姚先國：工資欠款轉為政府債權——關于徹底解決農(nóng)民工工資拖欠問題的建議

　　轉眼又到年關，拖欠農(nóng)民工工資問題又將成為熱門話題。在當前種種侵犯勞動者合法權益的行為中，最不能容忍的是拖欠、甚至拒付工資，其引起的種種經(jīng)濟社會后果特別嚴重。這一問題必須引起各級政府的高度重視，采取得力措施盡快徹底解決。

　　一、暴力討薪的警示

　　拖欠、抵賴、拒付農(nóng)民工工資問題由來已久。據(jù)勞動部門統(tǒng)計，至2004年，全國拖欠農(nóng)民工工資高達一千多億元。近幾年來，勞資糾紛迅速增長，其中大部分案件與工資福利有關。農(nóng)民工為討薪而上演“跳樓秀”、“爬腳手架秀”、自殘、自殺的消息屢屢見諸報端。尤其值得注意的是，農(nóng)民工采取殺人、搶劫、放火、爆炸等暴力手段討要工資的事件越來越多，例如去年發(fā)生在甘肅的王斌余案，因暴力討薪，造成特大刑事案件，震驚全國。此后的四川楊明武案、浙江黎玉海案等等，都是令人觸目驚心的重大案件。與此同時，勞資糾紛中的群體性事件成倍增長。有些群體沖突事件甚至導致堵塞交通干線、沖擊政府機關、擾亂正常的生產(chǎn)、生活秩序，給社會帶來災難性后果。

　　暴力討薪事件的增多與性質(zhì)的惡化說明農(nóng)民工已越來越不能忍受拖欠、拒付工資行為，甚至已到達了不計后果，以死相拼的地步。這不僅直接威脅社會安全與穩(wěn)定，造成生命財產(chǎn)的損失；
而且可能引發(fā)人們對政府的不滿和對法制的不信任。一旦人們對政府權威和法律規(guī)范失去信心，勢必會尋求非正常的自我保護手段，黑社會性質(zhì)的有組織暴力就會應運而生。久而久之將會形成類似意大利黑手黨、俄羅斯黑幫之類的黑惡勢力，成為滋生在社會肌體上無法割舍的毒瘤，從根本上阻礙和諧社會的構建。

　　二、現(xiàn)行治理欠薪的措施評價

　　對拖欠農(nóng)民工工資問題，政府不能說不重視。這些年每年掀起“清欠風暴”，最近浙江省又開展了清理欠薪的“春雨行動”。政府三令五申，不準克扣、拖欠農(nóng)民工工資，但還是出現(xiàn)“年年清欠年年欠”的現(xiàn)象。甚至總理出面討薪，也只能解決個別問題，不能從根本上杜絕欠薪。因此，如何從經(jīng)濟運行機制上解決欠薪問題，值得我們反思。

　　過去治理欠薪的基本模式是“農(nóng)民工討薪，政府幫忙”，我認為不能從根本上杜絕欠薪行為的關鍵在于這種模式本身存在弊端。

　　第一，農(nóng)民工討薪始終處于被動地位，如果企業(yè)主昧著良心軟磨硬抗或者避而不見，甚至賴賬逃跑，農(nóng)民工就無計可施，只能自認倒霉。

　　第二，“政府幫忙”討薪主要采取勞動仲裁和法律訴訟的方式。最近最高人民法院規(guī)定，農(nóng)民工欠薪可直接到法院訴訟，不必先經(jīng)過仲裁。這固然簡化了訴訟程序，是一大進步，但打官司本身對農(nóng)民工而言成本太高。且不論農(nóng)民工是否有能力支付仲裁和訴訟的直接費用，單就時間而言，農(nóng)民工就扛不住。農(nóng)民工工資本來就低，養(yǎng)家糊口已經(jīng)十分拮據(jù)，工資被拖欠后連生存都困難，哪還能耗得起官司？

