熊萬勝：人民公社體制是如何消亡的

　　人民公社體制誕生于1958年，在1962年形成“三級所有，隊為基礎(chǔ)”體制，從此穩(wěn)定了近20年。1983年10月發(fā)出的“中共中央、國務(wù)院關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知”及其貫徹，撤銷了人民公社的建制，但這遠(yuǎn)不等于人民公社體制的真正消亡。人民公社是個龐大和復(fù)雜的制度—功能的集成，它的消亡要比建制撤銷遲緩的多。在人民公社誕生50周年之際，我們很有必要認(rèn)真反思：人民公社體制究竟是如何消亡的，它的消亡對于今天選擇和重建農(nóng)民合作體系有什么啟示。

　　一、消亡過程的三個階段

　　人民公社體制是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個層次及其內(nèi)部實行社會國家化、經(jīng)濟(jì)計劃化和公共事業(yè)合作化的產(chǎn)物，所以是多種制度—功能的集成。僅僅從它承擔(dān)的社會管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度—功能來說，至少包含了生產(chǎn)合作、供銷合作、信用合作、醫(yī)療合作、教育合作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作、社隊企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品購銷、農(nóng)機(jī)服務(wù)、農(nóng)技服務(wù)、鄉(xiāng)村干部對農(nóng)民經(jīng)營決策活動的行政干預(yù)、治安管理等等。我們可以把人民公社所集成的制度—功能劃分為三個大類。第一，是橫向一體化的合作制度—功能，這就是“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的集體化生產(chǎn)經(jīng)營體制。首先是指以土地集中為基礎(chǔ)，集體安排生產(chǎn)經(jīng)營為內(nèi)容的生產(chǎn)合作，其次也包括了公社和大隊干部對下級生產(chǎn)經(jīng)營單位的干預(yù)和資源的調(diào)配。再次是社隊企業(yè)和后來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)。第二，縱向一體化的合作制度—功能，這是那些涉及到城鄉(xiāng)連接的組織，比如供銷社、信用社等，有的地方也包括農(nóng)技和農(nóng)機(jī)。第三，就是通過農(nóng)民合作承擔(dān)社隊內(nèi)部公共物品供給的制度—功能，比如醫(yī)療、教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、治安等。前兩類制度—功能集成促成了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理的計劃化，后一類制度—功能集成努力以農(nóng)民合作的方式供應(yīng)鄉(xiāng)村公共物品，也就是所謂的“農(nóng)民的事情農(nóng)民自己辦”。

　　人民公社體制的消亡，不只是人民公社之名的撤改，必須也是人民公社之實的消亡。不只是承擔(dān)某種功能的機(jī)構(gòu)組織的消亡，在最徹底的意義上，還應(yīng)表現(xiàn)為功能本身的消亡[1]。也就是說在人民公社范圍內(nèi)，承擔(dān)特定功能的原制度化組織已經(jīng)消失，并且沒有出現(xiàn)新的替代性制度化組織。所以，研究人民公社體制的消亡，也就是研究原來人民公社體制的功能在人民公社之后是如何被延續(xù)、替代或者被放棄的。我們可以把這個過程劃分為三個階段。需要說明的是，由于國情的復(fù)雜性，以下的分析不適合西部的高原和草原地帶，也不適合城市的郊區(qū)，主要適合中部地區(qū)[2]。

　　第一個階段是人民公社的制度解體階段，從人民公社的政社合一過渡到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的黨政、政社分開。人民公社的建制被撤銷，這個體制作為一個整體被分解了，逐漸各自弱化。這主要是指，分戶經(jīng)營使得“隊為基礎(chǔ)”的生產(chǎn)合作制度趨于解散，橫向一體化合作的癱瘓促動了縱向一體化合作的解體。供銷社、合作社等制度開始非官營化改革，統(tǒng)購統(tǒng)銷體制開始解體，形成農(nóng)產(chǎn)品的價格雙軌制并保持穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)職能的主要內(nèi)涵從“管理”變?yōu)椤案母铩保?br>但鄉(xiāng)村內(nèi)部公共物品的生產(chǎn)仍然比較有效地保持了自力更生的特點。糧食生產(chǎn)連年增長。從老百姓的感受來說，這段時間政策不斷放寬，政府對自己的生產(chǎn)經(jīng)營干預(yù)的少，基本是個休養(yǎng)生息的狀態(tài)。在時間上，這個過程主要發(fā)生于1978年到80年代中期。

　　第二個階段是人民公社功能的政府替代階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以形式上的黨政架構(gòu)，履行實質(zhì)上的政經(jīng)合一的功能。從功能上來說，政府農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)職能的重心從“改革”變?yōu)椤鞍l(fā)展”。從1985年開始，糧食連年減產(chǎn)，引起各界高度重視，對農(nóng)民的休養(yǎng)生息政策也趨于結(jié)束。迫于壓力型政體的驅(qū)使，順乎農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)本身屬性的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次控制和引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力不得不復(fù)活和強(qiáng)化。但從制度上來說，原公社（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）層次主導(dǎo)農(nóng)村事務(wù)的制度依托仍然不斷瓦解：橫向一體化組織加速虛化，縱向一體化組織曲折地走向市場化。結(jié)果是原有的功能試圖復(fù)辟，原有的制度努力革命。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次無人民公社之權(quán)，而有其責(zé)，無政社合一之制度，卻有政經(jīng)合一之功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所以能夠在一定程度上承擔(dān)起政經(jīng)合一的功能，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起擴(kuò)展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源是分不開的。反過來，一旦中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在90年代后期衰落和轉(zhuǎn)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)行就陷入困境。同時，由于政府的膨脹和部分干部的腐敗等因素，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)以自力更生的方式維持社會公共事業(yè)的能力不斷下降。農(nóng)村社會矛盾迅速激化，鄉(xiāng)村干部和基層政府的社會形象跌到歷史的新低點。這主要是發(fā)生在上世紀(jì)80年代中期到90年代末。

