儲(chǔ)昭根：英國(guó)議會(huì)制何處去？

　　英國(guó)議會(huì)下院3月7日晚就是否在上院引入選舉機(jī)制舉行投票。其中原本被看好80%的上議院議員由選舉產(chǎn)生，其他20%仍由政府任命的方案，僅以38票(305比267)的多數(shù)過(guò)關(guān)，而要求所有上議院議席都必須經(jīng)由選舉產(chǎn)生的提案，則以337票對(duì)224票的壓倒性?xún)?yōu)勢(shì)通過(guò)。這兩項(xiàng)意向性的投票結(jié)果，無(wú)論最后是哪項(xiàng)主導(dǎo)正式立法，都將動(dòng)搖英國(guó)600多年來(lái)上院議員可直接任命和世襲的傳統(tǒng)，并可能引發(fā)英國(guó)憲政機(jī)制的改變。英國(guó)自民黨黨魁坎貝爾感慨地說(shuō)：“在近100年之后，下議院終于采取了改革上議院的步驟，使之符合現(xiàn)代民主。”

　　通過(guò)未來(lái)的改革，上議院的代表性及合法性將大大增強(qiáng)，而這又衍生出一個(gè)重新與下議院分權(quán)的問(wèn)題。是效法美國(guó)參眾兩院那樣上院管人，下院管錢(qián)，在重要議案上互相牽制，還是遵循英國(guó)的傳統(tǒng)，下院獨(dú)占立法權(quán)和財(cái)政權(quán)，上院只是補(bǔ)充和配合？這不光是議會(huì)制內(nèi)部的調(diào)整問(wèn)題，還牽涉內(nèi)閣的產(chǎn)生和運(yùn)作效率問(wèn)題，可以說(shuō)是牽一發(fā)而動(dòng)全身。為了弄清這一可能涉及政體轉(zhuǎn)換的改革走向，有必要重新回顧一下英國(guó)議會(huì)漫長(zhǎng)的制度演進(jìn)史。

　　議會(huì)君主制的確立

　　“議會(huì)”，英文Parliament，來(lái)自法文的Parlement，是“討論”的意思。從形式上看，英國(guó)議會(huì)最早可以追溯到盎格魯-薩克遜時(shí)期的賢人會(huì)議（Witenayemot）和諾曼底時(shí)期的大會(huì)議（Maynum Concilium）。幾乎是摸著石頭過(guò)河先行步入民主化之路的英國(guó)人是靠一系列的事件形成的習(xí)俗、慣例或“先例”，艱難而漸進(jìn)地走上憲政之路的。

　　1215年英王約翰簽署的《大憲章》確立了“王在法下”的原則，奠定了英國(guó)憲法政治的基礎(chǔ)。約翰兒子亨利三世1258年再次被迫接受“貴族請(qǐng)?jiān)笗?shū)”即《牛津條例》，承認(rèn)了議會(huì)獨(dú)立于國(guó)王并定期開(kāi)會(huì)的法定存在。1265年貴族孟福爾在內(nèi)戰(zhàn)中獲勝，他召開(kāi)了英國(guó)歷史上第一次議會(huì)，除有貴族和主教參加外，還邀請(qǐng)了騎士和市民代表，從此形成了英國(guó)的等級(jí)議會(huì)制。1295年，愛(ài)德華一世為籌集戰(zhàn)費(fèi)又召集了“模范議會(huì)”并使之成為慣例。由于貴族議員和市民、騎士議員的利益、要求各不相同，從1343年開(kāi)始，在議會(huì)內(nèi)部逐漸區(qū)分為上、下兩院，即貴族院（House of Lords）和平民院（House of Commons）。等級(jí)會(huì)議是近代議會(huì)的前身。1327年議會(huì)通過(guò)了《斥國(guó)王書(shū)》，全體議員一致同意廢黜愛(ài)德華二世，立其長(zhǎng)子為國(guó)王，從而開(kāi)創(chuàng)了議會(huì)彈劾國(guó)王的先例。1688年的“光榮革命”推翻復(fù)辟的斯圖亞特王朝，議會(huì)于1689年通過(guò)《權(quán)利法案》，議會(huì)的最高權(quán)力終于以成文法的形式固定下來(lái)，成為議會(huì)與國(guó)王權(quán)力關(guān)系史上的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

