趙樹凱：民間組織監(jiān)管機制亟待創(chuàng)新

　　基層民間組織大量出現(xiàn)，提升了中國社會的組織化程度，可以解決政府和市場都難以解決的許多社會問題，因此是社會進步的一個明顯標志。但如果無序發(fā)展，顯然也會增加社會秩序的不可控因素。政府的職責不是限制基層民間組織的發(fā)展，而是制定相應制度規(guī)范，營造社會力量參與監(jiān)督民間組織的環(huán)境。

　　民間組織既是民主政治發(fā)展的重要條件，也是民主政治發(fā)展的重要結果。當前，在中國基層民主發(fā)展進程中，民間組織日益成為一個值得重視的問題。

　　基層民間組織快速發(fā)展是我國社會的新特征

　　目前，我國登記注冊的各類民間組織約31.97萬個，并且仍在以每年10%左右的速度遞增。據(jù)估計，鄉(xiāng)村基層民間組織已達300萬個，其中大量沒有登記。中國民間組織的勃興是在特定時代背景下出現(xiàn)的。改革打破了原來國家壟斷資源和嚴格控制私人活動空間的格局，為各類非政府組織的出現(xiàn)與發(fā)展提供了廣闊的空間。社會結構深刻變化，原先高度集中統(tǒng)一的利益格局不復存在，各階層之間利益日趨多元化，各自需要不同的利益代言人，政府與企業(yè)之外的第三部門與公民社會開始形成。在社會轉型過程中，出現(xiàn)了各種新的社會問題和社會需求，解決這些問題和滿足這些需求，僅靠政府力量已經(jīng)遠遠不夠，需要組織化的社會力量。無論是政府還是社會群體，都需要自下而上的民間組織在其中發(fā)揮積極作用。同時，民間組織還是吸納就業(yè)的重要領域。滿足社會需求和解決就業(yè)壓力為民間組織的發(fā)展提供了重要動力。民間組織的自主性和社會影響力也在不斷增加。我們發(fā)現(xiàn)，不論在城市還是鄉(xiāng)村，都有越來越多的青年人，特別是面臨就業(yè)難題的大學生，將投身民間組織作為就業(yè)和發(fā)展的現(xiàn)實選擇。

　　民間組織的主體部分活動于基層社會。從城鄉(xiāng)社區(qū)層面來看，大致上可以分為兩類。一類是形成于社區(qū)內(nèi)部的民間組織。這是社區(qū)群眾自發(fā)成立、自娛自樂、自我服務、自我管理的民間組織，包括利益維護類、情趣文體類和公益類等類型。這些組織是回應社區(qū)需求產(chǎn)生的，直接形成于社區(qū)，主要在社區(qū)內(nèi)部活動，獲得的支持也主要來自社區(qū)內(nèi)部。其中既有傳統(tǒng)組織的復蘇和發(fā)展，例如路會、橋會、香會、廟會、宗族團體等；
也有新興的公益性團體，如一些非正式基金會、行會組織等；
還有一些專業(yè)技術類團體，如牧業(yè)協(xié)會、養(yǎng)殖協(xié)會等。有些組織是正式登記的，有些是社區(qū)備案的，也有些是游離于登記、備案管理之外的。它們是社區(qū)群眾參與基層民主的一種組織形式，其中維護權益類社區(qū)民間組織的表現(xiàn)尤為突出。

