陳振明,薛瀾：中國(guó)公共管理理論研究的重點(diǎn)領(lǐng)域和主題

　　近年來(lái)， 黨和政府提出科學(xué)發(fā)展觀，做出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家等戰(zhàn)略決策， 并采取切實(shí)可行的措施， 深化行政體制改革， 推進(jìn)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、政府管理創(chuàng)新和服務(wù)型政府建設(shè)。這既為中國(guó)公共部門尤其是政府的改革與發(fā)展提供了新的巨大空間，對(duì)公共管理理論與方法的研究提出了更高的要求， 也為該學(xué)科的發(fā)展提供了前所未有的歷史機(jī)遇。公共管理的基本理論與方法是宏觀管理與政策研究的基礎(chǔ)， 其研究進(jìn)展是學(xué)科成熟程度和研究規(guī)范水平的重要標(biāo)志。因此，必須根據(jù)轉(zhuǎn)型期中國(guó)公共管理的實(shí)踐發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需要， 選擇更具有戰(zhàn)略性和針對(duì)性的理論與實(shí)踐課題進(jìn)行研究， 切實(shí)幫助黨和政府處理與解決復(fù)雜的公共管理和公共政策問(wèn)題。政府改革與治理、公共政策的理論與實(shí)踐、公共組織理論以及政府工具等是中國(guó)公共管理的理論與方法近期亟待研究的重點(diǎn)領(lǐng)域和主題。

　　關(guān)鍵詞　公共管理　政府改革　治理　公共政策　公共組織

　　公共管理是一個(gè)涉及眾多學(xué)科的重大理論與實(shí)踐領(lǐng)域，而我國(guó)改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需公共管理特別是政府管理或治理的創(chuàng)新研究。隨著全球化、信息化、市場(chǎng)化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來(lái)臨以及世界性公共部門改革浪潮的興起， 當(dāng)代國(guó)內(nèi)外的公共管理的理論和實(shí)踐都已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化。在我國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，公共部門管理尤其是政府治理產(chǎn)生了大量急需解決的重大問(wèn)題。巨大的現(xiàn)實(shí)與理論需求必將有力地推動(dòng)我國(guó)公共管理學(xué)科的迅速發(fā)展。因此， 必須立足于轉(zhuǎn)型期中國(guó)公共管理實(shí)踐，加強(qiáng)公共管理的基礎(chǔ)理論研究以及知識(shí)創(chuàng)新， 以滿足轉(zhuǎn)型期中國(guó)公共管理發(fā)展的實(shí)踐需要。

　　20 世紀(jì)80 年代中期， 我國(guó)恢復(fù)并展開(kāi)了對(duì)公共管理學(xué)領(lǐng)域的研究與教學(xué)工作。經(jīng)過(guò)了二十余年的發(fā)展，在公共管理與公共政策的學(xué)術(shù)研究、人才培養(yǎng)和知識(shí)應(yīng)用方面取得了顯著進(jìn)展，逐步成長(zhǎng)為一個(gè)獨(dú)立的研究領(lǐng)域。然而， 與國(guó)外尤其是西方國(guó)家相比， 目前我國(guó)公共管理學(xué)科的教學(xué)與研究仍然比較落后，存在著學(xué)科邊界模糊， 視野狹窄基礎(chǔ)不牢， 知識(shí)體系不完整，研究方法陳舊， 知識(shí)創(chuàng)新不足， 理論研究落后于實(shí)踐發(fā)展， 針對(duì)性、應(yīng)用性不強(qiáng)， 對(duì)國(guó)外公共管理領(lǐng)域的新思潮、新流派、新理論和新方法的跟蹤研究與批判分析尚待加強(qiáng)等方面的問(wèn)題。

　　《宏觀管理與政策學(xué)科“十一五”發(fā)展戰(zhàn)略與優(yōu)先資助研究報(bào)告》課題組的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，21 %的專家認(rèn)為我國(guó)宏觀管理與政策學(xué)科(即公共管理及公共政策學(xué)科) 在基礎(chǔ)理論研究上比較薄弱， 缺乏系統(tǒng)性、原創(chuàng)性和理論前瞻性， 在研究方法上與國(guó)際通用的規(guī)范方法相脫節(jié)；

同時(shí)， 我國(guó)公共管理學(xué)科正處于創(chuàng)始和形成期，存在大量的理論空白需要填補(bǔ)。

　　從實(shí)踐上看， 我國(guó)改革開(kāi)放、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府改革中產(chǎn)生了許許多多重大的實(shí)際問(wèn)題。這些問(wèn)題的解決，需要公共管理與公共政策尤其是政府管理或治理的創(chuàng)新研究。特別是近年來(lái)黨和政府提出科學(xué)發(fā)展觀， 做出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家等戰(zhàn)略決策， 并采取切實(shí)可行的措施，深化行政體制改革， 推進(jìn)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、依法行政、政府管理創(chuàng)新和服務(wù)型政府建設(shè)。溫家寶總理在十屆全國(guó)人大五次會(huì)議上的《政府工作報(bào)告》也提出了今年和今后一段時(shí)期政府自身改革和建設(shè)必須做好的主要工作。這既為中國(guó)公共部門尤其是政府的改革與發(fā)展提供了新的巨大空間，也對(duì)公共管理理論與方法的研究提出了更高的要求， 為該學(xué)科的發(fā)展提供了前所未有的歷史機(jī)遇。

　　公共管理的基本理論與方法是宏觀管理與政策研究的基礎(chǔ)，其研究進(jìn)展是學(xué)科成熟程度和研究規(guī)范水平的重要標(biāo)志；

加強(qiáng)公共管理基本理論和方法的系統(tǒng)研究， 構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的公共管理理論體系和方法體系， 可以為整個(gè)宏觀管理與政策學(xué)科的開(kāi)拓創(chuàng)新、與國(guó)際接軌積聚實(shí)力、助長(zhǎng)后勁。這對(duì)于提高本學(xué)科的整體創(chuàng)新水平具有重要的系統(tǒng)建構(gòu)意義；
對(duì)于我國(guó)建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家、提高政府的執(zhí)政能力、應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的許多重大管理和政策問(wèn)題具有重要現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義， 而且可以發(fā)展出符合中國(guó)國(guó)情的理論和方法體系。

　　因此， 必須根據(jù)我國(guó)公共管理的實(shí)踐發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需要，選擇更具有戰(zhàn)略性和針對(duì)性的理論與實(shí)踐課題進(jìn)行研究， 以推動(dòng)公共管理學(xué)的基礎(chǔ)理論研究以及知識(shí)創(chuàng)新， 以適應(yīng)迅速變化著的我國(guó)公共管理的實(shí)踐要求。下面， 我們將對(duì)中國(guó)公共管理的理論近期亟待研究的四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域--政府改革與治理、公共政策的理論與實(shí)踐、公共組織理論、政府工具--及其主題做出前瞻性的分析與說(shuō)明。

　　一、政府改革與治理的研究

　　20 世紀(jì)最后的二十余年， 為迎接全球化、信息化、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇的挑戰(zhàn)以及擺脫財(cái)政困境和提高政府效率，西方各國(guó)相繼掀起了政府改革的熱潮。它的基本取向是以采用工商管理的理論、方法及技術(shù)， 引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制， 強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向以及提高服務(wù)質(zhì)量為特征的“管理主義”或“新公共管理”，它往往被人們描述為一場(chǎng)追求“三E “( Economy ， Efficiency and Effectiveness ，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益) 目標(biāo)的管理改革運(yùn)動(dòng)。這場(chǎng)改革使支配了20 世紀(jì)大部分時(shí)光的傳統(tǒng)的公共行政模式向”管理主義“或”新公共管理“模式轉(zhuǎn)變， 即形成政府治理的新模式。此后， 通過(guò)對(duì)”新公共管理“理論及其改革實(shí)踐的總結(jié)與反思，各國(guó)學(xué)者開(kāi)始更加關(guān)注于公共服務(wù)的結(jié)果取向、傾向公共治理結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展、通過(guò)責(zé)任分散的治理手段來(lái)構(gòu)建以提高公共服務(wù)質(zhì)量為導(dǎo)向的政府�？梢哉f(shuō)， 治理或公共治理的概念正日益受到學(xué)界和政界的重視，并成為政府改革的一個(gè)目標(biāo)模式。

