死，就是中國傳統(tǒng)所講的"君要臣死，臣不得不死；
父要子亡，子不得不亡"，死亡之前還要三叩九拜，感謝皇恩浩蕩。那么，政治之共同體的含義就隱而不彰了�，F(xiàn)代政治成功地將國家的最高最后權(quán)力一分為三，即將國家權(quán)力劃分立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。立法權(quán)是建立規(guī)則，行政權(quán)是執(zhí)行規(guī)則，司法權(quán)是裁決這個規(guī)則有沒有依法執(zhí)行。同時三種權(quán)力形態(tài)還具有交疊制衡的運作性質(zhì)。

　　立法權(quán)制約行政權(quán)，行政權(quán)必須依法行政，法律從哪里來，來自于立法機構(gòu)。立法機構(gòu)提供的法律一定要是良法，而不是惡法。惡法是與憲法精神相沖突的。而無論是立法還是行政，都必須按法律精神辦事，憲法是神圣至上的。一個法律條規(guī)一旦合憲地制定出來，哪怕有缺陷，在沒有修訂這個法律之前，政治共同體的成員必須嚴(yán)格按照法律文本來執(zhí)行。而不能以"法律是死的，人是活的"來實施法外行為。法條主義與程序主義就此具有重要意義。

　　美國《國旗法》的立法博弈可以看作是三權(quán)分立制衡的經(jīng)典案例。由政府提出，國會通過的《國旗法》，要求美國公民在進行政治抗議的時候不能焚燒國旗，焚燒國旗就是違法。參眾兩院通過了這一法案，但是美國聯(lián)邦法院裁定，這個法案違憲。美國憲法的基本精神就是，公民為了捍衛(wèi)自己的合法權(quán)利，可以訴諸于捍衛(wèi)權(quán)利的相應(yīng)的手段。限制人們在政治抗議的時候利用某些物化手段，就等于限制公民的政治權(quán)利。而政治沒有抗議，沒有公民不服從，憲政就不可能維持。所以，一個參眾兩院通過的立法因為違憲，必須作廢。這類法律在我們國家往往是毫無異議地就通過了。其實，一個法律沒有異議，那絕對不是一個良法，一定是個惡法。橫向分權(quán)最關(guān)鍵是使得所有的權(quán)力在執(zhí)行過程當(dāng)中，要受權(quán)力制約對象，也就是公眾，或我們所說的人民、人民主權(quán)的限制。橫向分權(quán)乃是使得人民主權(quán)真正落實到建立規(guī)矩的領(lǐng)域、執(zhí)行規(guī)矩的領(lǐng)域和捍衛(wèi)規(guī)矩的領(lǐng)域的必須。6

　　兩種分權(quán)結(jié)構(gòu)，有一個共同指向：使國家行為、政府行為，尤其是后者，作為配置日常資源、行使日常權(quán)力的、霍布斯所稱為的巨無霸，能夠被約束起來。國家權(quán)力、政府權(quán)力會自我膨脹。霍布斯寫《利維坦》的時候就特別強調(diào)，國家是個巨無霸，它像一個巨碾一樣，一碾過來，不僅自身無限擴大，而且吞噬力驚人。從權(quán)力內(nèi)部結(jié)構(gòu)上將權(quán)力作有效分割，可以達到有效規(guī)范權(quán)力的目的。于是，對于現(xiàn)代大型復(fù)雜國家而言，單一制的政治結(jié)構(gòu)就不利于分權(quán)制衡機制的建立。而有必要將中央政府權(quán)力與地方政府權(quán)力進行有效的分解。聯(lián)邦制的政治建構(gòu)就具有了某種限制權(quán)力的重大意義。不把央地權(quán)力進行有效的劃分，縱向權(quán)力的混亂就不可避免，也就會影響橫向權(quán)力分割制衡的效果。因為一個權(quán)力結(jié)構(gòu)不清晰的央地權(quán)力結(jié)構(gòu)，從中央權(quán)力到地方權(quán)力都會陷入一種各自為陣、爭奪利益的狀態(tài)。橫向權(quán)力的分割制衡就會被這種政治紊亂所打破。7

　　縱向分權(quán)和橫向分權(quán)使國家、政府規(guī)范化，不能濫用權(quán)力。政府太容易濫用權(quán)力了。兩種權(quán)力分割都是指向控制國家、規(guī)范政府的。控制國家越有效、政府就越規(guī)范，政府辦事的績效也就越高。國家、政府的權(quán)限越有限，宏觀控制能力在其應(yīng)該發(fā)揮功能的領(lǐng)域里，也就越有效。有限政府和規(guī)范政府就此聯(lián)系在一起。兩者的關(guān)聯(lián)是，如果沒有一個有限政府的規(guī)范建構(gòu)，那么有效政府的建構(gòu)就是一個海市蜃樓。

　　怎么控制國家、規(guī)范政府呢？這就是憲政的第四個要素法治解決的問題。法治，對中國習(xí)慣思維來說是匪夷所思的。法治的含義就是法律主治，就是以法律排開一切個人和組織的背景關(guān)系，而具有一種法律抽象統(tǒng)治的能力�；蛘甙凑振R克斯·韋伯的概括，就是"法的形式化統(tǒng)治"。不管個人是什么出身、有什么理想、是什么教育背景，組織有什么目標(biāo)、有什么舉措、運用權(quán)力想達到什么樣的目的，總而言之，一切個人和組織都在憲法之下活動，都只有法治之下的自由。因為中國人不理解撇開實質(zhì)含義的形式狀態(tài)，所以難以理解這樣的法治狀態(tài)。法治，即現(xiàn)代形式化法律的統(tǒng)治，是沒有例外法權(quán)的。只要有一個例外法權(quán)，而這個例外法權(quán)不是循法律的途徑而得到的，那么，一切再嚴(yán)肅、甚至再完美的法律都是一紙空文。英美的判例法，經(jīng)常有例外，但是這是循法律的途徑得出的例外，那還是法治范圍內(nèi)的事情。一旦溢出法律的邊界，一個例外，就是對法律權(quán)威性的顛覆。所以，我們說法治，不是靠法律統(tǒng)治，不是依照法律統(tǒng)治，而是以法律統(tǒng)治，是法律本身的統(tǒng)治。

　　二、憲政縱向分權(quán)的基本架構(gòu)

