肖雪慧：余斌案暴露的制度困境

　　官員貪污受賄案出現(xiàn)了一種引人關(guān)注的新情況，一些受賄人將受賄款用于公務(wù)或慈善。現(xiàn)今官員私欲旺盛、公義缺乏、漠視民間疾苦，為滿足無饜足的私欲而利用公權(quán)尋租、設(shè)租的情況相當(dāng)普遍。這等官風(fēng)下，犯事官員中出幾個具有將受賄款用于公務(wù)或慈善情節(jié)的，顯得有點“另類”。上海市高院刑二庭和上海市檢察院公訴處不失時機(jī)地于2006年7月18日下發(fā)了“商業(yè)賄賂犯罪法律適用”的“政策性意見”，稱：行為人利用職務(wù)之便非法收受他人財務(wù)，私自將財物用于公務(wù)支出的，“一般應(yīng)該依法認(rèn)定相應(yīng)的受賄犯罪，可以酌情從寬處理”。然而，無論案情中的“受賄款用于公務(wù)或慈善”，還是上海“政策性意見”中提到的“用于公務(wù)支出”，都過于籠統(tǒng)。首先，受賄款“用于公務(wù)或慈善”是怎么個用法？收大錢捐小錢還是基本上全數(shù)拿出來？對前一情況，不管是作留后路、以小善掩大惡的評判，或是視受賄者想用些許小錢來打發(fā)自己太容易打發(fā)的良心，都不會離事實真相太遠(yuǎn)，而所有這些，都不能構(gòu)成“從寬”理由。至于后一情況，鑒于中國國情下的“公務(wù)支出”寬泛無比，本身就很可能是一種“不法所得、利益均沾”的集體腐敗形式。用收受的賄賂來腐蝕整個機(jī)構(gòu)，不罪加一等反倒成了“從寬”情節(jié)，豈不是在鼓勵從個人腐敗向集體腐敗發(fā)展？事實上，“公務(wù)支出”中的腐敗無須“政策性”鼓勵，便早就進(jìn)行得如火如荼、令納稅人不堪重負(fù)了——諸如借公費考察、公務(wù)宴請之名狂耗民脂民膏的所謂公務(wù)不就如此嗎？

　　不過，一度沸沸揚揚的余斌案的確比較特殊。據(jù)媒體披露，湖南省臨湘市副市長余斌收受賄賂9.5萬元，另有10萬元違法所得，案發(fā)時，15.47萬元已用于維修渠道、救濟(jì)貧困村民、解決教師工資、社會贊助和公務(wù)活動。法院認(rèn)定其受賄罪成立而判三緩四。如果媒體披露的情況屬實，那么關(guān)于余斌沒有把受賄所得據(jù)為己有的說法是有根據(jù)的。至于去向，“公務(wù)活動”究竟該怎么看還兩說，但維修渠道、救濟(jì)貧困村民、解決教師工資等等的公益性質(zhì)是沒有疑義的。這個案子自然也就引起了不小爭論。眾說紛紜中最具代表性的觀點是“法與德沖突”之說；
而沖突原因，最具代表性的觀點是認(rèn)為“事權(quán)與財權(quán)不對稱”。從表面看，法與德在余斌一案確有沖突，財權(quán)與事權(quán)的不對等也是存在的：作為副市長，名下可支配財力遠(yuǎn)不足以解決要面對的種種問題，更無力支持扶危濟(jì)困工作，卻又不愿無所作為，于是劍走偏鋒，以違法方式籌錢以應(yīng)不時之需。然而，如果基于對余斌動機(jī)的猜測，假定是出于良知做了這些事而認(rèn)定該案體現(xiàn)了法與德的沖突，是不得要領(lǐng)的。真正的問題在于，余斌用受賄款對付的上述問題，原本就是政府職責(zé)。案子實際上是以相當(dāng)尖銳也相當(dāng)具諷刺意味的方式暴露了政府職能定位和制度運作的問題。

