黨國英：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要有更積極的城市化政策

　　社會主義新農(nóng)村建設(shè)工作開展已經(jīng)兩年了。應(yīng)該說這兩年的成績相當(dāng)顯著，特別是農(nóng)民很歡迎國家的新的農(nóng)村政策。但從我們的初步調(diào)查看，農(nóng)村建設(shè)的資源合理配置問題還相當(dāng)突出，以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)在農(nóng)村建設(shè)中困難還很多。我們認(rèn)為，要合理利用農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和國家資源，進(jìn)一步加快新農(nóng)村建設(shè)的步伐，必須調(diào)整新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略思路，采取更積極的城市化政策，為農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。

　　一、多半人口居住在農(nóng)村不容易建設(shè)新農(nóng)村

　　新農(nóng)村建設(shè)成功的最終標(biāo)志是兩個，一是農(nóng)村居民的平均收入要接近城市居民的水平，二是農(nóng)村居民享有與城市居民相當(dāng)?shù)墓�共服�?wù)水平。有了第一條，政府規(guī)定的“生產(chǎn)發(fā)展、生活富�！边@樣兩個新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)就算有保障了；
有了第二條，政府規(guī)定的“鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主、生態(tài)良好”這些公共目標(biāo)也就有了保障。但在我國多半人口居住在農(nóng)村的情形下，這兩個基本條件要實(shí)現(xiàn)是相當(dāng)困難的。

　　1．小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營不可能產(chǎn)生支撐新農(nóng)村的新型農(nóng)民

　　我國耕地的保有量的目標(biāo)是18億畝，而我國農(nóng)戶總數(shù)約2億4千多萬戶，平均每戶耕作面積大約7畝地。在這些農(nóng)戶中，約20%的農(nóng)戶從事“設(shè)施農(nóng)業(yè)”，生產(chǎn)畜產(chǎn)品、水果、蔬菜、花卉等農(nóng)產(chǎn)品，他們大體可以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，可以獲得較高的年工資收入和投資收益，其家庭總收入可以接近城市平均水平。其余80%的農(nóng)戶主要從事糧食生產(chǎn)，來自農(nóng)業(yè)的收入平均每戶大約在3―5千元。這些農(nóng)民只能是窮人，他們不僅不會有較高的私人生活水準(zhǔn)，沒有能力承接較高水準(zhǔn)的公共服務(wù)。由這樣一些農(nóng)戶構(gòu)成的居民點(diǎn)——村莊，只能是破敗的村莊，而不可能是“社會主義新農(nóng)村”。

　　能不能在戶均7畝地上通過農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步來增加農(nóng)民收入？非常難。良種、灌溉、化肥、除草劑和小型農(nóng)業(yè)機(jī)械等技術(shù)是規(guī)模性技術(shù)，但這些技術(shù)的應(yīng)用對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量進(jìn)一步增加作出貢獻(xiàn)的潛力已經(jīng)不大，其顯著作用是節(jié)約農(nóng)民的勞動時間。從我們的調(diào)查看，農(nóng)民更傾向于選擇勞動節(jié)約技術(shù)。這種技術(shù)進(jìn)步的綜合效果是提高農(nóng)民單位勞動時間的收入，但會增加農(nóng)民的隱性失業(yè)；
如果農(nóng)民不能利用節(jié)約出的勞動時間從事其他工作，這種技術(shù)進(jìn)步就不能增加農(nóng)民收入。

　　能不能在戶均7畝地上通過改造農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)來增加農(nóng)民收入？也很難。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織結(jié)構(gòu)的進(jìn)步在我國被冠以“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”這樣一個說法，其實(shí)它是指建立在農(nóng)業(yè)專業(yè)化基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的一體化。事實(shí)上，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的重要后果仍然是讓農(nóng)民節(jié)約了總的生產(chǎn)時間，而不是提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入。在農(nóng)業(yè)高度產(chǎn)業(yè)化的條件下，服務(wù)農(nóng)業(yè)的“龍頭企業(yè)”從事更專業(yè)化的流通和技術(shù)服務(wù)工作，農(nóng)民便在一定程度上退出了農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域和生產(chǎn)資料購買領(lǐng)域，甚至連地頭上的工作時間也減少了。因?yàn)閷�業(yè)化的生產(chǎn)，某些短缺農(nóng)產(chǎn)品常常會迅速增加供應(yīng)，而農(nóng)產(chǎn)品的需求收入彈性又很小，價格便可能下跌，如果農(nóng)民的土地耕作面積不變化，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入也會下降。