　　另一類是形成于社區(qū)外部的民間組織。這些組織的發(fā)起人多為知識分子，工作人員多為專職，特別是青年學生。有的活動集中于扶貧、公共衛(wèi)生、社區(qū)建設、教育等領域，有的活動集中于環(huán)保、維權、婦女權益、艾滋病等領域。其中一些組織以倡導宣傳、引起社會關注、推動政策制定為主要工作目標。這些組織的生存不依賴于特定社區(qū)，而是面向社會吸納資源，包括資金、信息、志愿者等。資金主要通過自下而上的渠道獲得，一部分來自民眾或企業(yè)，一部分來自國外機構資助。在實際運作中，這類組織因為很難找到業(yè)務主管單位，大量選擇工商登記甚至不登記。這兩類組織也可以稱為內(nèi)生型組織和外生型組織。如果把這兩類組織都稱為草根組織，從這些組織的生長機制來看，前者的“根”扎在社區(qū)內(nèi)部，后者的“根”則扎在社區(qū)外部。兩者共同的生存基礎則是社會生活的需要。但是，從活動特征來看，兩類組織的行為取向往往不同。內(nèi)生型組織重在對內(nèi)服務，主要體現(xiàn)了社區(qū)居民多樣化生活需要的滿足；
外生型組織重在對外倡導，主要體現(xiàn)了組織發(fā)起者的理念，更加重視影響政府決策、啟發(fā)公眾意識、引導社會輿論。另外，網(wǎng)絡技術的發(fā)展和通訊方式的便利，使網(wǎng)絡生活成為一種新的生活方式，目前除了具有固定組織實體的民間組織數(shù)量不斷增長以外，還出現(xiàn)了大量以網(wǎng)絡為依托的準民間組織，活動的途徑和形式非常靈活多樣。

　　基層民間組織的獨特優(yōu)勢

　　農(nóng)村已經(jīng)成為民間組織活動的遼闊舞臺。許多形成于城市的民間組織，其主要活動場域也在農(nóng)村。農(nóng)村民間組織有多種類型。第一，經(jīng)濟合作組織，主要是各種專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會、經(jīng)濟聯(lián)合體等。這類組織是農(nóng)民在家庭經(jīng)營基礎上，依照自愿、互利原則組成的，有的是社團登記，有的是工商登記，也有大量沒有登記。第二，權益維護組織，主要指以維護農(nóng)民合法權益為宗旨的各種自發(fā)組織，如前些年農(nóng)民群眾為了對抗稅費負擔過重而自發(fā)組成的“減負”組織、近幾年為了保護征地占地過程中自身利益而成立的“護地”組織、農(nóng)民工自發(fā)成立的打工者組織等。這些組織基本上都沒有正式注冊登記，甚至沒有得到政府承認，但它們在形態(tài)結構和功能等方面已經(jīng)成為一種組織學意義上的組織，而且這些組織的社會影響正在擴大。第三，社會服務組織，主要是鄉(xiāng)村社區(qū)居民為提高自身福利而形成的公益性、互益性組織，如老年協(xié)會、扶貧協(xié)會、紅白喜事理事協(xié)會等，這些組織通常不需要登記注冊，主要是作為基層黨組織和自治組織的伙伴組織。第四，宗教組織。近些年，農(nóng)村宗教組織發(fā)展很快。絕大部分的宗教組織除了宗教活動外，都提供各種形式的社會服務。宗教的強大感召力、宗教組織廣泛的社會資源和資金籌措能力都為這類組織的發(fā)展奠定了良好基礎。第五，宗族組織。宗族家族是村落社會里固有的組織紐帶。改革開放以來，宗族組織早期活動的基本方式是修族譜、立宗祠、祭先祖等，在此基礎上，宗族組織開始正式進入農(nóng)村公共權力體系，在農(nóng)村公共管理活動中的分量不斷增加。從根本上講，宗族組織的活動是農(nóng)民維護自身安全和利益的表現(xiàn)形式。

