徐湘林：中國(guó)政策科學(xué)的理論困境及其本土化出路

　　政策科學(xué)作為政治學(xué)的一個(gè)新興領(lǐng)域在中國(guó)的興起和發(fā)展是與其現(xiàn)代政府管理的專業(yè)化、科學(xué)化和民主化的進(jìn)程密切相關(guān)的。改革開放以來，隨著我國(guó)政府管理現(xiàn)代化的不斷深入，政策科學(xué)已經(jīng)成為政治學(xué)以及行政管理學(xué)的一個(gè)重要的分支學(xué)科而得到不斷的發(fā)展。但是，由于政策科學(xué)傳入我國(guó)的時(shí)間不長(zhǎng)，學(xué)科建設(shè)及其在公共政策過程中的實(shí)際運(yùn)用還處于初始階段，其學(xué)科尚存在著發(fā)育不全以及理論和方法貧乏的諸多問題。這些問題主要來自于兩個(gè)方面：一是一些學(xué)者受傳統(tǒng)社會(huì)科學(xué)理論和方法的約束，不能從根本上突破傳統(tǒng)范式的局限，從而陷于不切實(shí)際的空泛理論陳述的藩籬；
二是由于傳統(tǒng)理論和方法的貧乏，一些學(xué)者轉(zhuǎn)而吸收和引進(jìn)西方的理論和方法，但由于忽視了對(duì)本土社會(huì)政治結(jié)構(gòu)及其人文特點(diǎn)的深入研究，滿足于西方理論和方法的簡(jiǎn)單移植，從而陷入了西方理論和方法論“普遍適用”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

　　本文從討論中國(guó)政策科學(xué)發(fā)展的基本情況和特點(diǎn)入手，分析政策科學(xué)在我國(guó)發(fā)展所面臨的問題和困境的根源，并試圖從社會(huì)科學(xué)本土化的角度探討中國(guó)公共政策科學(xué)追求自身完善，擺脫學(xué)科發(fā)展困境的某些理論和方法的問題。

　　1　中國(guó)政策科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

　　政策科學(xué)在我國(guó)的興起始于改革開放的年代，其產(chǎn)生與發(fā)展有著極其現(xiàn)實(shí)的歷史原因。雖然我國(guó)黨和政府對(duì)政策問題的研究由來已久，但以往的研究主要是針對(duì)特定的政策任務(wù)進(jìn)行試點(diǎn)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題并提出解決辦法。在研究方法和手段上也比較簡(jiǎn)單，對(duì)問題的分析局限于以往的經(jīng)驗(yàn)，缺乏系統(tǒng)的科學(xué)方法的指導(dǎo)和理論總結(jié)。這些研究往往是由黨和政府決策機(jī)關(guān)中的少數(shù)調(diào)研人員承擔(dān)，其研究不但受人員知識(shí)結(jié)構(gòu)和技術(shù)能力的限制，而且深受當(dāng)時(shí)的政治和意識(shí)形態(tài)等因素的影響，使政策研究常常缺乏必要的客觀性和科學(xué)性。

　　20世紀(jì)80年代初，在思想解放運(yùn)動(dòng)的帶動(dòng)下，思想界開始對(duì)過去重大政策失誤的原因和決策民主化的問題展開討論，學(xué)術(shù)界也開始出現(xiàn)呼吁建立政策學(xué)實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化的文章[1]。20世紀(jì)80年代中期，發(fā)展政策科學(xué)的重要性和迫切性被越來越多的人所認(rèn)識(shí)。1986年全國(guó)第一屆中國(guó)軟科學(xué)學(xué)術(shù)研討會(huì)在北京召開，著重討論決策的科學(xué)化和民主化問題。當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院副總理萬里在大會(huì)的總結(jié)報(bào)告中明確地提出了實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化的任務(wù)[2]。隨后，中央和國(guó)務(wù)院的許多決策部門成立了政策研究的專門機(jī)構(gòu)，一批國(guó)外的政策科學(xué)和分析的專著相繼翻譯出版，有關(guān)政策科學(xué)的教科書陸續(xù)出版，政策研究和分析的學(xué)術(shù)論文開始在一些會(huì)議和學(xué)術(shù)期刊上發(fā)表。1992年“全國(guó)政策科學(xué)研究會(huì)”成立，從此，政策科學(xué)作為一門相對(duì)獨(dú)立的分支學(xué)科和研究領(lǐng)域被提上學(xué)科建設(shè)日程。全國(guó)高等院校紛紛設(shè)立行政學(xué)院、系和研究所，“政策科學(xué)”或“政策分析”被一些大學(xué)作為本科學(xué)生的基礎(chǔ)課程，行政學(xué)研究生培養(yǎng)計(jì)劃中設(shè)立了政策分析研究方向。在國(guó)民教育系統(tǒng)之外，為配合公務(wù)員制度的實(shí)施，中國(guó)政府建立和發(fā)展了國(guó)家行政學(xué)院系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)在職政府官員的行政職業(yè)培訓(xùn)，而政策科學(xué)或政策分析被列為培訓(xùn)計(jì)劃中的基本課程之一。