　　但“光榮革命”后的國(guó)王仍掌控行政大權(quán)，議會(huì)成為完全主宰尚需時(shí)日。1690年3~4月，英國(guó)議會(huì)《財(cái)政法案》將“國(guó)王靠自己生活”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣?guó)王靠議會(huì)生活”；
1694年的《三年法案》限制了國(guó)王召集、解散議會(huì)的隨意性；
1701年頒布的《王位繼承法》旨在通過(guò)規(guī)定王位繼承問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)階級(jí)對(duì)王權(quán)的控制。同時(shí)又規(guī)定，國(guó)王無(wú)權(quán)干涉立法和司法，無(wú)權(quán)赦免國(guó)會(huì)彈劾的案件，這就意味著司法權(quán)與行政權(quán)的分立即司法獨(dú)立。1714年，喬治一世即位，因不通英語(yǔ)，逐漸不出席內(nèi)閣會(huì)議。1721年，下院多數(shù)黨輝格黨領(lǐng)袖、內(nèi)閣首席大臣兼財(cái)政大臣沃波爾取代國(guó)王成為內(nèi)閣首腦。沃波爾內(nèi)閣是英國(guó)首屆正規(guī)內(nèi)閣。但“內(nèi)閣”一詞，直到1900年才見(jiàn)于官方正式文件，而首相直到1905年才開(kāi)始接受?chē)?guó)王的委任狀。1742年，沃波爾因失去議會(huì)的支持而辭職，他這一行為開(kāi)創(chuàng)了內(nèi)閣得不到議會(huì)信任時(shí)必須辭職的先例。1784年小皮特首相遭到議會(huì)下院反對(duì)時(shí)，提請(qǐng)國(guó)王解散下院，提前大選，獲勝后仍繼續(xù)任職。他的做法也成為慣例。這樣，隨著議會(huì)、內(nèi)閣的職能和制度進(jìn)一步完善，責(zé)任內(nèi)閣制最后形成。經(jīng)過(guò)一個(gè)多世紀(jì)的變革，到1832年議會(huì)改革后，議會(huì)不但成為實(shí)際的最高立法機(jī)關(guān)，而且也取得了決定內(nèi)閣人選，監(jiān)督內(nèi)閣施政，決定內(nèi)閣去留及干預(yù)司法工作的大權(quán)。國(guó)王的行政權(quán)力被剝奪凈盡，成為“統(tǒng)而不治”的“虛君”，議會(huì)君主制宣告形成。

　　應(yīng)該看到的是，英國(guó)作為人類(lèi)現(xiàn)代化的濫觴之地，其政治現(xiàn)代化如同其經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化一樣，沒(méi)有可以遵循的現(xiàn)成范例甚至失敗的教訓(xùn)只可以借鑒，英國(guó)人幾乎是摸著石頭過(guò)河先行步入民主化之路的:“當(dāng)歐洲宗教機(jī)構(gòu)和封建割據(jù)勢(shì)力肆虐之際，他們已經(jīng)建立了獨(dú)具特色的司法陪審制和地方管理體制；
當(dāng)歐洲封建專(zhuān)制主義普遍加強(qiáng)時(shí)，他們又發(fā)動(dòng)資產(chǎn)階級(jí)革命，摧毀封建主義根基”，并在封建專(zhuān)制制度的一片汪洋中獨(dú)辟蹊徑，確立了一種全新的政治體制---資本主義君主立憲制，用憲法的權(quán)威給國(guó)王套上了羈勒，使國(guó)王的權(quán)力與行為受到約束。而后，當(dāng)歐洲諸國(guó)啟動(dòng)資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)，他們又率先以新政權(quán)為杠桿，實(shí)施廣泛的政治改革，創(chuàng)立了資本主義責(zé)任內(nèi)閣制、兩黨制和文官制，最終在“議會(huì)至上”原則之下克服了與憲政水火難容的專(zhuān)制，把國(guó)王變成了統(tǒng)而不治的虛君，英國(guó)人也由此成為人類(lèi)政治現(xiàn)代化的開(kāi)拓者!可以說(shuō)，其意義無(wú)論如何評(píng)價(jià)也不為過(guò)。

　　下議院改革上議院

　　盡管英國(guó)國(guó)王成為“虛君”，但貴族在上院和選舉方面的影響?yīng)q存。直至20世紀(jì)初，上院與下院的權(quán)力仍旗鼓相當(dāng)，不相上下。除財(cái)政立法外，上院有權(quán)否決下院的任何立法。但上院是世襲的，下院是民選的；
上院代表較富有的階層，下院則聲稱(chēng)代表普通民眾；
上院總是為保守黨所控制，下院則由選舉結(jié)果決定。由于這些原因，人們把上院看成是特殊的利益集團(tuán)，與現(xiàn)代社會(huì)的民主格格不入。更有甚者，每當(dāng)其他黨派在下院占多數(shù)、企圖進(jìn)行某些方面的改革時(shí)，保守黨占多數(shù)的上院總是要阻撓，常與下院發(fā)生沖突，造成嚴(yán)重的政治危機(jī)。