　　第三個階段是人民公社的功能消亡階段，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政經(jīng)合一到以縣為主的時期。1998年的十五屆三中全會堅定了改革的決心，明確了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和市場化的思路，一個新階段開始了。如果說第二階段的開啟主要緣于農(nóng)業(yè)的連年減產(chǎn)，那么第三階段的開啟就主要是基于農(nóng)村社會矛盾的激化。同時工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系、科技水平也發(fā)生了深刻的變化，為農(nóng)村發(fā)展走出新路創(chuàng)造了外部條件。非農(nóng)就業(yè)成為農(nóng)民增收的主渠道，生產(chǎn)服務(wù)環(huán)節(jié)普遍地市場化了，中央決心將糧食購銷體制徹底市場化。市場化的“公司加農(nóng)戶”和專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織先后興起，取代了區(qū)域性的綜合經(jīng)濟(jì)組織。2000年開始稅費(fèi)改革的試點，隨后甚至推行了鄉(xiāng)村合并，逐步終結(jié)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以行政手段干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的動力和能力。與此同時，中央開始實施以工補(bǔ)農(nóng)的戰(zhàn)略。在上級財政轉(zhuǎn)移支付的支撐下，縣級政權(quán)加速財權(quán)和事權(quán)的集中，傳統(tǒng)的公共物品自我供給機(jī)制讓位于以縣為主的體系。人民公社體制的三大制度—功能體系：橫向一體化、縱向一體化和社隊內(nèi)部公共物品的自給自足，分別以不同的方式基本終結(jié)。2003年中央連續(xù)召開了兩個中央農(nóng)村工作會議，反思過去，指引未來。此后，每年發(fā)出一個中央一號文件指導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展，到2006年提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的全面部署，意味著中央思路的定型。國家開始嘗試以全新的方式，更高的層級來推動農(nóng)村發(fā)展。這主要是發(fā)生在上世紀(jì)90年代末到2006年之間。

　　其實，人民公社曾經(jīng)承擔(dān)的基本功能需求始終沒有消失，因為促使成立人民公社體制的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)格局并沒有根本改變，但這些功能的實現(xiàn)方式市場化或者非鄉(xiāng)鎮(zhèn)化了，正是在這個意義上，我們說，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為依托的人民公社體制無可救藥地消亡了，以縣為主建設(shè)社會主義新農(nóng)村的時代正在到來。

　　二、人民公社的制度解體階段（1978-上世紀(jì)80年代中期）

　　在這個階段，經(jīng)歷了從人民公社的政社合一，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的黨政、政社分開。其基本內(nèi)容是橫向一體化制度的解體，進(jìn)而導(dǎo)致了縱向一體化合作制度的解體。對這個階段的分析，有一個核心問題是：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的推行，實現(xiàn)了分戶經(jīng)營，意味著最基層的橫向一體化經(jīng)營制度的解體，可是這為什么要繼以縱向一體化合作制度的被拋棄？或者更明確地問：分戶經(jīng)營為什么就不能和供銷、信用等高度一體化的體系結(jié)合起來，建立類似日本韓國那種綜合農(nóng)協(xié)體系呢？

　　當(dāng)小農(nóng)大國的核心地帶長期僵化之后，它的邊緣部分再次發(fā)起了自我解放的變革。這種農(nóng)民的自我解放一定就是從最基層組織——生產(chǎn)隊——開始的。三級所有，隊為基礎(chǔ)，生產(chǎn)隊是人民公社體制的根基。它的解體在最初階段有兩個基本內(nèi)涵。一是生產(chǎn)合作的瓦解，主要指責(zé)任到戶，不需要大呼隆搞集體出工了，不拿工分了。二是生產(chǎn)隊作為最基層社會管理組織的制度—功能的瓦解。原有生產(chǎn)隊內(nèi)部有很多干部和組織，現(xiàn)在都撤銷了，基本只保留一個村民組長。有的組有婦女代表。[3]只是在少數(shù)西部省份在人民公社后仍然在原村民組層次上建立了最基層的社會管理組織。人民公社體制的消亡正是從生產(chǎn)隊的虛化開始的，問題是最基層橫向一體化合作的解體為什么會促動縱向一體化合作制度的解體。

　　以下，我們以供銷合作社的早期改革過程為例來說明這個問題。供銷社曾經(jīng)是連接城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的主渠道，被稱為第二商業(yè)部，具有高度的行政化色彩，是人民公社體系下核心的縱向一體化合作組織。但改革開放以來，中央要求供銷社必須從“官營”轉(zhuǎn)為“民營”。用供銷社系統(tǒng)自己的話語來說，“從1982-1988年，供銷社恢復(fù)了‘三性’（群眾性、民主性、靈活性）”[4]。