　　憲政分權(quán)指向?qū)��?quán)力的規(guī)范約束。只有分權(quán)制衡架構(gòu)，才能夠把權(quán)力控制起來，不至于使權(quán)力太過囂張。權(quán)力的囂張表現(xiàn)為兩種情形：一是權(quán)力的存在方式是囂張的。因為沒有成功分權(quán)制衡的權(quán)力，是難于控制的權(quán)力，它們運作起來相互支持，唯權(quán)是舉。權(quán)力體系之外的人們與組織都無力干預(yù)權(quán)力的運行。二是權(quán)力體系的舉措是混亂而低績效的。由于未能分權(quán)制衡的權(quán)力是整全的權(quán)力，因此，權(quán)力的舉措就具有相當(dāng)?shù)碾S意性，對于這種隨意舉措獲得的權(quán)力績效，權(quán)力也具有一種自滿的傾向。而因為缺乏權(quán)力間的制約關(guān)系與權(quán)利制約權(quán)力而顯現(xiàn)的平衡，權(quán)力也就在自我制定規(guī)則、自己執(zhí)行規(guī)則與自我評價執(zhí)行結(jié)果的狀態(tài)中獲得自我辯護的充分理由。權(quán)力就此脫離開權(quán)利的規(guī)范與制約，形成為具有自身正當(dāng)性的變異體系。可見，分權(quán)制衡對于制約權(quán)力是很重要的。而相對于權(quán)利對權(quán)力的制約而言，由于分權(quán)制衡關(guān)系到從權(quán)力內(nèi)部制約權(quán)力的安排，著眼權(quán)力內(nèi)部的分權(quán)制衡尤其重要--如果我們無法從權(quán)力內(nèi)部分化權(quán)力形態(tài)，權(quán)力就有充分的能力來對付權(quán)利而使得自己無限自大、狂妄起來。

　　1、歷史處境與縱向分權(quán)

　　憲政結(jié)構(gòu)當(dāng)中縱向分權(quán)與橫向分權(quán)同等重要。但是兩者相比較，縱向分權(quán)制衡也許更為重要一些，而不能夠被忽略。因為，憲政的縱向分權(quán)，即國家的行政層級建制，其權(quán)力、權(quán)限、職能、作用的合理劃分，一向為現(xiàn)代政治學(xué)家所忽略。同時，縱向分權(quán)的嚴(yán)肅性與實踐策劃也不為人們所重視。一個現(xiàn)代大型復(fù)雜國家，究竟應(yīng)當(dāng)選擇一個什么樣的具體的政治制度安排，從而將國家權(quán)力有效控制起來，并使得權(quán)力在運行中從中央到地方都能積極互動，進而將整個大型復(fù)雜國家的縱向分權(quán)作為橫向分權(quán)的有效補充，促進整個國家權(quán)力體系的高效運行？這個問題，至少可以說中華民國時期也好，中華人民共和國時期也好，都沒有得到高度認真、嚴(yán)肅地對待和處理。

　　中華民國時期，當(dāng)蔣介石很興奮地從孫中山手里接過政權(quán)的時候，他是以一副抵抗西方政治行政制度安排的姿態(tài)出現(xiàn)在中國的政治生活中的。由他的秘書執(zhí)筆寫的《中國之命運》，代表了蔣介石的治國理念。但是這一部書里，通篇都充滿著對西方現(xiàn)代政治文明的謾罵、詆毀、諷刺和嘲弄。然后就把儒家的君臣父子拿出來，仁義禮智信拿出來，以為就解決了中國政治現(xiàn)代化的問題。蔣介石根本就沒有國家現(xiàn)代理念。他對于權(quán)力問題的認識十分粗糙。他從根本上還沒有意識到權(quán)力的縱向與橫向分權(quán)的必要性與重要性。

　　中華人民共和國時期，毛澤東本來在1945年到1949年準(zhǔn)備接掌全國政權(quán)的時候所作的政治行政思考，是很具有現(xiàn)代性的。可惜1949年毛澤東接掌了全國政權(quán)之后就把它搞忘了。他此前寫的《論人民民主專政》、《新民主主義論》這兩篇文章，如果他執(zhí)政后能夠按此做下來，那就是中國政治之大幸，中國人民之大幸。權(quán)力怎么樣受到限定，怎么樣保障權(quán)力的民主性質(zhì)，也就是保障權(quán)力的公共性質(zhì)，毛澤東在奪權(quán)的過程中有很深入的思考，但奪權(quán)之后，很多問題思考的理性程度就跟著下降了。毛澤東以為搞階級斗爭，天天講，月月講，年年講，繃緊階級斗爭這根弦，就能夠保證權(quán)力服務(wù)于人民。就此他將權(quán)力問題嚴(yán)嚴(yán)實實地遮蔽了起來。不論是國家權(quán)力的縱向分割還是橫向制衡，也就沒有能夠進入中國的政治運作過程。即使人民共和國在不同的時期制定了一系列法律文件，遺憾的是，這樣一系列的文件因為沒有經(jīng)過一個社會利益共同體之間往復(fù)的商討和理性的妥協(xié)，制訂者和被執(zhí)行的對象都對它缺乏莊嚴(yán)感和神圣感。法律的文獻性意義遠遠高于它制約權(quán)力的功用。"下級服從上級，全黨服從中央"順理成章地成為權(quán)力運作的基本準(zhǔn)則，分權(quán)被打入資產(chǎn)階級思想的冷宮。而權(quán)力不受限制的最終結(jié)果就是對于毛澤東的個人崇拜。8

　　與我們中國極端強調(diào)單一制、集權(quán)制的絕對正確性不同，成功建立起聯(lián)邦制的美利堅合眾國，他們的開國領(lǐng)袖申述了一套分權(quán)制度的政治理念。美國開國領(lǐng)袖之一的麥迪遜忠實記錄的美國制憲會議狀況，反映了立意進行縱橫兩向分權(quán)的現(xiàn)代政治實況。在美國的賓州首府費城，當(dāng)年北美13州，各個州派出了代表，為籌建一個共同的國家，大家坐下來開會討論。會議開了一百六十多天。代表們充分討論，看看我們究竟要建立一個什么樣的國家。我們建立這個國家要制訂一個什么樣的規(guī)則，憲法怎么樣去制訂。其實美國最初的建國領(lǐng)袖也很卑鄙，他們僅僅想表現(xiàn)自己為了國家、為了民族的高尚感，而不愿意將會議制定國家權(quán)力基本規(guī)則時的討價還價的庸俗記錄下來。于是13州的代表坐到一起來商量這個問題的時候，大家最初也傾向三不主義，哪三不呢？大家可能也比較熟悉，類似中國經(jīng)常講的，第一，不記錄；
第二，不追究；
第三，不報復(fù)。因為為了建立國家，打算進入新興國家的各州之間是在攤牌。這樣的攤牌不記錄，各州又擺不平，結(jié)果，大家就妥協(xié)。不記錄不行，一定要記下來，你講了什么，有什么主張，還要你簽字確認。但為了可靠，記錄不是一套，而是多套。一個記錄者就是麥迪遜，作為制憲會議的十個記錄代表來記錄；
另外是北美制憲會議，會議方聘任秘書作官方記錄。這些記錄形象地反映了美利堅合眾國憲法制定過程中地方代表與形成中的中央（以制定中的聯(lián)邦憲法為象征）進行利益博弈的過程。而最后形成的這部憲法，就是一部很好地解決了縱橫兩向分權(quán)制衡的聯(lián)邦制憲法。9

