信力建：執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)決不能等同于國家行政權(quán)

　　近年來對(duì)地方黨委將地方政府副職兼任同級(jí)黨委常委的做法。許多評(píng)論認(rèn)為這是一項(xiàng)重大的改革，有利于克服工作中的交叉重疊，提高行政效率。這種說法確實(shí)有一定道理。在實(shí)行這一兼職之前，黨委一位常委可能在分工上涉及幾個(gè)政府副職的分管范圍，面臨一項(xiàng)行政事務(wù)，相關(guān)的常委和政府副職都要管，增加了工作協(xié)調(diào)的難度，實(shí)行兼職可以解決這個(gè)問題。但，如果我們在更深層次思考又會(huì)發(fā)現(xiàn)，政府副職兼黨委常委，將使本來已經(jīng)過于與行政權(quán)靠攏的黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)更加與行政權(quán)合而為一，將黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)降格為行政權(quán)，從而弱化黨對(duì)全局工作的領(lǐng)導(dǎo)，并對(duì)國家憲政體制構(gòu)成損害。這種危險(xiǎn)原已有之，現(xiàn)在的這一改革則可能將之向前更推一步。

　　從憲法層面來看，憲法規(guī)定了執(zhí)政黨在國家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位,但是,在國家機(jī)構(gòu)的有關(guān)章節(jié)中,只有對(duì)權(quán)力機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)的權(quán)力范圍及其運(yùn)作方式的規(guī)定，這表明執(zhí)政黨并不直接行使立法、行政和司法權(quán)力，而是通過推薦領(lǐng)導(dǎo)干部，制定路線、方針和政策，引領(lǐng)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)依法運(yùn)行，并通過各級(jí)黨組織和廣大黨員的模范帶頭作用來貫徹黨的主張。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)決不能等同于行政權(quán)。

　　從憲法規(guī)定的國家體制架構(gòu)上來看，國家權(quán)力集中于全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，而行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)均由其產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。如果黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在很大程度上直接成為行政權(quán)，則必然對(duì)這一憲法體制的運(yùn)行產(chǎn)生不利的影響：人大若監(jiān)督政府則勢必也監(jiān)督了黨；
若人大監(jiān)督黨，依法無據(jù)；
若人大放棄監(jiān)督，則監(jiān)督權(quán)流于虛設(shè)。實(shí)踐中的結(jié)果只能是人大放棄監(jiān)督，導(dǎo)致行政權(quán)力失去制約，憲政體制受到?jīng)_擊。

　　除此之外，顯而易見的是，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)過多地陷入行政事務(wù)之中，不利于改善黨群關(guān)系和自身建設(shè)，從而鞏固和加強(qiáng)憲法規(guī)定的執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。黨直接操控行政大權(quán)，過多地陷入社會(huì)資源分配等具體事務(wù)之中，陷入各種利益、矛盾和糾葛之中，無法集中精力抓好自身建設(shè)，更易成為社會(huì)公眾指責(zé)和詬病的焦點(diǎn)，難以發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督作用，而行政權(quán)力的擴(kuò)張和腐敗又直接破壞黨的形象和在人民群眾中的威信，嚴(yán)重?fù)p壞黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

　　在我國現(xiàn)有的憲法體系之中，黨居于最高領(lǐng)導(dǎo)地位，“是全中國人民的領(lǐng)導(dǎo)核心”，這是確定無疑的事實(shí)。當(dāng)人民對(duì)行政司法機(jī)關(guān)的行為有所不滿時(shí)，可以向權(quán)力機(jī)構(gòu)反映，最終還可以向各級(jí)黨委反映，要求解決。但是，當(dāng)黨政基本屬于不可分的一體的時(shí)候，黨在人們心目中的崇高地位就會(huì)產(chǎn)生動(dòng)搖，歷史形成的黨與人民的魚水關(guān)系就會(huì)演變。

　　所以黨政合一的趨勢決不可取。無論是從加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)以及建設(shè)健全憲政體制的角度，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)都要注意與行政權(quán)保持距離。既然我國是實(shí)行“一院制”的國家，特點(diǎn)是一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)應(yīng)當(dāng)更多地融入權(quán)力機(jī)關(guān)的依法運(yùn)作之中，通過權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使立法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)來實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，支配和駕馭全局，這既有利于加強(qiáng)黨的執(zhí)政地位，又有利于國家民主法治建設(shè)。從這個(gè)意義上說，如果由更多的黨委常委包括黨委主要領(lǐng)導(dǎo)兼任人大職務(wù)，黨委的注意力更多地關(guān)注人大的各項(xiàng)具體工作，這將成為一項(xiàng)真正意義重大的政治體制改革。