　　民間組織的組織化水平迅速提高。突出的特點是由單獨行動走向主動聯(lián)盟，主要表現(xiàn)為，開始自覺地關注能力建設，有意識地學習行動策略，通過多種方式建立合作、分享經(jīng)驗、擴大影響。在城市里，那些由專業(yè)人士發(fā)起的民間組織有這樣的發(fā)展特征，在農(nóng)村，由社區(qū)民眾自發(fā)形成的維護權益類民間組織也有這樣的發(fā)展特征。從更深廣的社會背景看，一些國際組織在中國的活動也開始注重提升民間組織的能力和網(wǎng)絡建設，注重網(wǎng)絡式培訓交流平臺的搭建。現(xiàn)在，城鄉(xiāng)民間組織的聯(lián)盟性行動大量出現(xiàn)，民間組織之間的交流合作正在發(fā)展。另外，越來越多的民間組織開始采取靈活策略，積極影響政府決策。尤其體現(xiàn)在扶貧、社會福利、環(huán)保等與政府存在利益交叉點的領域。與此同時，不同部門和層級政府的態(tài)度也呈現(xiàn)出“多元化”和“靈活性”的特點。例如，政府職能轉變使一些農(nóng)民工輸入地的地方政府公開認可甚至幫助自發(fā)成立的農(nóng)民工服務組織。在扶貧領域，民間組織以積極態(tài)度尋求與地方基層政府的配套合作，目前這種合作已經(jīng)延伸到高層，以“政府購買”的形式進行合作。具有標志性意義的是，2006年國務院扶貧辦分別與一些國際和國內(nèi)非政府組織簽訂合作協(xié)議，開展社區(qū)主導型發(fā)展的試點項目。

　　民間組織對于社會治理的作用越來越顯著�？傮w而言，積極作用是主導的。民間組織雖然立足于“民間”和“非政府”，但它們所開展的“環(huán)�！�、“扶貧”、“教育”、“培訓”等活動，與政府“構建和諧社會”的目標是一致的，是構建和諧社會的積極力量，是公民社會形成的重要基礎。民間組織為社會提供了新的資源配置體制和利益?zhèn)鬏斍�道，滿足了社會多元化的需求，成為社會發(fā)展的重要推動力量。在改革和發(fā)展過程中，中國社會形成了多元利益主體的格局。民間組織的出現(xiàn)，促進了這些利益主體之間的信息溝通和意愿表達，有利于維護市場與社會秩序，減少政府的社會管理成本、提高政府公共決策的效率。民間組織也是新興利益主體維護自身利益的重要組織依托。民間組織能夠承擔部分以往由政府包攬的公共服務，是部分公共物品的重要提供者。在社會轉型過程中，民間組織在解決社會問題方面具有獨特優(yōu)勢，可以彌補政府與市場的不足。

　　關鍵在于政府怎樣監(jiān)管和調控

　　從民主發(fā)展的角度看，民間組織對基層民主也有直接的重要影響。第一，民間組織既開展社會服務，也監(jiān)督政府行為、影響政府決策，在公共事務中發(fā)揮作用，是推進基層民主的重要力量。第二，民間組織在一定程度上整合并集中表達了群眾的利益訴求，拓展了基層民主的參與渠道和途徑；
第三，民間組織的活動使公民獲得了參與實踐，可以訓練公民的參與意識和參與能力，為民主的運轉提供組織條件，提高民主制度的效率和穩(wěn)定性。具體來看，有些民間組織已開始涉足基層民主的組織活動，如組織群眾參與基層選舉、向群眾宣傳民主理念、在自治事務和公共治理項目中動員群眾參與等。民間組織培養(yǎng)了基層民主所需要的公民精神。很多民間組織在開展活動的過程中，非常強調參與性和志愿精神，有利于培養(yǎng)群眾的公民精神。這種參與理念的傳播和實踐，喚醒了公眾的參與意識，為基層民主的展開奠定了重要社會基礎。同時，民間組織內(nèi)部的民主選舉活動，提供了選舉技術的試驗場地，也直接提高群眾認知和掌握民主規(guī)則程序的能力。