　　政策科學(xué)的研究在我國(guó)大致分為三個(gè)方面：第一是政策科學(xué)的學(xué)科建設(shè)。主要是為在校的相關(guān)學(xué)科（包括政治學(xué)、行政學(xué)、工商管理等學(xué)科）的本科生和研究生提供公共政策方面的課程，其研究著重于政策科學(xué)與分析的基本概念、原則、理論和方法等方面的系統(tǒng)論述。早期的政策科學(xué)體系的論述主要受傳統(tǒng)科學(xué)社會(huì)主義理論和方法的影響，20世紀(jì)90年代以后，其學(xué)科體系開始大量借鑒西方（主要是美國(guó)）的學(xué)科體系。第二是對(duì)政策科學(xué)的方法和工具方面的研究。這方面的研究多集中于20世紀(jì)80年代，主要是運(yùn)用自然科學(xué)和工程學(xué)以及數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)的分析方法和手段研究政府的大型社會(huì)方案和工程的科學(xué)性、可行性和優(yōu)化等。第三是對(duì)部門政策的研究。主要是針對(duì)政府部門所面臨的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題所作的對(duì)策性研究。

　　概括十年多來中國(guó)政策科學(xué)的發(fā)展，其研究具有以下三個(gè)方面的特點(diǎn)：

　　（1）公共政策的研究和分析以黨和政府如何指導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)行為為其主要目的，強(qiáng)調(diào)公共政策在規(guī)范社會(huì)行為、指導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和調(diào)節(jié)社會(huì)利益等方面的性質(zhì)和功能（注：從一些教科書和研究生考試的參考書中可以看出，雖然社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素被作為政策環(huán)境而列入相關(guān)章節(jié)，但其論述大多過于簡(jiǎn)單和含糊。但在闡述公共政策的性質(zhì)、特征和功能方面，這些教科書則強(qiáng)調(diào)其行為規(guī)范和社會(huì)控制方面的作用和功能。例如，張金馬認(rèn)為，公共政策是“黨和政府用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人行為的準(zhǔn)則或指南。其表達(dá)形式有法律規(guī)章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示以及行動(dòng)計(jì)劃與策略，等等”（見文獻(xiàn)[3]）。陳慶云則強(qiáng)調(diào)，“公共政策是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過程中所制定的行為準(zhǔn)則”（見文獻(xiàn)[4]）。）。在我國(guó)，由于黨和政府不但在公共政策的制定和實(shí)施等方面發(fā)揮著主要的作用，而且在政治與經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)發(fā)展等重大決策和方案設(shè)計(jì)等方面也起著主導(dǎo)的作用，公共政策的研究較多注重政策如何更好地體現(xiàn)黨和政府的既定目標(biāo)，有效地指導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)行為等方面，同時(shí)，對(duì)決策者的意愿、有影響的部門和利益團(tuán)體的利益是如何影響政策制定這樣的政治學(xué)應(yīng)該注重的問題較少涉及。

　�。�2）在學(xué)科歸屬上將政策科學(xué)歸類于公共行政學(xué)的范疇。多數(shù)研究將政策科學(xué)研究看作是提高政府公共決策水平和提高政策管理效率的理論工具。這一特點(diǎn)部分地反映了政策科學(xué)在中國(guó)興起的現(xiàn)實(shí)政治需要。自20世紀(jì)80年代中期以來，改革給社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活帶來了一系列根本性的變化。政府面臨著許多需要解決的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，這些問題不但大量涌現(xiàn)，而且錯(cuò)綜復(fù)雜，千變?nèi)f化。相對(duì)之下，由于科學(xué)文化教育的落后，法制不健全，以及干部素質(zhì)的低下，人治和民主作風(fēng)等方面存在的問題，領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍和整個(gè)行政體制很難適應(yīng)和滿足社會(huì)變革和改革的需要。決策體制和方法的落后性和局限性在當(dāng)時(shí)成為急需解決的首要課題。在這種形勢(shì)下，中央領(lǐng)導(dǎo)人把決策的科學(xué)化和民主化作為政治體制改革的一個(gè)重要的課題提上議事日程。其主要目的是要普遍提高領(lǐng)導(dǎo)干部的決策水平，建立一整套嚴(yán)格的決策制度和決策程序，完善決策的支持系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、評(píng)價(jià)系統(tǒng)和反饋系統(tǒng)，以保證改革進(jìn)程的順利進(jìn)行[5]。因此，為配合這些政治需求，大多數(shù)學(xué)者將研究放在了探討有關(guān)工具性層面的和規(guī)范性選擇方面的問題，如在公共政策的制定和執(zhí)行過程中如何優(yōu)化政策方案和提高政策執(zhí)行水平等。但對(duì)政策過程中各種政治因素影響的經(jīng)驗(yàn)性研究則被忽視了。這一學(xué)科研究取向是與政府的公務(wù)員培訓(xùn)方案以及提高政府行政效率和提高政策制定水平的意愿相一致的。