　　這樣一部憲法特別強調(diào)雙重分權(quán)原則，因為最初建立美利堅合眾國的時候，實際上北美13州是獨立面向英國君主的13個獨立殖民地。在這個意義上，它可以被稱為13個獨立的政治實體。與中華民國建立時期的狀況大致一樣。北洋軍閥時期是各省的獨立性是較強的。但是，在美國制憲會議時期，北美13州的代表強調(diào)，由憲法建立起來的整合北美13個州的美利堅合眾國的權(quán)力如何分配的問題，首先要考慮的問題：獨立的13個殖民地政治實體形成的國家的中央政府和13個州的州政府有什么區(qū)別？這就是個縱向分權(quán)的問題。

　　北美13州為建立一個聯(lián)邦制國家達成的妥協(xié)，也是就中央政府和地方政府縱向分權(quán)達成的妥協(xié)，最簡單的表述就是：兩種權(quán)力一定是"互不侵犯"但又相互關(guān)聯(lián)的。第一，中央政府只管理軍事、外交、聯(lián)邦稅收等事務(wù)。第二，州議會有獨立的立法權(quán)力、州政府有獨立制定政策和規(guī)劃項目的權(quán)力。州還有建立基本法，就是州憲法的權(quán)力。第三，中央政府與州政府的管理權(quán)限不能混淆。本來一個國家只有一部憲法，但在美國竟然有州憲法。為什么？因為在美國，州的政治存在先于美利堅合眾國的政治存在，州有州的權(quán)力，州只有在保護到自己的權(quán)力的基礎(chǔ)上，才愿意組成一個統(tǒng)一的國家。聯(lián)邦政府在自己的軍事、外交和國家最高行政權(quán)力，尤其是聯(lián)邦稅收權(quán)力之外，不能隨意支配州政府，中央政府官員更不能隨意深入到哪個城市，給你亂發(fā)一通指示。10

　　我們中國是中央絕對壟斷權(quán)力的大一統(tǒng)制，跟美國絕對的分權(quán)制度大不一樣。本來，聯(lián)省自治的政治努力有可能將中國推進到一個具有政治彈性的聯(lián)邦制度境地，(點擊此處閱讀下一頁)

　　可惜后來出現(xiàn)在中國政治舞臺上的，都是縱橫捭闔、馳騁天下的政治強人，把地方政權(quán)與中央政府討價還價的能力給消滅掉了。他們絕對強化了一個大型復(fù)雜國家抽象的、高度集權(quán)的中央政府，將地方政府與中央政府的妥協(xié)商議空間完全擠占，從而使國家的發(fā)展缺少政府間商議的活力，缺乏中央政府與地方政府各司其職的制度安排�；蛟S這是中國實行單一制的政治制度安排太長時間，而又恰巧遇上央地關(guān)系調(diào)整時刻由政治強人主導(dǎo)政治過程的必然的結(jié)果。

　　2、縱向分權(quán)的兩個領(lǐng)域

　　大型復(fù)雜國家的聯(lián)邦制度下面的央地關(guān)系，對于現(xiàn)代大型復(fù)雜國家解決央地關(guān)系問題是具有極大啟發(fā)作用的。聯(lián)邦制度在處理央地關(guān)系的時候，在央地兩級政府的權(quán)力領(lǐng)域里有明確劃分。這種劃分關(guān)系可以在兩個領(lǐng)域里明確顯示出來。

　　第一，在政治權(quán)力領(lǐng)域里的分權(quán)。國家層面的議會與政府具有它按照憲法規(guī)定的權(quán)力范圍。地方議會和地方政府，甚至地方司法機構(gòu)對地方事務(wù)也有依據(jù)憲法的自主決斷權(quán)。前者為了維護國家的政治存在與國家的穩(wěn)定發(fā)展，具有制定國家基本法律和國家具體法規(guī)的權(quán)力。后者可以根據(jù)地方的發(fā)展建立地方的法規(guī)，可以根據(jù)地方的發(fā)展進行政府籌劃，可以根據(jù)地方的實際情形、根據(jù)地方法規(guī)來進行司法裁決。這是一種政治權(quán)力的分配。因為在大型復(fù)雜的現(xiàn)代國家中，政治權(quán)力在縱向?qū)哟紊系母叨燃�中，猶如在橫向權(quán)力上的高度集中一樣，都是危險的。而地方的政治權(quán)力與中央的政治權(quán)力之所以必須分割，是由下述理由提供支持的：其一，現(xiàn)代大型復(fù)雜國家據(jù)以組成的各個區(qū)域，各自具有自己的歷史地理、經(jīng)濟發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)與政治習(xí)性。因此，基于地域特點結(jié)構(gòu)而成的政治實體應(yīng)當(dāng)有一個沿襲地方習(xí)性的政治決斷空間，這個空間就為地方服從中央的立法與行政制度安排之外，留下了自我決斷的政治彈性。其二，現(xiàn)代大型復(fù)雜國家的政治權(quán)力必須是據(jù)以層級的權(quán)力結(jié)構(gòu)，因此，不可能由單一的中央權(quán)力機構(gòu)既有針對、又有效率地處置國家的一切政治事務(wù)。如何將各地國家權(quán)力、政府權(quán)力與中央權(quán)力有效歸屬于權(quán)力最為高效運轉(zhuǎn)的層次，本身就是大型復(fù)雜國家的政治治理藝術(shù)。假如將國家層面的政治事務(wù)與地方層面的政治事務(wù)混為一談，那么，國家層面的政治事務(wù)與地方層面的政治事務(wù)就都得不到妥善的處理。其三，現(xiàn)代大型復(fù)雜國家的政治決策的集權(quán)與分權(quán)不是一個簡單的或者如此或者如彼的選擇，在國家的立法、軍事、外交、國稅等等事務(wù)上的集權(quán)選擇與地方治理的千差萬別兩個方面，前者的國家集權(quán)構(gòu)成為國家穩(wěn)定的基礎(chǔ)，后者的分權(quán)構(gòu)成為國家活力的象征。后者對于前者的"臣服"成為國家集權(quán)的保障。前者對于后者活力的維護成為前者得以維持的條件。美國的縱向分權(quán)構(gòu)成的聯(lián)邦制度對于國家的強大與地方的活性的支持，就是有目共睹的縱向分權(quán)的成功典型。因此，在這些理由的支持下，國家權(quán)力與地方權(quán)力應(yīng)當(dāng)構(gòu)成兩個平行的體系。這是最有利于國家強盛的政治抉擇。