　　農(nóng)村的生產(chǎn)責(zé)任制在改革初期對生產(chǎn)力的明顯促進(jìn)，這個現(xiàn)象本身也使上上下下相信這應(yīng)該成為改革的突破口。生產(chǎn)責(zé)任制成為農(nóng)村改革的基準(zhǔn)，此后的改革都要與此配套，不適應(yīng)的都必須改掉。首當(dāng)其沖就是流通流域的問題。流通問題的提出，有一個深層次的原因，那就是：“根據(jù)目前國家財力狀況，今后一個時期農(nóng)副產(chǎn)品收購價格必須采取基本穩(wěn)定的方針。增加農(nóng)民的收入，不能指望提高收購價格或降低收購基數(shù)，而只能主要依靠發(fā)展商品生產(chǎn)，實現(xiàn)多產(chǎn)暢銷。”[5]1981年全國農(nóng)村工作會議上的這個表述十分重要，它表明，面對農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制的重大發(fā)展和城市經(jīng)濟(jì)的低效，國家上層認(rèn)為暫不能夠放棄工農(nóng)業(yè)的剪刀差，以及對農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷。一方面不能減少對農(nóng)村的索取，另一方面又希望實現(xiàn)農(nóng)民增收，如何解決這個兩難呢？那就要實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的多產(chǎn)暢銷。為了多產(chǎn)需要搞好農(nóng)田基本建設(shè)，發(fā)展科技教育，發(fā)展多種經(jīng)營；
為了暢銷，就必須改革和打通流通環(huán)節(jié)。所以：“最不適應(yīng)的一個是科技和教育的問題，一個是流通環(huán)節(jié)的問題，流通環(huán)節(jié)的問題當(dāng)前尤為突出�！盵6]剛好城市普遍存在物資的短缺，如果打通了流通環(huán)節(jié)，農(nóng)民能把增產(chǎn)的東西賣掉，不就增收了嗎？只要疏通流通環(huán)節(jié)，增產(chǎn)必定增收，這在當(dāng)時幾乎成為一個政治常識。必須改革流通體制，很快就成為改革家的共識。萬里同志在1982年11月分析到：“農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包制解決了生產(chǎn)和分配的問題，但還沒有解決流通的問題�，F(xiàn)在情況是，農(nóng)村的商品生產(chǎn)蓬勃地發(fā)展起來了，可是流通環(huán)節(jié)卻還沒有能夠適應(yīng)這種發(fā)展，許多農(nóng)副土特產(chǎn)品不能運(yùn)銷出來，造成產(chǎn)地積壓，銷地缺貨，鮮活產(chǎn)品爛掉不少。這已經(jīng)成為一個突出的矛盾，成為一個迫切需要解決的問題”。[7]

　　可是，流通不暢涉及到方方面面，具體的改革措施卻是直指供銷合作社，在供銷合作社系統(tǒng)中，又是直指基層供銷合作社。這又如何理解呢？簡要地說，這是因為供銷合作社在人民公社時代績效不足，在人民公社的改革階段弊端突出。國家對農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)需求主要是兩方面：工農(nóng)業(yè)剪刀差與直接的農(nóng)副產(chǎn)品索取。前者是主要的，是國家最主要的宏觀利益所在�？墒沁@主要是通過控制價格而不是購銷主體來實現(xiàn)的。后者的主要內(nèi)容是糧食，國家需要控制糧食生產(chǎn)保證糧食安全。可是這種最重要的農(nóng)產(chǎn)品并不是由供銷合作社控制的，供銷社主要收購派購物資。所以，在整個計劃經(jīng)濟(jì)的供銷體系中，供銷社的功能局限于成為農(nóng)村的國營商店和次要的收購站。在改革過程中，國家指望它能在為農(nóng)民的多種經(jīng)營上做出貢獻(xiàn)，可是，供銷系統(tǒng)的干部根本就沒有學(xué)會與重獲自由的農(nóng)民打交道，反而無師自通地在準(zhǔn)市場環(huán)境中大撈部門利益或維護(hù)地方利益。被中央上層痛斥：“當(dāng)前存在的一個突出問題是，一方面農(nóng)村商業(yè)不適應(yīng)發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的需要，…一方面也存在著一些單位抬價搶購緊缺商品，沖擊國家計劃的情況”。[8]而且它有“官商作風(fēng)、機(jī)關(guān)作風(fēng)、服務(wù)態(tài)度不好等，群眾意見很大，要努力改進(jìn)�！盵9]包括供銷社在內(nèi)的農(nóng)資部門自己服務(wù)不到位，卻又壟斷了農(nóng)村流通體系，不可避免地成為了改革力量的眾矢之的。農(nóng)村流通體制的放開首先就是從那些派購物資和日用生活品的購銷放開開始的，這正是供銷社原有的壟斷范圍。改革的出路自然就是要打破壟斷，“自己辦不了的，要有領(lǐng)導(dǎo)地放手讓農(nóng)民去辦。”[10]供銷社的領(lǐng)導(dǎo)雖有心博弈，但根本不堪一擊。[11]

