鄭秉文：中國(guó)社保基金違規(guī)的制度分析與改革思路

　　〔內(nèi)容摘要〕文章通過(guò)透視社�；�金的不同違規(guī)情況，對(duì)中國(guó)社保制度存在的制度缺陷進(jìn)行分析。文章認(rèn)為，社保制度設(shè)計(jì)的不科學(xué)與存在的問(wèn)題是導(dǎo)致社�；�金違規(guī)的根本原因，主要表現(xiàn)為社保統(tǒng)籌層次太低，投資制度不合理，立法缺位等。目前中國(guó)社�；�金面臨的主要是管理風(fēng)險(xiǎn)和制度風(fēng)險(xiǎn)；
風(fēng)險(xiǎn)控制的關(guān)鍵在于改革基本社保制度的大框架：一是要大幅調(diào)整和改造統(tǒng)賬結(jié)合的制度結(jié)構(gòu)，使之能夠提高統(tǒng)籌層次；
二是要盡快改革基金投資制度，以提高賬戶資金投資收益率；
三是應(yīng)該盡快立法，以規(guī)范社保制度運(yùn)行管理成本及其機(jī)構(gòu)運(yùn)行的行為。

　　〔關(guān) 鍵 詞〕社保制度改革 社保資金投資 社保審計(jì) 資本市場(chǎng)

　　中國(guó)社保資金違規(guī)日益成為全社會(huì)關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。然而，縱觀發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體上百年的歷史，即使在其社保制度“不成熟”的初期，或在其人均GDP也是只有幾千美元的歷史階段，也鮮有如此震動(dòng)全社會(huì)的社保資金違規(guī)的記錄。

　　2006年11月審計(jì)署對(duì)省級(jí)社保資金審計(jì)的結(jié)果顯示，有71.35億元社保資金違規(guī)；
目前國(guó)家審計(jì)署已開(kāi)始對(duì)縣市級(jí)五項(xiàng)社�；�金進(jìn)行全面審計(jì)（2006年是對(duì)29個(gè)省本級(jí)和直轄市和5個(gè)計(jì)劃單列市的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)這三項(xiàng)基金審計(jì)） ，按預(yù)定計(jì)劃，到2007年底之前即可完成；
按照規(guī)律推測(cè)，這次審計(jì)結(jié)果肯定不比2006年的審計(jì)樂(lè)觀，因?yàn)檫@次審計(jì)的對(duì)象比2006年的統(tǒng)籌層級(jí)還要低，審計(jì)的險(xiǎn)種多，范圍大。鑒于目前中國(guó)社保統(tǒng)籌主要以縣市級(jí)統(tǒng)籌為主，這在相當(dāng)程度上是決定這次審計(jì)結(jié)果不容樂(lè)觀的一個(gè)基本根據(jù)，它帶有相當(dāng)?shù)谋厝恍浴?/p>

　　2006年上海社保案只是國(guó)家審計(jì)署對(duì)社保資金進(jìn)行審計(jì)的導(dǎo)火索之一。本文試圖通過(guò)對(duì)審計(jì)報(bào)告暴露的違規(guī)資金進(jìn)行分門(mén)別類(lèi)地分析，探尋其深層的制度根源，找出社保資金違規(guī)案的某種必然性，進(jìn)而給出規(guī)避違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的制度改革思路。

　　一、中國(guó)社保資金違規(guī)操作的主要類(lèi)型

　　“社保基金”這個(gè)概念從廣義上講即從“大社�！备拍钌峡�，可分為3個(gè)部分：一是指強(qiáng)制性的基本社會(huì)保險(xiǎn)制度的五險(xiǎn)資金，即養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)資金，這是中國(guó)社保制度中的第一支柱，其投資限制非常嚴(yán)格，只能協(xié)議存款或購(gòu)買(mǎi)國(guó)債。二是指第二支柱，即企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老與補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)的資金，這是自愿型的保險(xiǎn)計(jì)劃，其投資限制較少，2004年勞動(dòng)社會(huì)保障部?jī)蓚�(gè)《試行辦法》發(fā)布之前基本沒(méi)有什么限制，此后做了市場(chǎng)化信托制的規(guī)定。三是全國(guó)社�；�金理事會(huì)管轄的3000億元，它直屬國(guó)務(wù)院，另有一整套資金融資渠道規(guī)則和市場(chǎng)投資規(guī)定，是戰(zhàn)略儲(chǔ)備資金，目前既沒(méi)有支付的使命，又與社保制度運(yùn)行沒(méi)有任何關(guān)系，一般說(shuō)的社保資金不將其包括在內(nèi)。從狹義上講，社�；�金這個(gè)概念甚至也經(jīng)常不包括企業(yè)年金，因?yàn)槠髽I(yè)年金實(shí)行的也是完全市場(chǎng)化信托投資制度，基本屬于私人部門(mén)的事情，并且規(guī)模較小，到2006年底為910億元。

　　從上面三部分資金的投資政策特點(diǎn)來(lái)看，“全國(guó)社保基金”和2004年以后第二支柱企業(yè)年金市場(chǎng)化投資的部分，面臨的主要是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，而第一支柱“五險(xiǎn)”資金面臨的則主要是制度風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)。這是目前第一支柱社保五險(xiǎn)資金與前者相比在風(fēng)險(xiǎn)管理中存在的主要區(qū)別。隨著社保資金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，在監(jiān)督資源既定和其他條件不變的情況下，由于資金規(guī)模的擴(kuò)大，原本潛在的矛盾和問(wèn)題逐漸顯性化并尖銳起來(lái)，于是，違規(guī)現(xiàn)象便逐漸由或然趨向于必然。

　　審計(jì)結(jié)果顯示 ，違規(guī)金額總計(jì)71.35億元，可分為五大類(lèi)：一是“沒(méi)有實(shí)行專戶管理”的違規(guī)資金27.13億（其中含3.76億元屬于原行業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金結(jié)余未移交財(cái)政專戶），占38.02％；
二是“違規(guī)投資”占27.32％，19.49億（對(duì)外投資11.48億元、委托金融機(jī)構(gòu)貸款未收回1.89億元、經(jīng)商辦企業(yè)0.68億元、委托金融機(jī)構(gòu)貸款和對(duì)外投資等5.44億元）；
三是用于彌補(bǔ)支付缺口16.69億元，占23.39%；
四是用于構(gòu)建辦公用房和彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)（含違規(guī)擔(dān)保和其他房產(chǎn)與職工宿舍）6.5％，為4.64億元；
上述四類(lèi)占了違規(guī)總額的95.23%；
五是由于管理混亂和賬目不全等原因造成的損失，這些涉嫌刑事犯罪的不到5%，請(qǐng)見(jiàn)表1。

　　上述審計(jì)結(jié)果具有相當(dāng)?shù)拇�表性和典型性，它至少給出兩點(diǎn)重要結(jié)論：第一，從違規(guī)資金比例中看出，地方政府既是風(fēng)險(xiǎn)管理的主體，又是風(fēng)險(xiǎn)的主要源頭，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)：前四類(lèi)違規(guī)均屬地方政府行為，它竟占違規(guī)資金總量的95%左右，而涉及到管理不規(guī)范、主要由管理水平和工作態(tài)度等非制度性因素導(dǎo)致的違規(guī)數(shù)量則大約只有5%左右；
第二，審計(jì)報(bào)告將1999年作為一個(gè)界限，在此之前發(fā)生的違規(guī)問(wèn)題金額23.47億元，占33%，在此之后是47.88億元，占67%。這個(gè)界限劃定的意義在于：1999年以前的違規(guī)資金如果主要被看作做是歷史的遺留問(wèn)題的話，2000年之后出現(xiàn)的違規(guī)主要是制度缺陷造成的，因?yàn)樵?999年之前，社保基金財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度尚不健全，一些地方政府出于保險(xiǎn)基金保值增值的需要，委托理財(cái)和投資現(xiàn)象比較嚴(yán)重，擠占挪用基金的違規(guī)很多，導(dǎo)致基金至今不能收回。

　　這兩點(diǎn)結(jié)論性總結(jié)是非常重要的，它是對(duì)當(dāng)前社保資金安全性風(fēng)險(xiǎn)的深層制度源頭的一個(gè)概括和映射：當(dāng)前中國(guó)社保資金的主要風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自于制度設(shè)計(jì)的不合理，存在許多難以克服的障礙和弊病，由此導(dǎo)致了眾多地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致社保資金安全性威脅與丑聞幾乎成為一個(gè)“制度伴隨物”。中國(guó)社保制度設(shè)計(jì)本身存在一些“內(nèi)生性制度缺陷”，如果將之與國(guó)外社保制度比較就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些內(nèi)生性缺陷是導(dǎo)致違規(guī)的主要制度根源，帶有一定的必然性。

　　二、中國(guó)社保資金違規(guī)的若干制度原因

　　在上述五類(lèi)違規(guī)表現(xiàn)中，前四類(lèi)屬于制度設(shè)計(jì)不合理而導(dǎo)致的違規(guī)現(xiàn)象，第五類(lèi)屬于管理水平或由于制度漏洞而導(dǎo)致的利益輸送和腐敗性質(zhì)的違規(guī)。

　　1，社保統(tǒng)籌層次太低

　　中國(guó)社�！拔咫U(xiǎn)”均以地方統(tǒng)籌為主，養(yǎng)老和醫(yī)療等主要險(xiǎn)種以縣級(jí)統(tǒng)籌為主（養(yǎng)老和醫(yī)保的個(gè)人賬戶資金除外）。早在1991年國(guó)務(wù)院頒發(fā)的33號(hào)文《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》就已提出，“要積極創(chuàng)造條件，由目前的市縣級(jí)統(tǒng)籌逐步過(guò)渡到省級(jí)統(tǒng)籌”，然而，16年過(guò)去了，統(tǒng)籌水平紋絲未動(dòng)，仍停留在縣市級(jí)水平上；
雖然我們?cè)缇驼J(rèn)識(shí)到了提高統(tǒng)籌水平的重要性，并在此后幾乎所有國(guó)務(wù)院和部委級(jí)別文件中都每每提出要將縣市級(jí)水平提高到省級(jí)，但是，在為之奮斗了16年之后我們發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)籌水平還是沒(méi)有什么起色。