　　第二，在行政領(lǐng)域里的分權(quán)。政治領(lǐng)域的分權(quán)主要還在是立法的范圍內(nèi)而言的。行政權(quán)力的劃分在政治領(lǐng)域里還滯留在政治承諾的狀態(tài)。而深入到行政過程來看，行政領(lǐng)域里的三種權(quán)力，就中央政府與地方政府而言一定要劃界而治。

　　一是財權(quán)。財權(quán)對于政府是很緊要的，財政權(quán)沒有把握住，政府就沒有能力運作了。因此，央地兩級政府的財權(quán)分配是很緊要的。眾所周知，1990年代中國的央地權(quán)限因素導(dǎo)致的行政改革里頭，有兩個最重要的事務(wù)，一個是根據(jù)地方經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展差異的不平衡性，來反對諸侯經(jīng)濟。另外就是根據(jù)這種發(fā)展不平衡，在經(jīng)濟先發(fā)地區(qū)所導(dǎo)致的權(quán)力訴求，引發(fā)的諸侯政治。比較強勢的地方權(quán)力就會誘使中央權(quán)力加以控制，使得中央權(quán)力和地方權(quán)力形成一種兩極跳躍的態(tài)勢。而這種兩極跳躍的態(tài)勢實際上是中國自古至今大一統(tǒng)政治制度沒有解決好的權(quán)力痙攣癥的表現(xiàn)。這種表現(xiàn)就是，中央政府強的時候，地方政府就幾乎沒有權(quán)力決斷地方事務(wù)；
地方政府強的時候，中央政府就無法施展全國范圍的領(lǐng)導(dǎo)行動。這其中一個關(guān)鍵的作用因素就是財政能力的強勢一方究竟是在中央一方還是在地方一方。避免這種痙攣，就需要對央地兩級政府的財權(quán)有一個很好的劃分。

　　中央政府與地方政府在自己的財權(quán)范圍內(nèi)，都具有經(jīng)濟人的自利性，它們各自只從自己施政方便的角度來考慮問題。這種自利，是源于政府之作為一個組織，它有它的意志、愿望和利益。因此，國稅地稅的分權(quán)，從財政上來說，不過是劃界而治而已。使得中央政府與地方政府能夠各利其利。11 地方政府的稅收就是地方政府的可支配財力資源，它可以使用這些財政資源辦理地方的各種事務(wù)。中央政府有征收國稅的權(quán)力，那是中央政府得以處理國家政治事務(wù)，處理軍事、外交等行政事務(wù)的財力基礎(chǔ)。從對于財力的期待上來講，中央政府與地方政府都具有從對方獲得更多額外財力的欲望，如果不是財政分權(quán)的制度保證，央地財政結(jié)構(gòu)就是混亂的。中國在出口退稅問題上的央地分歧，就是一個顯證。當(dāng)出口退稅有利于中央統(tǒng)籌經(jīng)濟的時候，中央政府就負責(zé)退稅。在出口退稅成為中央政策、中央財政的嚴(yán)重負擔(dān)的時候，就甩給了省政府。可見，財政分權(quán)對于抑制央地兩級政府的政策隨意性是重要的。

　　在財權(quán)上，我們要劃界而治。實際上1990年代全面推行的分稅制改革，國外就已經(jīng)有評論，說中國實行了財政聯(lián)邦主義。財政聯(lián)邦主義不同于政治聯(lián)邦主義。政治聯(lián)邦主義就是美國那種在政治上分權(quán)的聯(lián)邦政治結(jié)構(gòu)。中國在政治上是一統(tǒng)制，財政上略有松動。中央政府給地方政府一些財政資源，所以被人們稱之為財政聯(lián)邦主義。在中國實踐政治聯(lián)邦主義是很困難的。但實踐財政聯(lián)邦主義對于央地兩級政府具有的好處還是顯而易見的。不過得意識到的問題是，財政聯(lián)邦主義沒有政治聯(lián)邦主義的主持，是很難在一個規(guī)范的狀態(tài)下支撐下去的。

　　二是事權(quán)。在地方政府治理的合法范圍內(nèi)，地方經(jīng)濟發(fā)展的模式，經(jīng)濟發(fā)展的重點，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的凸顯，人力資源的配置配給，地方經(jīng)濟-社會的發(fā)展規(guī)劃等等，確實有一個地方政府的自主權(quán)力問題。當(dāng)然，地方政府的自主發(fā)展權(quán)力問題，也要進入一個三元結(jié)構(gòu)里它可能才是合理的。那就是地方立法、地方行政和地方司法要相互分權(quán)制衡。如果未能分權(quán)制衡，地方政府就可能為了區(qū)域利益而與其他地方進行惡性競爭。比如中國南方一個著名的1小時經(jīng)濟圈里，竟然修建了5大國際機場。全世界難以再找一個國家會這么愚蠢，這樣的布局太不經(jīng)濟了。地方政府之間的惡性較量把地方政府的行為扭曲了，有的地方政府為了在地方競爭中取得優(yōu)勢地位，甚至不惜提前數(shù)以百年把地方財政收入花光。因此，事權(quán)分割也不是隨便就能成功分割的，地方權(quán)力的三種形態(tài)之間也要相互制衡。中央對于地方政府的這類治理權(quán)力要尊重，要對自己的權(quán)力欲望有節(jié)制，不能像現(xiàn)在這樣直接控制。