　　但是，對于社會秩序來說，民間組織本身是一個雙刃劍，也存在一些消極作用。從當前來看，問題主要表現(xiàn)在，有的民間組織以社會公益為旗幟，實際從事不正當?shù)闹\利活動，特別是一些依靠資助和募捐活動的民間組織，募集的資源往往主要為這些組織成員享有，真正的幫助對象沒有獲益或獲益很少。這個現(xiàn)象如同政府扶貧中的“瞄準”問題一樣，真正的窮人往往很難獲得資源，資源倒是被那些扶貧干部或者其他不貧的人所分享。有的民間組織不是積極地化解沖突、維持社會穩(wěn)定，而是利用政府工作失誤和群眾不滿而介入群體性事件。出現(xiàn)這些問題，直觀地看，是民間組織領域有一些人動機不純。民間組織是一個結構成分復雜的組織體系，從業(yè)人員來源比較龐雜，確實有部分人是在通過這個領域實現(xiàn)自己的發(fā)財夢。但是，這個狀況本身是難以避免的，黨政領導干部中腐敗者也大有人在。關鍵是制度環(huán)境。據(jù)本人的觀察，當前的民間組織領域，管理混亂，當管不管，不當管而管，問題是比較嚴重的。民間組織的一些消極作用，首先是由于政府監(jiān)管不到位、引導不力造成的。例如，由于民間組織成立的高門檻，多元化的利益訴求沒有恰當渠道及時反映，逐漸積攢成為不安定因素，導致組織化的沖突事件發(fā)生。當前，加強對民間組織的監(jiān)管、完善民間組織的參與機制是一個重要問題。如何使我國的民間組織成為政府工作的伙伴、助手和合作者，減少民間組織的消極作用，需要深入研究。

　　民間組織的大量出現(xiàn)，顯然增加了社會秩序的不可控因素。這是當前中國社會面臨的突出問題。關鍵在于政府怎樣監(jiān)管和調控。為了發(fā)揮民間組織的積極作用，抑制其消極作用，需要政府加強規(guī)制引導。本人認為，當前需要做好以下工作：

　　第一，改進登記注冊管理�，F(xiàn)有民間組織登記注冊辦法門檻過高，雖然有效控制了過量增長,但在實際工作中，許多民間組織因為很難找到業(yè)務主管單位，導致登記注冊困難，被迫選擇工商登記甚至不登記。這樣，政府既難掌握總體情況，更難實施有效管理。因此，應該改進登記管理工作。

　　第二，加強日常監(jiān)管。目前，我國民間組織登記嚴格但管理松弛，其日常活動往往遠在政府的視線之外。應該實行“寬進嚴管”的政策，加強政府職能部門的監(jiān)管，使民間組織在合法范圍內(nèi)活動，在組織宗旨范圍內(nèi)活動。在監(jiān)管機制上，要從傳統(tǒng)的行政監(jiān)管轉向法治監(jiān)管，從政治監(jiān)管轉向綜合監(jiān)管。

　　第三，培育社會監(jiān)督機制。監(jiān)管大量民間組織活動的成本很高，僅靠政府監(jiān)管力有不及，加強社會監(jiān)督是重要的國際經(jīng)驗。民間組織應將其活動和財務等情況向社會公開，接受社會力量和公眾的監(jiān)督。

　　另外，民間組織之間的監(jiān)督和制衡也是社會監(jiān)督的重要方式。本人在考察美國民間組織的時候，曾經(jīng)考察過一個組織，這個組織的主要工作就是監(jiān)督檢查其他相關非政府組織。比如，一個基金會支持某組織開展某項活動，這個項目的設計和預算都要向社會公開。這個非政府組織將根據(jù)項目計劃，對這個組織的項目運作進行監(jiān)督。在民間組織管理方面，政府的職責，就是要制定相應制度規(guī)范，營造社會力量參與監(jiān)督民間組織的環(huán)境。當政府部門、公民個人、其他民間組織都能夠有力地監(jiān)督民間組織的活動的時候，民間組織中不正當行為就會顯著減少。

　　來源：南方周末

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