　　（3）政策科學(xué)主要是為政府的相關(guān)部門服務(wù)的，注重于為政府提供政策建議和對(duì)現(xiàn)有政策的解釋。20世紀(jì)90年代以來，多年的改革和發(fā)展使社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了更加深刻的變化。中國(guó)政府同時(shí)也面臨著更多的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治問題。這些問題包括地方保護(hù)主義、國(guó)家財(cái)政在市場(chǎng)化中的困境、機(jī)構(gòu)改革精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹的怪圈、貧困、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、糧食流通體制嚴(yán)重虧損、國(guó)有企業(yè)嚴(yán)重虧損、銀行不良資產(chǎn)、下崗職工問題和再就業(yè)問題、社會(huì)保障體系改革、反腐敗、金融體制改革、稅收體制改革，等等。這些政策問題的大量存在和提出的挑戰(zhàn)刺激了許多中國(guó)的知識(shí)精英從事政策研究和政策分析的極大熱情，這些知識(shí)精英大多數(shù)具有某一領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，并在相關(guān)政府部門的政策研究機(jī)構(gòu)工作，比其他人有更多的便利和特權(quán)接觸政府內(nèi)部的政策信息。他們的研究一般注重對(duì)某項(xiàng)具體政策或政策問題的研究。研究成果多表現(xiàn)為政策問題分析報(bào)告、政策方案和政策建議、政策內(nèi)容的注釋，以及政策歷史演進(jìn)的闡述和分析。其研究得到中央政府的認(rèn)可和采納，對(duì)政府的政策制定有一定的影響。然而，中國(guó)知識(shí)精英在政策分析方面很大程度上依然局限于傳統(tǒng)的“士人進(jìn)言”、“輔佐明君”的議政的模式。這種模式最大的特點(diǎn)是知識(shí)精英對(duì)特定政治精英或政府部門的依附，他們的政策研究的取向在一定程度上圍繞所依附的政治精英的意愿和政治需要或者所屬部門的利益需要而進(jìn)行，其政策分析的選項(xiàng)和價(jià)值取舍也多少是圍繞這些政治意愿和利益需要而選擇。這無疑在一定程度上影響了政策分析結(jié)論的客觀性，同時(shí)，由于上述的種種考慮，這些知識(shí)精英也往往回避對(duì)現(xiàn)有政策實(shí)際效果的精細(xì)的評(píng)估，尤其是對(duì)那些失敗的政策。

　　回顧我國(guó)政策科學(xué)十多年來的發(fā)展經(jīng)歷，可以看出，政策科學(xué)的興起和發(fā)展與中國(guó)的改革進(jìn)程有著密切的相關(guān)性，或者說，與政府改革舊的決策體制和行政體制，提高決策效率和行政管理水平的要求和舉措相輔相成。這種來自政府方面的“需求”成為我國(guó)公共政策分析興起和發(fā)展的主要?jiǎng)恿ΑＳ绕涫窃谶M(jìn)入21世紀(jì)之后，中國(guó)在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面會(huì)遇到更多的機(jī)遇和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，中國(guó)政府在繼續(xù)改革開放的道路上也必將更多地依靠社會(huì)科學(xué)的發(fā)展來幫助她解決日益復(fù)雜的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)問題，中國(guó)政策科學(xué)學(xué)科的發(fā)展將繼續(xù)受這種“需求”推動(dòng)。

　　2　政策科學(xué)學(xué)科發(fā)展的理論困境

　　我國(guó)政策科學(xué)雖然發(fā)展了十多年，在現(xiàn)實(shí)政策問題的推動(dòng)下顯得異常的活躍，但由于理論和方法主要是照搬其他學(xué)科和西方的體系，缺乏學(xué)科自身理論的建樹和創(chuàng)新，這種理論上的困境導(dǎo)致學(xué)科整體發(fā)展緩慢，使政策科學(xué)學(xué)科長(zhǎng)期停留在較低的水平。