　　供銷社系統(tǒng)的整治看上去是不可避免的，但是，國家為供銷合作社開出的藥方卻是令人驚異的。因為，它要求供銷社恢復(fù)合作商業(yè)的性質(zhì)，“真正辦成集體所有的合作商業(yè)”。這種理想狀態(tài)在合作化之前和戰(zhàn)爭年代曾經(jīng)短暫和不普遍地出現(xiàn)過[12]，但在80年代根本是不可能的。這不只是因為干部職工缺少合作的精神和動力，如果和日本同時期的農(nóng)協(xié)體系比較，包產(chǎn)到戶后的供銷社系統(tǒng)其實是無“腳”無“頭”的。供銷社乃至人民公社的整體之所以能夠穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)二十年，一個必要條件是其基礎(chǔ)在于生產(chǎn)隊，一旦這個層次的集體癱瘓了，供銷社和人民公社的其它制度—功能就失去了聯(lián)系和控制生產(chǎn)者的能力。一旦集體組織解體，又沒有在自然村或生產(chǎn)隊層次上建立替代性的有效經(jīng)濟(jì)組織，供銷社或者其它的農(nóng)產(chǎn)品縱向一體化經(jīng)濟(jì)組織，都很難有落地之腳。進(jìn)一步說，如果農(nóng)村供銷系統(tǒng)果然成為農(nóng)民的合作組織，它就必然要與城市的買家展開經(jīng)濟(jì)博弈，當(dāng)城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間存在經(jīng)濟(jì)利益矛盾時，(點擊此處閱讀下一頁)

　　國家首先要保護(hù)的必定是城市和工業(yè)的發(fā)展。所以供銷社不可能替農(nóng)民出“頭”。供銷社下不能聯(lián)系生產(chǎn)者，上不能與城市買家討價還價，中間還面臨著多種經(jīng)營主體的競爭，結(jié)果只能是“日益萎縮下去，直至喪失本身獨立存在的意義。”[13]中央明確地預(yù)見到了這個結(jié)局，卻毅然推進(jìn)了流通體制改革。1987年4月，國家體改委、商業(yè)部、財政部聯(lián)合下文，提出深化供銷合作社體制改革的意見，強(qiáng)令供銷合作社由全民所有制“恢復(fù)為”集體所有制。鄉(xiāng)村市場上曾經(jīng)的巨無霸，如同被脫掉的長袍一樣癱軟在地，至今沒有重新站立起來。今天，我們已經(jīng)認(rèn)識到，農(nóng)民增收的問題根本不可能在農(nóng)業(yè)范圍內(nèi)解決，更不可能依靠農(nóng)業(yè)增產(chǎn)來實現(xiàn)。而且農(nóng)業(yè)是一種無法徹底市場化的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品的流通也必須進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓苤�。所以，以全面放開的方式改革流通體制只是一時之急，而非治本之道�？墒�，特定歷史階段的局中人，實在沒有能力進(jìn)行這樣的超前思考。即便我們在今天預(yù)見到這些，各類新型縱向一體化合作組織又如何能找回自己的頭和腳呢？

　　所以，從今天的問題意識出發(fā)，供銷社體系的解體，其制度起點首先在于農(nóng)村基層合作組織的癱瘓。生產(chǎn)隊/村民組是人民公社制度—功能體系的“腳”，沒有腳的組織非但走不遠(yuǎn)，連站立都成問題。如果說人民公社體制是副多米諾骨牌，生產(chǎn)隊就是這第一張牌。而且，僅有最基層組織或者說“腳” 是不夠的，還要有頭，也就是對農(nóng)產(chǎn)品市場的控制，那就意味著在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域重建某種程度的計劃經(jīng)濟(jì)。只要改革沒有完成，這就是不可能的，因為，對于一個立志改革的中央集權(quán)國家，需要邊緣領(lǐng)域的改革為中心領(lǐng)域的變革鳴鑼開道，即便保留計劃對于農(nóng)業(yè)是必需的，也要等待改革時代的基本結(jié)束。反過來，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域保留計劃體制，就意味著依靠一個龐大的行政化組織，那么我們又如何能保證龐大官僚體系的高效和廉潔？后來的歷史證明，當(dāng)整個體系走向市場的時候，某些局部保持了計劃體制更容易引發(fā)混亂和腐敗。這也成為我國基層體制過度虛化的重要動因。日本農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家速水佑次郎認(rèn)真地追問過，為什么政府的強(qiáng)力介入在日本和德國就沒有造成嚴(yán)重腐敗？他的答案是這里有點狹隘的民族主義精神等隱蔽的意識形態(tài)。[14]如果這么說是對的，那么我們就要重新思考，到底可以從日本韓國學(xué)到什么？整個體系都學(xué)過來是不可能的。如果只學(xué)局部，該學(xué)哪些部分？

　　三、人民公社功能的政府替代階段（上世紀(jì)80年代中期-90年代末）

　　在客觀上，人民公社解體后，基層組織必須承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)和社會功能并沒有消失。首先，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的格局依然存在。小農(nóng)在面對自然界、政府、市場時，必須組織起來，這個基本的需求并沒有因為人民公社的制度解體而降低，反而變得明顯起來。其次，國家趕超西方先進(jìn)的愿望沒有絲毫弱化，國家必須依靠行政手段推動農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。新基層組織不得不“千方百計”地承擔(dān)原人民公社功能的主要部分，結(jié)果使得基層政府在制度上實行政社分開后，在功能上仍然是政經(jīng)合一的。對這一階段的分析主要有兩個論題：新的基層組織究竟必須承擔(dān)原人民公社的哪些職能？新的基層組織究竟是如何替代其中的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)職能的。正是從這兩方面，體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政經(jīng)合一功能特點。