　　在當(dāng)今世界，各國執(zhí)政黨特別是現(xiàn)代法治國家執(zhí)政黨的執(zhí)政方式雖然并不完全相同，但基本格局類似。這些國家都有龐大的行政體制和公務(wù)員隊(duì)伍，公務(wù)員隊(duì)伍實(shí)行聘用制，少數(shù)主要行政官員實(shí)行選任制，這有利于保持社會(huì)管理的穩(wěn)定性。執(zhí)政黨無非是提出綱領(lǐng)和政策，推薦自己的人員參與議會(huì)選舉，國家和地方各級(jí)行政首長的選舉，并不直接向社會(huì)發(fā)號(hào)施令。選舉之后執(zhí)政黨最為重要的工作就是聯(lián)系選民，爭取選民的支持，以贏得更多的選票，為執(zhí)政黨的長期執(zhí)政打下更好的基礎(chǔ)。包括新加坡執(zhí)政的人民行動(dòng)黨都是如此。這樣做的好處是有利于國家穩(wěn)定，執(zhí)政黨的地位較為超脫，有利于處理與選民的關(guān)系。我國的國情雖有所不同，但這些經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

　　我們的問題是，許多地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)人往往將黨的領(lǐng)導(dǎo)視為直接指揮和調(diào)動(dòng)一切，將這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)視為無所不包、囊括一切的權(quán)力。而行政權(quán)是最能帶來利益和執(zhí)掌快感的權(quán)力，具有強(qiáng)大的誘惑力。黨委領(lǐng)導(dǎo)直接行使行政權(quán)力危害甚多。實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)是，唯其不超脫，往往陷入重重矛盾之中進(jìn)退維谷，直致喪失領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威；
唯其超脫，才能實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)。二十多年前，黨中央就提出了黨政分開的設(shè)想和主張，現(xiàn)在如果又采取具體舉措加重黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與行政權(quán)合一的傾向，無疑是決不可取決不可行的。

　　造成黨政難以分開甚至愈走愈近的重要原因在于，我們可能陷入了單純的“權(quán)力思維”。真正的共產(chǎn)黨人應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)并不單純是一種權(quán)力，更體現(xiàn)為崇高的理想和責(zé)任。早期的中國共產(chǎn)黨人，都是懷抱救國救民之心，投身革命，為的就是推翻人壓迫人、人剝削人的舊制度，實(shí)現(xiàn)人民的民主、自由和平等的權(quán)利。建國前夕，毛澤東主席告誡全體共產(chǎn)黨人說，奪取全國勝利，這只是萬里長征走完了第一步，中國革命的路還很長�，F(xiàn)在反思這一告誡確實(shí)饒有深意：共產(chǎn)黨人奪取政權(quán)并不意味著革命任務(wù)的完成，除了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的巨大任務(wù)以外，“實(shí)現(xiàn)人民民主、自由和平等的權(quán)利”還是一個(gè)需要長期努力奮斗的目標(biāo)。建國以后的五十多年間，中國革命走了一條極為曲折的路，前二十八年政治壓經(jīng)濟(jì)，后二十八年經(jīng)濟(jì)工作占據(jù)了壓倒一切的位置，而執(zhí)政黨謀求人民民主、自由和平等的政治目標(biāo)有被淡薄和遺忘的傾向。實(shí)際上，在后二十八年中，一方面經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展給人民群眾的生活帶來了極大的變化，另一方面，此期間社會(huì)財(cái)富急劇地向少數(shù)人集中，貧富差距擴(kuò)大，出現(xiàn)了特殊利益集團(tuán)和弱勢群體這一社會(huì)的兩極，存在驕奢淫逸的一小撮和孤苦無依的一大群，中央由此提出“建設(shè)和諧社會(huì)”的要求�；仡欉@一段歷史時(shí)期的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)論是，共產(chǎn)黨應(yīng)當(dāng)牢記自己的根本宗旨，在新時(shí)期加強(qiáng)和改善執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須掙脫“權(quán)力”的枷鎖，強(qiáng)化責(zé)任感和使命感，緊密聯(lián)系人民群眾，反映人民的意志愿望和要求，高舉政治民主的大旗，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民民主、自由和平等的目標(biāo)為已任，通過政治體制改革、制度化建設(shè)來建設(shè)和完善國家憲政體制，保持黨的先進(jìn)性和戰(zhàn)斗性，這是轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式，加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的必由之路。

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