　　在事權(quán)上，地方政府和中央政府的劃分該如何進行呢？一方面，中央政府有節(jié)制權(quán)。換言之，中央政府具有從宏觀上控制全國經(jīng)濟-社會發(fā)展的權(quán)限。這是地方政府必須服從的。假如中央政府不能保證各個區(qū)域之間的經(jīng)濟-社會往來，而成為一個弱政權(quán)，那么它的宏觀控制功能就被嚴(yán)重弱化，對于憲政分權(quán)制衡中中央政府的國家共同市場保障發(fā)揮不了作用。而地方權(quán)力三權(quán)分立制衡之后，地方政府不能隨意開支，而必須由地方立法權(quán)來限制。這就是我們現(xiàn)在講得很多的地方立法機構(gòu)管住"錢袋子"的問題。對于中央政府與地方政府面對的非常事務(wù)化、非常技術(shù)化、非常工具化的問題，一定要采取分級治理的事權(quán)分化處理原則，否則央地兩級政府都回落個事倍功半的處理政府事務(wù)的結(jié)局。

　　三是人權(quán)。從財權(quán)到事權(quán)再到人權(quán)，構(gòu)成為行政領(lǐng)域央地分權(quán)制衡的三個環(huán)節(jié)。中央政府具有在全國范圍使用、調(diào)配、培養(yǎng)、激勵人才和配置人力資源的權(quán)力。但相應(yīng)地，地方政府如何用人也決不能由中央政府隨意控制。一個地方發(fā)展的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)與優(yōu)勢領(lǐng)域，它所需要的人力資源一定是要與這一優(yōu)勢相互匹配的，缺乏了地方自主性，這種匹配的有效性就得不到保障。所以，中央政府必須為地方政府的人權(quán)留下余地。12

　　單一制或一統(tǒng)制條件下的中央政府常常在人權(quán)上傾向于嚴(yán)格控制地方政府的人才使用和人力配備。這種控制，既有中央政府統(tǒng)管機構(gòu)直接派駐地方政府的監(jiān)督人員，也有中央政府各個職能主管部門派駐地方政府各個職能主管部門的監(jiān)察大員。中央政府控制地方官員的招數(shù)總是在更新之中。但是，這種控制其實將中央政府與地方政府安置在了一個人力資源配置上的相互不信任的狀態(tài)之中。一方面，中央政府訴諸派員的方式試圖發(fā)揮制度監(jiān)督功能，其實這樣做的動機與結(jié)果常常正好相反。另一方面，地方政府、尤其是地方政府相關(guān)職能部門會以種種方式來應(yīng)對中央政府派出的監(jiān)察大員。人權(quán)的互不信任使得中央政府與地方政府陷入了事外的政治博弈，倒是兩級政府都意欲處理好的事務(wù)就此被耽誤了。

　　地方政府治理范圍內(nèi)人的使用上一定要地方化。地方通過一種有效選舉制度的安排，選拔向地方負責(zé)的官員出任地方官員，由于中央權(quán)力的分權(quán)制衡與地方權(quán)力的分權(quán)制衡的雙重保障，地方被選拔出來的官員也不敢濫用權(quán)力。因為中間保有一個彈劾制度。于是，中央與地方兩種權(quán)力結(jié)構(gòu)就都能安心處理好自己的權(quán)限事務(wù)。

　　憲政縱向分權(quán)制衡制度的重要性，也就可以在此簡單地歸納為三個方面。第一，將央地兩級權(quán)力分割并制衡，是保障橫向分權(quán)有效運作的縱向條件。只有橫向分權(quán)，沒有縱向分權(quán)，不能保障大國的分層治理效果，當(dāng)然也就不能分層級來保障不同區(qū)域的有效治理。中央政府與地方政府沒有財權(quán)、事權(quán)、人權(quán)的劃分，兩級政府的治理狀況就會處于一種混亂的情形，只有縱向分權(quán)制衡才能將橫向分權(quán)制衡坐實。第二，縱向分權(quán)是保障橫向分權(quán)有效運作的軸心條件。只有按照各級政府分級分層運轉(zhuǎn)的原則組織國家治理，三權(quán)分立制衡才有現(xiàn)實空間。沒有縱向分權(quán)制衡，橫向分權(quán)制衡就沒有落實的現(xiàn)實政治空間。橫向分權(quán)就無法從中央層面有效下落到基層。大國的官僚科層制度不僅對于一個官僚機構(gòu)具有效用，對于整個國家的官僚組織也具有效用。第三，縱向分權(quán)能使得一個大型復(fù)雜國家以縱向分權(quán)來保障各級政府治理在過程中靈活運用權(quán)力、籌劃長期發(fā)展，從而營造一個彈性發(fā)展空間。國家大了、構(gòu)成就復(fù)雜，中國發(fā)展的區(qū)域差異可以用從原始社會到后現(xiàn)代社會一應(yīng)俱全來形容，因此，依據(jù)地方差異來應(yīng)對地方治理的需求，也就需要縱向分權(quán)制衡來保證一致性與靈活性之間的張力了。

　　三、中國央地關(guān)系的憲政安頓

　　確認了憲政縱向分權(quán)的重要性，我們就有了將之放置到中國處境中加以分析的理論理由了。在中國，憲政分權(quán)視野中的中央和地方之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)怎么處理呢？ 今天的中國要在憲政的層面解決央地關(guān)系問題，有很多環(huán)節(jié)需要具有針對性地加以解決。

　　首先，必須要做到三個避免：

　　第一，要避免央地權(quán)力博弈的崩盤。這不是危言聳聽。一旦地方政府太強，"挾天子以令諸侯"的現(xiàn)象不是不可能出現(xiàn)。諸侯政治演變?yōu)槿珖�政治的狀態(tài)在中國歷史上不是沒有過的�！度龂�志》開篇將之談得清清楚楚，"話說天下大勢，分久必合，合久必分"。同時，一旦中央政府太過強大，也會造成地方發(fā)展缺乏活力，事實證明從中央政府的角度采取全國一刀切的政策，并對地方政府進行強勢控制，會極大地限制具有發(fā)展?jié)摿Φ牡胤桨l(fā)揮其發(fā)展能量。最好的狀態(tài)是中央力量布局和地方力量布局形成一個巧妙的平衡。否則就可能出現(xiàn)兩個極端的痙攣癥。一個痙攣就是：中央政府太強大，搞得地方?jīng)]活力。"事無巨細皆決于上"，搞得地方發(fā)展死氣沉沉。另一個痙攣就是：地方政府太強大，變成諸侯政治，"挾天子以令諸侯"。國家沒有統(tǒng)一的政治平臺，國家就會崩盤了。現(xiàn)代民主國家特別強調(diào)國家平臺的穩(wěn)定建構(gòu)。國家平臺的穩(wěn)定建構(gòu)就是一個憲政建構(gòu)。憲政建構(gòu)就是一個分權(quán)制衡建構(gòu)。所以，我們?yōu)榱藦母�本上避免崩盤，一定要走向憲政分權(quán)。