　　一般來(lái)說(shuō)， 治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，它主要通過(guò)多元、合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理， 其實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所仰賴的管理機(jī)制不只是單純的政府權(quán)威，而更多的是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。

　　全球治理委員會(huì)認(rèn)為， 治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和、并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。治理理念所關(guān)注的主要問(wèn)題是， “如何在日益多樣化的政府組織形式下保護(hù)公共利益”， 如何在有限的財(cái)政資源下以靈活的手段回應(yīng)社會(huì)的公共需求。

　　在我國(guó)，“科學(xué)發(fā)展觀”、“和諧社會(huì)”、“服務(wù)型政府”、“依法行政”和“黨的執(zhí)政能力建設(shè)”等新理念和戰(zhàn)略的提出，為我國(guó)構(gòu)建新型的公共治理體系提供了基本的指導(dǎo)思想。黨的十六屆三中全會(huì)提出“堅(jiān)持以人為本， 樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀， 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展�！边@表明我國(guó)公共治理理念已經(jīng)由注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)到注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)變。黨的十六屆四中全會(huì)又明確提出“要適應(yīng)我國(guó)社會(huì)的深刻變化，把和諧社會(huì)建設(shè)擺在重要位置， 注重激發(fā)社會(huì)活力， 促進(jìn)社會(huì)公平和正義�！边@表明我國(guó)的公共治理將淡化“政府本位”的價(jià)值觀， 更加注重社會(huì)的公共需求和正義。尤其值得注意的是， 2003 年“非典”事件之后， 政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能逐漸引起了廣泛的關(guān)注。溫家寶總理指出：
“非典疫情的發(fā)生和蔓延，給我們的一個(gè)重要啟示， 就是要在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)， 更加重視政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能�！睖丶覍毧偫碓诮衲�3 月召開(kāi)的十屆全國(guó)人大五次會(huì)議上的《政府工作報(bào)告》則將“加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能， 增強(qiáng)基本公共服務(wù)能力， 著力解決人民群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題”當(dāng)作今年政府自身改革和建設(shè)的三項(xiàng)主要工作之一。實(shí)際上，加強(qiáng)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能意味著我國(guó)的政府改革與治理要以滿足社會(huì)的公共需求為導(dǎo)向，并采用以人為本的公共治理方式來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

　　與此同時(shí)， 隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，社會(huì)的階層、結(jié)構(gòu)、運(yùn)轉(zhuǎn)方式乃至觀念都產(chǎn)生了深刻的變化， 客觀上需要我國(guó)構(gòu)建新型的公共治理體系， 以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變遷的需要。眾所周知，現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)基本特征就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)構(gòu)成社會(huì)運(yùn)行的基本面，復(fù)雜的分工、交易系統(tǒng)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)生活的蓬勃發(fā)展， 同時(shí)也使得社會(huì)利益主體多元化、社會(huì)結(jié)構(gòu)階層化、社會(huì)關(guān)系復(fù)雜化。

　　這種情況擴(kuò)展了社會(huì)的多元需求， 激化了政府財(cái)政資源稀缺的壓力，客觀上要求政府加強(qiáng)公共治理體系的建設(shè)， 通過(guò)不同治理結(jié)構(gòu)和特定管理自主權(quán)的結(jié)合， 使政府提供的公共服務(wù)更好地滿足公眾的需要， 更具有回應(yīng)性， 并為民眾提供參與公共決策過(guò)程的機(jī)會(huì)。

　　當(dāng)前政府改革與治理領(lǐng)域值得研究的若干理論問(wèn)題如下：

　　1. 我國(guó)公共治理體系的構(gòu)建。研究全球范圍內(nèi)公共治理體系變革的背景、現(xiàn)狀和趨勢(shì)， 進(jìn)行公共治理理論和實(shí)踐的國(guó)際比較；
基于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)體制的不斷完善， 研究如何建設(shè)一個(gè)行為規(guī)范、公正透明、勤政高效、清正廉潔的政府；

研究轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府治理結(jié)構(gòu)的變革、我國(guó)公共管理體系的基本架構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置及其改革、政府內(nèi)部的權(quán)力配置及運(yùn)行機(jī)制、政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系(包括縱向的管理層級(jí)與管理幅度的關(guān)系、橫向的決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的關(guān)系) ；
研究政府治理的組織結(jié)構(gòu)形式， 尤其是分析和評(píng)價(jià)傳統(tǒng)的“官僚制”(“科層制”) 的作用和局限性， 并探索新的治理結(jié)構(gòu)形式；

研究服務(wù)型政府的組織結(jié)構(gòu)、制度和變革方向， 國(guó)家統(tǒng)一管理和地方治理結(jié)構(gòu)多元化之間的協(xié)調(diào)關(guān)系， 黨和政府與各種社會(huì)主體(企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、中介組織、社區(qū)和公民個(gè)人等) 之間的多元、合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系，實(shí)施公共治理的理論、模型、方法與工具等方面的問(wèn)題。

　　2. 政府的角色定位與政府職能轉(zhuǎn)變。政府行政的角色定位以及職能的轉(zhuǎn)換是深化我國(guó)行政管理體制改革的一個(gè)重要任務(wù)。目前我國(guó)政府職能尚未最終實(shí)現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)變，政府仍然包攬過(guò)多的社會(huì)公共事務(wù)， 其生產(chǎn)、提供、安排角色的定位還不夠合理， 存在越位、缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象。黨中央和國(guó)務(wù)院已經(jīng)明確指出， 行政體制改革的當(dāng)務(wù)之急， 就是要政府明確自身的角色定位；
并將現(xiàn)階段我國(guó)的政府職能界定為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四個(gè)基本方面。本專題主要研究建設(shè)和諧社會(huì)背景下政府角色重新定位和職能梳理， 以明確政府管理的范疇和邊界，政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的分工關(guān)系；

研究以提供公共服務(wù)為核心的政府職能體系的重構(gòu)， 尤其是研究如何全面履行政府職能， 在繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)， 著力加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能建設(shè)，構(gòu)建服務(wù)型的政府；

研究如何建立健全應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件的管理機(jī)制、深化行政審批制度改革、推進(jìn)依法行政等問(wèn)題。

　　3. 第三部門的發(fā)展與管理。有如薩拉蒙所說(shuō)：
有組織的志愿性活動(dòng)正在全球范圍內(nèi)開(kāi)展，大量民間的、非營(yíng)利的或非政府組織(即第三部門) 正在世界各地建立。非營(yíng)利組織的興起，源自于來(lái)自公民個(gè)人、政府以外各種機(jī)構(gòu)以及政府本身的一系列壓力。它反映了眾多獨(dú)特的社會(huì)和技術(shù)變化，以及積蓄已久的對(duì)國(guó)家能力的信心危機(jī)。有國(guó)內(nèi)學(xué)者預(yù)言， 在未來(lái)， 非營(yíng)利組織的規(guī)模和重要性將不斷增長(zhǎng)， 許多在過(guò)去幾十年間由政府承擔(dān)的義務(wù)， 將被社區(qū)組織--非營(yíng)利組織取代。本專題應(yīng)著重研究政府與社會(huì)的職能分工問(wèn)題；

研究如何創(chuàng)造誘致性的激勵(lì)體制， 激發(fā)公民個(gè)人和社會(huì)組織參與到公共治理上來(lái)；
研究如何創(chuàng)設(shè)配套的制度安排和實(shí)施有效的政策監(jiān)管， 使非營(yíng)利組織的運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)制度化與規(guī)范化；