　　拿教師工資來說。這應(yīng)該按時發(fā)放的工資居然要由一位副市長靠違規(guī)違法弄來的錢解決，就透露了太多沉重信息。而中央與地方關(guān)系上“財權(quán)上移、事權(quán)下行”的制度結(jié)構(gòu)內(nèi)在地具有迫使或放縱地方政府違規(guī)操作的傾向，便是諸多沉重信息之一。在媒體對該案的披露中，另一情況也很值得深思。2003年春節(jié)，市長把前來請求政府解困的幾個下崗職工推給余斌處理，余斌則動用受賄款暫解他們的燃眉之急。他據(jù)此辯稱：在自己每年可支配經(jīng)費僅一萬元的情況下，如果不籌點錢在手里，遇到這類現(xiàn)實問題就沒法解決。別看這是一個不起眼的細(xì)節(jié)，暴露的問題卻驚人。首先，作為體制改革代價的承受者，下崗職工窘困到連過年錢都沒有的地步，表明了政府嚴(yán)重失職；
第二，來市府找市長，市長把球踢給了余斌，這其實是很多地方政府在對待此類問題時的習(xí)慣性做法。而這種踢球習(xí)慣在暴露出一些地方政府主要負(fù)責(zé)人對民生問題抱漠然態(tài)度的同時，更暴露了政府一個主要職能的缺席。濟(jì)貧事關(guān)民生，是任何政府都必須擔(dān)負(fù)的基本責(zé)任，即使皇權(quán)政治下的官府，一般也不敢推卸、懈怠。至于現(xiàn)代，政府存在的理由在于為民眾提供必要的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，這已經(jīng)成為文明世界的基本共識。任何一個正常的政府——即職能定位恰當(dāng)和運作有序的政府——，都應(yīng)該有持續(xù)、穩(wěn)定、具操作性的濟(jì)貧機(jī)制。這個機(jī)制至少應(yīng)該包括表達(dá)訴求的暢通渠道、財政上的保障以及公正、透明的執(zhí)行程序。就是說，濟(jì)貧不應(yīng)該是任何官員的個人行為而極不可靠地寄托在官員的良心和能力上，更不應(yīng)該是選出個別貧困者在鏡頭前配合官員“親民”表演的“送溫暖”——順便說一下，“送溫暖”一說和相應(yīng)畫面把政府應(yīng)盡職責(zé)篡改成予民恩惠，從根本上顛倒了政府與人民的關(guān)系。在一個亟待確立公民意識、建立公民社會的地方，它必須從公共媒體中徹底消失。說到這里，還有必要指出，對政府來說，濟(jì)貧的性質(zhì)不是行慈善，作為政府必須履行的一項基本職能，濟(jì)貧是對社會財富分配不公的某種矯正、對承受不公正的群體的某種彌補(bǔ)。對我國來說這尤其重要。近一二十年，中國不僅貧富差距迅速拉大，而且差距拉大的過程始終有公權(quán)力的參與，使貧富懸殊的形成有著極不自然、不正常的特征。被不公正地選中承擔(dān)社會轉(zhuǎn)軌代價的人淪落到社會底層掙扎求生，這是一個數(shù)量極其龐大的群體。他們中每個人都有權(quán)利以公正的名義而不是慈善的名義要求政府在改善他們處境上有積極作為。