　　第二，要避免中央和地方政府雙方的不信任。在自利的政府定位分析基點上看問題，一方面，具有明確的地方意識的地方政府，有一種恨不得把地方所有利益都留給地方的天性。因此，對于中央政府調(diào)整地方利益的政策或明或暗都有一種抵抗的沖動。另一方面，明確站在全國高度審視問題制定政策的中央政府，也會不由自主地采取"殺富濟貧"的政治平衡術(shù)，從而對于不太順從中央政府指揮的地方政府加以強力控制。于是，中央政府與地方政府就此陷入相互不信任、甚至相互猜疑的局面之中。中央政府所殫精竭慮的問題僅僅是如何有效控制地方政府，將之納入到聽從中央指揮的軌道上來。地方政府集中心智考慮的問題則會是如何跟中央政府玩貓捉老鼠的游戲。如果雙方將這種游戲玩得熟稔于心了，(點擊此處閱讀下一頁)

　　政府也就處于無所事事的疲態(tài)了。政府試圖維持最起碼的工作績效都是難于期望的事情。在憲政架構(gòu)中，中央政府服從國家權(quán)力制定的規(guī)則，向全國人民負責(zé)。地方政府服從地方權(quán)力機構(gòu)制定的規(guī)則，向地方人民負責(zé)。雙方各自具有責(zé)任來源，也就各自具有工作動力。同時雙方又具有雙向的行政責(zé)任，不能以相互的推諉來回避責(zé)任。這樣，雙方必須以互信來支持各自的運作。

　　第三，要避免中央和地方政府之間政治性權(quán)力與行政性權(quán)力的混用。從政治性權(quán)力的角度看，中央政府的權(quán)力來自于全國范圍的選舉認可。地方政府的權(quán)力來自于區(qū)域選舉的直接認同。因此，中央政府不能隨意支配地方政府。而地方政府在國家范圍的事務(wù)上也不得隨意對抗中央。沒有這種政治性權(quán)力的憲政布局，中央政府與地方政府的權(quán)力就不會受到社會的尊重，而雙方之間也就不會相互尊重。就行政性權(quán)力而言，財權(quán)、事權(quán)、人權(quán)都應(yīng)有明確的劃分，分級分層針對不同范圍、大小、輕重、緩急、主次劃分明確的權(quán)力處理各自的事務(wù)，就成為各級政府有效治理公共事務(wù)的前提條件。一個在財權(quán)、事權(quán)、人權(quán)上分權(quán)不清的國家，國家的行政事務(wù)混同于地方的行政事務(wù)，地方的行政事務(wù)就是國家的行政事務(wù)，這樣勢必治理不好國家。當(dāng)國家以自己的高端權(quán)力支配控制地方的時候，實際上就是以政治權(quán)力駕御行政權(quán)力、替代行政權(quán)力。行政的政治化就會將國家推向泛政治化的泥潭。一切都放置到政治上加以審度的國家是政府績效極其低下的國家，現(xiàn)代化水平也不會太高。只有將政治對于行政的控制適度化，同時給行政以集權(quán)并追求績效的空間，國家的整全治理和地方的區(qū)域治理才可能兩全其美。13

　　其次，要處理好央地分權(quán)關(guān)系，必須注意三個關(guān)鍵問題：

　　其一，國家基本法律即憲法對于中央政府與地方政府關(guān)系的明確規(guī)定與有效規(guī)范。這是兩個相互限定的方面。一方面，從中央政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)上看，需要將國家層次的權(quán)力結(jié)構(gòu)有效設(shè)計為分權(quán)制衡的架構(gòu)，從而將中央政府的權(quán)力安頓好。憲法有必要對于國家立法機構(gòu)及其職能、對于中央政府機構(gòu)的組成以及職能劃分、對于國家司法系統(tǒng)的構(gòu)成及其職能有一個清晰明白的法律規(guī)定。目前中國實施的憲法，主要是一些原則性的說法，還沒有將三者的權(quán)力來源原則、尤其是權(quán)力劃分與相互關(guān)系規(guī)定清楚。14 就國家權(quán)力而言，最為重要的違憲審查機構(gòu)和違憲審查程序在憲法中闕如。就國家行政機構(gòu)來講，機構(gòu)與人員的規(guī)定都具有太大的彈性。就國家司法機構(gòu)而言，就更是沒有理順?biāo)痉�機構(gòu)之間的關(guān)系以及強調(diào)司法的程序機制。這都需要在憲法層面加以完善。另一方面，從地方權(quán)力機構(gòu)的構(gòu)成上分析，地方立法機構(gòu)的組成與職能、地方政府的組成機構(gòu)與職能、地方司法機構(gòu)的組成與職能都僅僅停留在籠統(tǒng)的說法狀態(tài)，沒有能夠?qū)�機構(gòu)之間的職能劃分與人員來源及人數(shù)加以明確規(guī)定。憲法對于抽象政治原則的重視遠遠勝于具體治國舉措的設(shè)計。這就注定了憲法的純粹文獻性質(zhì)。由于執(zhí)政黨的權(quán)力太具有同一性質(zhì)，它對于憲法分權(quán)制衡原則的消解不容忽視。為此，真正要在憲法層次規(guī)定清楚國家與地方的權(quán)力分界，就必須真正將執(zhí)政黨也納入到憲法的軌道。15 缺乏真正保障憲政的憲法，就不可能從根本上處理好央地關(guān)系。