　　縣級(jí)統(tǒng)籌意味著實(shí)際控制社保統(tǒng)籌基金的真正決策者和操作者是多達(dá)兩千多個(gè)縣市地方政府，意味著兩千多個(gè)統(tǒng)籌單位可以將社保資金畫(huà)地為牢，各自為戰(zhàn)；
情況更為嚴(yán)峻的是，每個(gè)統(tǒng)籌單位里在資金流上是五險(xiǎn)資金自我封閉和獨(dú)立運(yùn)行，在行政管理上歸屬不同的“中心”或“處”管理，就是說(shuō)在“塊塊”為基礎(chǔ)的縣級(jí)統(tǒng)籌里又出現(xiàn)了好幾個(gè)險(xiǎn)種為基礎(chǔ)的“條條”，如果再加上農(nóng)村的合作醫(yī)療和養(yǎng)老資金的獨(dú)立行政管理，每個(gè)“塊塊”里（統(tǒng)籌單位）又存在著多個(gè)險(xiǎn)種的“條條”潛在“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”，于是從全國(guó)來(lái)看，社保資金潛在的“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”多達(dá)上萬(wàn)個(gè)。審計(jì)結(jié)果表明，僅“沒(méi)有實(shí)行專戶管理”違規(guī)資金總額就達(dá)38.02％，這是統(tǒng)籌層次低導(dǎo)致的最典型的違規(guī)現(xiàn)象，是條塊交錯(cuò)的分散化和碎片化管理的直接結(jié)果。

　　地方政府作為違規(guī)主體意味著，絕大部分違紀(jì)違規(guī)的決定都是由當(dāng)?shù)卣�府做出，或是挪用于扶持困難企業(yè)，或是發(fā)放各種生活補(bǔ)助，或是直接用于生產(chǎn)投資等，他們作為基金監(jiān)管的地方行政部門(mén)，既是社保制度運(yùn)行的執(zhí)行主體，又是資金風(fēng)險(xiǎn)的主要源頭，于是，在橫向上2000多個(gè)統(tǒng)籌單位存在著上萬(wàn)個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，在縱向上全國(guó)社保資金的監(jiān)管層次多達(dá)4個(gè)：在縣市級(jí)統(tǒng)籌中（這里的“市”主要是指縣級(jí)市），真正實(shí)現(xiàn)地級(jí)市統(tǒng)籌的是少數(shù)，比如江蘇省徐州市直屬5區(qū)形成市本級(jí)，其所轄的6縣（市）成為6個(gè)統(tǒng)籌單位，于是便存在7個(gè)統(tǒng)籌單位 。這樣，中國(guó)目前社保資金的縱向管理層級(jí)實(shí)際形成了中央、省、市地、縣市這樣一個(gè)4層級(jí)結(jié)構(gòu)，在中央監(jiān)管部門(mén)對(duì)2000多個(gè)統(tǒng)籌單位的監(jiān)管跨度里，中間隔著省和市地兩級(jí)政府。

　　這種縱向“4層級(jí)隔級(jí)監(jiān)管”和橫向“碎片化管理體制”現(xiàn)狀造成的后果主要有兩個(gè)：一是縱向上信息傳遞嚴(yán)重?fù)p失，監(jiān)管力度和效果遞減，中央對(duì)地方政府和勞動(dòng)保障部門(mén)只具有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)而無(wú)管轄權(quán)，對(duì)地方上以政府名義違規(guī)動(dòng)用社�；�金的行為無(wú)從知曉，無(wú)從下手，無(wú)能為力。例如，“沒(méi)有實(shí)行專戶管理”之所以占違規(guī)資金總額的1/3強(qiáng)，大多就是因?yàn)榈胤秸�府多家銀行多頭開(kāi)戶造成的。二是橫向上形成的上萬(wàn)個(gè)“碎片”必將導(dǎo)致地方政府干預(yù)權(quán)力的絕對(duì)化、隱蔽化和政治化，在GDP至高無(wú)上的環(huán)境下，地方政府對(duì)其使用管理的目標(biāo)就會(huì)與中央政府的總目標(biāo)發(fā)生沖突，產(chǎn)生背離，他們便會(huì)采取各種辦法予以變通，千方百計(jì)突破限制，以確保地方政府的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政治目的。

　　統(tǒng)籌層次低意味著社保資金在使用調(diào)劑上呈地方割據(jù)狀態(tài)，如果再加上社保資金征繳體制的二元結(jié)構(gòu)和“條塊交織”，其形勢(shì)更為復(fù)雜 ；
這既是統(tǒng)籌層次低的一個(gè)表現(xiàn)，也是制度設(shè)計(jì)上的又一個(gè)“內(nèi)生性缺陷”。中國(guó)社保費(fèi)征繳主體一分為二的現(xiàn)狀在一定程度上導(dǎo)致資金的歸集、上解、管理、支付等諸多環(huán)節(jié)上出現(xiàn)問(wèn)題，甚至相互扯皮，責(zé)任不清，銜接不暢，審計(jì)結(jié)果指出的16.20億社保費(fèi)“代征機(jī)構(gòu)未按規(guī)定時(shí)間將其轉(zhuǎn)入專戶”基本就屬于這種情況。上海社保案以后，進(jìn)入資金專戶已引起各級(jí)政府的高度重視，專戶管理已成為一個(gè)政治要求，但實(shí)際控制權(quán)還是在縣市級(jí)地方政府手里，風(fēng)險(xiǎn)根源在制度設(shè)計(jì)上依然存在。

　　從世界范圍看，無(wú)論是縣級(jí)統(tǒng)籌水平的“塊塊管理”，還是社保費(fèi)征繳的“二元體制”，這在全世界一百多個(gè)國(guó)家社保制度中幾乎是絕無(wú)僅有的特例：全國(guó)統(tǒng)籌和專戶管理與征繳一元化體制是任何國(guó)家和任何社保模式（只有少數(shù)幾個(gè)國(guó)家與一般稅收混合管理）運(yùn)行的一個(gè)“通則”；
在全國(guó)統(tǒng)籌下，社保資金由中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支，資金集中在中央政府的一個(gè)專戶里；
一個(gè)專戶與一支筆管理收支是全國(guó)統(tǒng)籌的基本特點(diǎn)。在中國(guó)，即使在已完成試點(diǎn)的東北三省 ，也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌，省里只具有一定的調(diào)劑權(quán)，統(tǒng)籌基金實(shí)際還是由市縣級(jí)政府掌握。當(dāng)然，在違規(guī)動(dòng)用的投資中，也有許多情況是為了提高社�；�金保值增值的能力，為了提高資金的使用效率和收益率，在主觀上，其動(dòng)機(jī)是良好的。

　　社保制度統(tǒng)籌層次低還是影響社會(huì)和諧與社會(huì)穩(wěn)定的最大障礙（比如勞動(dòng)人口異地轉(zhuǎn)移接續(xù)關(guān)系非常困難，退休人口異地享受養(yǎng)老醫(yī)療待遇成為不可能，地區(qū)間行業(yè)間的待遇差距十分明顯，甚至已成為近幾年來(lái)“兩會(huì)代表”激烈抨擊的一個(gè)重點(diǎn)），也是難以完成十六屆六中全會(huì)提出的到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)社保體系的最大障礙（農(nóng)民工等弱勢(shì)群體參保意愿不強(qiáng)并且退保嚴(yán)重，制度覆蓋面難以擴(kuò)大到農(nóng)村，對(duì)全社會(huì)的減困貢獻(xiàn)率較低） 。

　　2，投資制度不合理

　　1996年4月12日國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于一些地區(qū)擠占挪用社會(huì)保險(xiǎn)基金等問(wèn)題的通報(bào)》（國(guó)辦發(fā)明電[1996]6號(hào)）明文規(guī)定，“社會(huì)保險(xiǎn)基金結(jié)余主要用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)家債券，購(gòu)買(mǎi)國(guó)家債券后仍有結(jié)余的應(yīng)按規(guī)定存入銀行賬戶，不得用于其他任何形式的投資�！痹诖酥�前，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》（國(guó)發(fā)[1995]6號(hào)）和財(cái)政部、勞動(dòng)部《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理的暫行規(guī)定》（[1994]財(cái)社字第59號(hào)）也都曾做出類(lèi)似的規(guī)定。但十幾年過(guò)去了，覆蓋面、資金規(guī)模、市場(chǎng)環(huán)境和銀行流動(dòng)性等內(nèi)、外部條件均已發(fā)生重大變化，這樣的投資規(guī)定和回報(bào)率早已不適應(yīng)社保制度的要求，協(xié)議存款和購(gòu)買(mǎi)國(guó)債的投資限制存在兩個(gè)重大問(wèn)題：一是收益率太低（僅有2-3%左右），嚴(yán)重地抑制了增值的本性，降低了參保人的替代率，影響了“門(mén)外”就業(yè)人員參保的積極性，限制了社保擴(kuò)大覆蓋面工作的有效性。二是這兩條投資渠道收益率低，而且非常不暢通，在操作上困難重重，沒(méi)有制度保障，難以實(shí)現(xiàn)，尤其在銀行流動(dòng)性過(guò)剩的情況下。