同時(shí)， 應(yīng)研究如何完善第三部門的管理體制與創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制， 研究政府如何加強(qiáng)對(duì)第三部門的管理(特別是如何通過(guò)稅收控制和法律監(jiān)督， 規(guī)范第三部門的發(fā)展) ；

研究如何建立健全第三部門的自律機(jī)制；
研究第三部門的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制如何“補(bǔ)位”， 使之與政府對(duì)第三部門的行政管理和第三部門的自律機(jī)制形成良性的互動(dòng)。

　　4. 政府間關(guān)系。政府間關(guān)系是指中央政府與各級(jí)地方政府之間縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系， 它既包括縱向的中央政府與地方政府、各級(jí)地方政府之間的關(guān)系，也包括同級(jí)地方政府之間以及不存在行政隸屬關(guān)系的非同級(jí)地方政府之間的關(guān)系。改革開(kāi)放以來(lái)， 我國(guó)地方政府的獨(dú)立性和自主權(quán)迅速擴(kuò)大， 已經(jīng)成為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益和獨(dú)立發(fā)展目標(biāo)的利益主體。它不僅改變了傳統(tǒng)中央與地方之間單純的控制與服從的關(guān)系，還深化了地方政府之間的對(duì)策博弈關(guān)系， 使得政府間關(guān)系研究成為一個(gè)日益突出的實(shí)踐與理論課題。本專題主要研究我國(guó)公共管理過(guò)程中的中央與地方關(guān)系的調(diào)整， 中央與地方權(quán)力(權(quán)利) 的劃分， “條”與“塊”、集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系尤其是研究如何在保證中央權(quán)威的前提下充分發(fā)揮地方的積極性問(wèn)題；
研究地方政府之間的關(guān)系，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　政府內(nèi)部不同層級(jí)的組織之間的授權(quán)和分權(quán)， 我國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整， 地方政府層級(jí)以及區(qū)劃設(shè)置、區(qū)域公共管理的合作和競(jìng)爭(zhēng)方式， 以及“網(wǎng)絡(luò)治理”和“復(fù)合行政”新模式等問(wèn)題。

　　5. 公共財(cái)政框架下的治理結(jié)構(gòu)與制度設(shè)計(jì)。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)， 我國(guó)已初步建立起了公共財(cái)政體制，但仍然存在預(yù)算缺乏透明度、資源配置的效率低、資金濫用和浪費(fèi)嚴(yán)重、審計(jì)機(jī)制不夠健全等問(wèn)題。因此， 有必要研究目前我國(guó)公共財(cái)政體制與管理中存在的問(wèn)題， 分析原因并提出對(duì)策，完善我國(guó)的公共財(cái)政體制。特別是要研究如何在適當(dāng)?shù)墓�共�?cái)政框架下構(gòu)建公共治理的結(jié)構(gòu)與制度設(shè)計(jì)問(wèn)題；

研究西方發(fā)達(dá)國(guó)家以政府預(yù)算和政府會(huì)計(jì)為重心的公共財(cái)政管理改革，研究如何以公共治理的理念--責(zé)任(accountability) 、透明( t ransparency) 、預(yù)見(jiàn)(predictability) 和參與(participation) --來(lái)指導(dǎo)公共財(cái)政管理改革；

研究公共財(cái)政框架下我國(guó)政府治理結(jié)構(gòu)的變革；

研究我國(guó)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)的協(xié)調(diào)和運(yùn)作關(guān)系等方面的問(wèn)題。

　　二、公共政策的理論與實(shí)踐研究

　　公共政策是國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則。在美國(guó)學(xué)者尼古拉斯·亨利看來(lái)，公共政策既涉及政治學(xué)領(lǐng)域--公共政策是對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行的權(quán)威性的分配， 又涉及公共行政學(xué)的領(lǐng)域--公共政策需要公共行政官員在行政管理組織中加以實(shí)施。公共政策體現(xiàn)國(guó)家整體戰(zhàn)略和政治價(jià)值的需要， 也反映社會(huì)公共問(wèn)題和公共管理技術(shù)的有機(jī)結(jié)合，因而對(duì)一國(guó)或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)和健康發(fā)展起著至為重要的作用。公共政策研究(又稱公共政策學(xué)、政策科學(xué)、政策分析) 誕生于快速的工業(yè)化和都市化過(guò)程所帶來(lái)的一系列問(wèn)題情境中， 如犯罪、貧困、教育、衛(wèi)生、住房、就業(yè)、養(yǎng)老和環(huán)境保護(hù)等， 是政界尋求解決社會(huì)問(wèn)題的辦法以及學(xué)界試圖運(yùn)用其知識(shí)來(lái)解釋和幫助解決這些問(wèn)題時(shí)“一拍即合”的產(chǎn)物。正是這種背景下，公共政策研究或政策科學(xué)作為一個(gè)全新的跨學(xué)科、應(yīng)用性研究領(lǐng)域， 在二戰(zhàn)后的西方迅速發(fā)展起來(lái)， 成為20 世紀(jì)70 年代以后公共管理學(xué)發(fā)展的一個(gè)新方向。

　　公共政策研究將科學(xué)知識(shí)尤其是社會(huì)科學(xué)知識(shí)與公共決策過(guò)程密切聯(lián)系起來(lái)，提倡以問(wèn)題為中心， 而不是以學(xué)科為中心的知識(shí)產(chǎn)生方式；

政策科學(xué)的倡導(dǎo)者們力圖克服政治學(xué)及其他社會(huì)科學(xué)將理論與實(shí)踐相脫離， 片面強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)研究的局限性， 提出一門能把各種知識(shí)和方法直接運(yùn)用于解決社會(huì)政治問(wèn)題的新學(xué)科。它是一門以實(shí)踐為取向的學(xué)科，是適應(yīng)人類利用已有知識(shí)和方法去改進(jìn)政策制定系統(tǒng)， 提高政策質(zhì)量的需要而產(chǎn)生的。政策科學(xué)的研究對(duì)象是政策實(shí)踐或?qū)嶋H的政策過(guò)程， 它的目的和功能是提供政策相關(guān)知識(shí)，為政策實(shí)踐服務(wù)。因此， 公共政策不是純理論科學(xué)或基礎(chǔ)研究， 而是一門應(yīng)用性很強(qiáng)的學(xué)科， 可以說(shuō)體現(xiàn)了理論與實(shí)踐的高度統(tǒng)一， 它既來(lái)源于實(shí)踐， 又在實(shí)踐中得以應(yīng)用和發(fā)展。

　　最近的二三十年， 當(dāng)代國(guó)外公共政策研究出現(xiàn)了一系列的新變化及新趨勢(shì)：政策科學(xué)作為一門統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)的范式受到作為一門應(yīng)用性社會(huì)科學(xué)的政策分析范式的挑戰(zhàn)， 而理性、科學(xué)的政策分析范式受到人們的廣泛質(zhì)疑；

公共政策的研究途徑日益多樣化(在其中經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑的地位越來(lái)越突出) ；

基于階段劃分的傳統(tǒng)政策過(guò)程理論遇到各種新的概念框架的有力競(jìng)爭(zhēng)；
政策科學(xué)學(xué)科逐步分化， 尤其是出現(xiàn)了比較公共政策、政策倫理學(xué)、政策工具研究等分支學(xué)科；
政策科學(xué)的研究主題不斷拓展， 許多主題的研究取得新進(jìn)展， 形成了新的理論。