　　概括地說，農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的技術(shù)進(jìn)步和組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其主要后果是節(jié)約了農(nóng)民的勞動時間，而不是直接增加農(nóng)民收入。我們自然要不遺余力地推動農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，但我們不能指望2億4千萬農(nóng)戶通過這種進(jìn)步直接增加收入。擺脫這種困境的辦法，我們想到的自然是農(nóng)民的兼業(yè)，讓農(nóng)民從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中增加收入。但現(xiàn)行的農(nóng)民“兼業(yè)模式”導(dǎo)致巨大的資源浪費(fèi)，不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

　　2．現(xiàn)行“兼業(yè)模式”導(dǎo)致巨大的資源浪費(fèi)

　　盡管有官方的數(shù)據(jù)，也有一些研究機(jī)構(gòu)的調(diào)查，但還是很難確切估計目前我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的數(shù)據(jù)。按一個保守的判斷，可假設(shè)有1億農(nóng)戶的主要勞動力(包括配偶共1.4億勞動力)在各類城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。同樣按保守估計，這些外出務(wù)工人員帶回農(nóng)村的資金每年在8000億元左右。另據(jù)國家統(tǒng)計局公布的資料，全國農(nóng)戶平均每年新增約8平方米的鋼筋混凝土住房面積，其造價大約0.32萬元人民幣。僅此一項(xiàng)，全國農(nóng)戶每年新造住房的投資約8000億元人民幣。這個情況與國家統(tǒng)計局公布的住房消費(fèi)數(shù)據(jù)有矛盾，我們采信前一數(shù)據(jù)。這樣說來，我國農(nóng)村外出務(wù)工人員帶回農(nóng)村的資金剛好和農(nóng)民的住房投資相一致。8000億這個數(shù)字是巨大的，它遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國家對農(nóng)村的全部投入。

　　我們看到的情況是，一方面農(nóng)村常住人口在減少，另一方面是農(nóng)村的住房在增加。每4年新增加的鋼筋混凝土房子，可供1億人口居住（每戶60平米計）。這種矛盾的后果是我國農(nóng)村有大約25%的住房常年沒有人居住，其資源價值約2萬億元人民幣（每平米按260元計算）。如果這些資源的交易進(jìn)一步市場化，資源的價值還可以增加。

　　進(jìn)入城市務(wù)工的農(nóng)民的福利損失是巨大的。據(jù)甘肅農(nóng)調(diào)隊(duì)的調(diào)查，當(dāng)?shù)貏?wù)工農(nóng)民中，能夠在城市租得起或買得起有衛(wèi)生間和廚房的單元房的大約只有12%左右，按北京的一項(xiàng)資料估計，這個比例也在15%左右。這意味著絕大部分務(wù)工農(nóng)民所獲得的收入用于建造住房以后并沒有給他們產(chǎn)生實(shí)際福利。

　　由此產(chǎn)生的資源浪費(fèi)還可以算另一筆帳。盡管農(nóng)村長住農(nóng)民人數(shù)以1.6%的速度在下降，但農(nóng)村的戶數(shù)卻在以1%左右的速度在增長，新增加的分立農(nóng)戶除在一些發(fā)達(dá)地區(qū)不能獲得宅基地外，其他地區(qū)仍然能獲得宅基地。目前我國農(nóng)村地區(qū)的非農(nóng)業(yè)占地已經(jīng)達(dá)到約18萬平方公里，按城市的容積率標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該容納18億人口，但實(shí)際上只約7億人口。按目前的趨勢，農(nóng)村地區(qū)的人口容積率還在下降，農(nóng)村的土地資源浪費(fèi)趨勢難以扭轉(zhuǎn)。

　　還有一筆各級政府在“新農(nóng)村”建設(shè)中的投資帳要算。因?yàn)榇迩f規(guī)模在擴(kuò)大，各地方政府要在基礎(chǔ)設(shè)施上給予投入。全國縣以下農(nóng)村道路長度120萬公里，村內(nèi)道路約在250萬公里左右，每公里按5萬元計，也近2000億元。再加上其他基礎(chǔ)設(shè)施的投入，如自來水、電力、污水排放、沼氣池等，投資還會顯著增加。而據(jù)我的初步觀察，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入越多，在一定時期里農(nóng)民跑得越快。這部分投資的效益難以保障。

　　3．分散的公共投入無以建設(shè)新農(nóng)村

　　中國農(nóng)村大約有320萬個自然村，60多萬個行政村，常住人口大約是7億4千萬左右，占了中國總?cè)丝诘?8％。這是中國社會的大頭。中國銀監(jiān)會官員披露的資料表明，到2020年，社會主義新農(nóng)村建設(shè)需要新增資金15至20萬億元人民幣。而實(shí)際支農(nóng)資金按照8%的增長率計算，只能提供10萬億左右。這些資金即使投下去，由此產(chǎn)生的固定資產(chǎn)的維護(hù)更新成本，國家和農(nóng)民都支付不起。