　　其二，將國家權(quán)力的中央權(quán)力與地方權(quán)力作制度的切割與關(guān)聯(lián)。這是在憲法規(guī)定的基本原則之外關(guān)乎央地關(guān)系的部門法所必須處理好的問題。我們在單一制的軌道上處理央地關(guān)系已經(jīng)形成了政治習(xí)性。在這種政治習(xí)性中，我們常常以為規(guī)定清楚了央地權(quán)力結(jié)構(gòu)就會導(dǎo)致中央權(quán)威的下降，養(yǎng)成地方政府的各自為政態(tài)勢。其實，將中央權(quán)力與地方權(quán)力進行清晰的劃分，并將之制度化，只會有利于國家的穩(wěn)定和地方的發(fā)展。在憲政制度中，中央權(quán)力得到了組成國家的各個地方的法律性承諾，維護國家這個政治共同體的穩(wěn)定就成為各個地方的政治義務(wù)。非集權(quán)化就此成為國家政治共同體得以延續(xù)的條件。同時，在非集權(quán)化的政治狀態(tài)中，地方政府只要服從國家憲法，就可以合法地開發(fā)合乎地方特點的政策和項目，從而對地方的發(fā)展發(fā)揮真正積極的作用。不至于使得地方的特性被中央的一致性要求所掩蓋。為此，必須確認地方的自治不僅限于民族自治地區(qū)，而是構(gòu)成國家的所有地方都應(yīng)該被確認的權(quán)力。這樣，中央層次的國家權(quán)力與地方層次的國家權(quán)力就有一個與地方市民社會互動的契機，這對于國家的穩(wěn)定其實是大有好處的。與此相關(guān)，當(dāng)中央與地方的權(quán)力關(guān)系在制度化的層面得到落實的時候，國家與社會的建構(gòu)也就相應(yīng)具有支撐條件。這對于國家維持穩(wěn)定的同時保持活力，具有決定性的意義。16

　　其三，把刺激地方活力與維護中央權(quán)威作為央地關(guān)系的軸心問題。刺激地方活力需要兩個支持條件，一個條件是中央權(quán)力機構(gòu)布局的時候給地方留下政治法律空間，另一個條件是地方權(quán)力對于地方責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。前者是建立在國家權(quán)力的憲政布局基礎(chǔ)上才具有的可能性。后者是建立在央地關(guān)系的法治狀態(tài)下才具有的可行性。對于憲政布局中的央地關(guān)系而言，中央權(quán)威是地方之間具有彈性與活力的保障條件。強有力的國家權(quán)威確實才能夠保證地方發(fā)展的政治空間。一個軟弱的國家建制，是不足以保障它所轄制的地方的發(fā)展的。因為混亂的國家狀態(tài)只會造成地方的惡性競爭。但同時，強勢的國家權(quán)威并不必然以弱勢的反對權(quán)力為寫照。地方的活力對于中央權(quán)威的維持是一個有效的支持條件。兩者之間的對應(yīng)，才足以顯示憲政的政治行政價值。需要指出的是，憲政架構(gòu)中不是完全不講集權(quán)。中央權(quán)力的集中使用所具有的有效性，尤其是中央行政權(quán)力集中使用所產(chǎn)生的績效是有目共睹的事情。但是，這種集權(quán)的復(fù)雜性與微妙性必須得到保證，而不能落于簡單的集權(quán)、隨意的指揮與輕率的服從。地方權(quán)力的范圍與大小也必須適度，但必須具有平等性。不能因為地方范圍大小與發(fā)展水平而產(chǎn)生權(quán)力大小的差異。這樣對于地方服從中央的行政管理是具有助益的。17

　　再次，要處理好央地分權(quán)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)注意三個重要行為邊界：

　　第一，央地兩端應(yīng)當(dāng)各自謹守權(quán)力的邊界。不論是中央的權(quán)力還是地方的權(quán)力，都是"公共權(quán)力"。公共權(quán)力的基本性質(zhì)就是公權(quán)公用。掌握權(quán)力的央地兩級機構(gòu)及其從業(yè)人員，都首先應(yīng)當(dāng)有一種基于公共權(quán)力的公共布局、公共使用和公共舉措。因此，中央政府不是僅僅站在中央高層的角度考慮國家權(quán)力的分權(quán)制衡問題，地方政府也不能僅僅站在區(qū)域利益的角度考慮地方利益的捍衛(wèi)問題。各自必須承諾一個公正、平等、相互分割但互相制衡的權(quán)力體系對于國家的必要性與重要性。在憲法層次將中央權(quán)力體系與地方權(quán)力體系進行制度化安排之后，各自謹守權(quán)力的界限。有兩個限度必須加以重視：一是中央權(quán)力不能隨意根據(jù)國家全局來褫奪合憲地屬于地方的權(quán)力。二是地方必須合憲地支持中央在全國范圍內(nèi)行使的權(quán)力。促使央地兩級權(quán)力對于憲法規(guī)定的權(quán)力格局的認同，對于憲法權(quán)力的尊重，對于憲法權(quán)力的遵守。

　　第二，央地兩端應(yīng)當(dāng)各自尊重相互的利益。在某種意義上，中央權(quán)力代表了國家全局的利益，地方權(quán)力僅僅代表區(qū)域的利益。兩者之間的統(tǒng)一性是有的，但是差異性也是必須予以確認的。單一制框架中對于兩者利益的一致性強調(diào)甚多。但是，基本上處于一種中央權(quán)力吃掉地方權(quán)力的狀態(tài)。聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)中則比較彈性地處理兩者的關(guān)系。中央權(quán)力代表的國家層面的利益，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)在各個區(qū)域的權(quán)力體系中獲得響應(yīng)并堅決支持。但是，這些權(quán)力與利益必須是有限度的，也必須是依據(jù)憲法明確規(guī)定的，而不是一個顧全大局就將地方利益調(diào)撥到中央或中央著意的地方。這個時候，合憲地區(qū)分中央的財政收入與地方的財政收益就是必要的。同時，地方不應(yīng)為了地方利益而損害中央利益，即既不能多報地方收益而以上繳來獲得中央的權(quán)力褒獎，也不能少報收益隱瞞中央來做大地方利益。這對于央地關(guān)系進入一種相互信任的狀態(tài)是具有決定性影響的方面。

　　第三，央地兩端應(yīng)當(dāng)相互維護各自的權(quán)威。人們常常會以為，中央權(quán)力的權(quán)威性要大于并高于地方權(quán)力體系。這是一種認識的誤區(qū)。在憲政的權(quán)力制度安排中，中央與地方的兩種權(quán)力體系對于國家的健康存在與穩(wěn)定發(fā)展，具有同等的地位與功用，因此兩種權(quán)力應(yīng)當(dāng)是平等的權(quán)力。國家權(quán)威來自權(quán)力的制度化安排，憲政是國家權(quán)威的最后與最高依據(jù)。只要在憲政的框架內(nèi)，哪方服從憲政規(guī)則，哪方就應(yīng)當(dāng)獲得憲政支持，它的權(quán)威性資源就應(yīng)該更為豐富。哪方越出憲政框架，就喪失了權(quán)力成為權(quán)威的法理資源，也就喪失了合憲性地具有權(quán)威性的起碼依據(jù)，當(dāng)然也就無法有效地保障它的權(quán)威性。一旦一個越出憲政框架的權(quán)力體系之不具有權(quán)威性形成為國家共識，我們就可以期待權(quán)力獲得人民的普遍認可，其權(quán)威性資源的聚集也就達到令人們滿意的狀態(tài)。