　　“違規(guī)投資”在審計(jì)結(jié)果中之所以位居第二，達(dá)27.32％，投資制度不合理無(wú)疑是重要原因之一。按目前的投資規(guī)定，統(tǒng)籌資金和賬戶資金不加區(qū)分地統(tǒng)統(tǒng)被限制在協(xié)議存款和購(gòu)買(mǎi)國(guó)債這兩個(gè)渠道里，這種統(tǒng)籌資金和賬戶資金采取“統(tǒng)賬合一”的投資規(guī)定，是對(duì)做實(shí)賬戶為特征的積累制社保制度的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　是對(duì)統(tǒng)賬結(jié)合制度合法性的嚴(yán)重質(zhì)疑，遠(yuǎn)不適應(yīng)社保制度部分積累性質(zhì)的要求，為社保資金違規(guī)留下了巨大空間；
為此，兩千個(gè)多個(gè)統(tǒng)籌單位為基礎(chǔ)的地方政府便很容易形成人格化的投資沖動(dòng)，“促使”一些地方政府出于保值和增值的需要，突破投資限制，采取一定變通的違規(guī)行為，以謀取較高的收益率，這甚至幾近成為一個(gè)“潛規(guī)則”和公開(kāi)的秘密，從2004年廣州市兩會(huì)期間人大代表質(zhì)疑的8億元社保資金“在外營(yíng)運(yùn)” ，到上海社保案34.5億元 ，再到廣州市日前剛剛公布的10.18億元社�；�金的挪用等 ，很多違規(guī)操作，都或多或少可追溯到不合理的投資制度設(shè)計(jì)上。

　　目前中國(guó)社保資金投資制度的嚴(yán)重滯后說(shuō)明中央政府起碼沒(méi)有承擔(dān)起的兩個(gè)責(zé)任：一是沒(méi)有承擔(dān)起為社保制度制定一個(gè)較為理性的“統(tǒng)賬分離”投資政策的責(zé)任，另一個(gè)是沒(méi)有承擔(dān)起為投資制度設(shè)計(jì)一套較為理想的投資工具的責(zé)任；
這樣一個(gè)既不理性也不理想的投資規(guī)定十幾年不變，既難以保值又難以操作，任由地方政府自行變通與解決，是社保資金違規(guī)的一個(gè)潛在風(fēng)險(xiǎn)。

　　與賬戶部分相比，統(tǒng)籌部分具有很強(qiáng)再分配的性質(zhì)，屬于國(guó)家擔(dān)保的指數(shù)化待遇給付的基本保障制度，是第一支柱中的第一層級(jí)（賬戶部分是第二層級(jí)），其投資渠道和資產(chǎn)配置應(yīng)由國(guó)家財(cái)政出面予以保證，帶有強(qiáng)烈的“基本保證養(yǎng)老金”的屬性；
因此，任何附加強(qiáng)制性賬戶儲(chǔ)蓄式支柱的社保制度里，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制的統(tǒng)籌部分都被授權(quán)享有一套獨(dú)享、穩(wěn)定、統(tǒng)一且具有較好收益率的保值增值政策；
這是國(guó)家舉辦現(xiàn)收現(xiàn)付統(tǒng)籌部分的一個(gè)不可推卸的責(zé)任，而不應(yīng)僅僅為之制定一個(gè)畫(huà)餅充饑的政策便了事。

　　賬戶部分的設(shè)立是為了強(qiáng)化個(gè)人的責(zé)任、加強(qiáng)個(gè)人繳費(fèi)與收益之間的聯(lián)系、實(shí)現(xiàn)社保制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性；
在某種意義上說(shuō)，設(shè)立賬戶的目的之一就是為了使之能夠進(jìn)入市場(chǎng)投資渠道，所有的發(fā)達(dá)國(guó)家社保制度引入賬戶的目的幾乎概莫能外，如果采取與統(tǒng)籌資金一樣的投資策略就在相當(dāng)程度上失去了設(shè)立賬戶的目的和意義，尤其是當(dāng)其投資收益率低下得不抵通脹率的時(shí)候。

　　3，立法滯后與制度缺損

　　上述第一和二類(lèi)違規(guī)資金的制度根源分別在于統(tǒng)籌層次太低和投資制度不合理，而其他三類(lèi)違規(guī)資金的制度根源則主要是由于立法滯后、立法層級(jí)較低、制度缺損、執(zhí)法不嚴(yán)等原因造成的。

　　第一，挪用社保資金彌補(bǔ)支付當(dāng)期缺口，是存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)和執(zhí)法不嚴(yán)的結(jié)果。在目前的制度架構(gòu)下，由于幾乎所有險(xiǎn)種基金的統(tǒng)籌層次都在縣級(jí)層次，這就為地方政府當(dāng)某項(xiàng)險(xiǎn)種基金頭寸產(chǎn)生危機(jī)時(shí)帶來(lái)了混用透支的方便條件，造成了支出范圍容易不斷擴(kuò)大的一個(gè)傾向，甚至相互透支和彼此挪用，以彌補(bǔ)一時(shí)出現(xiàn)的階段性資金缺口，正如審計(jì)結(jié)果所指出的，將養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)這三項(xiàng)基本保險(xiǎn)基金擴(kuò)大到用于“補(bǔ)充醫(yī)�；�金”等項(xiàng)目的資金量竟占23.39%。而在全國(guó)水平的統(tǒng)籌條件下，制度抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)，集合資金范圍較大，社保資金的調(diào)劑方式主要呈縱向式的，單項(xiàng)基金內(nèi)部可實(shí)行全國(guó)范圍的縱向調(diào)劑，自我平衡，而較少采取橫向的透支調(diào)劑，而在低水平統(tǒng)籌條件下，其傾向性正好相反。此外，地方官員對(duì)社�；�金的認(rèn)識(shí)存在偏差也是一個(gè)重要的原因，由于作為違規(guī)主體，地方政府常常將社保資金看做普通的公共資金，相互挪用與透支便被看做是理所當(dāng)然的公共行為。

　　第二，社保資金挪用于彌補(bǔ)辦公經(jīng)費(fèi)的不足，是制度缺損和預(yù)算不規(guī)范的結(jié)果。審計(jì)報(bào)告中排在第四位違規(guī)是動(dòng)用社保資金用于彌補(bǔ)辦公事業(yè)經(jīng)費(fèi)的不足。無(wú)論是挪用其購(gòu)建辦公用房，還是補(bǔ)充辦公經(jīng)費(fèi)，顯然都是錯(cuò)誤的。在一個(gè)規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政體制下，社保的行政支出費(fèi)用應(yīng)該納入到制度安排之中，列入到財(cái)政安排之中，甚至應(yīng)以立法的名義固定下來(lái)，保證行政辦公經(jīng)費(fèi)的充足性、透明性和規(guī)范性，以期在行政成本與社保資金之間建立起一道“防火墻”。

　　雖然這類(lèi)違規(guī)比例較低，僅占6.5％，但它足以說(shuō)明，社保制度的行政成本還沒(méi)有納入到公共財(cái)政的視野，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到明確行政費(fèi)用列支預(yù)算的重要性，沒(méi)有料到這是一個(gè)有可能導(dǎo)致社�；�金產(chǎn)生違規(guī)挪用的原因。社會(huì)保障制度行政成本的充足性、透明性和規(guī)范性問(wèn)題在中央主管部門(mén)、省級(jí)、市縣級(jí)都應(yīng)予遵守，它是社保制度安排不斷走向成熟的一個(gè)標(biāo)志。辦公條件不好和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)不足是地方社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的一個(gè)長(zhǎng)期困惑，是導(dǎo)致某些地方政府違規(guī)挪用的一個(gè)借口。挪用社保資金彌補(bǔ)之不足無(wú)疑是錯(cuò)誤的，但對(duì)地方社保機(jī)構(gòu)進(jìn)行必要的投入，既是中央政府的義務(wù)，也是地方政府的責(zé)任；
由于地方社保系統(tǒng)財(cái)政緊張或認(rèn)識(shí)偏差等原因，許多地方社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)存在著無(wú)償使用參保單位提供辦公用房和設(shè)備的現(xiàn)象，甚至個(gè)別地方政府將本應(yīng)承擔(dān)的費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁到社會(huì)保險(xiǎn)基金之中。

　　第三，管理水平不夠高，諸多制度疏漏導(dǎo)致出現(xiàn)利益輸送。一方面，管理混亂和賬目不全造成損失的根本原因在于管理水平，另一方面，上述制度設(shè)計(jì)的種種不合理與不科學(xué)必然導(dǎo)致出現(xiàn)一些制度漏洞，產(chǎn)生利益輸送，最后導(dǎo)致腐敗和犯罪。管理混亂，賬目不全，這既可能涉及到系統(tǒng)職工的管理水平，是個(gè)隊(duì)伍建設(shè)與提高素質(zhì)的問(wèn)題，也可能涉及到工作態(tài)度，還可能涉及到轉(zhuǎn)軌時(shí)期的制度建設(shè)問(wèn)題。制度不完善，程序不規(guī)范，存在諸多漏洞，必將導(dǎo)致決策過(guò)程中缺乏民主化和科學(xué)化，缺乏監(jiān)督與制約機(jī)制，容易滋生腐敗。這類(lèi)違規(guī)資金的比例雖然僅占不到5%，但其教訓(xùn)是深刻的。

　　三、提高統(tǒng)籌水平實(shí)施“兩步走”戰(zhàn)略

　　由于社保制度安排存在相當(dāng)復(fù)雜的問(wèn)題，5類(lèi)違規(guī)現(xiàn)象具有相當(dāng)?shù)谋厝恍裕?br>如果對(duì)制度設(shè)計(jì)抱殘守缺，固步自封，資金安全性問(wèn)題就不可能從根本上解決，社�；�金違規(guī)現(xiàn)象就將成為一個(gè)難以根除社會(huì)痼疾，甚至成為一種常態(tài)，始終伴隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段的整個(gè)歷史進(jìn)程。因此，要想防止社保基金違規(guī)，就必須深化社保制度架構(gòu)的改革，這是杜絕社�；�金違規(guī)現(xiàn)象的制度保證。