　　于是，英國(guó)再次發(fā)生了靜悄悄的革命。1832年《議會(huì)法》取消了上院提名下院議員的權(quán)力，結(jié)束了上院凌駕下院的歷史。1911年《議會(huì)法》使上院?jiǎn)适Я藢?duì)下院通過(guò)的一切決議的否決權(quán)，而只有延擱權(quán)；
1949年《議會(huì)法》又對(duì)延擱權(quán)進(jìn)一步加以限制。在削減上院職權(quán)的同時(shí)，還通過(guò)改變上院自身的構(gòu)成來(lái)改造上院的世襲性質(zhì)。1958年通過(guò)的《終身貴族法》規(guī)定可以?xún)?cè)封“終身貴族”，這致使上院議員到1997年竟多達(dá)1223人。另外，通過(guò)1918年《國(guó)民參政法》、1928年《國(guó)民參政法》、1948年《人民代表法》統(tǒng)一選民資格等改革措施，英國(guó)婦女獲得了與男子平等的選舉權(quán)，而貴族在選舉方面的優(yōu)勢(shì)也不復(fù)存在。至此，管理國(guó)家最重要的立法權(quán)和財(cái)政權(quán)已經(jīng)完全轉(zhuǎn)移到下院。

　　下院作為英國(guó)權(quán)力的真正重心，它由直接普選產(chǎn)生，在理論上獲得了充分的合法性。因此，它自稱(chēng)是全體英國(guó)人民的代表，具有最高的權(quán)威，擁有最大的權(quán)力。按照慣例，下院多數(shù)在英國(guó)政治制度中具有無(wú)與倫比的威力，沒(méi)有這個(gè)多數(shù)，政府就不能運(yùn)轉(zhuǎn)，法律就無(wú)法制定，一切政治機(jī)構(gòu)都將癱瘓；
而擁有了下院多數(shù)，就可以在英國(guó)做出任何想做的事——制定法律，廢除法律，下達(dá)行政命令等，如果它愿意，甚至可以改換政體、廢除君主制，以至于法國(guó)人端洛姆( Delome) 曾有一句名言來(lái)說(shuō)明英國(guó)議會(huì)的萬(wàn)能：“在法律上它什么都可以做， 除了把女人變成男人外�！倍�下院權(quán)力的擴(kuò)大，實(shí)際上是以首相為核心的內(nèi)閣成為當(dāng)代英國(guó)真正的權(quán)力聚焦點(diǎn)。這樣，英國(guó)議會(huì)和政府的關(guān)系實(shí)際上是顛倒的：不是議會(huì)控制政府，而是政府控制議會(huì)。所以有些學(xué)者說(shuō)它是“內(nèi)閣獨(dú)裁”或“行政專(zhuān)制”。早在1950年5月17日，上院在辯論一項(xiàng)決議時(shí)就指出，“內(nèi)閣正在增長(zhǎng)的權(quán)力對(duì)國(guó)家的民主憲政是一個(gè)威脅”。

　　與此同時(shí)，沒(méi)有實(shí)行選舉制度的上院也仍然非議不斷。其一是數(shù)量眾多的世襲貴族，成年后無(wú)須選舉即自然成為上院議員，參與對(duì)國(guó)家大事的討論和投票。盡管這僅是貴族階層迄今保有的最重要的一項(xiàng)特權(quán)，但這無(wú)疑是英國(guó)保守、落后的標(biāo)志之一。其二是首相利用提名新封貴族的權(quán)力進(jìn)行政治分肥。工黨正是利用這一漏洞，提名富有的放貸人擔(dān)任議會(huì)上院議員，才導(dǎo)致了當(dāng)前的“金錢(qián)換爵位”丑聞；
其三是大量上院議員長(zhǎng)期缺會(huì)，有尸位素餐之譏。為徹底解決世襲問(wèn)題，英國(guó)朝野1917年、1948年、1968年均對(duì)此作了認(rèn)真的討論。1999年10月，工黨政府通過(guò)法案，取消了2/3世襲貴族的上院議員資格，將議員數(shù)量減少到704名。1981年保守黨政府甚至還提出一項(xiàng)“上院選舉法”，也未獲成功。在2003年2月1日連串的公投中，所有的關(guān)于改革上院的選項(xiàng)全未通過(guò)，盡管“80%民選”的選項(xiàng)距離門(mén)檻僅差3票。由于英國(guó)上院無(wú)權(quán)封殺法案，僅能延宕通過(guò)，也由于英國(guó)議會(huì)制弊端的顯現(xiàn)及近期的執(zhí)政工黨的種種丑聞，今年3月7日下院通過(guò)的上院改革意向很可能推動(dòng)英國(guó)歷史上最激進(jìn)的憲法改革，甚至使英國(guó)的議會(huì)制度與美國(guó)的兩院制接軌。