　　一切憲政理念及其分權(quán)建構(gòu)都是為了使權(quán)力運作規(guī)范化。這種規(guī)范化運作的整體狀態(tài)就是能夠達到三個三元共同存在的建構(gòu)。第一個三元共同存在的建構(gòu)是國家、社會、市場，它們各自按照自己的權(quán)力原則運轉(zhuǎn)。國家（議會、政府、司法）以法律賦予的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)來運轉(zhuǎn)。社會按照自治原則組織起來的社會機構(gòu)，組織化運轉(zhuǎn)。而市場按照價格原則運轉(zhuǎn)。各自按照這三元建構(gòu)的原則運行，國家就是最穩(wěn)定的。第二個三元建構(gòu)是國家權(quán)力建構(gòu)自身要有一個三元建構(gòu)，那就是立法、行政、司法，三權(quán)分立制衡的建構(gòu)。這也就是憲政分權(quán)制衡結(jié)構(gòu)中的橫向分權(quán)制衡截面。再一個就是中央、地方與基層的三元建構(gòu)。這就是一個本文探討的憲政分權(quán)制衡的縱向分權(quán)制衡截面。一個國家是不是憲政國家，是不是現(xiàn)代國家，就要通過這三個三元建構(gòu)是否健全而能夠相互制衡，又能夠相互依賴，來加以判斷。這種局面僅僅只有在一個國家的憲政分權(quán)制衡框架內(nèi)才有可能達到。

　　在一個國家的非憲政權(quán)力安頓局面中，國家是可以非常成功地控制住權(quán)力的。而且這樣的國家運行在一定時期和一定空間條件下還會顯得十分強盛。但是，這種權(quán)力控制，由于依靠的不是穩(wěn)定和忠誠都具有保障的憲法，而是依靠權(quán)力之間的權(quán)術(shù)制約。權(quán)術(shù)的玩弄必定不是制度的延續(xù)。因為權(quán)術(shù)最后一定要落于陰謀的較量，而不會走向基于"陽謀"的溝通。久而久之，國家權(quán)力體系就會在陰謀的侵蝕下，喪失健全的權(quán)力心智，而難以維持下去，最終被權(quán)術(shù)陰謀斷送掉國家的前途。這或許是一部中國古代朝代更疊史給我們最佳的啟示。

　　注釋：

　　1 關(guān)于憲政與分權(quán)的理論闡釋，可以參見M.J.C維爾著，蘇力譯《憲政與分權(quán)》，第一——三章。三聯(lián)書店1997年版。相關(guān)問題的論述，還可以參見萊斯利·里普森：《政治學(xué)的重大問題——政治學(xué)導(dǎo)論》，第十章“集權(quán)與分權(quán)”，華夏出版社2001年版。后者就央地分權(quán)做出了縱橫兩種分權(quán)的審視，與本文的縱向分權(quán)與橫向分權(quán)的意思不同。而且本文也無意探討在中央地方層次各自的三權(quán)分立制衡的含義。

　　2 呂思勉在《中國通史》第三章“政體”中對此有專門的討論，見該書第54頁。華東師范大學(xué)出版社1992年版。

　　3 參見韋政通：《倫理思想的突破》，第一章“傳統(tǒng)倫理的價值及其轉(zhuǎn)化”。廣西師范大學(xué)出版社2005年版。

　　4 參見斯塔夫里阿諾斯著、吳象嬰等譯：《全球通史：1500年以前的世界》，第三編，第八章“希臘和羅馬的文明”，上海社會科學(xué)出版社1999年新1版。

　　5 參見龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，第二章，“憲法基本原則”。法律出版社2003年第2版。

　　6 政治學(xué)家也將三權(quán)分立制衡稱之為政治性分權(quán)，將中央政府與地方政府的分權(quán)稱之為行政性分權(quán)。在兩者均具有憲政意義的角度，本文都將之納入憲政分權(quán)的框架中進行分析。參見辛向陽等：《大國諸侯》，第326頁，中國社會出版社1995年版。

　　7 在當(dāng)代中國，中央政府與地方政府在改革的權(quán)力與利益的博弈中存在的“一放就亂，一收就死”現(xiàn)象，就很好地說明了這一點。

　　8 參見莫里斯·梅斯納：《毛澤東的中國及其發(fā)展——中華人民共和國史》第十七章“社會主義教育運動”第二節(jié)“毛澤東崇拜”。社會科學(xué)文獻出版社1992年版。

　　9 參見麥迪遜著、尹宣譯：《辯論：美國制憲會議記錄》，譯者例言，遼寧教育出版社2003年版。

　　10 漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，第十七篇對此有闡述。商務(wù)印書館1980年版。

　　11 參見荷雷·H·阿爾布里奇著、馬海濤等譯：《財政學(xué)——理論與實踐》，第一篇“政府與市場”第二章第六節(jié)“美國財政聯(lián)邦主義的演進”。經(jīng)濟科學(xué)出版社2005年版。

　　12 美國憲法強調(diào)除憲法規(guī)定的國家權(quán)力之外，各州具有自己立法、行政與司法的權(quán)力。這樣既保證了人民主權(quán)，即人民對于國家和政府的制約，也構(gòu)成為美國在200余年的時間成長并維持世界強國的法治基石。參見錢滿素：《美國自由主義的歷史變遷》，第一章“美國的自由主義傳統(tǒng)”。三聯(lián)書店2006年版。

　　13 或許這就是古德諾將政治與行政加以區(qū)分的現(xiàn)實理由。參見丁煌著：《西方行政學(xué)說史》第一章第二節(jié)“古德諾的政治-行政二分法”。武漢大學(xué)出版社2004年版。

　　14 參見姜士林等主編：《世界憲法全書》，“中華人民共和國憲法（1982年12月4日中華人民共和國全國人民代表大會第五次會議通過）”，青島出版社1997年版。

　　15 作為中國執(zhí)政黨總書記的胡錦濤在紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒布二十周年的大會的講話，明確強調(diào)了任何組織和個人都必須在憲法之下活動的原則，或許這是他意識到憲政原則的重要性的表現(xiàn)。

　　16 參見丹尼爾·J·伊拉扎著、彭利平譯：《聯(lián)邦主義探索》，第五章“聯(lián)邦主義的基本組成部分”。上海三聯(lián)書店2004年版。

　　17 參見同上書，第239——243頁。

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