　　1，提高統(tǒng)籌水平“兩步走戰(zhàn)略”，省級(jí)統(tǒng)籌現(xiàn)行一步

　　在社保資金使用管理上，世界上幾乎所有國(guó)家都是實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌的（加拿大魁北克省是少有的例外） ，似乎只有中國(guó)是唯一的以2000多個(gè)市縣級(jí)“塊塊統(tǒng)籌”為主的社會(huì)保障制度的國(guó)家；
歐洲一些國(guó)家的行業(yè)統(tǒng)籌單位雖然也呈“碎片化”，但這種“條條碎片化”與中國(guó)“塊塊碎片化”（如果加上不同險(xiǎn)種，實(shí)際是“條塊碎片化”）相比，從理論上講，其道德風(fēng)險(xiǎn)的幾率很相似，即有多少個(gè)條條和塊塊就有多少個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。但是，在歐洲“條條統(tǒng)籌”的縱向垂直監(jiān)管中，國(guó)家的控制是直接的，而在中國(guó)縣市級(jí)“塊塊碎片化”統(tǒng)籌加上4層次監(jiān)管結(jié)構(gòu)的條件下，社保資金風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)呈倍數(shù)增加，不可控性更為明顯。這既是中國(guó)社保資金違規(guī)現(xiàn)象多于歐美國(guó)家的一個(gè)根本原因，又是目前中國(guó)社保制度與其他國(guó)家相比存在的一個(gè)重要差距。

　　盡管“條條”的安全性比“塊塊”更高一些，但我們已不可能退回到1997年以前11個(gè)行業(yè)統(tǒng)籌的格局 ，那是歷史的產(chǎn)物，本身就是一個(gè)“次優(yōu)”選擇。目前最好的選擇是提高“塊塊”的統(tǒng)籌層級(jí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。

　　短期內(nèi)，在其他外部條件不變和社保制度內(nèi)部結(jié)構(gòu)不動(dòng)的條件下，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌水平是比較困難的，除非對(duì)現(xiàn)行社保制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改造，以適應(yīng)二元化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平。在沿海與中西部地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡的二元化結(jié)構(gòu)下，較低的統(tǒng)籌層次是規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的不得已之舉，否則，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)將有潛在的擴(kuò)大趨勢(shì)（近幾年來(lái)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付年均在500億以上）。

　　鑒于統(tǒng)籌層次在相當(dāng)程度上決定了社�；�金安全性的現(xiàn)狀，為減少潛在“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”和“風(fēng)險(xiǎn)源”的幾率，使之能夠在可控范圍內(nèi)，可以實(shí)施提高統(tǒng)籌層次“兩步走”戰(zhàn)略，采取積極措施，而不應(yīng)被動(dòng)等待，打破常規(guī)，設(shè)立時(shí)間表：第一步是在幾年內(nèi)盡快實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌（比如2-3年）。目前中國(guó)的干部管理制度與社�；�金的行政管理體制基本是同向的，中央政府隔級(jí)管理干部決定了對(duì)資金違規(guī)現(xiàn)象及其違規(guī)主體的控制難以完全奏效。本質(zhì)上說(shuō)，對(duì)資金風(fēng)險(xiǎn)的控制在行政上是對(duì)違規(guī)主體即地方政府官員的管制。如果將縣級(jí)統(tǒng)籌提高到省級(jí)統(tǒng)籌，在干部管理和資金管理上都將減少兩層，統(tǒng)籌單位風(fēng)險(xiǎn)源從兩千多個(gè)立即減少到30多個(gè)，干部管理也同向減少兩層，資金風(fēng)險(xiǎn)幾率將大大減少。這樣一個(gè)省級(jí)統(tǒng)籌的二級(jí)控制體系的資金管理體制，在一個(gè)階段內(nèi)可保持不變（比如10-15年）。

　　2，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的可行性及其需要注意的問(wèn)題

　　實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的可行性是具備的，可以采取一定積極措施，在一定程度上克服和避免道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇：第一，中國(guó)目前二元化結(jié)構(gòu)的基本特點(diǎn)更主要地表現(xiàn)在東中西地區(qū)間的發(fā)展差距上，相比之下省內(nèi)差距要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于省際或東中西地區(qū)間的差距，這一特點(diǎn)決定了省級(jí)統(tǒng)籌下道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的發(fā)生幾率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于全國(guó)統(tǒng)籌；
第二，防止省級(jí)統(tǒng)籌道德風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要措施是，在計(jì)算待遇的社平工資水平時(shí)，一定要以地市甚至以縣級(jí)為單位，而不要以省級(jí)社平工資水平為基準(zhǔn)，以激勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的市地縣多繳費(fèi)，最大限度地規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生；
第三，只要中央政府把責(zé)任“落實(shí)”在省級(jí)政府，省級(jí)對(duì)市縣級(jí)干部的行政管理與其對(duì)市縣級(jí)資金征繳情況的信息掌握基本是對(duì)稱的，與目前4級(jí)架構(gòu)下“隔兩級(jí)”監(jiān)督體制相比，其力度和效果也不是后者能同日而語(yǔ)的；
第四，省級(jí)政府對(duì)市縣級(jí)干部考核條例中可將社保資金征繳狀況納入其中并作為考核干部的硬性指標(biāo)；
第五，近年來(lái)，在財(cái)政管理體制上許多省份都在陸續(xù)實(shí)行省直接管縣的財(cái)政體制，在社保費(fèi)征收上許多省社保部門(mén)正在加快推進(jìn)“五保合一”的進(jìn)程，許多省份在養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)上正向省級(jí)統(tǒng)一的方向過(guò)渡。

　　盡管實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌具有一定的可行性，但對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的估計(jì)和破壞作用仍不可掉以輕心，有關(guān)部門(mén)應(yīng)予以專門(mén)研究考慮。與社�；�金安全性相比，權(quán)衡利弊，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌還是必要的和緊迫的，因?yàn)榕c社保資金安全性的社會(huì)影響和危害相比，已不是一個(gè)單純的社保制度單項(xiàng)改革的問(wèn)題，而是直接涉及到社會(huì)穩(wěn)定和政府公信力的政治問(wèn)題，是能否實(shí)現(xiàn)構(gòu)建和諧社會(huì)的一個(gè)戰(zhàn)略問(wèn)題。鑒于此，筆者建議，采取“兩步走”作為中國(guó)社保制度改革的一個(gè)階段性戰(zhàn)略目標(biāo)，應(yīng)盡快進(jìn)行試點(diǎn)工作，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上幾年之內(nèi)在全國(guó)鋪開(kāi)。從上述實(shí)現(xiàn)障礙來(lái)看，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌主要是個(gè)政治決定問(wèn)題，而較少是技術(shù)問(wèn)題。

　　提高統(tǒng)籌水平“兩步走”戰(zhàn)略設(shè)想是在統(tǒng)賬結(jié)合制度保持不變的前提下做出的。其實(shí)，還存在一個(gè)結(jié)構(gòu)改革的出路，可以采取一步到位實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的戰(zhàn)略目標(biāo)。之所以稱之為“結(jié)構(gòu)改革” ，是指對(duì)目前基本城鎮(zhèn)社保制度即統(tǒng)賬結(jié)合的“大框架”進(jìn)行較大規(guī)模調(diào)整，其基本思路是縮小統(tǒng)籌規(guī)模與比例，直至逐漸縮小到零，取消統(tǒng)籌部分，雇主與雇員的繳費(fèi)全部劃入個(gè)人賬戶，同時(shí)，將繳費(fèi)比例由目前的28%大幅下調(diào)，降低制度進(jìn)入“門(mén)檻”，擴(kuò)大制度覆蓋面，為2020年基本實(shí)現(xiàn)覆蓋城鄉(xiāng)的社保體系而創(chuàng)造條件；
國(guó)家的作用可以代之以引入一個(gè)來(lái)自于一般稅收的“非繳費(fèi)型”的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”，即世界銀行提出的所謂的“零支柱” ，以替代原來(lái)國(guó)家承擔(dān)責(zé)任的統(tǒng)籌部分。筆者認(rèn)為，只要社保制度設(shè)計(jì)能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)二元化的國(guó)情，改造現(xiàn)有制度就不僅是可行的，而且是必要的。

　　3，逐漸改變目前社保供款征繳雙重體制是提高統(tǒng)籌的必然要求

　　“統(tǒng)籌水平低”意味著三層含意：一是指在資金使用管理上以地方行政區(qū)為基本核算單位的“塊塊統(tǒng)籌”。二是指資金使用管理上以行業(yè)為基本核算單位的“條條統(tǒng)籌”，法國(guó)等歐洲國(guó)家存在類(lèi)似情況，如法國(guó)是以行業(yè)為統(tǒng)籌單位，全國(guó)社保制度大約由1500多個(gè)統(tǒng)籌計(jì)劃組成。三是指保費(fèi)征繳體制上由地方政府自主決定，而不是由中央政府統(tǒng)一決定。