　　近年來(lái)我國(guó)公共政策的理論與實(shí)證研究也取得了重要的進(jìn)步，在引進(jìn)、消化和吸收國(guó)外政策分析的理論和方法成果， 跟蹤該領(lǐng)域的最新趨勢(shì)， 中國(guó)政策系統(tǒng)及其運(yùn)行、中國(guó)現(xiàn)實(shí)政策尤其是經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策問(wèn)題等方面的研究上取得了顯著的進(jìn)展。但是，存在的問(wèn)題也相當(dāng)突出， 例如， 公共政策的理論體系陳舊， 研究方法規(guī)范性較弱， 抽象的理論建構(gòu)和演繹較多， 實(shí)證的問(wèn)題研究和政策方案研究較少。這就迫切需要我們強(qiáng)化公共政策的理論與實(shí)證研究，以我國(guó)的政策系統(tǒng)、政策過(guò)程以及政策實(shí)踐作為研究對(duì)象， 立足于我國(guó)現(xiàn)實(shí)的重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策問(wèn)題， 重點(diǎn)關(guān)注轉(zhuǎn)型期新舊體制之間的摩擦、利益多元化、資源與環(huán)境限制等多重約束條件下我國(guó)公共政策的制定和執(zhí)行所面臨的挑戰(zhàn)，并對(duì)其進(jìn)行分析、評(píng)估和判斷；

研究我國(guó)在建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)和法治國(guó)家的過(guò)程中， 如何推進(jìn)公共決策的科學(xué)化、民主化和法制化；

跟蹤西方公共政策分析的發(fā)展趨勢(shì)并與我國(guó)進(jìn)行比較分析，注意引進(jìn)、消化和吸收當(dāng)代國(guó)外的政策科學(xué)研究的積極成果， 處理好國(guó)際化與本土化的關(guān)系問(wèn)題， 即一方面， 在公共政策的概念、理論、方法的表述上注意國(guó)際化和規(guī)范化；
另一方面， 又要立足于我國(guó)政策實(shí)踐， 充分注意我國(guó)的政策系統(tǒng)和政策過(guò)程以及政治制度和意識(shí)形態(tài)的特點(diǎn)， 立足于我國(guó)現(xiàn)實(shí)的政策實(shí)踐和政策問(wèn)題的研究，形成有中國(guó)特色的政策科學(xué)的基本概念、理論和方法。

　　當(dāng)前公共政策領(lǐng)域值得研究的若干理論問(wèn)題：

　　1. 公共政策基本理論與方法論研究。與傳統(tǒng)的社會(huì)科學(xué)各學(xué)科相比， 政策科學(xué)具有更廣泛的學(xué)術(shù)框架，它提倡以問(wèn)題為中心而不是以學(xué)科為中心的知識(shí)產(chǎn)生方式， 圍繞政策問(wèn)題的解決而整合來(lái)自各學(xué)科的知識(shí)和方法， 如政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、數(shù)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、運(yùn)籌學(xué)、未來(lái)學(xué)和系統(tǒng)分析等。因此，當(dāng)前我國(guó)公共政策研究必須下大力氣加強(qiáng)對(duì)基本理論和方法的探索， 尤其是要加強(qiáng)對(duì)公共政策的學(xué)科基礎(chǔ)、公共政策研究途徑、政策分析方法論的研究。

　　2. 公共決策體制研究。公共決策體制是公共決策組織的核心部分， 是決策主體、決策權(quán)力分配、決策規(guī)則和方式的總和，或者說(shuō)是各種政策主體參與決策過(guò)程的制度安排。在某種意義上說(shuō)， 政策設(shè)計(jì)可以看作是政府機(jī)構(gòu)或體制的產(chǎn)出， 而不同的政府制度結(jié)構(gòu)和體制將產(chǎn)生非常不同的政策后果。因此，必須研究公共決策體制的設(shè)計(jì)與創(chuàng)新、公共決策權(quán)力的運(yùn)行、特定決策機(jī)制及機(jī)構(gòu)設(shè)置和公共政策內(nèi)容之間的關(guān)系以及在特定的制度下可能形成的政策工具的偏好。當(dāng)前特別需要研究如何更好理順我國(guó)各種決策主體(尤其是黨、人大和政府) 的權(quán)力關(guān)系， 創(chuàng)新公共決策體制， 改進(jìn)我國(guó)公共決策系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)民主集中制執(zhí)行的科學(xué)化， 提高公共政策制定質(zhì)量。

　　3. 公共政策過(guò)程研究。公共政策系統(tǒng)的運(yùn)行表現(xiàn)為由一系列功能活動(dòng)環(huán)節(jié)所構(gòu)成的過(guò)程。作為政策過(guò)程研究的一種主導(dǎo)性途徑，階段途徑將政策過(guò)程劃分為政策議程， 政策規(guī)劃與合法化、執(zhí)行、評(píng)估和終結(jié)等階段， 并在每一階段討論影響政策過(guò)程的各種基本因素。近一二十年來(lái)， 學(xué)者們?cè)谂�判反思的基礎(chǔ)上，提出了各種關(guān)于政策過(guò)程的新理論框架， 包括制度理性選擇框架、多源流框架、中斷-平衡框架、倡導(dǎo)聯(lián)盟框架、政策擴(kuò)散框架、因果性途徑、權(quán)力角斗場(chǎng)理論、文化理論、建構(gòu)主義框架、政策論域框架等，從而豐富了政策過(guò)程的理論。而從目前我國(guó)的政策實(shí)踐需要來(lái)看， 中國(guó)政策過(guò)程理論的研究必須重視對(duì)我國(guó)實(shí)際政策過(guò)程的提煉， 研究中國(guó)政策過(guò)程的特點(diǎn)；

同時(shí)， 重視對(duì)政策過(guò)程的程序或活動(dòng)環(huán)節(jié)的研究，特別是加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行和評(píng)估的研究。必須研究我國(guó)政策執(zhí)行過(guò)程、影響政策有效執(zhí)行的因素、政策執(zhí)行的手段，并針對(duì)我國(guó)公共政策實(shí)施過(guò)程中的延擱、變通、曲解等現(xiàn)象進(jìn)行深入考察和分析；
研究公共政策評(píng)估的模式、過(guò)程和方法及技術(shù)， 特別是研究如何建立起一套具有可操作性和實(shí)證性的政策評(píng)估指標(biāo)體系。

　　4. 政策分析方法及技術(shù)的研究。20 世紀(jì)六七十年代以來(lái)，以定量分析為主導(dǎo)的政策分析在公共政策研究領(lǐng)域中的地位日益突顯， 成為最引人注目的研究途徑。公共政策分析關(guān)心的是如何解決所面臨的問(wèn)題而不是如何解釋這些問(wèn)題， 它強(qiáng)調(diào)通過(guò)定性分析方法、定量分析方法和技術(shù)來(lái)尋求公共政策問(wèn)題的解決方案，“最終試圖創(chuàng)立一種能夠提高決策效率的學(xué)問(wèn)”。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，加強(qiáng)公共政策分析方法及技術(shù)(包括定性分析與定量分析方法、理性與非理性及創(chuàng)造性思維方法、論證性與批判性方法等) 的研究， 對(duì)于我國(guó)提高公共政策研究的應(yīng)用性、現(xiàn)實(shí)性和本土化具有重要意義。它是政府重要的決策咨詢基礎(chǔ)和知識(shí)來(lái)源， 對(duì)于促進(jìn)我國(guó)公共決策的科學(xué)化和民主化意義重大。

　　5. 公共決策科學(xué)化民主化的研究。在推進(jìn)我國(guó)政治體制改革和加快社會(huì)主義民主政治建設(shè)過(guò)程中， 提高決策科學(xué)化民主化水平是一個(gè)當(dāng)務(wù)之急。當(dāng)前需要研究在決策科學(xué)化民主化的進(jìn)程中，如何完善重大問(wèn)題集體決策制度、專家咨詢制度、社會(huì)公示和聽(tīng)證制度、決策責(zé)任制度。同時(shí)， 研究國(guó)外公共政策決策模式及其演變， 分析各種模式的特點(diǎn)和應(yīng)用背景， 并評(píng)價(jià)其各自的優(yōu)劣，研究如何借鑒各種決策模式的合理因素而應(yīng)用于我國(guó)的決策實(shí)踐， 完善我國(guó)公共決策的程序。

