遲福林：讓民間組織參與公共服務(wù)

　　“十一五”時期，已進(jìn)入以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的改革攻堅階段，這為民間組織的發(fā)展提供了重要的機(jī)遇。這需要我們深入研討在建設(shè)和諧社會的特定背景下，伴隨政府轉(zhuǎn)型的實(shí)際進(jìn)程中，民間組織發(fā)展的主要目標(biāo)和任務(wù)是什么？

　　政府轉(zhuǎn)型為民間組織的發(fā)展提出了兩方面的任務(wù)：一是隨著政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，需要更大程度地發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和社會中介組織在市場經(jīng)濟(jì)中的作用；
二是在強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能的同時，需要支持、組織和引導(dǎo)民間組織參與公共服務(wù)。從當(dāng)前的實(shí)際情況看，民間組織的發(fā)展主要偏重于第一方面。而現(xiàn)實(shí)的情況又越來越清楚地告訴我們，民間組織參與公共服務(wù)，既是政府轉(zhuǎn)型對民間組織發(fā)展提出的客觀需求，又是建設(shè)和諧社會的重大課題。

　　民間組織參與公共服務(wù)的機(jī)遇

　　當(dāng)前，我國面臨著日益突出的兩大矛盾：一是經(jīng)濟(jì)快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的突出矛盾；
二是廣大社會成員公共需求的全面快速增長同公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品短缺的突出矛盾。面對第一個突出矛盾，應(yīng)當(dāng)以可持續(xù)發(fā)展為中心，進(jìn)一步完善市場經(jīng)濟(jì)體制；
面對第二個突出矛盾，應(yīng)當(dāng)按照以人為本的要求，加快建立公共服務(wù)體制。從這一基本現(xiàn)實(shí)出發(fā)，“十一五”時期的改革攻堅有兩大目標(biāo)：完善市場經(jīng)濟(jì)體制與建立公共服務(wù)體制。為什么說社會矛盾的變化為民間組織參與公共服務(wù)提供了歷史性機(jī)遇？這里，作三點(diǎn)初步分析。

　　1.我國公共需求的全面快速增長為民間組織參與公共服務(wù)提出了現(xiàn)實(shí)需求。國際經(jīng)驗(yàn)說明，一國人均GDP從1000美元向3000美元過渡的時期，也是該國公共需求快速擴(kuò)張的時期。從我國的情況看，近幾年公共需求全面快速增長有三個重要特點(diǎn)：一是以超常的速度增長。有專家估計，近10年我國城鎮(zhèn)居民的總需求中，個人公共需求年均提高的比重，相當(dāng)于過去5年的總體增幅，并且近兩年的增幅更快。二是公共需求的結(jié)構(gòu)變化很快，逐步由消費(fèi)型向發(fā)展型升級。三是廣大農(nóng)民在義務(wù)教育、醫(yī)療、社會保障等方面潛在的公共需求逐步變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)需求。由此我們看到，近幾年我國在就業(yè)、義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會保障、公共安全和環(huán)境保護(hù)等方面的公共需求全面凸顯出來。這既為強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能提出越來越迫切的要求，同時也為民間組織參與公共服務(wù)提供了重要機(jī)遇。

　　2.公民社會的發(fā)展趨勢將凸顯民間組織參與公共服務(wù)的重要性。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會資源的占有和支配呈現(xiàn)多元化特征，各種不同的利益主體正在形成，各種不同的利益群體和社會成員生存和發(fā)展的社會空間逐漸擴(kuò)大。由此，社會治理主體必然呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)。在我國社會發(fā)展的新階段，政府不可能、也沒有必要對社會性公共服務(wù)和社會事務(wù)實(shí)行全方位的直接管理，相當(dāng)部分的社會性、公益性的公共服務(wù)職能，應(yīng)當(dāng)也可以從政府職能中分離出來，以形成多元廣泛的社會主體參與公共服務(wù)的格局和有效的公共服務(wù)社會責(zé)任機(jī)制。

　　3.緩解公共服務(wù)的供求矛盾需要民間組織的參與。當(dāng)前，我國在就業(yè)、教育、醫(yī)療、公共安全等方面的矛盾和問題十分突出，公共服務(wù)的供給面臨嚴(yán)重的不足和巨大壓力。在當(dāng)前的改革爭論中，有人把公共服務(wù)方面產(chǎn)生的矛盾和問題歸結(jié)于市場化改革。我認(rèn)為，這個判斷是不符合實(shí)際的。首先，這些矛盾和問題不是市場化改革本身的問題，而且也不可能通過單純的市場化改革來解決；
其次，市場經(jīng)濟(jì)本身也有其缺陷，突出表現(xiàn)在公共產(chǎn)品供給方面的失靈�？陀^地分析，基本公共產(chǎn)品供給的缺失和公共服務(wù)的不到位，既比較充分地反映了政府轉(zhuǎn)型的嚴(yán)重滯后，同時也反映了我國民間組織的發(fā)展還不能適應(yīng)公共需求的變化，還難以承擔(dān)參與提供公共服務(wù)的重任。因此，在加快政府轉(zhuǎn)型的同時，還需要鼓勵民間組織積極、廣泛地參與公共服務(wù)。

　　發(fā)揮民間組織緩解利益矛盾的作用

　　當(dāng)前，公共需求全面快速增長與政府公共服務(wù)不到位是一個越來越突出的問題。以不久前齊齊哈爾第二制藥廠的假藥事件為例，這其中可能有許多原因，但不能不說與政府部門在市場監(jiān)管和公共安全責(zé)任方面的嚴(yán)重缺失相關(guān)，而市場監(jiān)管及衛(wèi)生醫(yī)藥安全屬于政府的重要公共職能。目前，這種突出的矛盾和問題要求必須強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能。此外，強(qiáng)調(diào)政府在公共服務(wù)中主體作用的同時，還要注重發(fā)揮民間組織在公共服務(wù)中不可替代的地位和作用，以使政府和民間組織在公共服務(wù)中功能互補(bǔ)、力量互動，形成合力。