　　在社保供款征繳體制上，世界各國(guó)無(wú)非存在這樣幾種模式：一是由社保部門(mén)自行負(fù)責(zé)征繳的德國(guó)體制；
二是統(tǒng)一由稅務(wù)部門(mén)代征的英美體制；
三是委托自治機(jī)構(gòu)代征的法國(guó)體制，他們之間相互簽訂服務(wù)協(xié)議；
四是按不同險(xiǎn)種分工或按協(xié)議另行約定的荷蘭體制（例如由社保部門(mén)征收“費(fèi)”的部分，由稅務(wù)部門(mén)征收“稅”的部分）；
五是實(shí)行完全積累制的由基金管理公司代征的智利體制；
六是按照不同人群劃分，某些群體由稅務(wù)機(jī)構(gòu)征收而某些由社保部門(mén)自己征收的方式。這6種征收體制基本可以涵蓋所有不同國(guó)家的不同征繳模式 。然而，不管按什么標(biāo)準(zhǔn)劃分，不管由幾個(gè)征繳主體同時(shí)工作，至今為止，還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)任何一個(gè)國(guó)家實(shí)行由地方政府“自選”或“自定”征繳主體并由此在全國(guó)形成“條條”與“塊塊”組成“雙重割據(jù)”雙重交織的復(fù)雜制度現(xiàn)狀，即采取條條而不是塊塊征繳體制，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　似乎只有中國(guó)一個(gè)例外。由地方政府選擇的“條塊雙重割據(jù)”的“雙重征繳體制”的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于上述6種的任何一種征繳體制的風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)檫@6種方式均以“條條”為基本征繳單位，風(fēng)險(xiǎn)裸露在國(guó)家層面，中央政府的信息相對(duì)比較完善，風(fēng)險(xiǎn)可控性也較好。從提高統(tǒng)籌水平看，放棄目前中國(guó)實(shí)行的“條塊雙重割據(jù)”征繳體制，盡快對(duì)1999年《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》的妥協(xié)結(jié)果進(jìn)行改革，取消省級(jí)選擇權(quán)，將有利于提高省級(jí)統(tǒng)籌水平，尤其是有利于實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。

　　當(dāng)前征繳體制的“條塊雙重割據(jù)”是導(dǎo)致社保違規(guī)的一個(gè)重要風(fēng)險(xiǎn)源，它給本來(lái)風(fēng)險(xiǎn)就此起彼伏的縣級(jí)統(tǒng)籌制度“雪上加霜”。改革的難點(diǎn)主要在于部門(mén)之間的博弈，改革的阻力主要來(lái)源于部門(mén)和局部的利益，改革的決心主要來(lái)自長(zhǎng)期成本收益的計(jì)算和政治共識(shí)。

　　四、改革投資制度，實(shí)行統(tǒng)賬資金分類(lèi)投資管理

　　改革社保資金投資制度，統(tǒng)籌資金和賬戶資金分類(lèi)投資管理，這是統(tǒng)賬結(jié)合社保制度的一個(gè)基本特征，是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)賬結(jié)合社保制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性的一個(gè)基本要求，是提高替代率和反貧困的一個(gè)主要措施，是規(guī)避社保資金風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要保證。在目前統(tǒng)賬結(jié)合制度下，將賬戶資金獨(dú)立出來(lái)，實(shí)行中央集中統(tǒng)一的市場(chǎng)化投資，既有必要性、緊迫性，又有可行性。

　　1，統(tǒng)賬資金分類(lèi)投資管理的必要性：從替代率和收益率的角度看

　　拓寬投資渠道以提高收益率，不僅是規(guī)避第二類(lèi)違規(guī)和確保資金安全的一個(gè)根本措施，而且還可以解決以下困境：首先，積累制的投資收益率（出生率可以忽略不計(jì)）如果跟不上社平工資增長(zhǎng)率的話，這個(gè)積累制就不如現(xiàn)收現(xiàn)付制有效率，這個(gè)積累制就應(yīng)該放棄，于是，改善投資制度以提高收益率便自然提到議事日程；
其次，統(tǒng)賬合一的投資政策導(dǎo)致賬戶資金不能為提高收益率做出任何貢獻(xiàn)，致使替代率不斷下降走低，企事業(yè)單位之間的替代率差距越來(lái)越大，這已成為社會(huì)和近幾年來(lái)“兩會(huì)代表”嚴(yán)厲批評(píng)的一個(gè)焦點(diǎn)。例如，吉林省2000年退休金對(duì)當(dāng)?shù)厣缙焦べY率的替代率是81.05%，2005年則下降到55.48%；
黑龍江從2000年的74.89%下降到2004年的52.56% ；
江蘇省徐州替代率從2000年的66.6%下降到2005年的50.7%。可見(jiàn)，替代率的下降速度較快，長(zhǎng)期下去，如不采取有效措施，退休人口將可能成為城鎮(zhèn)一個(gè)新的貧困群體，請(qǐng)見(jiàn)表2。

　　對(duì)社�；�金來(lái)說(shuō)，充斥報(bào)刊的所謂“保值”是一個(gè)非常模糊的概念，可有若干標(biāo)準(zhǔn)來(lái)參考，例如，其一是僅從平均長(zhǎng)達(dá)30年的積累期中能夠簡(jiǎn)單地保障其數(shù)字上的“賬面標(biāo)準(zhǔn)”，保證使其不受任何侵害；
但這個(gè)最低的起碼標(biāo)準(zhǔn)是難以說(shuō)明問(wèn)題的。例如，如果以過(guò)去物價(jià)指數(shù)年均2.34%來(lái)測(cè)算的話，6萬(wàn)元資金表面上是保值的，還是6萬(wàn)元，但在30年后實(shí)際能夠代表的財(cái)富數(shù)量將只有3萬(wàn)元，減少了50%。其二是旨在能夠抵消長(zhǎng)期通脹的“購(gòu)買(mǎi)力標(biāo)準(zhǔn)”，即30年后能夠維持社保儲(chǔ)備的同樣購(gòu)買(mǎi)力水平，這就要求其收益率至少要維持在5%以上。其三是指能夠保證30年后退休人員切身感受和實(shí)際生活水平?jīng)]有下降的“生活標(biāo)準(zhǔn)”，這就要求回報(bào)率與長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率相比不能相差太大，例如，起碼要求其收益率不能低于8%以下。社�；�金的這3個(gè)安全標(biāo)準(zhǔn)無(wú)論哪一個(gè)，目前的協(xié)議存款和購(gòu)買(mǎi)國(guó)債的投資策略都無(wú)法滿足。例如，遼寧省從2000年試點(diǎn)開(kāi)始，公布的運(yùn)營(yíng)收益率是2001年1.88%，2002年1.57%，2003年2.19%，2004年2.67%，2005年2.71%，2006年為3.12%，年均約2.39％。顯然，這個(gè)收益率只能被稱之為“賬面標(biāo)準(zhǔn)”，它意味著幾十年后財(cái)富數(shù)量將減少一半左右。即使這個(gè)收益率（并不比同期銀行存款利率高出多少），也是地方政府想盡辦法，竭盡全力才實(shí)現(xiàn)的，尤其在銀行風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)增強(qiáng)、流動(dòng)性過(guò)剩和國(guó)債難以購(gòu)買(mǎi)的情況下，在幾乎沒(méi)有中央部門(mén)任何政策支持下，是地方社保機(jī)構(gòu)努力的結(jié)果 。

　　如前所述，本來(lái)，從世界各國(guó)社保制度引入個(gè)人賬戶的實(shí)踐來(lái)看，其初衷不外乎有2個(gè)，一是強(qiáng)調(diào)個(gè)人的責(zé)任，與個(gè)人待遇建立起精算關(guān)系；
二是使其可以進(jìn)入市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，以獲取較高的收益率。但是，就目前中國(guó)個(gè)人賬戶基金的投資政策來(lái)評(píng)價(jià)，統(tǒng)賬合一的投資效果顯然只實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)目的，這就在相當(dāng)程度上失去了建立賬戶的意義。

　　2，統(tǒng)賬資金分類(lèi)投資策略的急迫性：從內(nèi)部和外部的條件來(lái)看

　　從制度內(nèi)部看，與幾年前相比，不僅統(tǒng)籌資金的存量已具相當(dāng)規(guī)模，截止到2007年6月，全國(guó)賬戶資金總量已近千億元，并且賬戶做實(shí)的速度出人意料，例如吉、黑兩省從2005年開(kāi)始試點(diǎn)做實(shí)，從5%起步，每年“自費(fèi)”（即在沒(méi)有中央財(cái)政補(bǔ)貼的支持下）提高1個(gè)百分點(diǎn)，目前均已達(dá)到8％。天津等8省市從今年開(kāi)始從3%起步，相信幾年內(nèi)也會(huì)達(dá)到8%。做實(shí)賬戶的試點(diǎn)省份已達(dá)全國(guó)總數(shù)的1/3，安全性風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大，收益率壓力也越來(lái)越大，尤其對(duì)私有性的賬戶資金來(lái)說(shuō)，投資的壓力是空前的，甚至它威脅到了建立個(gè)人賬戶的合法性問(wèn)題。

　　賬戶資金的投資沖動(dòng)是天然的，十多年來(lái)一以貫之的“雙渠道”政策已不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要，尤其當(dāng)?shù)胤秸�府面�?duì)某些非�，F(xiàn)實(shí)的問(wèn)題時(shí)，投資和挪用的沖動(dòng)就很容易變成現(xiàn)實(shí)行動(dòng)，例如，假定遼寧為失業(yè)保險(xiǎn)臨時(shí)性缺口向國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行借貸計(jì)劃平均期限為8年，假定利率為5.2%，假定以省級(jí)政府的信用為每年十幾億的借貸作擔(dān)保，那么，其結(jié)果就必然驅(qū)使其算一筆經(jīng)濟(jì)賬：顯然“挪用”賬戶基金提前還貸要更為劃算 。再假定遼寧面對(duì)這樣一個(gè)局面：一邊是只能達(dá)到“賬面標(biāo)準(zhǔn)”的285億元的“燙手山芋”，一邊是當(dāng)年統(tǒng)籌基金的支付缺口，在沒(méi)有外來(lái)財(cái)政補(bǔ)助的情況下，與其以較高的成本（比如高于上述6年平均收益率）籌資彌補(bǔ)缺口，就肯定不如“暫借”賬戶資金予以應(yīng)急，這是一個(gè)非常自然的思考邏輯的結(jié)果。這兩個(gè)假設(shè)只是極端的個(gè)別案例而已，只是一個(gè)合理不合規(guī)的假設(shè)，旨在說(shuō)明和分析地方政府作為一個(gè)理性人的集體選擇的必然性問(wèn)題（而不是或然性）。資金使用的效率孰高孰低，這是地方政府決策者幾乎每天都要面對(duì)的一個(gè)很現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，是地方政府決策者當(dāng)家方知柴米貴在政策比較時(shí)的一個(gè)路徑選擇問(wèn)題。于是，地方政府就常常成了資金違規(guī)的主體。