　　6. 公共決策中的公民參與問(wèn)題研究。公民參與公共決策及公共事務(wù)管理是民主社會(huì)的基本內(nèi)涵，而一個(gè)合理的、具有回應(yīng)性的公共政策， 應(yīng)當(dāng)以最大多數(shù)人的最大利益為目標(biāo)， 不應(yīng)以社會(huì)某群體或階層利益的嚴(yán)重?fù)p害為代價(jià)。黨的十六大報(bào)告明確提出要“健全民主制度、豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與， 保證人民依法實(shí)行民主選舉， 民主決策， 民主管理和民主監(jiān)督， 享有廣泛的權(quán)利和自由， 尊重保障人權(quán)�！边@就要求公眾能夠更多地參與到公共政策的制定過(guò)程中，保證公眾有著充分的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。當(dāng)前要著重研究公眾參與決策的制度設(shè)計(jì)--如何將各個(gè)社會(huì)階層和群體所持的參與方式納入制度規(guī)范體系，將其利益表達(dá)和意愿訴求及時(shí)和有序地納入政治系統(tǒng)；

研究如何拓寬公眾參與決策的渠道--如公民聽(tīng)證或咨詢委員會(huì)、民意調(diào)查和公眾輿論、公民論壇、非營(yíng)利組織的參與、關(guān)鍵公眾接觸和官民個(gè)別接觸、基于網(wǎng)絡(luò)的公民參與的新形式(如網(wǎng)絡(luò)民意調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)選舉、虛擬社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)公共論壇等) ；

研究如何開(kāi)展多層次的公眾參與--如何組織不同層次的政治參與， 在繼續(xù)深化政治代表人物和知識(shí)分子政治參與的同時(shí)， 發(fā)展普通公民的有序政治參與。

　　三、公共組織理論研究

　　公共組織理論(或公共組織與管理研究) 是目前國(guó)內(nèi)公共管理學(xué)界研究比較薄弱而亟待加強(qiáng)的一個(gè)主題領(lǐng)域。在某種意義上說(shuō)，公共組織理論也就是一般的公共管理理論；

而掌握公共組織理論是實(shí)施有效的公共管理的前提， 因?yàn)楣�共組織是公共管理活動(dòng)的主體， 是公共事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者。

　　公共組織與私人組織相似， 公共組織理論是一般的“組織理論”的一部分。在過(guò)去，公共組織的論述主要散布于“討論公共官僚機(jī)構(gòu)的政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)著作”中， 這些著作“通常把公共官僚機(jī)構(gòu)描述得與私人領(lǐng)域相當(dāng)不同，都沒(méi)有給予內(nèi)部管理--設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)、激勵(lì)并領(lǐng)導(dǎo)雇員、發(fā)展內(nèi)部交流和團(tuán)隊(duì)合作--高度重視”�，F(xiàn)在， 人們?cè)诶斫夤�共組織方面已形成了許多重要的主題， 并作了詳細(xì)的研究， 將這些主題整合在一起， 有可能建立起一個(gè)公共組織理論。公共組織理論研究的是公共組織性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、設(shè)計(jì)方式、組織過(guò)程或組織行為、組織環(huán)境、組織變革與發(fā)展一類的組織問(wèn)題。作為人類活動(dòng)協(xié)調(diào)和合作的形式，組織是人類社會(huì)最普遍的現(xiàn)象， 在人類文明發(fā)展中極為重要， 人類社會(huì)的進(jìn)步依賴于組織的發(fā)展。在現(xiàn)代社會(huì)， 組織在國(guó)家和社會(huì)生活中的作用日益突出， 公共管理活動(dòng)也離不開(kāi)組織，正如馬克思所說(shuō)：
“行政是國(guó)家的組織活動(dòng)�！�

　　傳統(tǒng)公共組織(行政組織) 理論源于20 世紀(jì)初期的韋伯(Max Weber) 和泰勒( Frederick Taylor) 等人的著作，它以“官僚制”(科層制) 作為主要的研究對(duì)象， 將官僚制當(dāng)作公共組織的最佳表現(xiàn)形式，視規(guī)則、精確性和專業(yè)分工為組織結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力的關(guān)鍵。從20 世紀(jì)60 年代開(kāi)始，官僚制從理論到實(shí)踐都受到了人們的質(zhì)疑和批判。美國(guó)組織理論家沃倫·本尼斯(Warren Bennis) 在《官僚制的滅亡即將到來(lái)》一書(shū)中說(shuō)：
“(從60 年代開(kāi)始算起的) 20 至50 年間， 人們將目睹并親自加入官僚制的送葬隊(duì)伍。”不僅官僚制的實(shí)踐發(fā)展遇到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，以官僚組織理論為基礎(chǔ)并囿于“行政原則”探索的傳統(tǒng)公共行政學(xué)也面臨困境。

　　20 世紀(jì)60 年代末70 年代初， 喬治·弗雷德里克森等人提出了“新公共行政學(xué)”研究范式，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　把“政府的目的從政體價(jià)值的保護(hù)范圍擴(kuò)大到所有的公民”，賦予公共組織更為寬闊的含義以及更為任重道遠(yuǎn)的社會(huì)服務(wù)使命。弗雷德里克森指出， 傳統(tǒng)的公共行政學(xué)研究局限于“預(yù)算”、“人事管理”、“組織與管理”一類的范疇上， 過(guò)于狹窄，過(guò)于以“組織內(nèi)部”取向， 理論上過(guò)于空洞；

新公共行政學(xué)要求一種新的組織理論， 認(rèn)為在公共組織中存在著四種基本的作用過(guò)程，即分配過(guò)程、整合過(guò)程、邊界交換過(guò)程和社會(huì)動(dòng)機(jī)過(guò)程，這四種過(guò)程適應(yīng)于理解和改善舊的公共行政學(xué)。但是，“至少對(duì)于公共組織的人來(lái)說(shuō)， 新公共行政學(xué)者有待于提出更加緊迫的問(wèn)題，他們提出的解決方案也太少。”

　　從20 世紀(jì)70 年代開(kāi)始， 經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇的“理性人假設(shè)”、“交換范式”、“公共選擇”等概念逐步融入了公共行政的話語(yǔ)體系，將公共行政的組織理論引向了公共管理的組織觀。與以往公共行政學(xué)相比， 公共管理更注重公共組織的政策目標(biāo)選擇和公共服務(wù)運(yùn)作的方法、效率和回應(yīng)性等現(xiàn)實(shí)層面， 由靜態(tài)的組織機(jī)構(gòu)、過(guò)程和程序研究轉(zhuǎn)到動(dòng)態(tài)的項(xiàng)目、結(jié)果與績(jī)效的研究，并探討公共組織如何高效率地運(yùn)用公共資源為社會(huì)提供更有效的公共服務(wù)， 強(qiáng)調(diào)用私人組織的管理技術(shù)來(lái)改進(jìn)政府績(jī)效。

　　經(jīng)過(guò)一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展演變， 傳統(tǒng)狹義的行政組織管理已經(jīng)向更為廣泛的公共部門組織管理發(fā)展，它的理論與實(shí)踐呈現(xiàn)出系統(tǒng)化的公共部門組織變革、重視公共組織的績(jī)效和文化、基于公共服務(wù)的組織再造和公共組織研究途徑的多元化等方面的特征。

　　近期我國(guó)公共組織理論研究的重點(diǎn)是構(gòu)建中國(guó)公共組織理論的基本知識(shí)框架。必須立足于我國(guó)公共組織尤其是國(guó)家(政府) 組織的現(xiàn)實(shí)， 在借鑒國(guó)內(nèi)外公共組織理論研究成果的基礎(chǔ)上，探討公共組織的類型、特征及其與私人組織的關(guān)系、公共組織體制與結(jié)構(gòu)及其變革、公共組織中的權(quán)力運(yùn)作，公共組織的管理過(guò)程或管理功能(決策、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和控制等) 、公共組織的管理方式(尤其是流程再造、績(jī)效管理和戰(zhàn)略管理) 、公共組織文化、公共組織發(fā)展等方面的主題。