　　20世紀(jì)80年代后期建立起來的我國(guó)政策科學(xué)在其理論承繼上大致有兩個(gè)來源：（1）科學(xué)社會(huì)主義研究學(xué)科的理論體系。政策科學(xué)的興起，吸引了許多科學(xué)社會(huì)主義研究領(lǐng)域的學(xué)者，這些學(xué)者轉(zhuǎn)向政策科學(xué)研究領(lǐng)域，并且把他們熟知的科學(xué)社會(huì)主義的理論和方法移植于政策科學(xué)研究領(lǐng)域。這種移植大多是套用哲學(xué)和辯證唯物主義的相關(guān)概念、術(shù)語(yǔ)和解說，用以解釋政策定義、性質(zhì)、特征、政策制定原則以及政策現(xiàn)象與政治經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)的關(guān)系。由于理論上的抽象、空洞和過于教條，這些分析方法很難對(duì)中國(guó)具體的政策現(xiàn)象和政策過程研究提供實(shí)際的理論指導(dǎo)。（2）西方（主要是美國(guó)）政策科學(xué)的理論體系。改革開放以來，我國(guó)學(xué)術(shù)界與西方的交流日益頻繁，而政策科學(xué)研究領(lǐng)域幾乎是一個(gè)空白，因此，許多西方政策科學(xué)的理論和方法被大量介紹和引入中國(guó)。西方理論和方法的引入活躍了中國(guó)政策科學(xué)的研究，在一定程度上推動(dòng)了我國(guó)政策科學(xué)的發(fā)展。但西方理論和方法的引入和借鑒也一直存在著兩個(gè)主要方面的問題：第一，對(duì)西方的理論和方法缺乏全面系統(tǒng)的研究，不能及時(shí)的吸收和消化國(guó)外的研究成果，對(duì)其學(xué)科體系的了解支離破碎，理論方法的借鑒往往弄巧成拙[6]；
第二，盲目地相信西方理論方法的科學(xué)性和普遍實(shí)用性，缺乏對(duì)中國(guó)本土政策問題的深入研究，簡(jiǎn)單套用西方的理論與方法來分析中國(guó)的政策問題，使中國(guó)政策科學(xué)和分析缺乏自己應(yīng)有的獨(dú)創(chuàng)性，不能夠真正解釋和解決中國(guó)的實(shí)際政策問題[7]。

　　政策科學(xué)在我國(guó)的理論發(fā)展困境有主觀和客觀兩方面的諸多原因，如學(xué)科建設(shè)起步較晚，學(xué)術(shù)研究群體整體素質(zhì)不高，受現(xiàn)實(shí)政治和政策敏感性的影響，對(duì)政策科學(xué)研究的重視不足，研究經(jīng)費(fèi)投入有限，等等。但從根本原因上來看，這種發(fā)展的困境在于理論上一直沒有很好地認(rèn)識(shí)地借鑒與政策本土經(jīng)驗(yàn)研究之間存在的問題。借鑒涉及的是吸收西方政策科學(xué)的理論和方法上的成果，吸收其合理的成分來豐富和推進(jìn)中國(guó)政策科學(xué)。應(yīng)該肯定，不同文化間的學(xué)術(shù)交流和相互學(xué)習(xí)十分有利于學(xué)術(shù)研究的發(fā)展。從我國(guó)政策科學(xué)存在的學(xué)科發(fā)展起步晚、體系不完善和學(xué)術(shù)研究不規(guī)范等問題來看，加強(qiáng)對(duì)西方政策科學(xué)理論和方法的研究，吸取西方學(xué)者的研究成果，有利于迅速提高中國(guó)政策科學(xué)水平。但問題是任何借鑒都不能是盲目的和被動(dòng)的。借鑒首先要始終明確自身的目的，同時(shí)還要深入了解所借鑒的理論方法在學(xué)術(shù)上和應(yīng)用上的實(shí)際價(jià)值。也就是說，我們應(yīng)該借鑒什么，借鑒中應(yīng)該注意哪些問題。

　　針對(duì)我國(guó)政策科學(xué)研究和理論發(fā)展的現(xiàn)狀和問題所在，我們目前對(duì)西方政策科學(xué)學(xué)術(shù)借鑒應(yīng)該區(qū)分兩個(gè)不同層面的內(nèi)容：其一是西方社會(huì)科學(xué)的學(xué)術(shù)研究規(guī)范（政策科學(xué)研究同樣遵循這些規(guī)范）；
其二是西方政策科學(xué)研究的理論和方法。

　　社會(huì)科學(xué)的研究規(guī)范指的是知識(shí)的辨?zhèn)未嬲�、有序積累和承繼，以及學(xué)術(shù)交流、對(duì)話和批判性反思所應(yīng)該遵循的一整套規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)科學(xué)研究最早在西方創(chuàng)建，其知識(shí)體系經(jīng)歷了兩百多年的承繼和提煉，在學(xué)術(shù)上形成了一整套建立在理性基礎(chǔ)上的研究規(guī)范。西方社會(huì)科學(xué)研究規(guī)范主要是在觀察自身經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的，從嚴(yán)格的意義上仍然不能完全擺脫“地方性知識(shí)”的色彩。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　但不可否認(rèn)，這些規(guī)范在發(fā)展過程中吸取了當(dāng)時(shí)人類已有的文化成就，在近幾十年的發(fā)展中并試圖從探討其他人文社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)中得到驗(yàn)證。尤其是這些規(guī)則具有相當(dāng)?shù)那逦�性和可操作性。所以，至目前為止，這些規(guī)范在認(rèn)識(shí)客觀社會(huì)現(xiàn)象和進(jìn)行知識(shí)有效積累方面不失為一種有力的工具，并被其他人文社會(huì)的研究所借鑒[8]。我國(guó)政策科學(xué)一直缺乏一套科學(xué)的學(xué)術(shù)研究規(guī)范，學(xué)術(shù)研究常常存在著臆想性和隨意性的成分，其研究成果不能如實(shí)的反映公共政策現(xiàn)象和過程的客觀事實(shí)。此外，學(xué)術(shù)對(duì)話和學(xué)術(shù)批評(píng)受現(xiàn)時(shí)政治意識(shí)形態(tài)和政策價(jià)值取向左右的成分較大，理性和科學(xué)性的成分不足，從而影響了政策知識(shí)的有序積累和承繼。借鑒吸收西方社會(huì)科學(xué)研究的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，提倡政策科學(xué)的規(guī)范化，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)學(xué)者之間的交流和學(xué)術(shù)批評(píng)，是提升我國(guó)政策科學(xué)研究整體水平的重要方面。