　　從社保制度外部看，在剛剛閉幕的“兩會(huì)”上，溫家寶總理在其政府工作報(bào)告中兩次明確指出“銀行資金流動(dòng)性過(guò)剩問(wèn)題突出”，這在歷年總理政府工作報(bào)告中還是首次。實(shí)事上這也是對(duì)社保資金投資體制改革提出的一個(gè)新課題，是解決社保基金的投資效率問(wèn)題和配合緩解銀行系統(tǒng)流動(dòng)性過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的一個(gè)契機(jī)。溫總理在其最近的長(zhǎng)文《關(guān)于社會(huì)主義初級(jí)階段的歷史任務(wù)和中國(guó)對(duì)外政策的幾個(gè)問(wèn)題》中指出 ，要“依靠擴(kuò)大內(nèi)需來(lái)促進(jìn)發(fā)展”。賬戶資金投資制度如不改革，既不能解決賬戶基金的增值保值問(wèn)題，又加重了銀行系統(tǒng)流動(dòng)性過(guò)剩的壓力，間接地起到了為內(nèi)需不足火上加油的作用，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要解決的最突出的挑戰(zhàn)，甚至威脅到經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。這是統(tǒng)賬分類(lèi)投資、將賬戶資金分流出來(lái)，盡快實(shí)行市場(chǎng)化投資的外部壓力。

　　在中央政府沒(méi)有把社�；�金投資政策統(tǒng)一起來(lái)的前提下，在中央政府沒(méi)有承擔(dān)起應(yīng)有責(zé)任的情況下，如何解決地方政府日復(fù)一日、年復(fù)一年的諸多悖論？由此看來(lái)，社保制度外部環(huán)境和內(nèi)部矛盾的雙重壓力顯示，統(tǒng)籌基金尤其是賬戶基金的投資政策到了非改不可的時(shí)候了。

　　3，賬戶資金實(shí)行集中投資管理的可行性：從賬戶資金的性質(zhì)和現(xiàn)狀來(lái)看

　　所謂統(tǒng)賬資金分開(kāi)投資，是指統(tǒng)籌資金按照其統(tǒng)籌資金的規(guī)律進(jìn)行管理和投資，賬戶資金按照其賬戶資金的規(guī)律進(jìn)行管理和投資，他們各就各位，各行其道。改變目前統(tǒng)賬合一的投資現(xiàn)狀，目前時(shí)機(jī)已基本成熟，條件已基本具備。

　　日常報(bào)章上常見(jiàn)的所謂提高統(tǒng)籌層次只是指社會(huì)統(tǒng)籌部分，而不應(yīng)指賬戶部分。嚴(yán)格意義上講，賬戶資金不存在“統(tǒng)籌”問(wèn)題，而只是個(gè)管理層次問(wèn)題，因?yàn)橛泴?shí)和記清的賬戶資金具有私有產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，在上解途中和營(yíng)運(yùn)管理上，不管上解到哪個(gè)層次或在哪個(gè)層次上管理，都不存在道德風(fēng)險(xiǎn)，不可能形成逆向選擇，這是統(tǒng)籌資金所不具備的一個(gè)本性，也是與統(tǒng)籌基金的根本區(qū)別之一。這是得以實(shí)行賬戶資金集中營(yíng)運(yùn)的一個(gè)基本條件。

　　賬戶基金的投資決策方案，從全世界的實(shí)踐來(lái)看，無(wú)非分為兩大類(lèi)，一類(lèi)是個(gè)人決策主導(dǎo)的智利模式（包括中國(guó)香港的強(qiáng)積金），即在諸多類(lèi)型基金中由賬戶持有人個(gè)人做出資產(chǎn)配置的決策，個(gè)人進(jìn)行選擇，個(gè)人可以“用腳投票”；
一類(lèi)是中央集中決策型的新加坡模式，即中央公積金模式，利率定期統(tǒng)一公布，全國(guó)一致。根據(jù)目前中國(guó)的國(guó)情，采取個(gè)人分散決策的模式是不現(xiàn)實(shí)的，只能選擇后者。這就需要將賬戶資金集中到某個(gè)層次統(tǒng)一營(yíng)運(yùn)，由某一個(gè)層級(jí)的政府集中運(yùn)營(yíng)，集中決策。

　　目前賬戶資金的投資管理現(xiàn)狀主要存在4種情況：一是第一、二批3個(gè)試點(diǎn)省份和個(gè)別直轄市已基本實(shí)現(xiàn)了省級(jí)集中管理的目標(biāo)（賬戶資金通過(guò)人民銀行國(guó)庫(kù)向省上解，由省級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理和運(yùn)營(yíng)，實(shí)行省級(jí)核算和分級(jí)支付的管理體制）；
二是在11個(gè)試點(diǎn)省份（2006年第三批試點(diǎn)已在8個(gè)省份開(kāi)始）中，天津等地于2006年底將做實(shí)賬戶資金中的中央財(cái)政補(bǔ)助部分交由全國(guó)社�；�金理事會(huì)集中投資管理，并與其正式簽署了委托投資協(xié)議書(shū)；
三是其余省份絕大部分賬戶處于“空轉(zhuǎn)”狀態(tài)；
四是少數(shù)省份的賬戶雖有一定余額，但大多管理層次較低。

　　4種賬戶資金的管理現(xiàn)狀顯示，與統(tǒng)籌資金大同小異，也是一種極度“分散化”的管理方式，其投資體制已呈現(xiàn)“碎片化”毫無(wú)章法的境地，它與社保資金投資渠道不暢的事實(shí)共同說(shuō)明了兩個(gè)問(wèn)題：一是中央政府沒(méi)有承擔(dān)起制定統(tǒng)一投資政策的責(zé)任，二是部門(mén)之間存在著溝通、協(xié)調(diào)與橫向博弈的交叉矛盾，其嚴(yán)重程度甚至已經(jīng)影響到投資制度的統(tǒng)一規(guī)劃�？梢�(jiàn)，理順統(tǒng)賬資金關(guān)系、統(tǒng)賬資金分類(lèi)投資的改革已迫在眉睫，否則，緩解社保資金違規(guī)的制度壓力也好，提高賬戶資金的投資效率也罷，都將難以真正實(shí)現(xiàn)。

　　4，賬戶資金實(shí)行集中投資模式選擇的爭(zhēng)議：從4個(gè)模式優(yōu)劣比較看

　　既然在統(tǒng)賬結(jié)合制度中，賬戶資金實(shí)行集中化市場(chǎng)投資本來(lái)就是題中應(yīng)有之意，主要是時(shí)機(jī)選擇問(wèn)題，那么，根據(jù)前述分析，現(xiàn)在時(shí)機(jī)已基本成熟，關(guān)鍵在于賬戶資金投資制度模式的選擇。可供選擇方案大體有4個(gè)。

　　從縱向的賬戶基金集中層級(jí)看，存在兩個(gè)方案，但爭(zhēng)議較大。一種觀點(diǎn)主張由省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，另一種觀點(diǎn)主張由中央政府負(fù)責(zé)實(shí)施。筆者認(rèn)為，省級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)投資模式存在很多問(wèn)題，例如，一是資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大，對(duì)絕大部分省份來(lái)說(shuō)，投資專業(yè)人才短缺，在信托傳統(tǒng)和受托精神缺位的法律文化大環(huán)境下，省級(jí)政府主導(dǎo)信托投資，容易出現(xiàn)問(wèn)題。二是對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)，采取省級(jí)投資模式難以制定全國(guó)統(tǒng)一的補(bǔ)償機(jī)制，而賬戶資金的私有性決定了這樣一個(gè)事實(shí)：這是私人/省級(jí)政府之間的委托代理關(guān)系，從本質(zhì)上講，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，其最終結(jié)果還是由中央政府出面做最后擔(dān)保人，與其如此，不如事先采取中央政府投資模式更為直接，否則，地方政府負(fù)責(zé)投資，中央政府負(fù)責(zé)買(mǎi)單，將很可能成為新一輪社保違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)源。因?yàn)椋�省際發(fā)展水平差距較大，收益率難免出現(xiàn)較大差別，相互攀比難以完全避免，道德風(fēng)險(xiǎn)難以防范。三是如果中央政府采取完全放開(kāi)不管的態(tài)度，采取完全市場(chǎng)化的方式并由市場(chǎng)決定各省的收益率水平，不僅存在金融風(fēng)險(xiǎn)，而且在投資失誤的情況下，很可能影響社會(huì)穩(wěn)定，產(chǎn)生連帶影響。四是如果發(fā)生較為嚴(yán)重的違規(guī)和腐敗現(xiàn)象并導(dǎo)致重大損失，不僅影響省級(jí)政府的威信，作為國(guó)家強(qiáng)制性社保制度，最終必將影響中央政府的公信力，引起社會(huì)動(dòng)蕩；
五是在向?qū)崿F(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的努力過(guò)程中，省級(jí)政府的精力應(yīng)主要放在統(tǒng)籌基金的管理營(yíng)運(yùn)與支付上。