　　目前公共組織領(lǐng)域需要研究的若干理論問(wèn)題如下：

　　1. 公共組織的特征、類型及其與私人組織的關(guān)系。關(guān)于公共組織的特征及其與私人組織的關(guān)系，一直是有爭(zhēng)論的問(wèn)題， 對(duì)這一問(wèn)題的回答也涉及對(duì)公共部門改革實(shí)踐中的戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)的選擇以及對(duì)改革的評(píng)價(jià)(對(duì)當(dāng)代西方的“新公共管理”或“企業(yè)化政府”改革就是一個(gè)典型的例子) 。針對(duì)這些理論與實(shí)踐上的爭(zhēng)論， 需要研究公共組織的特征及其與私人組織的關(guān)系的這個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題。與此同時(shí)， 公共組織(或公共部門) 范圍很廣， 包括政黨組織、政府組織和非營(yíng)利組織或第三部門等在內(nèi)；
在我國(guó)， 黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、民間組織、中介組織、社區(qū)組織、相當(dāng)部分的事業(yè)單位甚至國(guó)有企業(yè)都屬于公共組織的范疇。因此， 有必要研究公共組織的一般分類方法， 研究現(xiàn)階段我國(guó)各類公共組織的特點(diǎn)和性質(zhì)及其相互關(guān)系，研究各類公共組織(尤其是政府機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位) 的改革、發(fā)展與管理等問(wèn)題。

　　2. 公共部門戰(zhàn)略管理研究。這是一個(gè)必須引起國(guó)內(nèi)學(xué)界高度重視的研究領(lǐng)域。戰(zhàn)略管理著眼于公共組織與外部環(huán)境的相互作用，系統(tǒng)考慮組織的未來(lái)遠(yuǎn)景、長(zhǎng)期目標(biāo)和近期目標(biāo)， 將關(guān)注的焦點(diǎn)由內(nèi)部轉(zhuǎn)向外部， 從注重日常管理、常規(guī)管理轉(zhuǎn)向未來(lái)的發(fā)展管理和風(fēng)險(xiǎn)管理。由于當(dāng)代公共管理的實(shí)踐環(huán)境以及當(dāng)代公共組織自身的結(jié)構(gòu)、職能、流程和關(guān)系等都發(fā)生了深刻的變化，因此， 考慮組織所面臨的環(huán)境(優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇和威脅) ， 考慮組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)和未來(lái)，增強(qiáng)組織靈活性、能動(dòng)性和適應(yīng)性， 提提高自身競(jìng)爭(zhēng)力， 成為公共部門管理者最基本的管理任務(wù)及內(nèi)容。這就需要立足于我國(guó)公共管理的發(fā)展及其環(huán)境， 研究我國(guó)公共部門戰(zhàn)略管理的系統(tǒng)與過(guò)程，尤其是研究戰(zhàn)略思維、戰(zhàn)略分析、戰(zhàn)略制定、執(zhí)行和評(píng)估的方法及技術(shù)問(wèn)題。

　　3. 公共部門人力資源管理研究。人事管理從一開(kāi)始就構(gòu)成組織理論的一個(gè)重要組成部分。在當(dāng)代西方尤其是美國(guó)，工商企業(yè)管理領(lǐng)域首先出現(xiàn)了從傳統(tǒng)的人事管理到當(dāng)代人力資源管理的革命性轉(zhuǎn)變， 并逐步推廣和應(yīng)用于公共部門特別是政府的人事管理之中。公共部門人力資源管理已成為當(dāng)代公共部門(政府組織及非營(yíng)利組織等) 人事管理的新模式。在我國(guó)的組織人事管理實(shí)踐中，人力資源管理的新理念和模式也得到越來(lái)越普遍的應(yīng)用。本專題的研究應(yīng)立足于我國(guó)當(dāng)前行政體制與組織人事制度改革的實(shí)踐， 研究公共部門人力資源管理的新模式、干部人事管理體制創(chuàng)新和管理方式的轉(zhuǎn)變、公務(wù)員制度的完善、我國(guó)公共部門人力資源的規(guī)劃、開(kāi)發(fā)和培訓(xùn)等問(wèn)題。

　　4. 公共部門的績(jī)效管理研究。加強(qiáng)和完善公共部門績(jī)效評(píng)估， 無(wú)疑是提高公共部門管理績(jī)效的一個(gè)有效的途徑。在西方，隨著“新公共管理”改革的興起， 績(jī)效評(píng)估以及績(jī)效管理在公共部門尤其是政府管理中得到廣泛的運(yùn)用。在我國(guó)， 隨著行政體制改革的深入和政府機(jī)關(guān)效能建設(shè)的展開(kāi)， 作為改進(jìn)公共部門尤其是政府管理的一種有效工具，績(jī)效評(píng)估及績(jī)效管理越來(lái)越受到了人們的重視， 并逐步在我國(guó)政府管理中得到應(yīng)用和推廣。當(dāng)前我國(guó)公共組織持續(xù)的變革與創(chuàng)新， 政府管理效率與績(jī)效的提高， 就需要研究如何構(gòu)建科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系和方法，測(cè)量政府自身的效率、廉潔性和回應(yīng)性程度， 測(cè)量政府產(chǎn)出--公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和公正性程度；

也需要研究如何在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

　　5. 公共組織的變異和權(quán)力制約研究。在公共組織中， 權(quán)力的運(yùn)用是組織過(guò)程的核心， 幾乎所有組織都是在權(quán)力與政治活動(dòng)的規(guī)則下運(yùn)行。組織權(quán)力運(yùn)作的動(dòng)態(tài)過(guò)程實(shí)際上與決策的動(dòng)態(tài)過(guò)程相一致，因此， 組織過(guò)程就是一個(gè)決策過(guò)程， 而決策是一個(gè)“權(quán)力角逐”的游戲。

公共組織的變異主要表現(xiàn)為內(nèi)在性的膨脹， 即公共部門及其官員運(yùn)用公共權(quán)力追求自身組織目標(biāo)或自身利益而非公共利益或社會(huì)福利的現(xiàn)象。在我國(guó)市場(chǎng)化改革過(guò)程中，權(quán)力的尋租和出租已經(jīng)成為侵蝕公共組織正當(dāng)性基礎(chǔ)的異化現(xiàn)象。因此， 需要研究公共組織權(quán)力變異的表現(xiàn)、原因與根源， 公共組織維護(hù)公共利益的制度約束， 權(quán)力約束和監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建，特別是研究如何完善教育、制度和監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系問(wèn)題。

　　6. 公共組織領(lǐng)導(dǎo)行為的研究。領(lǐng)導(dǎo)是公共組織管理的一個(gè)核心職能， 它對(duì)于公共組織發(fā)展與變革方向的把握、組織運(yùn)行效率的提升等都有著舉足輕重的作用。必須對(duì)我國(guó)公共組織的領(lǐng)導(dǎo)行為進(jìn)行認(rèn)真研究，以豐富中國(guó)公共組織理論和領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)理論。當(dāng)前特別需要研究如何提高黨的執(zhí)政能力和政府行政執(zhí)行力， 研究黨和國(guó)家如何堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)和以人為本、執(zhí)政為民的理念， 實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一等問(wèn)題

　　此外， 需要研究公共部門改革的系統(tǒng)配套，特別是研究構(gòu)建和諧社會(huì)和建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家視野中的公共組織(主要是政府) 改革的系統(tǒng)戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，將組織重建、體制變革、機(jī)制創(chuàng)新、職能轉(zhuǎn)變、流程再造和管理方式更新以及相互關(guān)系的調(diào)整有機(jī)地結(jié)合起來(lái)， 以全方位推進(jìn)我國(guó)的公共組織變革。