　　從國際經(jīng)驗(yàn)看，公民社會比較成熟的國家，其民間組織更多地在教育、公共醫(yī)療、慈善、扶貧和環(huán)保等領(lǐng)域發(fā)揮獨(dú)特作用。在我國，民間組織同樣可以在這些領(lǐng)域發(fā)揮作用。例如，中國青少年發(fā)展基金籌集了19億元，興建8000多所希望小學(xué)，使200多萬輟學(xué)兒童重返校園。目前，我國的環(huán)保組織有2768家，從業(yè)人員共22.4萬人，這是我國環(huán)保的一支生力軍，應(yīng)該充分利用。此外，民間組織可以在生產(chǎn)安全、食品安全、衛(wèi)生安全等與老百姓切身利益和生命安全直接相連的公共安全方面發(fā)揮提供信息、協(xié)助參與監(jiān)管等作用。只要政府采取鼓勵、支持的相關(guān)措施，民間組織就會在參與公共安全中起到政府部門難以起到的作用。

　　當(dāng)前，由于我們?nèi)狈Ω鞣N利益群體有組織、有理性地表達(dá)自己具體利益的機(jī)制，導(dǎo)致了許多群體性事件的發(fā)生。近年來，有些地方由于經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系處理不當(dāng)引發(fā)的社會矛盾和沖突，往往與當(dāng)?shù)卣�府直接介入�?jīng)濟(jì)活動、充當(dāng)一方利益主體的代表有直接關(guān)系。我的一個基本看法是，在社會矛盾從總體上看還處在利益博弈的前提下，積極穩(wěn)妥地發(fā)展民間組織，有利于通過利益的表達(dá)和博弈來和平、理智地解決社會矛盾，以化解社會沖突；
有利于實(shí)現(xiàn)政府管理與社會調(diào)節(jié)的互動，以形成社會管理和社會均衡發(fā)展的合力，更好地建設(shè)和諧社會。

　　明確民間組織定位不能把它排斥在體制外

　　強(qiáng)化我國的公共服務(wù)供給，不僅是一個公共服務(wù)體系建設(shè)的問題，更是一個制度安排問題。這其中，既有政府轉(zhuǎn)型的問題，也有民間組織角色定位的問題。下一步加快建立公共服務(wù)體制，需要解決的問題很多，包括：中央與地方的公共服務(wù)分工、公共財政體制的建立、中央對地方的公共服務(wù)問責(zé)制度、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等。這其中，要解決好政府與民間組織在公共服務(wù)中的體制機(jī)制互聯(lián)問題。就是說，必須明確民間組織在公共服務(wù)體制中的地位和作用，而不是把它排斥在體制之外，這涉及相關(guān)法律、體制和政策的調(diào)整。

　　1.在制度和法律上明確民間組織在公共服務(wù)體制中的地位和作用。目前除了《社團(tuán)登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》外，民間組織發(fā)展到現(xiàn)在還沒有專門的法律法規(guī)�，F(xiàn)行的《社會團(tuán)體登記管理條例》等程序性法規(guī)，對公民結(jié)社行為的實(shí)體內(nèi)容還缺乏系統(tǒng)規(guī)范，還沒有很好地解決民間組織在公共服務(wù)體制中的地位和作用問題。此外，目前我國民間組織的審批注冊制度與雙重管理制度安排，從實(shí)踐來看也不利于民間組織的發(fā)展，這使獲得注冊的民間組織的總體數(shù)量還比較少。目前，我國每萬人擁有的民間組織只有2.1個，不及發(fā)展中國家平均水平的1/5，只相當(dāng)于美國的1/40和法國的1/90。我國民間組織發(fā)展的這種狀況，同建設(shè)和諧社會是嚴(yán)重不相適應(yīng)的。

　　2.把事業(yè)機(jī)構(gòu)改革與民間組織發(fā)展結(jié)合起來。事業(yè)機(jī)構(gòu)改革，需要適應(yīng)基本國情和市場化改革進(jìn)程的實(shí)際需求。在我國公共服務(wù)體系方案設(shè)計沒有出臺前，事業(yè)機(jī)構(gòu)改革不宜全面推開，搞不好，在實(shí)踐中難免以“減少開支、縮減人員”為目標(biāo)。若是這樣，這個改革難以達(dá)到建立完善公共服務(wù)體制的新目標(biāo)。如果能夠把事業(yè)機(jī)構(gòu)改革置于整個公共服務(wù)體制建設(shè)框架下統(tǒng)籌設(shè)計安排，例如把一部分事業(yè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型為公益性的民間組織，這項改革就有可能為建立我國的公共服務(wù)體制起到重大作用。

　　3.以政社分開為重點(diǎn)，推進(jìn)社會體制改革。在現(xiàn)代社會，政府、企業(yè)和民間組織是社會的三大支柱。政府與民間組織不是簡單的管理與服從、控制與被控制的關(guān)系，而是協(xié)商關(guān)系、合作關(guān)系。因此，要把政社分開作為政府轉(zhuǎn)型的一項重要任務(wù)，盡快把某些公益性、服務(wù)性、社會性的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)給具備條件的民間組織。由此，在政府和民間組織之間建立起一種取長補(bǔ)短的平衡關(guān)系和合作關(guān)系，為構(gòu)建和諧社會提供推動力和合力。

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