　　鑒于此，筆者主張采取中央政府投資管理的賬戶基金營(yíng)運(yùn)模式。在筆者的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)地方政府力挺省級(jí)投資模式。說(shuō)到底，是認(rèn)識(shí)和利益問(wèn)題，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力的原因，沿海發(fā)達(dá)省份與中西部欠發(fā)達(dá)省份之間的態(tài)度很可能完全相左，這是可以理解的，但切不可采取欠發(fā)達(dá)地區(qū)由中央政府負(fù)責(zé)投資和發(fā)達(dá)地區(qū)由省級(jí)政府負(fù)責(zé)的兩種政策，這既涉及到賬戶持有人不同地區(qū)之間的公平問(wèn)題，也涉及到社保制度的“碎片化”的問(wèn)題。

　　從橫向的賬戶基金營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，也存在兩個(gè)方案可供選擇。一個(gè)是 “全國(guó)社�；�金理事會(huì)”繼續(xù)代理投資，另一個(gè)是專門(mén)建立一個(gè)投資管理機(jī)構(gòu)，將投資管理與待遇支付合二為一。筆者認(rèn)為，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　前者統(tǒng)管全國(guó)賬戶基金表面上看似乎順理成章，水到渠成，但事實(shí)上存在一些問(wèn)題需要解決：第一，目前理事會(huì)承接的只是做實(shí)賬戶的中央財(cái)政補(bǔ)助部分，如何理順賬戶繳費(fèi)與理事會(huì)的關(guān)系，這其中存在個(gè)法理關(guān)系問(wèn)題；
第二，理事會(huì)是完全市場(chǎng)化運(yùn)作的，2006年的保底承諾是公司行為還是代表國(guó)家擔(dān)保，補(bǔ)償機(jī)制具有不確定性；
固定一個(gè)3.5%的收益率缺乏透明性 ，也沒(méi)有體現(xiàn)國(guó)家的責(zé)任，高出3.5%以上部分建立風(fēng)險(xiǎn)基金以豐補(bǔ)歉，缺乏治理結(jié)構(gòu)的制度保證，并且，沒(méi)有將國(guó)家責(zé)任和補(bǔ)償機(jī)制從理事會(huì)的整體利益中剝離出來(lái)，中央財(cái)政責(zé)任難以切入并體現(xiàn)出來(lái)；
第三，3.5%的利率明顯還低于“購(gòu)買(mǎi)力標(biāo)準(zhǔn)”，從長(zhǎng)期看僅是權(quán)宜之計(jì)，因?yàn)樗�還略低于20年長(zhǎng)期國(guó)債利率，對(duì)于超過(guò)20年期限養(yǎng)老金基金來(lái)說(shuō)，無(wú)論從國(guó)家財(cái)政還是從賬戶持有人的利益來(lái)說(shuō)，存在資金使用效率問(wèn)題；
第四，在這樣一個(gè)介于市場(chǎng)與政府之間的模模糊糊的制度安排下，既沒(méi)有讓各省強(qiáng)制性全部加入的法律依據(jù)，變成一種“自愿選擇”，又缺乏收益率上的吸引力，有使國(guó)家基本保險(xiǎn)的基本準(zhǔn)則變形走樣之嫌。

　　鑒于上述比較分析，筆者認(rèn)為應(yīng)由勞動(dòng)社會(huì)保障部門(mén)單獨(dú)建立一個(gè)機(jī)構(gòu)，專門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)賬戶基金的營(yíng)運(yùn)。

　　5，建立賬戶基金專門(mén)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)的基本思路：從深化社保制度改革的角度看

　　目前在勞動(dòng)社會(huì)保障主管部門(mén)體系之內(nèi)建立一個(gè)專門(mén)的賬戶資金投資機(jī)構(gòu)，之所以說(shuō)是上策，因?yàn)橘~戶基金的投資管理是中國(guó)社保制度改革的一個(gè)不可分離的組成部分，必須將之納入社保制度運(yùn)行框架之內(nèi)統(tǒng)籌考慮，這關(guān)乎社保制度改革的長(zhǎng)期走向和賬戶持有人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；
反之，如將之從勞動(dòng)社會(huì)保障制度中剝離出去，形成“兩張皮”，就無(wú)法對(duì)社保制度的整體設(shè)計(jì)進(jìn)行長(zhǎng)期跟蹤和統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，不利于實(shí)現(xiàn)到2020年建立一個(gè)覆蓋城鄉(xiāng)的社保體系的目標(biāo)；
為此，賬戶基金投資管理體制的設(shè)計(jì)原則應(yīng)考慮到將制度收入與待遇支出、統(tǒng)籌部分與賬戶部分、收益率調(diào)整與社保制度可持續(xù)性、制度收入系統(tǒng)與待遇發(fā)送系統(tǒng)等因素全部結(jié)合起來(lái)，給出“一攬子”設(shè)計(jì)；
這樣，賬戶資金實(shí)行全國(guó)范圍的統(tǒng)一投資策略和管理，既是防范違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)舉措，也是中央政府主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任的一個(gè)體現(xiàn)。

　　根據(jù)上述原則，賬戶基金投資管理的具體思路應(yīng)該是采取“混合式名義繳費(fèi)確定型(Mixture NDC)”的模式，其要點(diǎn)是：

　　第一，建立一個(gè)全國(guó)賬戶資金投資管理的法人機(jī)構(gòu)，將賬戶資金的征收、投資與待遇支付統(tǒng)一管起來(lái)，既負(fù)責(zé)投資運(yùn)營(yíng)，實(shí)行全國(guó)水平的征收，利用現(xiàn)行征收渠道負(fù)責(zé)管理征收，歸集到賬戶基金投資機(jī)構(gòu)之中，由賬戶基金投資機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)投資營(yíng)運(yùn)又管理支出，實(shí)行全國(guó)范圍和水平的大收與大支。

　　第二，賬戶基金實(shí)行自我循環(huán)與自我平衡，獨(dú)立核算，嚴(yán)格按照國(guó)際慣例和法人治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)行市場(chǎng)化投資。

　　第三，在投資策略上采取類(lèi)似于企業(yè)年金那樣的信托制和全國(guó)社�；�金理事會(huì)那樣的招標(biāo)制，實(shí)施完全的市場(chǎng)化投資制度，在實(shí)業(yè)和資本市場(chǎng)之間實(shí)行配比，甚至可以走向海外。

　　第四，把全國(guó)個(gè)人賬戶（8%繳費(fèi)）全部統(tǒng)一管理起來(lái)，既包括試點(diǎn)省份全部做實(shí)的賬戶累積余額，又包括“半做實(shí)”的試點(diǎn)省份（今年從3%開(kāi)始做實(shí)的試點(diǎn)省份），還包括沒(méi)有進(jìn)行試點(diǎn)的完全實(shí)行空帳運(yùn)轉(zhuǎn)的全部余下省份，把全國(guó)的賬戶管理從統(tǒng)籌基金中完全分離出去。

　　第五，對(duì)全國(guó)個(gè)人賬戶來(lái)說(shuō)，不管是完全做實(shí)的還是半做實(shí)的，或是完全空賬的省份，8%個(gè)人賬戶實(shí)行一個(gè)利率標(biāo)準(zhǔn)，即采取“1＋1”的混合型利率制：一部分是做實(shí)賬戶的實(shí)收賬戶積累資本實(shí)行統(tǒng)一投資策略，統(tǒng)一調(diào)動(dòng)安排，得出一個(gè)真實(shí)收益率；
另一部分為余下全國(guó)的記賬額，采取按照繳費(fèi)人數(shù)增長(zhǎng)率為基準(zhǔn)的計(jì)算方式，在2020年之前，建立覆蓋城鄉(xiāng)社保體系的目標(biāo)將使之每年的繳費(fèi)者增長(zhǎng)率（擴(kuò)面）在7-9%之間，將這個(gè)增長(zhǎng)率作為“名義利率”的參考系，再加上前者真實(shí)收益率（例如3％），將二者之和作為計(jì)算當(dāng)年利率的一個(gè)基準(zhǔn)，其8%的賬戶比例的利率標(biāo)準(zhǔn)（實(shí)收繳費(fèi)投資真實(shí)收益率＋按繳費(fèi)者增長(zhǎng)率計(jì)算的利率二者之和）必然不低于當(dāng)年GDP增長(zhǎng)率，每年公布一次，據(jù)此記入個(gè)人賬戶。這樣的好處是，不僅一舉解決了收益率低的難題，同時(shí)，賬戶基金（如果看做是一支基金的話）規(guī)模又不能出現(xiàn)收不抵支的現(xiàn)象，此外，還完全化解了成千上萬(wàn)個(gè)地方統(tǒng)籌管理單位潛伏的安全性風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)的一體化管理，并且，賬戶基金管理機(jī)構(gòu)代表國(guó)家統(tǒng)一進(jìn)行投資管理，全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的利率政策，體現(xiàn)了國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任。

　　這樣的設(shè)計(jì)思路需要幾個(gè)前提條件，即改革目前的制度設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)制度擴(kuò)面的預(yù)期速率。在時(shí)間表上可以分為“兩步走”：第一步是需要大幅降低繳費(fèi)率，先把城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人口覆蓋進(jìn)來(lái)；
第二步是擴(kuò)大個(gè)人賬戶比例，從目前的8%可以擴(kuò)大到16%（例如），目的在于擴(kuò)大社保制度的私有性和私有比例，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)雇員和雇主的繳費(fèi)全部劃入個(gè)人賬戶，目的在于使之具有百分之百的私有性和覆蓋能力，將之覆蓋到農(nóng)民工和務(wù)農(nóng)農(nóng)民，進(jìn)而覆蓋城鄉(xiāng)全部居民 。