　　第三，政府幫忙討薪的動力機制缺失。政府并非單一機構，其行政職能分散在多個相關職能部門。勞動執(zhí)法部門身負為勞動者維權的責任，具有討薪的內(nèi)在動力和壓力。而其他部門則另有目標函數(shù)，對此往往采取消極態(tài)度，是否配合討薪，要看政府決策層，特別是主要領導的偏好選擇。而這些年很多地方政府都把招商引資、“創(chuàng)造良好的投資環(huán)境”作為首要任務，把經(jīng)濟增長作為其政績的主要標志。在這種目標導向下，維護勞工利益往往被作為“影響投資環(huán)境”的行為遭到有意無意的冷落或壓制。因而，難以形成政府內(nèi)維護勞動者利益、根本解決欠薪問題的協(xié)同管理機制，在社會上也就形不成有效遏止欠薪的內(nèi)生約束機制。這就不難理解，為什么只有到了春節(jié)前，當欠薪問題成為影響社會安全的重大因素時，才成為各級政府偏好序列中的首要或重要問題，也才會有普遍一致的“運動式”清欠行為。

　　第四，目前，解決拖欠工資問題的種種措施，都是基于“勞動法”所調(diào)整的對象范圍，即有正式的、穩(wěn)定的勞動雇傭關系，而欠薪發(fā)生最頻繁、農(nóng)民工損失最大的往往發(fā)生在勞動關系不穩(wěn)定、不正規(guī)；
雇傭雙方信息不對稱、談判地位不對等（與雇主不簽勞動合同）；
甚至根本就不在《勞動法》保護范圍的那些非正規(guī)就業(yè)、靈活就業(yè)的非標準勞動關系或地下工廠、無效勞動合同的領域 。

一旦在這種領域出現(xiàn)拖欠工資現(xiàn)象，則無論農(nóng)民工是否求助政府仲裁或司法訴訟，最終都不會有什么結果，除了訴諸暴力，他們別無他法。

　　第五，有些地方建立了工資支付保證金制度，收取對象是有過欠薪行為的企業(yè)或拖欠行為頻繁的行業(yè)如建筑業(yè)。但這種工資保證金，只能用于該單位或行業(yè)事后發(fā)生的欠薪支付，不能解決其他單位或行業(yè)的欠薪問題。只能起到局部的預防作用，不能發(fā)揮普遍的應急支付功能。而如果所有企業(yè)和單位不論青紅皂白一律收取工資保證金，則既不公平，也缺乏可操作性。

　　第六，農(nóng)民工欠薪是整個社會經(jīng)濟體制不完善，要素市場運行機制扭曲，社會誠信缺失的突出反映。單從勞資雙方關系著眼難以真正解決問題。有一些企業(yè)或包工頭拖欠農(nóng)民工工資，是因為他們銷售款或工程款也被拖欠，從而導致無力支付。媒體報道有些包工頭也被逼跳樓，原因就出于此。這種層層拖欠的結果，使得農(nóng)民工成為最終受害者，遇到這種情況，勞動仲裁部門和法院往往也束手無策。

　　由此可見，農(nóng)民工欠薪問題難以解決的根本原因在于欠薪所導致的利益分配格局。只要拖欠工資最終是使被拖欠者受損，而不是拖欠者受損，則這種現(xiàn)象就一定會發(fā)生。而政府的清欠行動，如果改變不了這種利益格局，則無論發(fā)多少文件，開多少次會議，刮多少“風暴”，最終都難以阻止欠薪事件的發(fā)生。

　　三、工資欠款轉為政府債權的建議

　　鑒于“強資本、弱勞動”的勞動力市場運行態(tài)勢，必須依靠第三方力量來維護勞動力市場的公平交易，才能保證勞動者的合法權益。拖欠、拒付農(nóng)民工工資，本身就是對農(nóng)民工權益的粗暴侵犯，既不符合市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求，又不符合“以人為本”、構建和諧社會的發(fā)展方針。政府必須強力介入，徹底解決。政府的基本職能是提供公共產(chǎn)品，維護社會穩(wěn)定和發(fā)展。制度是最重要的公共產(chǎn)品，如果法律和制度成為一紙空文，眼睜睜看著人民群眾合法利益受損卻無能為力，那就是政府的失職。而現(xiàn)行的“農(nóng)民工討薪、政府幫忙，能討多少是多少，討不到還是農(nóng)民工自己倒霉”的模式，顯然與政府的職能不符，應該予以改變。