　　把中國(guó)政治學(xué)以及政策科學(xué)發(fā)展緩慢的理由簡(jiǎn)單歸結(jié)為中國(guó)政治學(xué)研究和政策問題的敏感性，而忽視或掩蓋本學(xué)科整體研究能力的不足，這是一種逃避責(zé)任的態(tài)度。事實(shí)上，政治學(xué)和政策問題在任何一個(gè)社會(huì)都會(huì)遇到政治敏感性的難題。戴維·伊斯頓在1953年提到美國(guó)政治學(xué)研究一直落后于其他社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的研究時(shí)曾經(jīng)指出：“政治學(xué)所以未能超出它的限度，其中存在一個(gè)較為深刻的社會(huì)原因。原因在于政治研究工作接近那些決定社會(huì)政策的社會(huì)勢(shì)力�！�…社會(huì)上地位牢固的權(quán)力集團(tuán)緊緊地掌握著物質(zhì)和精神財(cái)富的某種分配形式，因此他們有特殊理由厭惡這種刺探他們社會(huì)地位和活動(dòng)的性質(zhì)與根源的行為。他們傾向于鼓勵(lì)一種并不深入調(diào)查現(xiàn)有事務(wù)安排的基本原則。這種情況在任何社會(huì)都不同程度地存在著”。[9]由此可見，政治學(xué)與政策科學(xué)所研究的對(duì)象和內(nèi)容在不同政治體制下都會(huì)或多或少遇到政治敏感性的難題，問題是政治學(xué)家和政策分析家應(yīng)該如何面對(duì)這一難題，并從學(xué)術(shù)層面上探討解決的方法。提倡學(xué)者應(yīng)有的學(xué)術(shù)道德和學(xué)術(shù)研究的科學(xué)立場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)政策科學(xué)的規(guī)范性，并從觀察事物的方法上不斷探求揭示政治和政策現(xiàn)象本土特征和本質(zhì)的有效途徑，這些無疑是我們政策科學(xué)學(xué)者應(yīng)盡的義務(wù)。在這些方面，西方政策科學(xué)研究的相關(guān)規(guī)范以及“向權(quán)力說真理”的探索精神是值得我們所借鑒的[10-11]。

　　借鑒西方政策科學(xué)所提出來的理論、學(xué)說、概念、范疇、分類、術(shù)語(yǔ)乃至學(xué)術(shù)體系。從20世紀(jì)70年代以來，西方政策科學(xué)學(xué)科的發(fā)展十分迅速，新的公共政策理論、方法、范式和研究途徑不斷涌現(xiàn)。研究吸收西方政策科學(xué)的這些已有成果無疑是十分必要的。然而，必須認(rèn)識(shí)到，西方政策科學(xué)的理論解說主要是源于西方社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，其中包含了許多西方特定歷史、文化、價(jià)值和取向的主觀和客觀的成分。這些建立在特定文化和特定“區(qū)域”經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的的政策知識(shí)和理論解說，不可能對(duì)所有文化和區(qū)域的政策現(xiàn)象具有“普遍的解釋力”。（注：政策科學(xué)的發(fā)展在相當(dāng)?shù)某潭壬侠^承了以西方為主的社會(huì)科學(xué)的研究成果。兩百年來西方國(guó)家逐步建立起來的社會(huì)科學(xué)體系，其理論與方法論的普遍適用性是多少值得質(zhì)疑的。正如華勒斯坦和他的研究小組在一份社會(huì)科學(xué)發(fā)展史的研究報(bào)告中所指出的那樣，十九世紀(jì)在歐洲和北美建立起來的社會(huì)科學(xué)，其本質(zhì)就是歐洲中心主義的。而且，在全部社會(huì)科學(xué)的發(fā)展史中，人們始終追求的“普遍性解釋力”的目標(biāo)從來就沒有實(shí)現(xiàn)過。它的成果不但受特殊歷史時(shí)期的時(shí)間限制，同時(shí)也受特定社會(huì)文化的空間限制。因此，以西方為首的社會(huì)科學(xué)遺產(chǎn)在相當(dāng)?shù)某潭壬鲜仟M隘的，至少是在跨歷史和跨文化的意義上是如此（見文獻(xiàn)[12]）。）雖然一些西方的中國(guó)問題專家曾試圖通過觀察和研究中國(guó)的政策經(jīng)驗(yàn)提出某些理論解釋和假說，但這種嘗試是十分有限的。加之文化的隔閡和價(jià)值定位主觀因素的影響，他們提出的理論和假說很大程度上仍然是對(duì)西方理論假說的注釋和補(bǔ)充，并多少存在著價(jià)值觀上的偏見。因此，對(duì)西方政策科學(xué)研究的理論和方法成果的借鑒和吸收必須注意辨識(shí)這些成果中“地方性知識(shí)”的成分和對(duì)本土經(jīng)驗(yàn)解釋的局限性。