　　6，統(tǒng)籌資金實(shí)行國(guó)債統(tǒng)一投資策略是大勢(shì)所趨：從國(guó)際普遍經(jīng)驗(yàn)來(lái)看

　　社保違規(guī)資金之所以絕大部分來(lái)自于統(tǒng)籌資金，這與統(tǒng)籌資金至今還沒(méi)有一個(gè)全國(guó)性的統(tǒng)一投資策略有很大關(guān)系，由此成為當(dāng)前資金違規(guī)的最大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，即使實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌，也仍將如此。統(tǒng)籌資金由國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一投資政策，既是化解風(fēng)險(xiǎn)的需要，也是國(guó)家對(duì)社保承擔(dān)責(zé)任的一個(gè)表現(xiàn) 。

　　從國(guó)際實(shí)踐來(lái)考察，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的中央政府不對(duì)統(tǒng)籌資金承擔(dān)責(zé)任的；
統(tǒng)籌部分與賬戶部分的最大區(qū)別之一就是它實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付融資方式，其待遇標(biāo)準(zhǔn)的指數(shù)化和待遇支付的擔(dān)保，這個(gè)擔(dān)保人就是國(guó)家。根據(jù)世界各國(guó)的情況，統(tǒng)籌資金余額的投資管理大約有三種模式，一是以英美為代表的購(gòu)買(mǎi)國(guó)債模式；
二是以日、韓為代表的產(chǎn)業(yè)投資的東亞模式（2000年以來(lái)逐漸試探進(jìn)入資本市場(chǎng)） ；
三是基本沒(méi)有投資的歐洲模式（由于人口老齡化的原因，大部分歐洲國(guó)家在現(xiàn)收現(xiàn)付制下沒(méi)有明顯的余額積累）。鑒于國(guó)際上統(tǒng)籌資金市場(chǎng)化投資還處于探索階段，鮮有成功的經(jīng)驗(yàn)（包括日本和韓國(guó)等），根據(jù)中國(guó)具體國(guó)情，筆者傾向于采取購(gòu)買(mǎi)國(guó)債的模式；
這樣既表現(xiàn)出中國(guó)政府對(duì)社保制度承擔(dān)責(zé)任，又能使國(guó)民分享國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的成果；
既是目前國(guó)際上通行的慣例，又可從制度上完全根絕統(tǒng)籌資金的風(fēng)險(xiǎn)源（包括省級(jí)統(tǒng)籌）。

　　具體思路和要點(diǎn)是：一是采取發(fā)行特種社保債券的方式。鑒于長(zhǎng)期國(guó)債利率水平較低（例如，2006年財(cái)政部發(fā)行的20年期國(guó)債利率為3.7%，僅相當(dāng)于當(dāng)時(shí)3年期銀行存款利率水平），建議發(fā)行利率稍高的特種社保債券。眾所周知，美國(guó)社保制度建立70多年來(lái)，始終采取購(gòu)買(mǎi)國(guó)債的方式，大約年利率在7%左右，2007年5月發(fā)布的年度報(bào)告顯示，其資產(chǎn)已高達(dá)1.2萬(wàn)億美元全部購(gòu)買(mǎi)國(guó)債；
英國(guó)發(fā)行的特種國(guó)債稱之為“尼羅(Nilo)”，截止到2005年，“國(guó)家保險(xiǎn)基金”（NIF）余額為291.03億英鎊，幾乎全部持有尼羅 。

　　二是中央政府和省級(jí)政府分清責(zé)任，兩級(jí)分擔(dān)，即按一定比例發(fā)行兩級(jí)特種社保定向債券，由中央政府與省級(jí)政府分別發(fā)行：中央政府對(duì)統(tǒng)籌基金發(fā)行“大尼羅”，省級(jí)政府發(fā)行“小尼羅”。

　　五、加快立法進(jìn)程，加強(qiáng)監(jiān)管制度建設(shè)

　　1，通過(guò)立法規(guī)范社保制度行政管理成本及其經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)行為

　　為減少由于攤銷(xiāo)行政管理成本而出現(xiàn)的社�；�金違規(guī)現(xiàn)象，正在擬議之中的《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)對(duì)行政管理經(jīng)費(fèi)予以規(guī)范，并對(duì)其強(qiáng)制性信息披露做出相應(yīng)立法規(guī)定。任何一個(gè)國(guó)家的社保制度運(yùn)行成本都是以立法的形式固定下來(lái)的，例如，美國(guó)社保制度行政管理費(fèi)用支出主要發(fā)生在社�？偸�、財(cái)政部和國(guó)內(nèi)稅收總局（用于征收社保工薪稅）這3個(gè)部門(mén) ；
美國(guó)社保基金（OASDI）理事會(huì)每年公布的年報(bào)都將之予以披露，20年來(lái)其行政管理成本基本都在繳費(fèi)收入或津貼支出的1%以下，既穩(wěn)定又規(guī)范，請(qǐng)見(jiàn)表3。

　　對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，或按比例提取管理費(fèi)用，或按比例撥款，均應(yīng)規(guī)范化和制度化，不僅勞動(dòng)社會(huì)保障部征收社保費(fèi)和支付待遇的行政管理成本應(yīng)予規(guī)范，甚至可以將其延伸至“全國(guó)社�；�金理事會(huì)”，即其行政管理費(fèi)用也應(yīng)該予以規(guī)范和固定下來(lái)，并納入到披露范圍之內(nèi)，還可以延伸至由稅務(wù)部門(mén)代征社保費(fèi)的成本（包括硬件建設(shè)、年終完成任務(wù)后獎(jiǎng)金提取等），需要披露并做出嚴(yán)格規(guī)定 。對(duì)有效規(guī)避的前述第四和第五類(lèi)違規(guī)現(xiàn)象來(lái)說(shuō)，強(qiáng)制性信息披露是規(guī)避這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的主要手段。

　　2，加強(qiáng)監(jiān)管力度，充實(shí)監(jiān)管力量，確保社保資金安全性

　　社會(huì)保障制度作為一個(gè)大系統(tǒng)，它包括融資制度、繳費(fèi)征繳制度、投資制度、福利發(fā)送制度等，監(jiān)督制度也是社保制度大系統(tǒng)的一個(gè)重要子系統(tǒng)。如果說(shuō)前文分析的社保基金違規(guī)的制度根源完全屬于社保制度設(shè)計(jì)本身存在問(wèn)題的話，那么，作為一個(gè)子系統(tǒng)，監(jiān)管力量薄弱是導(dǎo)致社�；�金違規(guī)的主要原因之一。

　　與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)社�；�金存量規(guī)模雖然不大，占GDP比例微不足道，但最近幾年發(fā)展非常之快，積累速度也非常驚人：1990年社保基金儲(chǔ)備幾乎是從零起步的，1998年以來(lái)，每年遞增速度在20%以上，2001年滾存累積才3000億元，從此便幾乎一年上一個(gè)臺(tái)階，一個(gè)臺(tái)階就是1000多億的結(jié)余，幾年下來(lái)社�；�金積累增幅就非�？捎^，到2006年五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入已達(dá)8517億元，支出6853億元，當(dāng)年累計(jì)結(jié)余為8006億元 。

　　社�；�金的快速積累規(guī)模，再加上企業(yè)年金和“全國(guó)社�；�金”，“大社�！备拍钕碌纳绫ＹY金，總規(guī)模已超過(guò)一萬(wàn)億。這對(duì)只有十幾個(gè)人的中央監(jiān)管部門(mén)（勞動(dòng)社會(huì)保障部）來(lái)說(shuō)，就形成了極大的反差和挑戰(zhàn)：監(jiān)管負(fù)荷嚴(yán)重超載（“監(jiān)管負(fù)荷”指監(jiān)管機(jī)構(gòu)官員人均與參保人數(shù)或資產(chǎn)數(shù)量之比），不僅談不上事先、事中和事后的“三段式”監(jiān)管，連日常工作都難以完成。在地方層面上講，建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的省市寥寥無(wú)幾。因此，加強(qiáng)監(jiān)管力量，充實(shí)監(jiān)管隊(duì)伍，將是十分迫切的任務(wù)。

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　　Zheng Bingwen, Assessment for Social Security Pilot in Jilin and Hei Longjiang of China,(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　 in China & World Economy, 65-77, Vol.14, No.5, 2006.

　　英文標(biāo)題與內(nèi)容提要：

　　Institutional Analysis of The Irregularities of Social Security Fund and Reform of Regulatory Framework

　　 Zheng Bingwen

　　Abstract

　　Given the irregularities in operation of social security funds revealed by the 2006 audit report published by China National Auditing Office, this article rethinks Chinese social security system and analyses its structural defect. It finds that the root cause of irregular operation of social security funds lies in the unreasonable system design and the consequent problems, mainly, low level of social pooling, nonscientific investment rules, absence of regulatory framework. These defects result in various irregularities, even conflicts of interests and corruption. This article points out that social security funds currently face two main risks, i.e. administrative risk and institutional risk. This article argues that the key to risk control lies in the restructuring of the basic social security framework: first, adjust and restructure the combinational system of social pooling with individual accounts, increase pooling level so as to ensure compliance; second, reform the investment rule for opportunity of higher return; finally, accelerate legislation so as to regulate the administrative cost of social security system and the behavior of its agencies.

　　Key word

　　Social Security Reform, Investment of Social Security Fund, Corruptive Case in Social Security Administration, Audit Report on Social Security Fund, Capital Market

　　載《中國(guó)人口科學(xué)》2007年第4期（雙月刊)，作者授權(quán)天益發(fā)布。

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