　　 因?yàn)檗r(nóng)村人口數(shù)量龐大，涉及到許多政府管理部門，幾乎每一個部門都認(rèn)為自己有必要成為“新農(nóng)村”建設(shè)的投資者，大家都向國務(wù)院爭要資金，造成資金使用的分散和低效率。按我初步了解，直接涉及的中央部一級工作部門包括中宣部、中央文明辦、國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、民政部、廣電部、國家扶貧辦、水利部、建設(shè)部、交通部、教育部、科技部、司法部、國家稅務(wù)總局、中國人民銀行、國土資源部、財政部、商務(wù)部、林業(yè)部、文化部、衛(wèi)生部、國家計生委、勞動與社會保障部、國家供銷總社、國家環(huán)保總局和國家電力總公司、國家煙草專賣局、共青團(tuán)、全國婦聯(lián)、國家體委等，一共31個單位，都在參與“新農(nóng)村”建設(shè)。這些部門正在實(shí)施大約100項(xiàng)左右新農(nóng)村建設(shè)的“工程”或“計劃”。過去有一個說法叫“九龍治水”�，F(xiàn)代事務(wù)要復(fù)雜一些，于是解決農(nóng)村發(fā)展的問題就需要數(shù)十個部門來分別治理。但工作分工也不是沒有一點(diǎn)問題。例如修路，建設(shè)部管村莊內(nèi)部的道路，交通部管了出村的道路，有時候并不容易銜接上。村的邊界可能不清楚，道路的寬度也有不同規(guī)定。再比如，城市的醫(yī)保工作由勞動與社會部管，且有機(jī)構(gòu)和人員，有辦公設(shè)施和辦公經(jīng)費(fèi)，但農(nóng)村醫(yī)保不僅沒有帶編制的常設(shè)機(jī)構(gòu)，甚至連辦公經(jīng)費(fèi)也沒有保障，衛(wèi)生部

　　二、城市吸納人口的能力究竟有多大？

　　有一些學(xué)者懷疑我國城市吸收農(nóng)村人口的能力，認(rèn)為城市化的步伐應(yīng)該慢一些。還有的學(xué)者認(rèn)為城市化會導(dǎo)致城市出現(xiàn)大量的貧民窟，應(yīng)該將農(nóng)民束縛在農(nóng)村土地上。我以為這些看法是不正確的。

　　城市吸收農(nóng)村人口的能力弱，主要與我國的就業(yè)政策有關(guān)。我們估算，如果能嚴(yán)格執(zhí)行“勞動法”，下決心解決勞動者加班報酬問題、城市居民兼業(yè)問題和童工問題，全國就業(yè)崗位有可能增加4000萬左右（據(jù)2005 年9 月14 日北京青年報披露，北京人每天加班近1小時。此報道介紹了北京市統(tǒng)計局對本市勞動時間的詳細(xì)調(diào)查資料。另據(jù)甘肅農(nóng)村調(diào)查總隊(duì)的調(diào)查，甘肅農(nóng)民工平均每周工作日6.59，平均每天工作時間9.52 每周超過國家法定工作22.73小時，多出百分比57%）。如果再能夠加強(qiáng)居民收入調(diào)節(jié)和監(jiān)管，適當(dāng)提高個人收入所得稅的累進(jìn)率，努力打破就業(yè)的部門壟斷，就業(yè)崗位還可以增加。從宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)看，我國GDP連年高速增長，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了就業(yè)增長的速度。這種差距不可能用技術(shù)進(jìn)步因素來完全解釋。基本情況是，一方面已就業(yè)的勞動者超時超負(fù)荷工作，另一方面卻有大量農(nóng)村隱蔽失業(yè)人口存在。我們不贊成用農(nóng)民素質(zhì)低來解釋農(nóng)民失業(yè)人口大量存在的原因。事實(shí)上，在一些城市現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門，農(nóng)民能夠從事很多工作。電腦裝配流水線上，經(jīng)過短期培訓(xùn)的農(nóng)民工完全可以勝任工作，這已經(jīng)有事實(shí)可以證明。勞動市場的不完全性，才是農(nóng)民工就業(yè)難主要制約因素。此外，收入戶籍政策、調(diào)節(jié)政策和地方管理體制也不利于城市化，這方面做好改革，城市化的速度還會增加。