　�。ㄒ唬┼l(xiāng)鎮(zhèn)政府對人民公社經(jīng)濟(jì)和社會管理職能的承繼

　　在1983年的“中共中央、國務(wù)院關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知”一文中，這樣規(guī)定了未來鄉(xiāng)政府的社會經(jīng)濟(jì)職能“鄉(xiāng)人民政府建立后，要按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，行使職權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項社會建設(shè)，做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生、計劃生育等工作。當(dāng)前應(yīng)著重抓好社會治安，打擊刑事犯罪活動，發(fā)動群眾制定鄉(xiāng)規(guī)民約，開展社會主義精神文明活動，促進(jìn)社會治安和社會風(fēng)氣的根本好轉(zhuǎn)。”這里所提到的組織法，在1979年制定，1982、1986年和1995年三次修訂，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的職能方面的雖然語焉不詳，但通過其變化還是可以看出問題。這部分內(nèi)容主要分四塊：執(zhí)行上級的政策和其他任務(wù)，社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)，權(quán)利保護(hù)，其他。其中1986年的修訂改動最大。就社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)來說，1979和1982年的法律都只規(guī)定了“管理本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)和民政、公安等工作�！苯�(jīng)濟(jì)事務(wù)方面主要是保護(hù)財產(chǎn)和集體經(jīng)濟(jì)組織的自主權(quán)。1986年的法律規(guī)定的社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)是“執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作�！�

　　就經(jīng)濟(jì)事務(wù)來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作內(nèi)涵經(jīng)歷了從“管理”到“改革”到“發(fā)展”的變化。在人民公社時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能是通過人民公社體制來完成的，基本上是有序的，所以人民公社的經(jīng)濟(jì)工作重在“管理”，即使是發(fā)展，也主要是農(nóng)業(yè)的發(fā)展，通過既有抓手去發(fā)展。在人民公社解體后，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展超出了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的抓手和方式也是不確定的，需要“千方百計”地努力。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的時期，經(jīng)濟(jì)工作的壓力是極大的，政府不可能因為可以發(fā)展工商業(yè)而放松農(nóng)業(yè)。我們不妨回憶一下1958年8月的“中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議”一文中對于建立人民公社的必要性的說法：“大規(guī)模的農(nóng)田基本建設(shè)和先進(jìn)技術(shù)設(shè)施，要求投入更多的勞動力，農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展也要求從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)戰(zhàn)線上轉(zhuǎn)移一部分勞動力，我國農(nóng)村實現(xiàn)機(jī)械化、電氣化的要求已愈來愈迫切”。這些要求在人民公社解體后并沒有消失。政府必須努力幫助小農(nóng)應(yīng)對來自市場和自然的風(fēng)險，這主要涉及到農(nóng)田基本建設(shè)：如興修水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施；
農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步：如進(jìn)行種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，新型作物和技術(shù)的推廣；
乃至于發(fā)展多種經(jīng)營和社隊企業(yè)，促進(jìn)勞動力轉(zhuǎn)移以實現(xiàn)農(nóng)民增收。當(dāng)農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)于農(nóng)田基本建設(shè)和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的任務(wù)較輕，在農(nóng)業(yè)連年滑坡之后，中央在1988年底號召一定要奪取1989年的農(nóng)業(yè)豐收，基層政府不得不在缺少抓手的條件下推進(jìn)舊任務(wù)。結(jié)果農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題迅速凸現(xiàn)和激化，但農(nóng)業(yè)確實增收了。這其實說明農(nóng)業(yè)發(fā)展絕不是政策和科技就能保證的，人民公社組織承擔(dān)的基本功能還是要承繼下來。

　　就社會公共事務(wù)來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作內(nèi)涵和方式經(jīng)歷了從“自我管理”到“公共管理”的演變。從字面上看，似乎1986年的法律大大地擴(kuò)展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理職責(zé)，其實這些工作原本就是人民公社的工作，只不過在人民公社時期，這些工作主要是通過農(nóng)民合作由基層政府比較獨立地組織完成的，主要是農(nóng)民的自我管理自我發(fā)展。但在人民公社解體之后，大量的事業(yè)從自我管理演變?yōu)楣�共管理，這些工作越來越多地受到上級政府領(lǐng)導(dǎo)，涉及到縣鄉(xiāng)政府之間的關(guān)系，從而進(jìn)入了地方政府組織法的調(diào)整范圍。問題是基層政府自力更生發(fā)展社會事業(yè)的模式?jīng)]有改變時，來自上級的領(lǐng)導(dǎo)對于基層政府發(fā)展這些事業(yè)固然是個幫助，但也是個壓力，而且壓力越來越大，以致形成了所謂的“壓力型政體”。[15]

　�。ǘ�）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對原人民公社經(jīng)濟(jì)職能的替代

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承繼了人民公社的基本經(jīng)濟(jì)職能，卻沒有人民公社的組織基礎(chǔ)。它不得不以政府的體制來協(xié)調(diào)被打散的涉農(nóng)組織，并替代生產(chǎn)合作組織直接干預(yù)和引導(dǎo)農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營。