　　向美國(guó)總統(tǒng)制邁進(jìn)？

　　當(dāng)今世界上，幾乎只有英國(guó)、新西蘭和以色列這三個(gè)國(guó)家沒(méi)有一個(gè)被稱(chēng)作為憲法的單獨(dú)文件，也沒(méi)有一份特定的老百姓可以說(shuō)出來(lái)的憲法文件。但英國(guó)民主制度具備立憲政體的一般特征，諸如程序上的穩(wěn)定性、向選民負(fù)責(zé)、代議制、分權(quán)、公開(kāi)和揭露、合憲性等。18世紀(jì)末，英國(guó)保守主義之父埃德蒙·伯克曾說(shuō)過(guò)：“我國(guó)的政體是約定俗成的體，這種政體的唯一權(quán)威性就在于它的存在源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。”而在實(shí)踐中，不成文憲法的好處是可以使統(tǒng)治階級(jí)根據(jù)形勢(shì)變化增刪修改，解釋和運(yùn)用起來(lái)反倒得心應(yīng)手。舉例來(lái)說(shuō)，1911和1949年兩個(gè)《議會(huì)法》對(duì)上院的權(quán)力大加削減，使權(quán)力集中到下院手中。這明顯是英國(guó)政治制度的重大變革，但這個(gè)過(guò)程僅依靠下院的簡(jiǎn)單多數(shù)就得以完成，并不需要啟動(dòng)復(fù)雜的修憲程序。

　　在權(quán)力行使上，英國(guó)憲政屬于“分權(quán)”和“混權(quán)”兼蓄并存的典型“混合憲制”，即主要政治權(quán)力的分割不夠清晰，不受單一固定的成文法的限制；
行政、立法和司法之間，立法機(jī)構(gòu)的上院和下院之間，不過(guò)于強(qiáng)調(diào)權(quán)力的平等均衡，所以國(guó)家高層行政權(quán)和立法權(quán)可以由同一批人掌握。但這一“集權(quán)”特征在英國(guó)并沒(méi)有導(dǎo)致激烈的政治變動(dòng)，這是因?yàn)榘凑沼��?guó)的傳統(tǒng)，創(chuàng)新也要以“先例”為依據(jù)，得不到“傳統(tǒng)”支撐的創(chuàng)新很難為多數(shù)人接受。正如一名英國(guó)學(xué)者所說(shuō)，“英國(guó)政治文化的特點(diǎn)在于：在人民方面有合作和信任，在政府方面有溫和與節(jié)制。由此便產(chǎn)生這樣一種情況：政府有幾乎不受限制的合法權(quán)力，但卻以節(jié)制的精神行使這種權(quán)力”。政黨關(guān)系上也是如此，每逢政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)或?qū)ν鉀_突與戰(zhàn)爭(zhēng)，各大黨總能偃旗息鼓、自覺(jué)休戰(zhàn)，所以20世紀(jì)的英國(guó)政制相對(duì)于歐洲其他國(guó)家更為穩(wěn)定。

鑒于英國(guó)議會(huì)制的表率作用，也由于議會(huì)內(nèi)閣制將立法權(quán)與行政權(quán)結(jié)合，減少了內(nèi)閣與國(guó)會(huì)間沖突的機(jī)會(huì)，且容易由較總統(tǒng)制下紀(jì)律更為嚴(yán)密的政黨出面運(yùn)作，所以全球的民主國(guó)家多實(shí)行議會(huì)內(nèi)閣制。而哥倫比亞大學(xué)的阿爾弗萊德·斯杰潘(Alfred Stepan)教授的研究也表明，議會(huì)制比總統(tǒng)制更易“使民主鞏固”，即“民主生存率”在議會(huì)制下（65%）高于在總統(tǒng)制下（20%）。這恐怕也是一直面臨政變威脅的菲律賓總統(tǒng)阿羅約近年力推議會(huì)制的原因吧！當(dāng)然，主張總統(tǒng)制優(yōu)越的學(xué)者也說(shuō)了，在總統(tǒng)制下，選舉前選民們知道并直接選自己看好的人，選后選民可在下一次選舉中更換領(lǐng)導(dǎo)來(lái)事后追究，而在非選舉期間，總統(tǒng)可以充當(dāng)不同政黨沖突的仲裁人角色，并受到立法、司法機(jī)構(gòu)的制約，這樣的政制設(shè)計(jì)更能保證政府有穩(wěn)定的任期和長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃。這方面最成功的例子就是美國(guó)。美國(guó)1787年制定并頒布了世界近代史上首部成文憲法，迄今220年里，美國(guó)經(jīng)歷了翻天覆地的變化：從版圖上講，從大西洋沿岸的一個(gè)狹長(zhǎng)地帶的13州，擴(kuò)張為橫跨北美大陸兼及夏維夷群島的世界第四大國(guó)；
從人口上講，從人口相對(duì)單一的白人加上數(shù)量不多的黑人和沒(méi)有統(tǒng)計(jì)在內(nèi)的印第安人的360萬(wàn)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

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