　　我做過一個粗略估算，假設(shè)采取積極的城市化政策，我國種植業(yè)農(nóng)戶以每年6%的速度減少（目前的速度已經(jīng)是1.6%左右）是完全可能的，其中大中城市貢獻(xiàn)3%，其他小城市和新興小城市（可以發(fā)展1萬座小城市2-3萬人）貢獻(xiàn)3%。有了這樣一個過程，在30年以后，我國可以剩下5000萬農(nóng)戶，其中糧食種植3000萬戶，其他農(nóng)戶2000萬戶。這個目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以后，農(nóng)村人口將顯著減少，大批村莊將消失，城鄉(xiāng)差別將基本不存在。那時，中國農(nóng)村的基礎(chǔ)將是富裕農(nóng)民組成的小的居民點(diǎn)，不以農(nóng)業(yè)為主的家庭將居住在小城市，而更多的農(nóng)民將變成城市居民，城市化率可達(dá)到80%左右。

　　三、什么是更積極的城市化政策？

　　實(shí)行積極的城市化政策重點(diǎn)要解決以下幾個方面的問題。

　　一是深化社會管理體制改革，創(chuàng)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。戶籍制度改革是要建立一種操作比較簡單、不含有身份歧視、便于對人口進(jìn)行規(guī)模控制的人口登記制度。新制度的核心應(yīng)該是居住地人口登記制度，即一個人登記為哪個城市和地區(qū)的人，主要標(biāo)準(zhǔn)要看他的常住地在哪里。更具體地說，只要一個人在一個城市享有住房（不論租住還是擁有產(chǎn)權(quán)），且這個住房的建設(shè)符合政府的規(guī)劃，住房的結(jié)構(gòu)和面積等質(zhì)量元素符合政府的標(biāo)準(zhǔn)，那么這個人就應(yīng)該被登記為這個城市的居民，并享有和其他居民一樣的權(quán)利。標(biāo)準(zhǔn)住房可以分類，特別要有最低標(biāo)準(zhǔn)住房的規(guī)定。實(shí)行一套標(biāo)準(zhǔn)住房登記一戶居民（可以是一人）的制度。實(shí)行這個制度會面臨一些“技術(shù)”上的困難，但解決這些困難并非不可能。

　　二是改革勞動管理體制，調(diào)節(jié)勞資關(guān)系，增加城市就業(yè)機(jī)會�，F(xiàn)在各類企業(yè)都搞“加班”，有的還不支付工資。在這方面，我們的政府沒有做好榜樣。據(jù)我觀察，我國政府部門從中央到地方都普遍存在職員加班、過度勞動的情況�？赡苤醒胝�府在這方面更嚴(yán)重。高級領(lǐng)導(dǎo)要以身作則，至少不要在假日、周末工作，更不要在這個時間去地方檢查指導(dǎo)工作。政府部門要帶頭按勞動法的要求辦。有的事業(yè)單位的職員告訴我，他們的領(lǐng)導(dǎo)是“女人當(dāng)男人用，男人當(dāng)牲口用”，這樣一種情況怎能使城市增加就業(yè)？

　　三是改革土地管理制度和土地產(chǎn)權(quán)制度，探索用“以土地?fù)Q住房”和“以地租換保障”等多種途徑解決農(nóng)民進(jìn)城的“門檻”問題。要取消區(qū)分“大產(chǎn)權(quán)”、“小產(chǎn)權(quán)”這樣的奇怪的政策，以“放開產(chǎn)權(quán)、管住規(guī)劃”為核心建立土地管理的政策體系。

　　四是改革區(qū)域行政管理體制，祛除僵化的“設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)”控制。美國設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)之一是城市核心區(qū)的人口每平方英里（約3平方公里左右）2500人。按照這個標(biāo)準(zhǔn)，我們的城市化率要高出許多；
我們的許多農(nóng)村社區(qū)應(yīng)該是城市。但是，我們的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)不允許這樣的社區(qū)變成城市，更沒有法規(guī)要求這樣的社區(qū)按照城市去建設(shè)。目前，中國的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)之一是縣人民政府駐地鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于十萬，其中具有非農(nóng)業(yè)戶口的從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于七萬；
縣總?cè)丝谥袕氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口不低于２５％，并不少于十二萬。這個標(biāo)準(zhǔn)很高，更重要的是，這只是“縣改市”的標(biāo)準(zhǔn)，而不是一個居民點(diǎn)變?yōu)椤俺鞘小钡臉?biāo)準(zhǔn)。更好的辦法是把“縣”作為一個地域，這個地域里可以包括一些城市，也就是說，我們可以有比縣域還大的城市，也可以有小的、只有兩三萬人的城市。要修改有關(guān)法律，把這樣的居民點(diǎn)納入城市規(guī)劃的控制對象。

　　來源：學(xué)習(xí)時報

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