　　然而，我國(guó)政策科學(xué)在借鑒過程中對(duì)西方理論中存在的一些“地方性知識(shí)”的局限性認(rèn)識(shí)不足。尤其是一些學(xué)者對(duì)西方的學(xué)術(shù)成果的借鑒普遍存在著主體意識(shí)缺乏和理論移植的盲從性，這些學(xué)者在借鑒西方政策科學(xué)的成果時(shí)沉浸于其學(xué)科體系的博大精深，忽略了對(duì)本土人文社會(huì)的應(yīng)有關(guān)懷和認(rèn)知本土人文社會(huì)的初始目的。由于這種主體意識(shí)的缺乏，在對(duì)各種政策科學(xué)理論的承繼方面缺乏必要的辨解能力和批判態(tài)度（在這方面，西方學(xué)者對(duì)知識(shí)承繼時(shí)所持有的批判性精神和不斷反省的認(rèn)真態(tài)度確實(shí)值得我們學(xué)習(xí)）。這種政策科學(xué)研究中存在的主體意識(shí)缺乏和理論移植的盲從，是造成我國(guó)政策科學(xué)發(fā)展陷入困境的重要原因。要擺脫這種困境，首先需要充分認(rèn)識(shí)到以西方人文社會(huì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為觀察對(duì)象所概括和總結(jié)的理論與方法，在解釋和分析其他人文社會(huì)的政策現(xiàn)象和經(jīng)驗(yàn)中可能出現(xiàn)的局限性。其次，樹立學(xué)術(shù)群體的主體意識(shí)，加強(qiáng)政策科學(xué)本土化的研究和對(duì)本土特征知識(shí)的積累。同時(shí)，應(yīng)該提倡政策科學(xué)研究的規(guī)范化，不斷提升學(xué)科群體研究本土政策實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的水準(zhǔn)，在本土實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的知識(shí)積累中探索適合中國(guó)人文社會(huì)特征的政策科學(xué)理論。

　　3　政策科學(xué)本土化的內(nèi)容

　　本土化問題研究在臺(tái)灣和香港地區(qū)起步較早，有關(guān)研究也從一般性論述進(jìn)入到較細(xì)致的層面（主要在心理學(xué)和社會(huì)學(xué)方面）。我國(guó)大陸學(xué)者有關(guān)本土化的討論相對(duì)滯后，政策科學(xué)的本土化問題才剛剛開始提出（注：20世紀(jì)90年代中期，社會(huì)科學(xué)的規(guī)范化和本土化問題曾經(jīng)在大陸的學(xué)者中展開過討論。討論主要是圍繞社會(huì)科學(xué)中的社會(huì)學(xué)、人類學(xué)、史學(xué)、文化學(xué)和法學(xué)等領(lǐng)域的問題（見文獻(xiàn)[13～15]。）但是，在政策科學(xué)研究領(lǐng)域，“規(guī)范化”和“本土化”的問題還遠(yuǎn)沒有引起本學(xué)術(shù)群體的重視。）。就我國(guó)政策科學(xué)研究的現(xiàn)狀而言，政策科學(xué)的本土化問題可以從三個(gè)層面展開。