　　對于大多數(shù)地區(qū)來說，人民公社的經(jīng)濟(jì)職能就是發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的職能。但在改革初期的一段時間內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要精力是放在多種經(jīng)營和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上的，“無工不富”的口號震徹云霄，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)被相對忽視了。在1985年的一號文件中，中央一度還提出了調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略，不巧從1985年開始到1988年遭遇糧食的連年減產(chǎn)，“無農(nóng)不穩(wěn)”，“無糧則亂”的口號被反復(fù)提起。各級政府時而注重農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，時而全力抓糧食生產(chǎn)，各種收購大戰(zhàn)此起彼伏，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)局面一時有點混亂。在這個過程中高層對于“分”的思路進(jìn)行了反思，最終上上下下都認(rèn)識到，面對過于分散的小農(nóng)，為了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，完成上級下達(dá)的各種任務(wù)，必須將他們重新組織起來。但是，回歸計劃體制的思路是不可行的[16]。到1991年時，終于確定了應(yīng)對新形勢的基本思路，也就是：“繼續(xù)穩(wěn)定以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，不斷完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，積極發(fā)展社會化服務(wù)體系，逐步壯大集體經(jīng)濟(jì)實力�！盵17]從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的角度，我們可以讀出這樣三個內(nèi)容。首先，它強(qiáng)調(diào)了家庭經(jīng)營為最基本的經(jīng)營單位，而不是生產(chǎn)隊或其它經(jīng)濟(jì)合作組織，這就否定了人民公社體制的橫向一體化合作。同時，由于認(rèn)識到必須有“統(tǒng)”的一面來完成一家一戶無力完成的經(jīng)營環(huán)節(jié)，因此，其次，要發(fā)展社會化服務(wù)體系，第三，要壯大集體經(jīng)濟(jì)實力。這個新思路意義重大，需要認(rèn)真解析。

　　首先，新思路放棄了對原有最基層合作組織的維護(hù)。

　　我們不能說實行了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，農(nóng)村最基層合作組織就立即同時解體了。當(dāng)時國家政策始終說的是統(tǒng)分結(jié)合，有統(tǒng)有分，這顯然不能當(dāng)作無稽之談或者無心之說。問題是，合作總是需要成本，小農(nóng)合作的成本尤其大；
合作制度和組織總是需要維護(hù)，如果沒有人來刻意維護(hù)小農(nóng)的合作，已經(jīng)癱瘓的合作必然會走向解體。在改革之初，恰有某些因素的發(fā)展使得國家和基層政府放棄了對最基層農(nóng)村合作組織的維護(hù)。

　　這一方面是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，使得農(nóng)村工作的重心轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)的發(fā)展，基層政府不愿意支付農(nóng)民合作和組織的成本。在1984年后，社隊企業(yè)后來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展對于農(nóng)民增收，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力的貢獻(xiàn)越來越明顯。在1983年的全國農(nóng)村工作會議上，萬里就指出，縣委書記、縣長要總攬經(jīng)濟(jì)全局，不能只當(dāng)農(nóng)業(yè)書記、糧食縣長。在1984年的全國農(nóng)村工作會議上，萬里進(jìn)一步指出，必須打破“農(nóng)村等于農(nóng)業(yè)”的傳統(tǒng)觀念，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，特別是要鼓勵和保護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一旦發(fā)展起來，就超出了農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)涵，而必然是關(guān)系改革前途的大局。改革派需要加速農(nóng)村的改革，來獲取更大的推力去實現(xiàn)城市國有經(jīng)濟(jì)的變革。因此，即便有人想到設(shè)計更符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特性的制度方案，在政治上也是絕對不可行的。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不只是中央的支持，主要的動力來自鄉(xiāng)村政府�！懊鎸Ψ稚⒔�(jīng)營的農(nóng)民家庭，鄉(xiāng)村政府顯得束手無策，而利益的誘導(dǎo)又使得政府的干部自然地把自己的注意力轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村企業(yè)�！盵18]鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展給地方財政和干部帶來的好處確實很重大。這時，改革本身就成了一種意識形態(tài)，正如陳云在1985年批評的：“‘無工不富’的聲音大大超過了‘無農(nóng)不穩(wěn)’�！� [19]糧食由不足到有余的歷史性轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出乎意料的大發(fā)展，使得大家相信農(nóng)村制度變革的方向和內(nèi)涵就是放寬再放寬，搞活再搞活。而且，集體經(jīng)濟(jì)實力的增強(qiáng)，使得集體可以用市場化而不是合作化的方式提供生產(chǎn)服務(wù)。大家自然而然地放棄了對農(nóng)業(yè)合作體制的維護(hù)。結(jié)果使得小農(nóng)重新分散，而放寬農(nóng)產(chǎn)品的購銷體制，又使空前分散的小農(nóng)直接暴露在空前復(fù)雜的大市場中。分散的小農(nóng)如何面對大市場？這個當(dāng)代的大難題就在那個狂飆年代，以一種有意無意的方式形成了。

　　另一方面，農(nóng)業(yè)發(fā)展“一靠政策，二靠科教，三靠投入”成為那個時代很主流的信條。在這個信條下，合作制度的意義被嚴(yán)重低估了，水利的命脈意義也被忽略了。這是因為，“農(nóng)村改革的最初幾年，由于調(diào)動了農(nóng)民家庭經(jīng)營的積極性，較好地利用了長期積累的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，有些問題似乎并不突出。”[20]隨后的政策思考方向，就是努力在鞏固家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制的前提下，替代人民公社的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)職能。在前述的基本思路中，以最基層合作組織來“統(tǒng)”的選擇被仔細(xì)地繞開了，代之以用集體經(jīng)濟(jì)和社會化服務(wù)體系來“統(tǒng)”。