　　第三，余斌的叫苦表明財政預(yù)算的嚴(yán)重失衡甚至嚴(yán)重缺項。我不認(rèn)為應(yīng)該如余斌所希望那樣，讓官員個人手里有更多可供支配的錢。這無異于讓官員擁有小金庫錢。此處說失衡，指滲透在財政預(yù)算中的“官本位”使政府在不該用錢或應(yīng)該慎用錢的事情上、特別在涉及官員消耗的事項上，一般不僅不缺錢還出手極為闊綽——這一點，無論窮地方或富地方，都不缺少可供人們觀察的經(jīng)驗事實。君不見，有的地方哪怕窮到“國家級”的分上，也擋不住超豪華官邸拔地而起——；
而在最該花錢的公共服務(wù)如教育、社會保障（包括濟(jì)貧）等所有用之于民的事項上卻往往是缺錢的。當(dāng)然，出手闊綽之處，除了“官本位”的預(yù)算偏向，也跟政府機(jī)構(gòu)在這些事情上弄錢積極性高、辦法多有關(guān)。鑒于政府預(yù)算要經(jīng)人大審議，可以認(rèn)為，但凡財政預(yù)算上存在重官輕民傾向的地方，人大也難脫干系。近一二十年我國人大政協(xié)在跨國交流中以上下議院自詡。然而，有敢對民瘼不上心的議院嗎？——幾個下崗職工到市府尋求幫助—坐在市長辦公室不走—市長叫余斌接待—余斌用受賄款救急。這整個過程表明，對陷于困境的群體來說，該市既缺乏暢通的訴求渠道，也缺乏解決這類問題的財政支持和公正透明的處理程序。總之，給陷入困境的群體提供援助，根本就沒有納入政府的日常議程。無疑，該對此負(fù)責(zé)的不光是政府的行政部門，還有人大和政協(xié)。因為，人們有充分理由質(zhì)疑：為什么在事關(guān)民生的用度上財政預(yù)算局促無比，卻每每讓政府的三高預(yù)算（即令納稅人吃不消的公車消費、公費吃喝、公費出國旅游等——這些可都是打在“公務(wù)支出”上的）輕易過關(guān)？

　　上述種種情況并非臨湘市獨有，而是具有代表性。類似余斌這樣的案件無論發(fā)生在什么地方，糾纏于法與德的關(guān)系都只會遮蔽實質(zhì)性問題。即便類似案件存在法與德的沖突，那也是由帶根本性的制度問題所衍生的：一方面，在與社會的關(guān)系上，政府實際上是定位于管制而不是服務(wù)，至少，服務(wù)意識極其淡漠；
另一方面，對政府權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督制衡機(jī)制。管制型定位，本來就內(nèi)在地具有使政府不斷擴(kuò)張權(quán)力的傾向，監(jiān)督缺位，更加劇權(quán)力擴(kuò)張傾向。管制型定位與監(jiān)督缺位，二者交相作用的結(jié)果是，政府機(jī)構(gòu)擁有了非常大的自由裁量權(quán)，使無良官員在與民爭利、斷人生路、收縮乃至侵犯公民權(quán)利上，有著大得令人不可思議的空間。而余斌案凸顯了問題的另一端：官員履行應(yīng)盡職責(zé)，為市民排憂解難的空間太小。

　　如果制度缺失使官員作惡空間大而為民解憂的空間小，就不可避免的會使本應(yīng)相互憑借和支撐的法律與道德經(jīng)常性處于沖突之中。在這種情況下，從倫理學(xué)角度去剖析案件和涉案者便毫無意義。因為，在強(qiáng)大的體制性力量面前，道德是軟弱的。當(dāng)制度陷有良知的官員于無作為與違規(guī)作為之間作非此即彼選擇的二難困境——要么對民眾疾苦睜只眼閉只眼，要么以違規(guī)或違法手段解決問題，這種時候，首先需要關(guān)注的是制度的改善和官場生態(tài)的改善。就余斌案本身而論，法院依法懲處其越軌行為，是無可指責(zé)的。然而，該案同時也把一個尖銳問題推到了全社會面前：當(dāng)下中國究竟給不越軌而通過“正道”實現(xiàn)應(yīng)然目的的官員留下了多少可能性？不直面這個問題，民眾始終是最大的受害者，而有良知且想有作為的官員也舉步維艱。

　　2007-2-9

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