　　第一層面是政策科學(xué)研究的價(jià)值倫理，即研究者在對(duì)客觀事實(shí)進(jìn)行分析時(shí)選擇價(jià)值取向和價(jià)值定位標(biāo)準(zhǔn)所應(yīng)該遵循的倫理基礎(chǔ)。政策科學(xué)本土化的問題首先與政策科學(xué)學(xué)術(shù)社群成員主觀價(jià)值和研究取向有密切關(guān)系。社會(huì)科學(xué)方法論的一個(gè)重要的本質(zhì)特征是價(jià)值的相關(guān)性。正如馬克斯·韋伯曾經(jīng)指出的，與自然科學(xué)（研究事物的客觀規(guī)律）不同，社會(huì)科學(xué)所強(qiáng)調(diào)的是每一事件所具有的不可替代的文化意義，而這些文化意義是以指向這些事件的價(jià)值定向?yàn)橄葲Q條件的；
這也就是說，社會(huì)科學(xué)對(duì)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行客觀分析是以價(jià)值相關(guān)性為先決條件和選擇標(biāo)準(zhǔn)的[16]。政策科學(xué)作為一門與現(xiàn)實(shí)政策實(shí)踐密切相關(guān)的應(yīng)用性學(xué)科，不但要求其研究盡可能科學(xué)地揭示事物的客觀性，同時(shí)還要求研究者在對(duì)政策問題的揭示和政策方案的評(píng)估等方面按特定需求做出價(jià)值判斷。由于學(xué)科成員生活在特定的文化和價(jià)值體系之中，其研究取向和價(jià)值判斷必然受特定文化和價(jià)值體系的影響。本土化的實(shí)質(zhì)就是要求在研究特定社會(huì)中的政策現(xiàn)象和政策問題時(shí)，以本土意識(shí)確立研究定位和價(jià)值判斷，而不是站在局外人的立場(chǎng)進(jìn)行評(píng)頭論足。本土意識(shí)不但體現(xiàn)在對(duì)本土文化的深入了解和切身體會(huì)，而且體現(xiàn)于對(duì)本土社會(huì)的人文關(guān)懷。這種人文關(guān)系又與對(duì)本土社會(huì)的文化和價(jià)值體系的認(rèn)同感和歸屬感密切相關(guān)。從此種意義上講，本土學(xué)術(shù)社群一般是政策科學(xué)研究本土化的主要力量，因?yàn)楸就翆W(xué)術(shù)社群成員與本土文化和人文社會(huì)有著密切的相關(guān)性，這使得其成員有更多的理由在感情、道德和責(zé)任感上傾向于關(guān)注和關(guān)懷本土人文社會(huì)的發(fā)展、進(jìn)步和完美。

　　然而，文化歸屬并不一定在任何時(shí)候都自發(fā)地產(chǎn)生本土意識(shí)。例如，在與西方的學(xué)術(shù)交流中，由于西方政策科學(xué)體系的“強(qiáng)勢(shì)”學(xué)術(shù)地位，可能使一些學(xué)術(shù)社群成員不但過于沉湎于對(duì)其理論和方法介紹，而且在研究中以西方學(xué)者的研究取向?yàn)槿∠�，以西方的價(jià)值觀為價(jià)值判斷的依據(jù)，從而喪失研究的自主性和本土意識(shí)。因此，很有必要在政策科學(xué)研究的倫理層面上探討有關(guān)價(jià)值相關(guān)性和本土化的問題，確立和加強(qiáng)本土學(xué)術(shù)社群成員的自主性意識(shí)，提倡知識(shí)創(chuàng)造活動(dòng)的價(jià)值判斷以本土人文社會(huì)為認(rèn)知主體，對(duì)學(xué)術(shù)研究對(duì)象和議題的選擇以本土人文社會(huì)的需要為標(biāo)準(zhǔn)，自覺地和有意識(shí)地以自己的知識(shí)創(chuàng)造活動(dòng)服務(wù)于本土人文社會(huì)的發(fā)展和完善。

　　政策科學(xué)本土化的第二個(gè)層面是開展本土研究，即對(duì)本土的政策實(shí)踐進(jìn)行原創(chuàng)式的經(jīng)驗(yàn)性研究。西方政策科學(xué)學(xué)界在過去的幾十年里對(duì)本國(guó)的政策現(xiàn)象和政策過程進(jìn)行了大量的實(shí)證性研究，其研究涉及到幾乎公共政策的各個(gè)方面的問題，積累了大量的經(jīng)驗(yàn)性研究資料。這些研究的積累非常有助于人們清楚地和較系統(tǒng)地了解西方國(guó)家的政策現(xiàn)象和過程，并為進(jìn)一步的理論研究和論證提供了扎實(shí)的基礎(chǔ)。西方政策科學(xué)的許多實(shí)質(zhì)理論和宏觀理論大多是以這些經(jīng)驗(yàn)性研究和實(shí)證調(diào)查材料為基礎(chǔ)的。由于文化特質(zhì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)上的差別，西方積累的實(shí)證調(diào)查研究以及衍生的實(shí)質(zhì)理論解說并不能簡(jiǎn)單地應(yīng)用于我國(guó)的實(shí)質(zhì)性政策的分析。尋找適用于本土經(jīng)驗(yàn)的理論方法，這就需要我們自己進(jìn)行扎根于本土的經(jīng)驗(yàn)性研究和實(shí)證調(diào)查。然而，我國(guó)政策科學(xué)領(lǐng)域目前仍然缺乏西方那樣大量的實(shí)證研究資料，一些政策研究和分析常常引用西方的實(shí)證研究的資料以及由這些資料發(fā)展演繹出來的實(shí)質(zhì)理論。有些學(xué)者對(duì)我國(guó)公共政策的分析雖然也進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)性的調(diào)查研究，但大多是把西方的理論模式和研究設(shè)計(jì)用于中國(guó)的政策分析，只能是對(duì)西方理論的測(cè)試或佐證，不能提出任何體現(xiàn)中國(guó)特征的實(shí)質(zhì)理論和方法。本土公共政策經(jīng)驗(yàn)性研究的嚴(yán)重不足，極大地限制了我國(guó)政策科學(xué)的發(fā)展，這不能不說是我國(guó)政策科學(xué)研究領(lǐng)域的一大缺陷。因此，在我國(guó)學(xué)術(shù)界很有必要開展大規(guī)模的公共政策實(shí)證調(diào)查和研究，積累扎根于本土的公共政策的經(jīng)驗(yàn)性知識(shí)。