　　在新的改革思路中，提出要逐步壯大集體經(jīng)濟(jì)實力，這個集體與原有的農(nóng)民的橫向一體化合作是本質(zhì)不同的。其一，它要的是“經(jīng)濟(jì)實力”，而不在乎其組織形式和產(chǎn)業(yè)類別。事實上它主要脫胎于人民公社時代的社隊企業(yè)，屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外的組織，強(qiáng)化這種集體經(jīng)濟(jì)，事實上使得社隊企業(yè)反客為主了。其二，它主要是在行政村層次上發(fā)展的。盡管領(lǐng)導(dǎo)人和文件的強(qiáng)調(diào)，并沒有明確的區(qū)隔行政村和村民組的集體經(jīng)濟(jì)，但在實際的發(fā)展中，生產(chǎn)隊的地位被矮化了。因為生產(chǎn)隊的主要長處在于生產(chǎn)合作，而不在于社隊企業(yè)。原來的大隊，后來的行政村對于發(fā)展社隊企業(yè)有著更高的積極性和更強(qiáng)的能力。同時發(fā)展的村民自治基本都是在行政村的層次上發(fā)展的，這也在客觀上強(qiáng)化了行政村弱化了村民組。村民自治與村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相互強(qiáng)化，壓縮了村民組的權(quán)力空間。[21]

　　其次，發(fā)展社會化服務(wù)體系迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須發(fā)展出非制度化的方式來整合深入鄉(xiāng)村的各種涉農(nóng)機(jī)構(gòu)和組織。(點擊此處閱讀下一頁)

　　根據(jù)1991年發(fā)布的“國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的通知”，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的內(nèi)容，是為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的全過程綜合配套服務(wù)�！稗r(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的形式，要以鄉(xiāng)村集體或合作經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)，以專業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)部門為依托，以農(nóng)民自辦服務(wù)為補(bǔ)充，形成多經(jīng)濟(jì)成分、多渠道、多形式、多層次的服務(wù)體系。從現(xiàn)實情況看，大體包括五個主要方面：一是村級集體經(jīng)濟(jì)組織開展的以統(tǒng)一機(jī)耕、排灌、植保、收割、運(yùn)輸?shù)葹橹饕獌?nèi)容的服務(wù)，二是鄉(xiāng)級農(nóng)技站、農(nóng)機(jī)站、水利（水保）站、林業(yè)站、畜牧獸醫(yī)站、水產(chǎn)站、經(jīng)營管理站和氣象服務(wù)網(wǎng)等提供的以良種供應(yīng)、技術(shù)推廣、氣象信息和科學(xué)管理為重點的服務(wù)；
三是供銷合作社和商業(yè)、物資、外貿(mào)、金融等部門開展的以供應(yīng)生產(chǎn)生活資料，收購、加工、運(yùn)銷、出口產(chǎn)品，以及籌資、保險為重點的服務(wù)；
四是科研、教育單位深入農(nóng)村，開展技術(shù)咨詢指導(dǎo)、人員培訓(xùn)、集團(tuán)承包為重點的服務(wù)；
五是農(nóng)民專業(yè)技術(shù)協(xié)會、專業(yè)合作社和專業(yè)戶開展的專項服務(wù)。”

　　表面上看，這個體系并沒有突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)調(diào)，反而應(yīng)該是多形式，多層次，多渠道的。但在實際的運(yùn)作中，事情不能這么復(fù)雜。對于上層來說，必須有一個組織為這個體系負(fù)責(zé)，成為被考核的對象，這只能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。人民公社體制下的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織被打散后，現(xiàn)在必須由政府組織來重新整合，但又不允許成立新的綜合性經(jīng)濟(jì)合作組織，這樣的協(xié)調(diào)與整合，必然是非制度化的。值得注意的是，中央認(rèn)識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)能力的不足，曾試圖對鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級賦權(quán)，提升它的綜合協(xié)調(diào)能力。1991年11月的十三屆八中全會決議中強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的自身建設(shè)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，使之成為有權(quán)威、有效能的基層黨委和政權(quán)組織�？h有關(guān)部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，除少數(shù)不宜下放的實行雙重領(lǐng)導(dǎo)外，一般都要放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。實行雙重領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，干部的調(diào)動、任免、獎懲應(yīng)征得鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的同意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對這些單位要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，使之相互配合，形成合力，共同為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展服務(wù)�！盵22]這實際上是認(rèn)可了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政經(jīng)合一體制。