　　四、政府工具研究

　　政府工具(governmental tool) 研究， 又稱政策工具(public policy instrument ) 、治理工具或公共管理技術(shù)的研究， 它是當(dāng)代公共管理的一個(gè)重要的理論與實(shí)踐領(lǐng)域。在20 世紀(jì)70 年代之前， 公共管理學(xué)界對(duì)于工具的系統(tǒng)研究非常匱乏， 甚至關(guān)于是否應(yīng)該研究這一領(lǐng)域的爭(zhēng)論都幾乎沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)。20 世紀(jì)80 年代以后， 在公共管理學(xué)及政策科學(xué)領(lǐng)域， 出現(xiàn)了不少關(guān)于政府工具方面的論著。例如，胡德(C. Hood) 的《政府工具》( 1983 、1986) 、彼特斯(B. Guy Peters) 和尼斯潘(Frans K. M. Van Nispen) 主編的《公共政策工具》(1998) 、戴維·奧斯本等人主編的《政府改革手冊(cè)：戰(zhàn)略與工具》( 2000) 、萊斯特·M. 薩拉蒙(Lester M. Salamon)等人主編的《政府工具---新治理指南》(2002) 等�，F(xiàn)在， 政府工具已發(fā)展成為當(dāng)代公共管理學(xué)和政策科學(xué)研究的一個(gè)焦點(diǎn)， 并正在成長(zhǎng)為一個(gè)新的學(xué)科分支或主題領(lǐng)域。

　　在實(shí)踐上， 政府管理方式的創(chuàng)新， 特別是市場(chǎng)化機(jī)制、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段在政府管理中的引入，是21 世紀(jì)行政管理發(fā)展的一個(gè)基本趨勢(shì)。自20 世紀(jì)70 年代末開(kāi)始， 伴隨著全球化、信息化、市場(chǎng)化以及知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來(lái)臨， 西方各國(guó)相繼掀起政府改革的浪潮。盡管西方各國(guó)政府改革的戰(zhàn)略和優(yōu)先性不同，但都以改進(jìn)管理方式為核心， 并采取以引入市場(chǎng)機(jī)制和工商管理技術(shù)為特征的“管理主義”或“新公共管理”措施， 追求提高行政效率， 改善管理績(jī)效， 加強(qiáng)責(zé)任制， 放松管制，增加靈活性和回應(yīng)性等目標(biāo)。西方的“管理主義”改革在將市場(chǎng)機(jī)制、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段應(yīng)用于行政管理的實(shí)踐上已積累起成功的經(jīng)驗(yàn)， 也留下了失敗的教訓(xùn)；

西方學(xué)者對(duì)這個(gè)問(wèn)題作了大量的實(shí)證分析與理論研究，取得了豐碩的成果， 但也有許多理論與實(shí)踐難題沒(méi)有解決。

　　在我國(guó)， 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷成熟和加入WTO ， 行政體制改革的深化以及政府職能的轉(zhuǎn)變， 政府治理模式以及行政管理的方式、方法和手段亟待創(chuàng)新�，F(xiàn)階段我國(guó)行政管理水平不高的一個(gè)重要原因是管理手段較為單一，缺乏管理方式方法的創(chuàng)新和現(xiàn)代化。這就迫切需要引入一整套與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新的政府工具或現(xiàn)代化的公共管理技術(shù)， 并建構(gòu)起新的行政管理的實(shí)踐模式。江澤民同志在黨的十六大報(bào)告中將改進(jìn)管理方式與深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能和推行電子政務(wù)并列，作為今后我國(guó)政府改革的四大內(nèi)容之一。溫家寶總理在十屆全國(guó)人大五次會(huì)議上的《政府工作報(bào)告》中則強(qiáng)調(diào)“必須創(chuàng)新政府管理制度和方式”， 將“改進(jìn)管理與服務(wù)方式”作為當(dāng)前和今后一段時(shí)間政府自身改革和建設(shè)的主要內(nèi)容之一。而管理方式改進(jìn)的一個(gè)重要方面是引入新的政府工具或現(xiàn)代化公共管理技術(shù)。

　　從內(nèi)涵上看， 政府工具以及管理方式是實(shí)現(xiàn)政府管理職能的手段，是“政府的行為方式，以及通過(guò)某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制�！睉�(yīng)該說(shuō)， 政府管理方式與工具研究的迅速發(fā)展與其對(duì)公共管理和公共政策過(guò)程細(xì)致入微的分析解釋(尤其是對(duì)公共政策執(zhí)行過(guò)程的模型化詮釋) 有關(guān)， 它使得傳統(tǒng)對(duì)政府管理的研究帶上了從“軟知識(shí)”向“硬科學(xué)”發(fā)展的印記，對(duì)政府過(guò)程更具解釋力， 對(duì)公共管理實(shí)踐也有更為直接的指導(dǎo)作用。而由政府工具研究發(fā)展而來(lái)的“工具箱”(tools box) ，在國(guó)外政府管理實(shí)踐被廣泛認(rèn)可并得到使用， 這大大增強(qiáng)了政府管理方式與工具研究的影響力。實(shí)際上， 我國(guó)近年來(lái)政府改革所取得的積極成果， 有相當(dāng)一部分得益于政府管理方式與工具等操作層面的突破，行政審批制度改革、電子化政府建設(shè)、績(jī)效評(píng)估、行政服務(wù)中心發(fā)展等就是有力的證明。以近年來(lái)備受矚目的“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”為例， 許多地方政府正是藉著工作流程的重構(gòu)和管理方式的改進(jìn)而提高了治理水平。

　　目前國(guó)內(nèi)學(xué)界缺乏對(duì)政府工具進(jìn)行深入的理論研究和實(shí)證分析，不能為公共管理方式的創(chuàng)新與改進(jìn)提供理論基礎(chǔ)以及提供行之有效的工具。因此， 這一領(lǐng)域的研究亟待加強(qiáng)。政府工具研究涉及一系列問(wèn)題， 其核心是如何將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇袨�，將政策理想轉(zhuǎn)變?yōu)檎�策現(xiàn)實(shí)。

　　這一領(lǐng)域近期研究必須重點(diǎn)關(guān)注政府工具的基礎(chǔ)理論和發(fā)展前沿以及實(shí)踐的應(yīng)用與開(kāi)發(fā)，并關(guān)注中國(guó)政府改革與治理尤其是體制創(chuàng)新與職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)， 從理論與實(shí)踐的結(jié)合上， 對(duì)政府工具的重要主題--政府工具的內(nèi)涵、特征和功能，政府工具的分類， 政府工具選擇與評(píng)價(jià)及其標(biāo)準(zhǔn)， 政府改革與治理中常用工具應(yīng)用的范圍、機(jī)制、效果與局限性等進(jìn)行研究。

　　當(dāng)前政府工具領(lǐng)域值得研究的若干理論問(wèn)題如下：

　　1. 政府工具的特性與分類。什么是政府工具？ 它有哪些基本特征？ 這是政府工具研究最基本的問(wèn)題。政府工具是一種手段，也是一種“客體” (object ) ， 還是一種活動(dòng)(activity) ；
政府工具還具有多樣性和動(dòng)態(tài)性的特征， 并非一經(jīng)選定就固定不變， 必須不斷地調(diào)整以跟上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。在使用過(guò)程中， 它會(huì)隨著時(shí)間推移而發(fā)生改變， 即使它們本身不變，主體運(yùn)用它們的方式、策略等都有可能發(fā)生巨大改變。與此同時(shí)， 政府工具并不是單一的， 而是多元化的“工具家族”(families of inst ruments) ，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　 政府工具分類的形成被看成是工具研究的最基本的成果之一。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里， 政府工具的分類主要依據(jù)工具特性來(lái)進(jìn)行。然而，現(xiàn)有的分類都不能令人滿意， 沒(méi)有一個(gè)分類方法能夠窮盡所有政府工具。由于分類所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不一， 研究者們對(duì)于工具分類也就自然不同。因此， 必須對(duì)政府工具的特性與分類進(jìn)行基礎(chǔ)性研究。