　　必須指出，本土研究應(yīng)該是建立在本土自主意識(shí)之上的，其研究不應(yīng)該是為了佐證某一西方的理論解說，或者套用西方的概念、理論分析模式解釋中國(guó)的個(gè)別政策現(xiàn)象，而應(yīng)該是從本土政策實(shí)踐的實(shí)際需求出發(fā)，扎扎實(shí)實(shí)地進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)性研究，從原始的材料收集開始，來了解中國(guó)政策現(xiàn)象和政策過程的事實(shí)與特點(diǎn)。任何一門學(xué)科的建立和發(fā)展都必須不斷進(jìn)行知識(shí)積累。中國(guó)政策科學(xué)如果沒有足夠豐富的本土研究和源于本國(guó)政策經(jīng)驗(yàn)的不斷的知識(shí)積累，就不可能擺脫其發(fā)展的理論困境。同時(shí)，本土研究還應(yīng)該是系統(tǒng)的，其研究應(yīng)該含蓋政策現(xiàn)象的方方面面和政策過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，只有這樣才能建立起反映我國(guó)政策現(xiàn)象和過程全貌的知識(shí)體系。最后，本土研究更應(yīng)該是本土知識(shí)有效積累的創(chuàng)造活動(dòng)，它不僅要求踏實(shí)的研究態(tài)度和學(xué)風(fēng)，而且要在學(xué)術(shù)社群成員中建立一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)規(guī)范體系和嚴(yán)肅的學(xué)術(shù)評(píng)判機(jī)制，以保證學(xué)科知識(shí)積累的有序性和有效性。

　　政策科學(xué)本土化的第三個(gè)層面是本土化研究，即涉及政策科學(xué)的概念、范疇、理論解說和方法的本土化和創(chuàng)新問題。從認(rèn)識(shí)論、方法論的角度講，任何嚴(yán)肅的經(jīng)驗(yàn)性研究和實(shí)證調(diào)查都應(yīng)該有相應(yīng)的理論作指導(dǎo)。本土的實(shí)證調(diào)查研究也應(yīng)該有本土化的理論作為指導(dǎo)。目前我國(guó)政策科學(xué)在基本概念、范疇、理論解說和分析方法上主要以西方的東西為主，學(xué)科發(fā)展實(shí)際上存在著對(duì)西方學(xué)術(shù)體系的一種結(jié)構(gòu)性依賴。這種結(jié)構(gòu)性依賴在許多方面制約了我國(guó)政策科學(xué)研究的發(fā)展。西方政策科學(xué)中的許多實(shí)質(zhì)理論是對(duì)本國(guó)特定實(shí)質(zhì)政策實(shí)證研究的概括和總結(jié)，一些宏觀理論也是在西方社會(huì)政策經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立起來的。將這些理論（包括概念、假設(shè)、分析模式和理論解說等）用于我國(guó)同類政策問題的研究與分析，常常會(huì)得出錯(cuò)誤的結(jié)論。

　　因此，我們?cè)谶\(yùn)用西方政策科學(xué)的理論概念時(shí)必須要有審慎的態(tài)度。更重要的是，應(yīng)該在大量開展本土研究的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)政策科學(xué)基本概念、范疇、理論和方法的基礎(chǔ)研究。這種對(duì)政策科學(xué)基本概念、基礎(chǔ)理論和研究方法等學(xué)科基礎(chǔ)方面的研究，不應(yīng)該以盲目追求國(guó)外“強(qiáng)勢(shì)"的學(xué)術(shù)時(shí)尚為導(dǎo)向，而是立足于本土的經(jīng)驗(yàn)性研究和總結(jié)進(jìn)行理論的創(chuàng)新，只有這樣，才能夠最終擺脫我國(guó)政策科學(xué)發(fā)展的理論困境，逐漸建立起自己的、擺脫對(duì)歐美學(xué)術(shù)界結(jié)構(gòu)性依賴的學(xué)術(shù)發(fā)展道路。

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　　來源：公共管理學(xué)報(bào)

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