　　中央雖有這種號召，卻沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行實際的賦權(quán)，實際的權(quán)力分配被具體的博弈過程所主導(dǎo)。面對縣級部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是弱勢的，縣級部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)政能力的蠶食也就不可避免。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時，沒有被足夠地賦權(quán)，反過來，它們還被逐步地奪權(quán)。結(jié)果形成了一種壓力型的權(quán)責(zé)體系，也就是通俗所說的“有為才能有位”的體系：當(dāng)上級指望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行某種職責(zé)時，常常并不自上而下地賦權(quán)于它，至少這個賦權(quán)是不充分和非制度化的；
在上級賦權(quán)不足的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不自己創(chuàng)造權(quán)能；
反過來，一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)再也不能創(chuàng)造權(quán)能，其職責(zé)也就被褫奪了。所謂“有為才能有位”，這個短語生動地刻畫了一種非制度化政府組織體系中的生存策略。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己也確實有著自我賦權(quán)的動力。一方面是權(quán)力本身就足以產(chǎn)生擴(kuò)權(quán)的動力，另一方面上層的考核迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)不斷擴(kuò)張自己的施政能力。這種能力的主要基礎(chǔ)就是財政。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力強(qiáng)，則 統(tǒng)籌農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)發(fā)展的能力也較強(qiáng)，反之則弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)面對的壓力不僅來自上層。更為糟糕的是，上層國家同時開始強(qiáng)化村級組織的能力[23]。這種強(qiáng)化包括發(fā)展村民自治和集體經(jīng)濟(jì)，村級組織獲得了原大隊從未有過的地位，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的能力形成了實質(zhì)性的挑戰(zhàn)。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了運(yùn)轉(zhuǎn)下去，首先要控制財政。分稅制主要是在中央和省之間分權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能從中受益。就中部地區(qū)來說，90年代中期以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政尚可依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但此后中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)衰落和改制，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源更加緊張[24]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須大力爭奪“三提五統(tǒng)”的支配權(quán)，還另外發(fā)展出繁復(fù)的收費(fèi)以擴(kuò)張自己的實力。其次必須影響村組織，并通過任何有效的手法影響和控制村組干部。第三要獲取涉農(nóng)機(jī)構(gòu)的支持。就涉農(nóng)機(jī)構(gòu)而言，有多種類型。比如完全屬于條條的機(jī)構(gòu)有：國稅、工商所、電管站、糧站等。屬于條塊共管的有：信用社、地稅、土地管理、林業(yè)站等。基本屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)塊塊的有：農(nóng)機(jī)站、農(nóng)技站、農(nóng)經(jīng)站、獸醫(yī)站、供銷社等。[25]雖然有些機(jī)構(gòu)被上級控制了，但是在需要對方協(xié)助時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也要找到辦法讓對方就范。正如一位鎮(zhèn)政府辦公室主任所說，這些所的家屬、親戚等都是本地人，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對這些站所長的考核也能發(fā)揮影響，所以，上級直管不等于說鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不能讓它們辦事。[26]只不過手法變得更加復(fù)雜和不確定了。

　　在壓力型政體中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)能不足，必須自我擴(kuò)權(quán)，這種手段難免是非制度化的甚至非法的；
與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍也在膨脹，增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，結(jié)果導(dǎo)致干群關(guān)系的緊張。國家與社會對農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反感，也使政府不敢在既有財力之外集資興辦各項事業(yè)。導(dǎo)致農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)和其他公共物品供應(yīng)不足，這在中西部地區(qū)尤為明顯。越是如此，上層國家就越不可能對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦權(quán)，形成了一個惡性循環(huán)。

　　第三，鄉(xiāng)村行政組織替代農(nóng)民合作組織干預(yù)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的能力擴(kuò)大了。

　　行政村的擴(kuò)權(quán)一方面是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成了不便，另一方面就是進(jìn)一步虛化了村民組這一級。承包制小農(nóng)直接地袒露在行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面前。小農(nóng)在直接面對政府的時候，與直接面對市場時一樣的弱小和無力。這就為鄉(xiāng)村組織干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)不斷地打開了方便之門。馬克思說，小農(nóng)對土地的占有權(quán)純粹是名義上的。[27]在社會主義國家同樣如此。人民公社為了整合小農(nóng)，加速發(fā)展，根本取消了農(nóng)戶的自主權(quán)，打破了各種法律、習(xí)俗甚至自然的界限：“在農(nóng)田基本建設(shè)和爭取豐收的斗爭中，打破社界、鄉(xiāng)界、縣界的大協(xié)作，組織軍事化、行動戰(zhàn)斗化、生活集體化成為群眾性的行動……。這種對邊界的任意修改曾經(jīng)導(dǎo)致了大災(zāi)難。在人民公社解體之后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體更為分散和自由，要想如中央文件規(guī)定的那樣，不觸動農(nóng)民的自主權(quán)而又能完成任務(wù)，實際上是極為困難的。在實際工作過程中，鄉(xiāng)村干部的自身利益驅(qū)動也強(qiáng)化了對農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的干預(yù)，結(jié)果使得農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)變得殘缺不全。更為柔性的說服式工作方法一定是最常用的，但違背農(nóng)民的意愿，改種干部所屬意的作物，這種強(qiáng)制性做法也時有發(fā)生。所以，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)實際上充滿了計劃色彩[28]。計劃色彩本應(yīng)該是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在特點，即便是最發(fā)達(dá)的美國對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也有很多的計劃調(diào)控。問題是，我們的農(nóng)業(yè)調(diào)控從高舉計劃的計劃，極快地變成了不承認(rèn)計劃的計劃，基層政府被迫以高度非制度化的手段進(jìn)行農(nóng)業(yè)調(diào)控和發(fā)展。

　　值得深思的是，決策層曾經(jīng)對行政村組織農(nóng)民的能力寄予厚望，從經(jīng)濟(jì)上、自治權(quán)上支持它，但站在今天反思?xì)v史，我們不得不承認(rèn)，這個層次的“集體”基本是個想象。在耗費(fèi)巨量的資源和情感之后，無論是在經(jīng)濟(jì)上，還是在政治上，“村集體”都已經(jīng)倒下。但是，早在它倒下之前，它已經(jīng)選定自然村或村民組作為自己的墊背。有人曾經(jīng)以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)是這個歷史博弈中的大贏家，一個正在形成的事實是，即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個層次的存在也失去了上層的擔(dān)保。人民公社的老“三級”，依次列隊倒下。一旦村民“組”不住，村也就“撐”（村）不住，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更加“鎮(zhèn)”不住了，最后輪到縣級政權(quán)親自上場了。

　　來源：三農(nóng)中國

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