　　2. 政府工具的選擇、應(yīng)用和組合。在公共管理及政策執(zhí)行中， 選用何種政府工具或政策工具， 用哪一種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)該政策工具的效果等問(wèn)題對(duì)政府能否達(dá)成既定目標(biāo)具有決定性影響。政府工具的選擇涉及兩個(gè)主要問(wèn)題，即影響工具選擇的因素及如何進(jìn)行工具選擇--影響工具選擇的因素主要有政策目標(biāo)或政府目標(biāo)、工具的特性、工具應(yīng)用的背景、以前的工具選擇和意識(shí)形態(tài)五種主要因素；
而如何進(jìn)行工具選擇必須結(jié)合我國(guó)的具體案例來(lái)研究。工具效力的評(píng)價(jià)則是古典研究途徑中最重要的問(wèn)題之一， 目前人們逐漸將焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了政府工具的具體應(yīng)用過(guò)程中， 尤其是集中在哪些主體參與了工具的應(yīng)用過(guò)程，他們對(duì)于應(yīng)用過(guò)程的影響及其程度， 以及各參與者之間的協(xié)調(diào)與合作等問(wèn)題。此外， 還要研究工具的優(yōu)化組合。人們認(rèn)為， 工具的同時(shí)并且協(xié)調(diào)的運(yùn)作更符合現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，工具的優(yōu)化組合可以取長(zhǎng)補(bǔ)短， 避免單個(gè)工具應(yīng)用的片面性。

　　3. 公共服務(wù)供給機(jī)制和方式的選擇與評(píng)估研究。黨的十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的若干重大問(wèn)題的決定》明確指出：政府要更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能， 逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系， 創(chuàng)新公共服務(wù)體制和改進(jìn)公共服務(wù)方式。因此， 當(dāng)前政府工具以及管理方式改進(jìn)研究的焦點(diǎn)之一是公共服務(wù)的提供機(jī)制及方式的選擇與評(píng)估問(wèn)題。必須考慮如何通過(guò)制度安排讓目標(biāo)群體充分顯示其需求偏好，如何將有限的財(cái)政資源在多樣化、差異化甚至相互沖突的偏好之間進(jìn)行排序， 如何根據(jù)公共服務(wù)自身的特征提供多樣化的渠道和組合， 讓社會(huì)“能夠選擇最適于解決所面臨的每一個(gè)具體問(wèn)題的生產(chǎn)者和提供者”。特別是如何針對(duì)本地實(shí)際問(wèn)題，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、工商管理方法及信息技術(shù)， 更新管理方式， 用現(xiàn)代化的公共管理方法和技術(shù)(政府工具) 來(lái)保障“服務(wù)型政府”的實(shí)現(xiàn)， 就成為當(dāng)前公共管理學(xué)研究的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一。

　　4. 電子政務(wù)的管理研究�？梢哉f(shuō)， 信息技術(shù)是一種最重要的政府管理工具， 它是引起當(dāng)代公共管理變革的最根本的動(dòng)力，而電子政務(wù)或電子化政府建設(shè)則是當(dāng)代公共管理發(fā)展的一個(gè)基本趨勢(shì)。按照聯(lián)合國(guó)公共經(jīng)濟(jì)與公共管理局(UNDPEPA) 和美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)(ASPA) 的觀點(diǎn)， 廣義上的電子政務(wù)幾乎可以囊括所有信息與通信技術(shù)在公共部門中的應(yīng)用；

而狹義上指的是利用互聯(lián)網(wǎng)向公眾傳遞政府信息和服務(wù)�？梢哉f(shuō)，電子政務(wù)就是政府機(jī)構(gòu)運(yùn)用信息技術(shù)， 通過(guò)整合政府資源， 再造工作流程， 重組政府部門， 為公眾提供便利的公共服務(wù)。本專題要探討中國(guó)電子政務(wù)建設(shè)的現(xiàn)狀與成敗得失，分析發(fā)展的困境或制約因數(shù)， 研究電子政務(wù)最終的需求識(shí)別、電子政務(wù)系統(tǒng)模型、電子政務(wù)流程設(shè)計(jì)與變革管理， 電子政務(wù)建設(shè)的長(zhǎng)期發(fā)展方略等問(wèn)題。

　　5. 政府流程再造研究。作為一種發(fā)源于工商管理領(lǐng)域的管理工具或技術(shù)， 流程再造被廣泛應(yīng)用于公共部門，給公共部門帶來(lái)劇烈的、革命性的和跳躍式的變化。政府流程再造的實(shí)質(zhì)就是憑借現(xiàn)代的信息技術(shù)， 使傳統(tǒng)的以職能為中心的職能導(dǎo)向型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤鞒虨橹行牡牧鞒虒?dǎo)向型政府，將與公眾服務(wù)有關(guān)的各方面工作有機(jī)的結(jié)合起來(lái)， 最終“整合不同的體制， 提供無(wú)縫隙的服務(wù)”。在我國(guó)， 最具典型意義的政府簡(jiǎn)化行政程序、優(yōu)化行政流程的實(shí)踐改革， 就是電子政務(wù)、行政審批制度改革和行政服務(wù)中心。因此，當(dāng)前政府流程再造研究的重點(diǎn)應(yīng)該是分析行政審批制度改革、行政服務(wù)中心和電子政務(wù)在地方政府改革中的實(shí)踐情況、存在問(wèn)題和改革路徑。

　　6. 公共預(yù)算評(píng)估與行政成本分析。政府預(yù)算和會(huì)計(jì)改革是世界各國(guó)公共管理領(lǐng)域改革的熱門議題之一。20 世紀(jì)90 年代起， 西方各國(guó)在政府再造過(guò)程中發(fā)展了“企業(yè)化預(yù)算制度” ( Entrepreneurial Budgeting System) ， 以提高行政執(zhí)行績(jī)效并降低行政成本。盡管會(huì)計(jì)和預(yù)算改革屬于政府管理方式和技術(shù)層面的問(wèn)題，然而， 健全的預(yù)算和會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)不僅對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有著深遠(yuǎn)的影響， 同時(shí)也是良好的公共治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵要素。因?yàn)椋?預(yù)算和會(huì)計(jì)制度不僅是監(jiān)督、控制政府預(yù)算， 提高行政績(jī)效的基本保障，也是形成“少花錢， 多辦事”的公共治理結(jié)構(gòu)的剛性約束。因此， 必須在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)和做法基礎(chǔ)上， 從公共產(chǎn)品核算的角度， 研究如何在公共預(yù)算中融入了成本核算的理念，在制度上強(qiáng)化政府內(nèi)控機(jī)制， 使公共產(chǎn)品和服務(wù)能嚴(yán)格按照價(jià)值規(guī)律的要求進(jìn)行核算和提供。

　　總之， 轉(zhuǎn)型期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與公共管理改革的推進(jìn)以及全球化的公共部門改革實(shí)踐，既對(duì)中國(guó)公共管理理論的研究法提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和更高的要求，也為這種研究提供了豐富多彩的課題、素材、資料、實(shí)驗(yàn)基地以及成果應(yīng)用的機(jī)會(huì)。我國(guó)公共管理的實(shí)踐發(fā)展正呼喚并推動(dòng)著理論研究的突破， 公共管理學(xué)科的知識(shí)體系亟待創(chuàng)新，加強(qiáng)公共管理學(xué)科的基本理論與方法研究的意義重大。

　　來(lái)源：中國(guó)社會(huì)科學(xué) 2007（3）

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