　　可行的辦法是把企業(yè)和個體戶業(yè)主拖欠農(nóng)民工的工資轉為政府債權，由各級政府財政出資，建立農(nóng)民工工資償付基金，從基金中全額支付農(nóng)民工被拖欠的工資。然后由政府向企業(yè)和個體戶業(yè)主追討欠薪，并根據(jù)情節(jié)輕重和拖欠時間長短予以罰款，所追回的欠款用于充實基金。如果業(yè)主賴賬，政府可通過司法部門強制執(zhí)行。如果業(yè)主逃匿，則建立黑名單，進行通緝，并嚴格禁止其從事工商經(jīng)營活動，直至其償還債務為止。

　　實行這種辦法可從根本上轉變清欠機制，收到多種積極效果。

　　1、能夠真正保證農(nóng)民工的利益。并免除其為討薪所付出的各種額外成本。最近報道的湖北陳德軍“一朝打工，五年討薪” 的痛苦經(jīng)歷，叫人心酸，令人義憤！53個農(nóng)民工總共被欠薪7萬多元，人均不過一千多元，卻讓他成了“討薪專業(yè)戶”，整整討要5年還沒有著落。辛苦打工應得的血汗錢拿不到手，還要搭上五年的青春，公理何在？政府居然袖手旁觀，于心何忍？如果由政府承接欠薪債務，直接支付農(nóng)民工工資，就不會出現(xiàn)這種情況。

　　2、能夠從根本上改變討薪中的力量對比。農(nóng)民工找業(yè)主討薪處于弱勢地位，而一旦轉化為政府債權，由政府向業(yè)主追討，則性質(zhì)完全不同。政府可動用合法的國家強力迫使業(yè)主清還債務，并支付利息和罰款，最后是讓拖欠者受損，從而不敢拖欠。

　　3、可化解由欠薪引發(fā)的勞資沖突，把勞資雙方的矛盾轉化為政府與勞工、政府與企業(yè)的關系，避免勞資雙方直接對抗產(chǎn)生的惡性事件，從而大大降低社會成本。

　　4、可從根本上解決政府清理欠薪、杜絕欠薪行為的動力機制問題。欠薪問題久拖不決，很多的時候是政府部門不作為或者有關部門之間相互推諉、扯皮所致。有些地方政府把維護企業(yè)（老板）利益，獲得更多財政收入看得比維護勞動者權益重要，因而對欠薪問題睜一只眼閉一只眼。一旦工薪欠款轉變?yōu)檎�府債權，能否追回直接影響政府財政收入，這將迫使政府決策者重視解決欠薪問題，也將使更多政府部門通力合作，共同解決這一問題，同時也能約束政府自身的債務拖欠行為。

　　5、有利于勞動力市場完善和全社會誠信體制建設。從解決欠薪問題入手，對相關的工程款拖欠、貨款拖欠等連帶清理，使不講誠信、惡意拖欠者受到重罰，這將促進市場秩序優(yōu)化和經(jīng)濟社會體制環(huán)境凈化。

　　在我看來，工資欠款轉為國家債權，由各級政府負責追討，不僅具有必要性，在經(jīng)濟上也是可行的。去年我國財政總收入達3萬多億，拿出幾十、上百億來建立清欠基金完全不成問題，即使一千多億工資拖欠款全部由財政墊付也是可行的。更何況這些墊款通過國家出面追討可向企業(yè)收回，即便少數(shù)收不回，也可通過欠薪罰款大部分得到補償，真正有困難的地方政府也可由中央和上級政府給以補助。國家的公共財政應該用于最重要的公共需要，應該用于解決最迫切的民生問題。農(nóng)民工欠薪已不僅僅是個別企業(yè)與職工的關系，而是牽涉到社會穩(wěn)定與社會和諧的大事。為了維護人民群眾的合法權益，為了重建市場秩序、完善社會主義市場體制，政府動用公共資源墊付工資欠款，遏制欠薪行為，完全合情合理。當年國有企業(yè)虧損發(fā)不出工資時，國家給以貸款支持，“花錢買穩(wěn)定”，今天為了社會安定和諧，對被拖欠工資的農(nóng)民工給以幫助也合情合理，因為都是中華人民共和國的公民，拖欠的都是應得的勞動報酬，應該一視同仁。關鍵在于政府是否真正下決心，解決這一緊迫而重大的民生問題。

　　2006年12月3號

　　原載《南方周末》2007.1.11，C19。作者授權天益發(fā)布。

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